聶斌斌，王小平，李 璐，楊 偉

(1.湖北省水利水電科學(xué)研究院，湖北 武漢 430070；2.湖北省水土保持工程技術(shù)研究中心，湖北 武漢 430070)

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是水土保持法規(guī)定的水行政主管部門管理生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的重要抓手[1]，是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)。“放管服”改革是全面深化改革特別是行政體制改革的重要內(nèi)容。在持續(xù)推進(jìn)的“放管服”改革中，水利部和湖北省水利廳推出了一系列“組合拳”，對(duì)水土保持行政審批進(jìn)行了深度改革，有效解決了一些結(jié)構(gòu)性矛盾，較好地實(shí)現(xiàn)了從前期監(jiān)管到過(guò)程嚴(yán)管的轉(zhuǎn)變[2]。筆者根據(jù)全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)和湖北省水土保持公報(bào)資料數(shù)據(jù)對(duì)湖北省近年來(lái)水土保持方案編制項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目類型和編制單位進(jìn)行分析，對(duì)“放管服”改革新形勢(shì)下湖北生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理工作進(jìn)行探討。

1 湖北省近年水土保持方案審批數(shù)量和范圍變化情況分析

為了分析近年水土保持方案審批的發(fā)展形勢(shì)，筆者統(tǒng)計(jì)了 2011—2019年湖北省境內(nèi)水利部、省級(jí)、市級(jí)及縣級(jí)水行政主管部門審批水土保持方案數(shù)量和防治責(zé)任范圍(表1)。

從表1可以看出：湖北省境內(nèi)水利部審批項(xiàng)目數(shù)量從2011 年至 2015年相對(duì)穩(wěn)定，保持在10項(xiàng)左右，自2015年以后降至3項(xiàng)以內(nèi)；省級(jí)審批方案數(shù)量從2011年至2019年呈上升下降再上升再下降的趨勢(shì)，2013年和2016年審批數(shù)量為上升峰值，2015年和2018年審批數(shù)量為下降谷值；市級(jí)審批方案項(xiàng)目數(shù)量較2011年為整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2012年和2017年審批項(xiàng)目數(shù)量為2個(gè)高點(diǎn)；縣級(jí)審批方案數(shù)量從2011年至2019年呈上升下降再上升的趨勢(shì)，2014年和2016年審批數(shù)量出現(xiàn)了短暫下降，隨后大幅度增加。

表1 湖北省近年各級(jí)水行政主管部門審批水土保持方案數(shù)量和防治責(zé)任范圍統(tǒng)計(jì)

湖北省境內(nèi)各級(jí)審批方案總量從2011年至2019年呈上升下降再上升的趨勢(shì)，2014年和2015年審批數(shù)量出現(xiàn)了短暫下降，隨后大幅度增加。2011年修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》和2016年湖北省修訂的《湖北省實(shí)施《中華人民共和國(guó)水土保持法》辦法》實(shí)施以來(lái)，各地水土保持方案的編報(bào)率有了一定提高，另外2019年開展全省遙感監(jiān)管對(duì)未批先建項(xiàng)目的查處促使方案審批數(shù)量有較大提高。湖北省境內(nèi)各級(jí)審批方案的防治責(zé)任范圍面積從2011年至2019年呈上升下降再上升下降再突升的趨勢(shì)，2015年至2018年各級(jí)審批方案數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)但各級(jí)審批的防治責(zé)任范圍面積逐漸減少，這與國(guó)家2013年啟動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大關(guān)系，2015年之后基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)減少。2019年審批方案數(shù)量防治責(zé)任范圍面積出現(xiàn)突增，增幅約為2018年的2倍，這與2018年國(guó)務(wù)院推行審批項(xiàng)目開展區(qū)域評(píng)估有關(guān)，2019年水利部和省水利廳相繼出臺(tái)水土保持區(qū)域評(píng)估文件，指導(dǎo)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等開展水土保持區(qū)域評(píng)估，根據(jù)全國(guó)水土保持上報(bào)系統(tǒng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省2019年各類工業(yè)園區(qū)審批的防治責(zé)任范圍為5萬(wàn)余hm2，約占全年防治責(zé)任范圍的55%。

