滕建群

拜登政府對華政策可概括為一個戰(zhàn)略和四個支撐點，即印太戰(zhàn)略和多邊外交、同盟外交、價值觀外交及“規(guī)則”外交。從路徑上看，拜登政府繼續(xù)調(diào)整全球部署，全面展開對華戰(zhàn)略競爭，以期壓垮中國，維護美國全球霸權(quán)地位。這種政策選擇影響中美兩國各領(lǐng)域合作及雙邊關(guān)系穩(wěn)定。但要看到，拜登政府仍面臨諸多棘手的內(nèi)政和外交問題，其對華政策仍處在調(diào)整期。

拜登政府細化對華戰(zhàn)略競爭

冷戰(zhàn)結(jié)束后第一個十年，美國對外政策處于“戰(zhàn)略縱深”狀態(tài)，即美國贏得冷戰(zhàn)勝利的“和平紅利”，在橫向和縱向上都沒有了現(xiàn)實對手，此時的美國甚至考慮從日本和韓國撤出部分駐軍。這一時期，美國與中國漸行漸遠，停止對華多方面合作，雙方圍繞“最惠國待遇”、臺灣問題等紛爭增多。

2000年后，小布什政府試圖把美國的威脅判斷轉(zhuǎn)向大國競爭，進而開展對華戰(zhàn)略競爭，但2001年發(fā)生的“9·11”恐怖襲擊事件讓美國不得不把注意力轉(zhuǎn)向全球反恐。其間，美國仍需要中國和俄羅斯等國的合作。中美合作亮點集中在軍控、裁軍和防擴散領(lǐng)域。在中美共同推動下，《禁止化學武器公約》等法律文件得以簽署并生效，兩國在確保朝鮮半島無核化問題上進行過富有成效的合作。

奧巴馬政府結(jié)束反恐戰(zhàn)爭，提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略，旨在利用中國與周邊國家在領(lǐng)土、海洋權(quán)益等問題上的分歧，制造地區(qū)動蕩。2009年時任美國國務卿希拉里·克林頓在夏威夷與時任日本外相前原誠司會談時表示，《美日安保條約》適用于釣魚島。2012年，日本野田內(nèi)閣宣布把釣魚島所謂“國有化”，導致中日關(guān)系急劇下降，這出“購島”鬧劇也中斷了東北亞國家合作進程。同樣，美國慫恿菲律賓提起南海仲裁案以及在韓國部署“薩德”導彈防御系統(tǒng)的行為，不僅惡化了中國與相關(guān)國家的關(guān)系，而且對地區(qū)穩(wěn)定造成了負面影響。

2017年12月，特朗普政府提出，中國和俄羅斯是國際社會的“修正主義者”，美國要與中國展開全面戰(zhàn)略競爭。2019年10月，時任美國副總統(tǒng)彭斯闡述與中國展開全面競爭的對華戰(zhàn)略。其間，兩國除貿(mào)易摩擦不斷升級外，雙方在政治、經(jīng)濟、外交、安全、技術(shù)、人文交流等領(lǐng)域的關(guān)系也出現(xiàn)了全面倒退，對華“脫鉤”的聲音在美國國內(nèi)不斷上升。拜登政府上臺后，美國細化對華政策，主要內(nèi)涵包括堅持“印太戰(zhàn)略”，利用多邊外交、同盟關(guān)系、價值觀外交和美國主導的國際規(guī)則束縛中國手腳，削弱中國的國際影響力。

拜登政府推行對華戰(zhàn)略競爭的路徑

當前，美國正進入冷戰(zhàn)結(jié)束后對外政策大調(diào)整時期，戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向與中國進行戰(zhàn)略競爭。根據(jù)拜登政府的相關(guān)表現(xiàn)，可以推斷出其對華戰(zhàn)略競爭的基本路徑。

第一，繼續(xù)收縮相關(guān)區(qū)域的兵力部署和減少對地區(qū)事務的干預。拜登就任總統(tǒng)后，盡管提出重新評估其前任的撤軍計劃，但并沒有停止從海外撤軍。根據(jù)計劃，在2021年9月11日前，美國將撤回駐阿富汗美軍，一場20年沒打贏的戰(zhàn)爭就此結(jié)束。拜登直言不諱地表示，撤軍是為騰出手來集中精力對付中國。但是，美軍從阿富汗撤離給本來就動蕩不定的局勢帶來極其負面的影響。阿富汗塔利班攻城略地，直逼首都喀布爾;地方軍閥武裝割據(jù)抬頭，內(nèi)戰(zhàn)一觸即發(fā);“伊斯蘭國”和“基地”組織死灰復燃。阿富汗前總統(tǒng)卡爾扎伊指出，阿富汗又重新回到了20世紀90年代的那種動蕩局面。值得注意的是，撤軍并不意味著美國會放棄在該地區(qū)的既得利益。2021年5月以來，美國阿富汗問題特別代表扎爾梅·哈利勒扎德訪問了烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦等中亞國家，以尋求建立新的軍事基地，作為美國從阿富汗撤軍后在中亞部署軍隊和裝備的替代選項。

