蔡松儒

“生前遺囑（Living Wills）”，即銀行處置計(jì)劃，是旨在解決“大而不倒（Too Big to Fail）”問題的一系列監(jiān)管規(guī)定中的一類。如果政府因?yàn)槟辰鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)而被迫干預(yù)以防止其破產(chǎn)，則該金融機(jī)構(gòu)被視為“大而不倒”。各國(guó)政府試圖通過要求銀行設(shè)計(jì)和實(shí)施處置計(jì)劃來解決“大而不倒”問題，以期銀行在遇到重大財(cái)務(wù)困境或危機(jī)時(shí)執(zhí)行“快速有序的處置方案（rapid and orderly resolution）”。巴塞爾協(xié)議側(cè)重于提高監(jiān)管指標(biāo)要求和事前風(fēng)險(xiǎn)緩釋，相比之下，處置計(jì)劃包括事前預(yù)案、事中應(yīng)對(duì)以及事后收尾，并以事后收尾為重心。巴塞爾協(xié)議一定程度上增加了銀行的盈利壓力，而處置計(jì)劃則對(duì)銀行梳理并精簡(jiǎn)自身核心業(yè)務(wù)的能力提出了更高要求。綜合國(guó)內(nèi)外文件來看，評(píng)價(jià)處置成效的核心指標(biāo)有兩個(gè)：一是政府能否在不損害納稅人利益的前提下支持銀行處置、重整;二是銀行在處置過程中能否保持核心業(yè)務(wù)持續(xù)運(yùn)行，以免對(duì)市場(chǎng)總體經(jīng)濟(jì)造成不利影響。

處置計(jì)劃最早在2011年由美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司依據(jù)《多德-弗蘭克法案》完善后聯(lián)合提出。從2011年到2016年，金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）和歐盟陸續(xù)也出臺(tái)了一系列政策性文件，建議各成員國(guó)設(shè)立一套有效處置銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的機(jī)制。目前，F(xiàn)SB相關(guān)文件已成為金融機(jī)構(gòu)處置領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，并被國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行納入金融部門評(píng)估規(guī)劃中。這些政策性文件的核心建議基本與美國(guó)的銀行處置計(jì)劃制度一脈相承。中國(guó)在2020年12月出臺(tái)了《系統(tǒng)重要性評(píng)估辦法》;2021年4月2日，又發(fā)布了《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定（試行）（征求意見稿）》，其中對(duì)銀行處置計(jì)劃進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。因此，在這一情況下，研究美國(guó)銀行處置計(jì)劃很有意義。

處置計(jì)劃的監(jiān)管流程

處置計(jì)劃監(jiān)管由美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“美聯(lián)儲(chǔ)”）和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）共同執(zhí)行。在雙重監(jiān)管架構(gòu)下，盡管美聯(lián)儲(chǔ)與FDIC各自派出團(tuán)隊(duì)分別評(píng)估銀行提交的處置計(jì)劃，但在最終給出評(píng)估結(jié)果時(shí)依舊強(qiáng)調(diào)結(jié)論的一致性，充分體現(xiàn)了美國(guó)權(quán)力制衡的政治哲學(xué)。

經(jīng)修訂的《多德-弗蘭克法案》為具有系統(tǒng)重要性的大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)提供了有序破產(chǎn)框架。美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC在制定和實(shí)施該框架過程中發(fā)揮著重要作用。通常而言，破產(chǎn)是法定的第一選擇。而“生前遺囑”就是要讓這個(gè)過程更加平穩(wěn)有序。處置計(jì)劃由兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合審查。銀行必須通過“生前遺囑”證明自己可以在破產(chǎn)情況下得到有序處置，而不會(huì)給金融系統(tǒng)或美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重不利影響。如果銀行所提交的“生前遺囑”未能反映其具備有序處置的能力，那么兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)將共同判定該計(jì)劃“不可靠（not credible）”。在實(shí)際處置過程中，如果銀行無法實(shí)現(xiàn)有序破產(chǎn)，根據(jù)《多德-弗蘭克法案》規(guī)定，F(xiàn)DIC將擔(dān)任有序清算機(jī)構(gòu)。