2 湖北省近年水土保持方案審批項(xiàng)目類型變化情況分析

表2為湖北各市(州)2019年審批方案項(xiàng)目類型統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從表2可以看出，湖北省境內(nèi)2019年各級(jí)水行政主管部門水土保持方案審批所屬項(xiàng)目類型以房地產(chǎn)工程數(shù)量最多，占到總數(shù)量的1/3，其次是公路工程、其他行業(yè)項(xiàng)目、其他城建工程、社會(huì)事業(yè)類項(xiàng)目和加工制造類項(xiàng)目。武漢上述6類項(xiàng)目的審批數(shù)量均為全省最高。恩施州的房地產(chǎn)工程、隨州市的公路工程、宜昌市的加工制造類項(xiàng)目、黃岡市的其他城建工程、宜昌市的社會(huì)事業(yè)類項(xiàng)目均排在第2位。房地產(chǎn)工程依然是水土保持審批和監(jiān)管的重點(diǎn)，很多房地產(chǎn)工程只有審批許可，沒有開展水土保持監(jiān)測(cè)和水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收工作，房地產(chǎn)工程建設(shè)和完工時(shí)間都很短，完工后植被措施恢復(fù)相對(duì)較好，但房子銷售完畢，建設(shè)單位很多都不復(fù)存在，如何對(duì)房地產(chǎn)工程進(jìn)行水土保持管理，特別是事中監(jiān)測(cè)監(jiān)管、事后驗(yàn)收工作尤其重要。

表2 湖北省各市(州)2019年審批水土保持方案所屬項(xiàng)目類型統(tǒng)計(jì)結(jié)果 個(gè)

3 方案數(shù)量及編制單位變化情況分析

表3為不同編制單位編制方案數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況。從表3可以看出，湖北省境內(nèi)2017—2019年水土保持方案星級(jí)編制單位編制方案項(xiàng)目數(shù)量以無(wú)星級(jí)證書單位編制的項(xiàng)目數(shù)量最多，扣除無(wú)編制單位信息的項(xiàng)目數(shù)量，2017、2018、2019年無(wú)星級(jí)證書單位編制的項(xiàng)目數(shù)量分別約占當(dāng)年全年項(xiàng)目總數(shù)的50%、64%、61%，編制方案涉及的批復(fù)級(jí)別以縣級(jí)為主，其次是4星級(jí)和3星級(jí)證書編制單位。這說(shuō)明行政審批改革取消原來(lái)水土保持方案編制需要資質(zhì)證書的政策極大地調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體能動(dòng)性，激發(fā)了企業(yè)活力，營(yíng)造了公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。

表3 湖北省境內(nèi)近年水土保持方案星級(jí)編制單位編制方案項(xiàng)目數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況

表4為湖北各市(州)2019年編制單位編制方案情況。從表4看出，湖北省境內(nèi)2019年無(wú)星級(jí)證書單位編制的項(xiàng)目主要分布在武漢市、宜昌市、恩施州和黃岡市，其中武漢市數(shù)量最多，這與這4個(gè)地方項(xiàng)目數(shù)量和卓有成效的水保監(jiān)督管理有關(guān)系，2019年武漢市、宜昌市、恩施州和黃岡市審批數(shù)量分別占全省審批數(shù)量的29.5%、15.8%、10.8%、8.8%，分別位居全省前4；無(wú)星級(jí)證書單位編制的項(xiàng)目數(shù)量占總數(shù)量(已扣除無(wú)編制單位信息的項(xiàng)目數(shù)量)的百分比較高的是恩施州、咸寧市、宜昌市，其中恩施州和咸寧市比例最高，都為78%，宜昌市所占比例為73%，說(shuō)明這2個(gè)地方的水土保持方案編制市場(chǎng)活力突出，產(chǎn)生了大量新的編制單位；4星級(jí)證書單位編制的項(xiàng)目數(shù)量占總數(shù)量(已扣除無(wú)編制單位信息的項(xiàng)目數(shù)量)的百分比最高，為14%，其次是3星級(jí)證書單位編制的11%，5星級(jí)證書單位編制的最低，只占3%，這說(shuō)明擁有5星級(jí)證書的大型企事業(yè)單位并沒有占據(jù)市場(chǎng)份額優(yōu)勢(shì)，4星級(jí)和3星級(jí)證書單位的水土保持方案編制市場(chǎng)份額較高。

表4 湖北各市(州)2019年水土保持方案星級(jí)編制單位編制方案項(xiàng)目數(shù)量統(tǒng)計(jì)情況

4 問(wèn)題分析與思考

根據(jù)前面對(duì)湖北省水土保持方案審批數(shù)量、防治責(zé)任范圍、項(xiàng)目類型分布和承擔(dān)方案編制的單位星級(jí)能力分析來(lái)看，有如下問(wèn)題和思考：