同時，拜登政府明顯減少了對地區(qū)事務的干預。在中東地區(qū)，美國尋求“平衡外交政策”以及與中東各國維持相對穩(wěn)定的關(guān)系。為此，拜登政府作出大幅讓步，以期各方重回伊核協(xié)議當中;重新提及“兩國方案”，讓被邊緣化的巴以沖突問題重回地區(qū)議程。在東北亞地區(qū)，拜登政府不急于與朝鮮接觸，防擴散目前在其外交議程中居于次要位置。

第二，利用“俄羅斯威脅”恐嚇歐洲，將歐洲控制在自己的手中。拜登總統(tǒng)上臺后著力修復跨大西洋關(guān)系，美國國防部長奧斯汀、國務卿布林肯加大與歐洲國家的溝通力度，試圖把歐洲重新拉回舊有軌道。奧斯汀上任后的第一個電話便打給了北約秘書長斯托爾滕貝格，布林肯先后參加北約外長會議和七國集團外長會議，并將應對俄羅斯挑戰(zhàn)作為會議主要議題。在烏克蘭東部地區(qū)和黑海方向，拜登政府力挺烏克蘭，向其提供政治聲援和經(jīng)濟支持，并派出高級別軍事代表團訪問烏克蘭。此外，北約頻繁在波羅的海、東歐地區(qū)和黑海地區(qū)舉行軍事演習。應該看到，制造“俄羅斯威脅”從而把歐洲國家緊緊控制在自己旗下，實際上是拜登政府展開對華戰(zhàn)略競爭的重要準備。

6月，拜登對歐洲進行長達8天的訪問，從一踏上英國土地起，拜登就時時提及“中國挑戰(zhàn)”問題，先是和英國首相鮑里斯·約翰遜發(fā)表了《新大西洋憲章》，之后又在七國集團首腦峰會和北約首腦峰會上渲染“中國威脅”。其目的就是要把歐洲國家綁定在美國對華戰(zhàn)略競爭的戰(zhàn)車上，但并非所有歐洲國家都認為中國是它們的主要威脅。

第三，爭取美俄關(guān)系穩(wěn)定，將矛頭對準中國。雖然拜登在競選時和當選后多次強調(diào)俄羅斯是美國的“主要威脅”和主要對手，認為普京是個“沒有靈魂的人”和“殺手”，但其上臺后卻無條件與俄羅斯在《新削減戰(zhàn)略武器條約》續(xù)約問題上達成一致，又在與普京會晤前，稱贊普京是一個“睿智、強硬和值得交往的人”，力圖營造良好氛圍，拉俄抗中。

6月16日，拜登實現(xiàn)其上任后與普京的首次面對面會談，雙方在會后就戰(zhàn)略穩(wěn)定問題發(fā)表了聯(lián)合聲明。此前特朗普受“通俄門”調(diào)查影響，上任一年半后才得以舉行美俄首腦峰會;拜登在就任總統(tǒng)不到半年間便約定與普京會晤，其希望俄羅斯在美中戰(zhàn)略競爭中保持相對中立的戰(zhàn)略意圖明顯。在與普京會晤及其后舉行的記者會上，拜登蓄意挑撥中俄關(guān)系，稱中國正在威脅俄羅斯。此次美俄元首會晤最主要成果是雙方就穩(wěn)定兩國關(guān)系達成共識，美國希望俄羅斯在自己與中國進行戰(zhàn)略競爭時不要插手;普京則樂見以美國為首的西方國家減輕對俄羅斯的壓力。

