任 弢

(1.中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,北京 102249；2.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西 西安 710127)

一、問(wèn)題的提出

作為分稅制之后最重要的治理機(jī)制之一,項(xiàng)目制在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中都發(fā)揮著重要的作用[1]。理想狀況下的項(xiàng)目制是一種事本主義的資源動(dòng)員、組織和管理方式[2],為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期任務(wù),目標(biāo)管理與過(guò)程控制就成為項(xiàng)目制重要的結(jié)構(gòu)要素之一。然而已有研究指出,由于項(xiàng)目制本身自上而下的固有特征,加之條塊分割和信息不對(duì)稱(chēng)等制度環(huán)境[3],在項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,往往會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)置換,形成基層分利結(jié)構(gòu),從而導(dǎo)致項(xiàng)目效果大打折扣[4]。

浙江省作為鄉(xiāng)村振興示范省,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中也以項(xiàng)目制為主要政策工具,同樣出現(xiàn)了目標(biāo)置換的現(xiàn)象,但是卻并未出現(xiàn)此前學(xué)者們所發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目異化問(wèn)題,被置換后的目標(biāo)反而成為了推廣至全國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

針對(duì)這一現(xiàn)象,本文以浙江省安吉縣2002—2020年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目為例,基于深度訪(fǎng)談資料,運(yùn)用單案例研究策略,試圖解析在項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程中,目標(biāo)置換是如何發(fā)生的，為何安吉的目標(biāo)置換反而對(duì)項(xiàng)目績(jī)效有顯著提升?

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1994年分稅制改革后,在財(cái)政收入集中的同時(shí),中央對(duì)財(cái)政資金的分配卻出現(xiàn)了依靠“條線(xiàn)”體制運(yùn)作的情形,形成了繼單位制后另一種特殊的資源配置手段即項(xiàng)目制。

作為分稅制后最重要的國(guó)家治理機(jī)制, 項(xiàng)目制已經(jīng)超越了管理學(xué)意義上的“為創(chuàng)造獨(dú)特的產(chǎn)品、 服務(wù)或成果而進(jìn)行的臨時(shí)性工作”[5]3的原始定義。 渠敬東、 周雪光、 折曉葉等學(xué)者從央地關(guān)系、 控制權(quán)、 條塊關(guān)系等角度對(duì)項(xiàng)目制給出了不同定義, 而這些不同定義的共同點(diǎn)在于將項(xiàng)目制視作是條塊制度安排下的一種財(cái)稅資源分配手段[6-9]。 即在財(cái)稅分配過(guò)程中, 上級(jí)政府資金在普惠性的轉(zhuǎn)移支付外, 通過(guò)條線(xiàn)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)支付和項(xiàng)目資金的形式自上而下地流動(dòng), 并且條線(xiàn)部門(mén)分配的資金需要地方基層政府間開(kāi)展橫向競(jìng)爭(zhēng)才能獲得。 圍繞項(xiàng)目制這一財(cái)稅分配制度, 中國(guó)央地關(guān)系、 社會(huì)關(guān)系等都發(fā)生了顯著變化[10]。

對(duì)于項(xiàng)目制本身而言,項(xiàng)目制是有效提供公共物品提升治理績(jī)效的重要手段。項(xiàng)目制兼具自上而下和自下而上兩種特征,即項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程中存在嵌入于科層的分級(jí)體制和市場(chǎng)導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[11]。

因此,學(xué)者們對(duì)項(xiàng)目制運(yùn)作過(guò)程通常從縱向和橫向兩個(gè)視角加以考察。已有縱向視角研究聚焦于分級(jí)運(yùn)作的“發(fā)包—打包—抓包”過(guò)程,即國(guó)家部委將項(xiàng)目也就是資源通過(guò)自上而下的方式“發(fā)包”出去,將國(guó)家的資源進(jìn)行條條式的分割;而地方政府采用“打包”的政策,將條條下的項(xiàng)目重新組合成塊塊的形式;村莊則采用“抓包”的形式,借助項(xiàng)目發(fā)展本村公共事務(wù),提升鄉(xiāng)村的治理水平?？v向視角下重點(diǎn)考察在“統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化”的項(xiàng)目安排下,不同層級(jí)政府在“發(fā)包”和“打包”過(guò)程中圍繞項(xiàng)目開(kāi)展的行動(dòng)及其策略[12]。

而在橫向視角下,已有研究則重點(diǎn)討論了項(xiàng)目“抓包”過(guò)程中的地方和基層政府的競(jìng)爭(zhēng)[3]。地方和基層政府的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得項(xiàng)目在發(fā)揮指揮棒作用,取得“增長(zhǎng)奇跡”的同時(shí),也造成機(jī)會(huì)主義傾向、非正式運(yùn)作、“抓兩頭”和政績(jī)工程[13]等項(xiàng)目異化問(wèn)題。

在項(xiàng)目制縱向和橫向的運(yùn)作過(guò)程中,為避免異化問(wèn)題的出現(xiàn),關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)要素在于項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定與過(guò)程控制。因此,項(xiàng)目制中的目標(biāo)置換就成為了學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。對(duì)于項(xiàng)目制中的目標(biāo)置換成因，學(xué)者們形成以下三類(lèi)假說(shuō)。