監(jiān)管覆蓋銀行

“監(jiān)管覆蓋銀行（covered banks）”需要向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交處置計(jì)劃，包括美國(guó)的全球系統(tǒng)重要性銀行、合并資產(chǎn)總額在2500億美元或以上的美國(guó)銀行、全球合并資產(chǎn)總額超過2500億美元的外資銀行機(jī)構(gòu)、金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC）等認(rèn)為具有系統(tǒng)重要性的非銀金融機(jī)構(gòu)。各類銀行提交處置計(jì)劃的頻率和接受審查的嚴(yán)格程度各異，其主要判斷標(biāo)準(zhǔn)為在美業(yè)務(wù)的規(guī)模以及相關(guān)業(yè)務(wù)對(duì)于美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響程度。例如，中國(guó)銀行等中資銀行在美業(yè)務(wù)相對(duì)較少、復(fù)雜度低，因此成為最后一批需要提交處置報(bào)告的銀行。

監(jiān)管與銀行形成處置計(jì)劃的過程

在各銀行提交處置計(jì)劃報(bào)告后，美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC將共同決議提交的處置計(jì)劃并給出反饋意見，詳細(xì)說明其處置計(jì)劃中的缺陷以及根據(jù)《多德-弗蘭克法案》和監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定所必須采取的補(bǔ)救行動(dòng)。

如果兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同判定某一處置計(jì)劃“不可靠”，則必須將具體缺陷告知銀行。而銀行必須在規(guī)定期限（一般為一年）內(nèi)糾正其缺陷。此后兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)若再次一致判定銀行未能恰當(dāng)糾正其缺陷，那么銀行在采取補(bǔ)救行動(dòng)前，可能會(huì)面臨更為嚴(yán)格的審慎要求。

審慎要求可能包括更高的資本和流動(dòng)性要求，更嚴(yán)格的杠桿限制，以及對(duì)銀行或其任意分支機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)張、業(yè)務(wù)拓展或日常運(yùn)營(yíng)的限制。在實(shí)施此類要求之日起的兩年后，如果銀行仍然不能充分糾正其缺陷，則兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)將與FSOC共同協(xié)商，要求該銀行剝離某些資產(chǎn)或業(yè)務(wù)。

在各銀行提交的處置計(jì)劃中，可能還存在單家監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他不足（Shortcomings）而非缺陷（Deficiencies）。在下一份完整的銀行處置計(jì)劃被提交時(shí)，銀行必須彌補(bǔ)這些不足（見表1）。

美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC建立了獨(dú)立且保持一致性的流程來審核各家銀行的處置計(jì)劃，整個(gè)審核過程保持相互協(xié)調(diào)：兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)都建立了針對(duì)單家銀行（縱向）和針對(duì)特定問題（橫向）的審核小組，并共同組建監(jiān)督小組以核實(shí)調(diào)查結(jié)果、明確發(fā)現(xiàn)的問題并編寫反饋意見函。此外，美國(guó)政府問責(zé)辦公室（U.S. Government Accountability Office）也會(huì)對(duì)兩家機(jī)構(gòu)的監(jiān)管流程進(jìn)行審核。

2015～2017年的第一輪監(jiān)管實(shí)踐

美國(guó)八大控股銀行（美國(guó)銀行、紐約梅隆銀行、摩根大通、道富銀行、富國(guó)銀行、花旗銀行、摩根士丹利和高盛）于2015年提交了首份處置計(jì)劃，后于2016年4月收到反饋結(jié)果。在8份處置計(jì)劃中有5份存在缺陷，被認(rèn)定為不可靠。兩家銀行收到了關(guān)于處置計(jì)劃可靠度的不同意見，花旗集團(tuán)是唯一一家通過審查的銀行。

反饋結(jié)果反映出銀行在制定處置計(jì)劃上缺乏進(jìn)展，對(duì)處置計(jì)劃不可靠銀行適用更嚴(yán)格的限制性審慎要求的呼聲高漲。因此，兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣布，未能在2016年10月前彌補(bǔ)2015年“生前遺囑”缺陷的銀行將受到“更嚴(yán)格的資本、杠桿率或流動(dòng)性要求的約束，或是對(duì)規(guī)模擴(kuò)張、業(yè)務(wù)拓展以及日常運(yùn)營(yíng)加以限制”。2016年12月，富國(guó)銀行在更新的處置計(jì)劃中未能解決此前缺陷，而后兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)富國(guó)銀行未來的規(guī)模擴(kuò)張施加了各種限制。亦有呼聲認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)銀行實(shí)施嚴(yán)格的審慎要求時(shí)應(yīng)維持保守。其原因在于，處置計(jì)劃的提交和審查過程首先已經(jīng)大大減緩了“大而不能倒”問題;其次，進(jìn)一步的監(jiān)管限制可能會(huì)損害市場(chǎng)。