第四，全力與中國展開戰(zhàn)略競爭。拜登政府將美國最主要的對手確定為中國，正在集中一切力量應對來自中國的“挑戰(zhàn)”。因此，拜登延續(xù)了特朗普時期的“印太戰(zhàn)略”，并借此對沖中國的“一帶一路”倡議。白宮前高級顧問斯蒂芬·班農(nóng)表示，“誰用海軍和港口控制世界島，誰就會控制世界。中國在波斯灣、吉布提、南海就在這樣做”，“中國不僅把麥金德和馬漢的理論結(jié)合起來，更應用了斯皮克曼的理論，即利用從海洋向內(nèi)陸的溝通線，把侵略者拒于國門之外”。在班農(nóng)看來，中國在海洋特別是南海上的行動，讓美國無法對華發(fā)動大規(guī)模入侵，這是切斷美國印太聯(lián)系的關(guān)鍵，因而美國必須對此加以抵制。

拜登政府對華政策的四大支柱

上任后，拜登及其內(nèi)閣成員多次闡述對華政策。2021年2月，拜登總統(tǒng)發(fā)表演講，指出中國是美國“最嚴峻的對手”，美國只有在符合本國利益的前提下才準備與中國合作。他稱，美國將與盟友更緊密地合作，反擊中國。美國國務卿布林肯指出，中美關(guān)系將是常態(tài)化戰(zhàn)略競爭關(guān)系;如有可能，美國將與中國進行合作;如有必要，美國會把中國視為“敵手”。綜合來看，拜登政府的對華政策主要由四大支柱組成。

第一，重拾多邊外交。拜登政府的多邊外交可分兩個層面。一是重返多邊國際機制。拜登政府執(zhí)政后沒有完全重返特朗普政府時期退出的多邊國際機制，而是有選擇地回歸。這種回歸的主要目的并不是為國際社會提供服務和公共產(chǎn)品，而是為了爭取國際話語權(quán)和拉小團伙。在國際多邊機制層面，拜登政府宣布重返世衛(wèi)組織，并補齊會費，積極參與其中。其邏輯非常清晰：如果美國不在，中國就會成為世衛(wèi)組織等國際組織的主導者，因此美國必須重新回歸多邊國際機制并牢牢把握主導權(quán)。

二是推行小團伙外交。拜登政府在安全和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域重拾的多邊外交，很大程度上屬于小團伙外交。如拜登政府進一步強化美國、日本、澳大利亞和印度四國安全機制，并試圖邀請韓國等相關(guān)國家加入。這明顯帶有冷戰(zhàn)思維，即糾集團伙共同與中國進行戰(zhàn)略競爭。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，拜登政府正考慮回歸跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP），在印太地區(qū)打造一個高標準的貿(mào)易機制，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域展開與中國的戰(zhàn)略競爭。

第二，實施價值觀外交。拜登政府打著所謂民主價值觀旗號，試圖拉起反華統(tǒng)一戰(zhàn)線。特朗普政府時期，美國已開始關(guān)注價值觀外交對圍堵中國的意義。時任美國國家安全事務助理奧布萊恩、聯(lián)邦調(diào)查局局長雷、司法部部長巴爾和國務卿蓬佩奧于2020年6—7月間連續(xù)發(fā)表4篇文章，指出美國與中國在價值觀方面的分歧，強調(diào)美國必須重視在價值觀領(lǐng)域與中國的戰(zhàn)略競爭。其詭辯的邏輯是：中國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的國家，中國共產(chǎn)黨堅信馬列主義，馬列主義的最終目標是消滅資本主義。因此，歐美國家必須對中國進行抵制。

同時，奉行價值觀外交是民主黨的對外政策傳統(tǒng)，拜登在國會經(jīng)營36年，又有8年擔任副總統(tǒng)的經(jīng)歷。其間，拜登多次代表美國參與了相關(guān)國家關(guān)于人權(quán)、民主和價值觀的活動。高舉價值觀外交旗幟的目的就是把所謂價值觀相同的西方國家糾集起來，共同應對所謂來自中國的“挑戰(zhàn)”。在美國推波助瀾下，北約成員國達成共識，認為中國的快速發(fā)展對西方價值觀構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)。北約秘書長斯托爾騰貝格聲稱，中國的實力正在快速提升，歐洲國家需要依靠系統(tǒng)化力量來對抗戰(zhàn)略對手。英國、法國、德國和加拿大等國紛紛派兵，前往西太平洋地區(qū)開展軍事活動。拜登在競選期間就提出要召開所謂“全球民主峰會”，把與中國價值觀不同的國家召集起來，共同對付中國和中國共產(chǎn)黨。當前，部分歐洲和亞太地區(qū)國家抱團取暖或拉幫結(jié)派、搞小團伙就是在這桿旗幟下聚集起來的，美日印澳四國安全機制就帶有明顯的價值觀外交色彩。