4.1 審批管理的創(chuàng)新

隨著水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作的持續(xù)推進(jìn)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批率將會(huì)進(jìn)一步提高，需要進(jìn)行審批的項(xiàng)目將會(huì)有較大幅度的增加，對(duì)現(xiàn)有審批形式帶來(lái)挑戰(zhàn)，市縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了幾乎90%以上的水土保持方案行政審批任務(wù)，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新審批方式、提高審批效率。目前房地產(chǎn)工程、加工制造類工程、城建項(xiàng)目等類型項(xiàng)目所占比例達(dá)到了60%以上，這些項(xiàng)目多位于城區(qū)及周邊、城市管理相對(duì)較嚴(yán)格的區(qū)域，根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)成果和有關(guān)研究，這些項(xiàng)目擾動(dòng)造成的水土流失相對(duì)較輕，針對(duì)這些項(xiàng)目建議探索全部實(shí)行承諾制管理，制定事中事后監(jiān)管制度。對(duì)土石方開挖量小的常規(guī)項(xiàng)目，建議利用全國(guó)水土保持上報(bào)系統(tǒng)平臺(tái)中豐富的水土保持信息開展不見面式評(píng)審，可通過(guò)查閱平臺(tái)的遙感影像數(shù)據(jù)和措施布局、防治責(zé)任范圍等信息代替現(xiàn)場(chǎng)查看，壓縮工作環(huán)節(jié)和審批時(shí)日，以解決目前全國(guó)水土保持上報(bào)系統(tǒng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理平臺(tái)項(xiàng)目信息填報(bào)不及時(shí)、不完整、不準(zhǔn)確等問(wèn)題。

4.2 審批質(zhì)量的把控

水土保持方案編制技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)化近年來(lái)越來(lái)越明顯，無(wú)星級(jí)證書單位承擔(dān)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制技術(shù)服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量基本上占到了全省總數(shù)的60%以上。有市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)激烈對(duì)水土保持方案編制行業(yè)來(lái)說(shuō)一個(gè)好的發(fā)展趨勢(shì)，但90%以上的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批權(quán)限在基層，而基層市縣水土保持技術(shù)力量相對(duì)薄弱，目前省級(jí)專家?guī)鞂＜腋采w基層的很少，地方也沒有建成本地區(qū)的評(píng)審專家?guī)?，?duì)基層組織的水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作是否滿足技術(shù)規(guī)范要求和審查要求值得商榷。因此，一是要建立基層水土保持專家?guī)?，加?qiáng)水土保持技術(shù)培訓(xùn)；二是上級(jí)水行政主管部門開展對(duì)下級(jí)水行政主管部門水土保持方案技術(shù)審查質(zhì)量的抽檢，對(duì)于不滿足技術(shù)規(guī)范的編制單位要進(jìn)行通報(bào)或納入誠(chéng)信管理。

4.3 監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變

隨著近年來(lái)水土保持方案行政審批項(xiàng)目增多，水行政主管部門承擔(dān)的水土保持監(jiān)管責(zé)任增大，很多項(xiàng)目審批后沒有實(shí)現(xiàn)全面有效的事中事后監(jiān)管，很多項(xiàng)目水土保持驗(yàn)收沒有按照法定程序完成就投產(chǎn)運(yùn)行，如何有效加強(qiáng)事中事后監(jiān)管成為水行政主管部門的極大挑戰(zhàn)。目前事中事后監(jiān)管采取的主要方式包括遙感監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)抽查、書面檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，書面檢查基本是全覆蓋，但是遙感監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)抽查是采取“雙隨機(jī)、一公開”的方式進(jìn)行。因此，需要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模、占地情況、擾動(dòng)特點(diǎn)和特殊位置等情形結(jié)合“放管服”政策實(shí)行項(xiàng)目分類管理和驗(yàn)收，分類型制定項(xiàng)目事中事后監(jiān)管制度，不能所有項(xiàng)目一起抓一樣管，確保項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中潛在水土保持危害大的項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，采取遙感監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)抽查的方式開展監(jiān)管；潛在水土保持危害較輕的項(xiàng)目探索進(jìn)一步簡(jiǎn)化驗(yàn)收制度和流程，把監(jiān)管的工作重心放在有潛在水土保持危害的項(xiàng)目上。