處置計(jì)劃的關(guān)鍵評(píng)估要素

缺陷的性質(zhì)而非數(shù)量反映了處置計(jì)劃需要被補(bǔ)救的程度。兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同制定了表2所示的七方面關(guān)鍵評(píng)估要素。從重要性來看，資本和流動(dòng)性是需要確定的關(guān)鍵指標(biāo)，其他則是從公司治理角度，對(duì)公司結(jié)構(gòu)和管理層制度構(gòu)建等支持因素進(jìn)行了考核。銀行與監(jiān)管互動(dòng)構(gòu)成閉環(huán)的關(guān)鍵則是“銀行反饋”一條。

在核心確認(rèn)指標(biāo)中，“資本”強(qiáng)調(diào)銀行必須能夠向重要法人實(shí)體提供足夠的資金，以確保他們?cè)阢y行處置時(shí)能夠繼續(xù)提供關(guān)鍵服務(wù)，自證維持關(guān)鍵服務(wù)運(yùn)行時(shí)，不會(huì)受到破產(chǎn)過程中債權(quán)人的干擾。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要明確評(píng)估銀行處置報(bào)告中是否將申請(qǐng)破產(chǎn)程序的資本水平閾值與重整實(shí)體所需的資本水平聯(lián)系在一起共同考慮。監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要評(píng)估銀行是否合理定位其資本來源，增加處置過程的靈活性，減少對(duì)子公司進(jìn)行資本重組的障礙。

流動(dòng)性指標(biāo)下，銀行必須能夠在處置前和處置過程中可靠地估計(jì)并滿足自身流動(dòng)性需求。銀行必須能夠在日常和壓力條件下追蹤和衡量其所有重要實(shí)體的流動(dòng)性來源和使用情況，通過流動(dòng)性壓力測(cè)試來恰當(dāng)?shù)夭蹲綁毫κ录屯话l(fā)危機(jī)對(duì)資金流動(dòng)的影響。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要評(píng)估銀行是否適當(dāng)?shù)仡A(yù)測(cè)并執(zhí)行了其處置計(jì)劃所需的流動(dòng)性規(guī)模和水平，以及這些預(yù)測(cè)是否已納入銀行的日常流動(dòng)性決策過程中。

監(jiān)管亦對(duì)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管指標(biāo)的支持措施進(jìn)行了仔細(xì)的審查。銀行必須具有適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)，并具有能夠?qū)ω?cái)務(wù)壓力事件預(yù)警的能力。在評(píng)估公司的治理機(jī)制時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要評(píng)估銀行的董事會(huì)框架，管理層對(duì)處置計(jì)劃流程的監(jiān)督情況，以及管理層是否有判斷何時(shí)申請(qǐng)破產(chǎn)的能力。

處置計(jì)劃中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)

關(guān)鍵業(yè)務(wù)是評(píng)定“大而不能倒”問題是否得到實(shí)際改善的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是執(zhí)行各類支持框架的重要?jiǎng)右?。理清銀行關(guān)鍵業(yè)務(wù)，明確資本、流動(dòng)性這類核心關(guān)鍵指標(biāo)要求，對(duì)于掃除銀行處置障礙十分重要。

確定監(jiān)管覆蓋銀行的關(guān)鍵業(yè)務(wù)

關(guān)鍵業(yè)務(wù)是指“其失敗或中斷將對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅的業(yè)務(wù)”。但實(shí)踐中，除業(yè)務(wù)本身外還包含了關(guān)聯(lián)的服務(wù)、支撐職能等。2012年，監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同確定了部分銀行的關(guān)鍵業(yè)務(wù)，并自此基本保持不變。一些銀行因?yàn)槠髽I(yè)實(shí)體的重新調(diào)整和市場(chǎng)條件的不斷變化，改變了其經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)，但都已提交請(qǐng)求重新審議過去的關(guān)鍵業(yè)務(wù)。總體上看，關(guān)鍵業(yè)務(wù)可以由銀行自己確定，也可由監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同確定，但一旦發(fā)生改變，就必須在處置計(jì)劃中著重聲明。銀行須真實(shí)反映業(yè)務(wù)的性質(zhì)、規(guī)模、復(fù)雜性和范圍?？梢钥紤]可替代性、市場(chǎng)集中度、關(guān)聯(lián)性等因素來確定一個(gè)業(yè)務(wù)是否會(huì)對(duì)美國(guó)金融穩(wěn)定造成重大影響。