此外，美國帶頭以價值觀為借口制造涉華議題，干涉中國內(nèi)政，貶損中國國際形象。如美國帶頭編造了新疆所謂“種族滅絕”的謊言，對新疆社會發(fā)展成果進行污名化，號召抵制新疆產(chǎn)棉花等商品。美國還帶頭在香港問題上發(fā)難，通過涉港法案，公開制裁中國官員，搞亂香港之心昭然若揭?？梢灶A見，在未來相當長的一段時期內(nèi)，利用價值觀問題向中國施壓將成為拜登政府對華政策的主要手段之一。

第三，高舉同盟外交旗幟。歷史上，即使兩次世界大戰(zhàn)在歐洲打得不可開交，美國也不急于介入，只是待局勢明朗后才出手。參加第一次世界大戰(zhàn)，使得美國從一個債務國成為債權(quán)國。在二戰(zhàn)結(jié)束后，美國通過簽訂軍事條約，建立起全球范圍的軍事同盟。軍事同盟是美國得以稱霸世界的支柱。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的軍事同盟仍在發(fā)揮重要作用。表面看，美國為其同盟國提供安全保證;本質(zhì)上，由于軍事同盟體系的存在，美國得以維護其在歐洲和亞太地區(qū)龐大的商業(yè)利益。雖然美國的軍事同盟體系在特朗普政府時期遭遇重創(chuàng)，但拜登十分清楚軍事同盟在美國對外政策中的權(quán)重，在拜登及其閣員的演講中，他們都反復強調(diào)要修復特朗普損壞的軍事同盟關(guān)系。2021年2月，拜登在慕尼黑安全會議上表示，“美國回來了，跨大西洋聯(lián)盟回來了?！?/p>

在亞太地區(qū)，拜登政府拉緊與日本、韓國、澳大利亞等盟國的關(guān)系。美國國防部長奧斯汀上任后便致電日本防相岸信夫，承諾美國向日本提供“核延伸威懾”，承諾《美日安保條約》適用于釣魚島。之后，美國又先后與日本和韓國等國舉行“2+2”會議，從外交和防務兩個層面拉住其在亞太地區(qū)的盟國，并與日本和韓國在美軍駐防費用問題上進行協(xié)商。特別是美國對日本向太平洋傾倒核廢水計劃予以支持，就是為了拉住日本以對中國進行戰(zhàn)略施壓。

在韓國總統(tǒng)文在寅訪美期間，拜登政府宣布解除對韓國發(fā)展導彈技術(shù)的限制，同時還會向韓國提供相應的導彈技術(shù)。美國政府此舉一是以放松對韓國發(fā)展導彈技術(shù)的限制換取韓國政府對拜登政府相關(guān)對外政策的支持，二是把韓國的導彈技術(shù)列入美國“太平洋威懾倡議”中，該倡議尋求在第一島鏈上部署陸基彈道導彈和巡航導彈。美國非常清楚，直接把導彈部署在韓國風險巨大。如今讓韓國自主發(fā)展中程導彈，一旦開戰(zhàn)，美國完全可以把韓國的導彈列入“太平洋威懾倡議”中。

第四，奉行“規(guī)則”外交。2017年12月發(fā)表的美國《國家安全戰(zhàn)略》報告指出，中國正在改變二戰(zhàn)結(jié)束后由美國主導的國際秩序。因此，美國必須從秩序?qū)用嬷浦怪袊乃^“修正主義”行為。與特朗普政府時期的對華政策相比，拜登政府似乎更有章法，要盡最大可能利用規(guī)則將中國的影響力排斥在現(xiàn)有國際秩序和國際體系之外。根據(jù)拜登政府設想，其奉行的所謂規(guī)則外交包含幾方面內(nèi)容：一是維系現(xiàn)行對美國有利的國際秩序和國際機制。二是回擊中國近年來提出的一系列國際主張（包括人類命運共同體理念、新型國際關(guān)系、“一帶一路”倡議等），以及推動成立的一系列國際機制（如亞投行等）。三是重新打造國際秩序和國際機制，包括主導在世貿(mào)組織（WTO）等多邊國際機構(gòu)的具體安排。未來，美國將強化在WTO等國際機構(gòu)的話語權(quán)重。對于WTO改革，美國會提出限制和約束中國的相關(guān)條款，如國企地位、政府補貼等。美國還會打造新的國際規(guī)則，如重新加入TPP等。