瑞信核心業(yè)務(wù)線與處置戰(zhàn)略結(jié)合的案例

與一些同行相比，瑞信在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)不那么復(fù)雜。瑞信不是美國(guó)存款保險(xiǎn)范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)，其在美最大的業(yè)務(wù)與經(jīng)紀(jì)、交易商相關(guān)。瑞信可以采取將客戶賬戶轉(zhuǎn)移給同業(yè)機(jī)構(gòu)等手段，支撐自身處置戰(zhàn)略的實(shí)行，對(duì)金融市場(chǎng)造成的干擾相對(duì)較小。在次要業(yè)務(wù)快速流失轉(zhuǎn)移后，瑞信便能適當(dāng)處置其風(fēng)險(xiǎn)。瑞信正是因?yàn)槟芸焖俣ㄎ黄湓诿篮诵臉I(yè)務(wù)，才確立了全球單點(diǎn)介入處置策略（Single Point of Entry Solvent Wind-Down Strategy），即在美分支機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，瑞信美國(guó)控股公司將進(jìn)入破產(chǎn)程序，而在美子公司和分支機(jī)構(gòu)仍將保持償付能力，并在訴訟程序之外持續(xù)運(yùn)行。同時(shí)，瑞信美國(guó)控股公司的損失將由其海外的母公司瑞信集團(tuán)兜底。具體情況見表3。

在該戰(zhàn)略下，母公司瑞信集團(tuán)將承擔(dān)損失，但整個(gè)金融集團(tuán)可自上而下進(jìn)行資本重組，為核心業(yè)務(wù)線上的機(jī)構(gòu)留出了進(jìn)行財(cái)務(wù)重組的時(shí)間，甚至在理想情況下核心業(yè)務(wù)不會(huì)完全中斷。

法人實(shí)體合理化的有效實(shí)踐

相比實(shí)行之初，盡管多數(shù)美國(guó)大型銀行還沒有充分做好有序處置的準(zhǔn)備，但處置計(jì)劃在糾正“大而不能倒”問題上取得了一定的進(jìn)展。作為處置計(jì)劃中的關(guān)鍵評(píng)估要素之一，法人實(shí)體合理化（Legal Entity Rationalization）要求銀行組織調(diào)整所涉及法人實(shí)體的關(guān)鍵業(yè)務(wù)，從而解決復(fù)雜性這一重要問題。銀行為了通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查，被迫簡(jiǎn)化組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)，體現(xiàn)了處置計(jì)劃迄今取得的進(jìn)展。

以法人實(shí)體合理化解決結(jié)構(gòu)復(fù)雜性問題

法人實(shí)體合理化流程可以簡(jiǎn)化銀行結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)，由此解決了許多復(fù)雜的問題。大型金融公司的組織結(jié)構(gòu)中存在大量法人實(shí)體，這使得處置的法律程序很難被理清。以美國(guó)歷史上最大規(guī)模的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)為例，雷曼兄弟原先出于稅收、會(huì)計(jì)和監(jiān)管套利等因素設(shè)立了大量法人實(shí)體，形成了復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)。2008年9月在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，該公司在40多個(gè)司法轄區(qū)擁有400多個(gè)子公司。處置涉及75種不同的破產(chǎn)程序，其中一些處置行動(dòng)甚至需要跨三個(gè)大州同時(shí)展開。

顯然，雷曼兄弟在擴(kuò)張時(shí)很少考慮如何保持法人實(shí)體與公司運(yùn)營(yíng)的一致性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至雷曼兄弟自身都很難描繪清楚眾多子公司之間的聯(lián)系。由于重要實(shí)體的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，許多核心業(yè)務(wù)線分散在多個(gè)子公司中。特別是當(dāng)部分子公司被出售時(shí)，評(píng)估和清算資產(chǎn)所需的信息便可能無法更新。