拜登政府對華政策前景

拜登曾于2011年在《紐約時報》刊文指出：“中國的崛起不是美國的終結(jié)。”十年后，拜登政府強調(diào)對華全面競爭，反映了美國政治決策層對華認知發(fā)生轉(zhuǎn)變，也凸顯了拜登對華政策是為迎合美國內(nèi)政的需要，并不完全取決于其個人或民主黨的政治訴求。分析拜登政府當前對華政策，不應為美國的氣勢洶洶所迷惑。從多層面看，這種帶有濃厚冷戰(zhàn)思維的“零和游戲”的政策選擇有其先天不足。

第一，美國教條化的外交思維模式難以適應當前時代的發(fā)展步伐。對美國來說，維護全球霸權(quán)地位是其選擇與中國進行戰(zhàn)略競爭的出發(fā)點。在中美關(guān)系由合作轉(zhuǎn)向競爭的過程中，中國的發(fā)展是不可阻擋的潮流。不論是拉幫結(jié)派，還是打價值觀牌，看似來勢兇猛的美國，更多的是表象，以現(xiàn)有中美力量對比看，美國壓不垮中國。

第二，美國精英政治與商業(yè)資本矛盾疊起，雙方相互牽扯，使得拜登政府對華政策難以統(tǒng)一。作為對外政策，印太戰(zhàn)略明顯在目標、能力、決心上相互脫節(jié)。盡管美國政府、精英階層把目光轉(zhuǎn)向未來二三十年中美地位的互換，美國社會對華認知也發(fā)生變化，認為中國在“修正”國際秩序，要全面加以應對，但是華爾街的利益集團更在意眼前的商業(yè)利益，不愿意把太多精力放在二三十年后的事務上，這種撕裂將極大影響拜登政府對華政策的落實。

第三，價值觀外交難有持續(xù)的效用。拜登政府推崇價值觀外交，核心要義是借此攏住盟友，將看似具有相同價值觀的國家糾集到一起，為美國對華戰(zhàn)略競爭政策提供支持，深層含義是開辟對華競爭的意識形態(tài)戰(zhàn)場。在一定時期內(nèi)，美國制造價值觀話題會有成效，對中國與相關(guān)國家或組織的合作會造成影響。2019年后，日本通信運營商KDDI、日本軟銀集團、日本電報電話公司（NTT）和英國電信運營商EE、英國沃達豐公司相繼宣布推遲銷售華為5G手機，理由是通過對美國相關(guān)指令進行評估，其認為華為5G設備存在所謂安全風險。英國和中國在電信領(lǐng)域的合作一直保持增長趨勢，但2020年7月英國約翰遜政府宣布暫停與華為公司就5G等技術(shù)合作，并移除華為公司在英國的設備，這與年初英國認為與華為公司合作大有益處的態(tài)度大相徑庭。2021年5月，立陶宛宣布脫離中國與中東歐“17+1合作”，也是受到所謂價值觀外交的影響。然而，拜登政府的價值觀外交并不服務于盟友和伙伴，而是其拉幫結(jié)派圍堵中國的借口。追隨美國的國家不可能從中獲利，如拒絕5G技術(shù)，只能使這些國家處于技術(shù)落后狀態(tài)。對拜登政府來說，它注重對華戰(zhàn)略競爭，并不在意其他國家倒退。

總之，拜登政府重拾舊有思維模式，奉行大國戰(zhàn)略競爭政策，難以獲得成功。國際格局多極化使大國或者幾個國家主宰世界的時代一去不復返;經(jīng)濟全球化讓世界產(chǎn)業(yè)鏈條緊密相接，斷鏈等于阻絕發(fā)展;社會信息化讓人類的交流隨時進行，技術(shù)更新?lián)Q代加快把世界變成地球村，美國修建“小院高墻”的技術(shù)壟斷難以成行。放在這個大背景下看，拜登政府對華政策的目標和能力是相互脫節(jié)的。在目標上，拜登政府對中國充滿焦慮，試圖通過與中國進行戰(zhàn)略競爭來削弱中國并維護自身霸權(quán)地位;在能力上，美國今不如昔，沒有足夠能力發(fā)動對華“新冷戰(zhàn)”。從根本上講，中國的發(fā)展順應時代發(fā)展大勢，中國有能力也有決心維護自己的國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，這是美國對華全面戰(zhàn)略競爭難以奏效的原因所在。

作者系中國國際問題研究院中美關(guān)系研究中心秘書長、研究員