所以，處置計(jì)劃規(guī)定了法人實(shí)體合理化這一關(guān)鍵評(píng)估要素來降低復(fù)雜性，以確保銀行在破產(chǎn)或重組時(shí)核心業(yè)務(wù)線和關(guān)鍵業(yè)務(wù)可以戰(zhàn)略性分離，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的快速清算。此外，處置計(jì)劃中的信息使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠持續(xù)洞察每家銀行的獨(dú)特業(yè)務(wù)，給出反饋，以提高可處置性。

花旗銀行的法人實(shí)體合理化舉措

花旗集團(tuán)的規(guī)模比雷曼大得多，在全球范圍內(nèi)也更為活躍。法人實(shí)體合理化促使花旗集團(tuán)精簡(jiǎn)其業(yè)務(wù)，并盡可能縮小規(guī)模，減輕處置過程中的障礙。例如，在確定了核心業(yè)務(wù)線、關(guān)鍵業(yè)務(wù)和重要實(shí)體之后，花旗集團(tuán)出售了非核心業(yè)務(wù)線和子公司，并剝離了相應(yīng)的國(guó)內(nèi)外業(yè)務(wù)資產(chǎn)。盡管花旗集團(tuán)保留了大量實(shí)體，但在將法人實(shí)體合理化置于最高戰(zhàn)略后，花旗銀行改進(jìn)了組織和管理實(shí)體的方式。處置計(jì)劃涵蓋花旗銀行北美、其分支機(jī)構(gòu)和合并子公司，并詳細(xì)說明了花旗銀行北美所有重要實(shí)體（material entities）和核心業(yè)務(wù)線（core business lines）的處置策略。

多收購(gòu)方處置策略?；ㄆ煦y行基于其法人實(shí)體的多元化特點(diǎn)，推出了多收購(gòu)方處置策略，根據(jù)該策略，花旗銀行北美（CBNA）及其分支機(jī)構(gòu)和子公司將被FDIC接管，并暫時(shí)安置在過渡銀行（Bridge Bank）中，而后通過一系列IPO和并購(gòu)交易進(jìn)行剝離。如果CBNA的非美國(guó)分支機(jī)構(gòu)或子公司進(jìn)入單獨(dú)的處置程序，過渡銀行將在FDIC的指導(dǎo)下，尋求與相關(guān)的非美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保處置有序、保證CBNA業(yè)務(wù)出售價(jià)格的合理性以及最小化對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的干擾。

將CBNA安置在過渡銀行中將有助于關(guān)鍵業(yè)務(wù)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，花旗銀行將其絕大多數(shù)提供關(guān)鍵支持服務(wù)的員工和資產(chǎn)放在CBNA的子公司或服務(wù)實(shí)體中，并提供至少6個(gè)月的營(yíng)運(yùn)資金。花旗銀行的多收購(gòu)方處置戰(zhàn)略也盡可能地提高了清算資產(chǎn)處置的凈現(xiàn)值回報(bào)。

法人實(shí)體合理化過程。在多收購(gòu)方處置策略下，花旗銀行運(yùn)營(yíng)中的重要實(shí)體將被細(xì)分為許多業(yè)務(wù)，所有這些業(yè)務(wù)都將通過一系列并購(gòu)交易和首次公開募股（IPO）進(jìn)行剝離。根據(jù)這一戰(zhàn)略剝離的每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都將比CBNA規(guī)模小得多，系統(tǒng)重要性也低得多。花旗銀行考慮了多種方式對(duì)CBNA的業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)分，包括服務(wù)類型、地理位置以及潛在買家的類型等。

在2018年的CBNA處置計(jì)劃中，確定了20個(gè)重要實(shí)體。全球消費(fèi)者業(yè)務(wù)將主要根據(jù)地理位置進(jìn)行剝離。美國(guó)消費(fèi)者業(yè)務(wù)將分為零售銀行和信用卡業(yè)務(wù)，并以IPO的形式向公眾出售。全球機(jī)構(gòu)客戶業(yè)務(wù)將打包通過私人交易出售，持續(xù)為大型機(jī)構(gòu)客戶和政府機(jī)構(gòu)服務(wù)。其他機(jī)構(gòu)客戶業(yè)務(wù)將按照產(chǎn)品類別進(jìn)行細(xì)分，并在私人交易中出售。隨著重要實(shí)體的出售或清算，服務(wù)實(shí)體將被拆分，與相應(yīng)的業(yè)務(wù)一起出售，或在不再需要時(shí)被處置。

（作者單位：外交學(xué)院國(guó)際金融研究中心）