首先是晉升激勵(lì)說(shuō)。晉升激勵(lì)說(shuō)指出,地方政府官員在晉升錦標(biāo)賽的壓力下,在“打包”環(huán)節(jié)利用政策空間充分發(fā)揮自由裁量權(quán)[14],傾向于將項(xiàng)目原有目標(biāo)進(jìn)行置換,形成能夠促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政擴(kuò)張的招商平臺(tái)或融資平臺(tái),從而扭曲項(xiàng)目本身的意圖[15]。如果晉升激勵(lì)說(shuō)成立,那么在項(xiàng)目中新增或置換的目標(biāo)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具有較強(qiáng)顯示度和對(duì)晉升有顯著影響的目標(biāo)。然而在安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,新增的目標(biāo)反而是幸福感、文明程度等顯示度較低的指標(biāo),因此,晉升激勵(lì)說(shuō)不能完全解釋安吉的項(xiàng)目制目標(biāo)置換。

其次是目標(biāo)差異說(shuō)。目標(biāo)差異說(shuō)則將分析的對(duì)象從官員轉(zhuǎn)化為政府,試圖從政府條塊差異的角度對(duì)目標(biāo)置換行為進(jìn)行解釋。目標(biāo)差異說(shuō)指出,“發(fā)包”環(huán)節(jié)由政府部門(mén),即“條條”主導(dǎo),遵循技術(shù)邏輯和專(zhuān)業(yè)化原則,但在“打包”和“抓包”環(huán)節(jié),主要參與者是地方和基層政府,即“塊塊”主導(dǎo),與“條條”技術(shù)理性的專(zhuān)業(yè)化思維方式不同,“塊塊”應(yīng)對(duì)項(xiàng)目時(shí)將項(xiàng)目置于地區(qū)全局發(fā)展中加以考量,因此,條線(xiàn)和地方工作的目標(biāo)差異導(dǎo)致目標(biāo)置換的出現(xiàn)[16]。根據(jù)前人的研究,如果目標(biāo)差異說(shuō)成立,那么能夠觀(guān)察到的現(xiàn)象是在“打包”和“抓包”環(huán)節(jié),“塊塊”會(huì)將項(xiàng)目捆綁在綜合性的具有戰(zhàn)略發(fā)展意圖的宏大工程中[17]。然而,在安吉美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)項(xiàng)目中,卻沒(méi)有觀(guān)察到美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目被捆綁在任何宏大工程里。因此,目標(biāo)差異說(shuō)對(duì)于安吉項(xiàng)目制的目標(biāo)置換的解釋能力也有限。

最后是制度外運(yùn)行說(shuō)。前兩種關(guān)于目標(biāo)置換的理論基于制度正常運(yùn)作的情形對(duì)目標(biāo)置換的原因進(jìn)行了分析。而該理論認(rèn)為，項(xiàng)目制中的目標(biāo)置換主要是由于制度運(yùn)行以外的因素,即爭(zhēng)資跑項(xiàng)的鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村治理中消極的不作為和秉持不出事邏輯的鄉(xiāng)村干部[18],為分利而滲透進(jìn)基層組織的富人等形成了分利集團(tuán),完全扭曲了項(xiàng)目原有意圖[19]。然而在安吉項(xiàng)目目標(biāo)置換的全過(guò)程中,由于基層民主參與和紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)前置監(jiān)督,并沒(méi)有出現(xiàn)所謂分利集團(tuán)和尋租腐敗,因此,尋租腐敗說(shuō)也不能解釋安吉項(xiàng)目制中的目標(biāo)置換現(xiàn)象。

綜上所述,已有研究中關(guān)于項(xiàng)目制目標(biāo)置換的三種理論假說(shuō)均不能完全解釋安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)置換的原因,因此,本研究試圖通過(guò)單案例研究設(shè)計(jì),以安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目為例,對(duì)項(xiàng)目制目標(biāo)置換的可能路徑進(jìn)行分析。

三、案例呈現(xiàn)

(一)安吉概況

安吉縣隸屬浙江省湖州市,天目山脈自西南入境,分東西兩支環(huán)抱縣境兩側(cè),呈三面環(huán)山,中間凹陷,東北開(kāi)口的“畚箕形”的輻聚狀盆地地形。安吉素有“七山一水二分田”之說(shuō),全縣以山地丘陵地貌為主,面積占比74.6%,平原耕地分布于西苕溪兩岸河漫灘,面積占比僅20%左右。

作為20世紀(jì)80年代的欠發(fā)達(dá)縣,安吉在40年時(shí)間內(nèi)完成了追趕超越,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速,在2020年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2020)》中,安吉縣在“全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力排行”中排名第51名。

與之相伴的是,安吉縣的農(nóng)村人居環(huán)境和基層治理效果也取得了突出成績(jī),全縣建成精品示范村55個(gè)、鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)示范村15個(gè)、善治示范村34個(gè)、精品觀(guān)光帶4條,建成區(qū)面積達(dá)37.6平方公里。安吉縣先后獲得了聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)、全國(guó)幸福百縣、全國(guó)綠色發(fā)展百?gòu)?qiáng)縣市、全國(guó)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣市、全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣、首批全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位、全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)縣、國(guó)家森林城市、國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范市縣、國(guó)家首批全域旅游示范縣和中國(guó)最美縣域等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。由安吉縣為第一起草單位的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》經(jīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)布施行,成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

(二)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)歷程

安吉縣是中國(guó)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)源地,最早開(kāi)始探索美麗鄉(xiāng)村建設(shè),并于2015年作為第一單位起草了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》。對(duì)安吉而言,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不僅是“踐行兩山生態(tài)理念的載體”(1)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-03：安吉縣原農(nóng)辦X主任，2020年12月11日。,更是“鄉(xiāng)村振興的探索版、基礎(chǔ)版和縣域社會(huì)治理的有效途徑”(2)同①。。

安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)可以劃分為四個(gè)階段。

1.第一階段:2002—2007年 2002年開(kāi)始,盡管沒(méi)有美麗鄉(xiāng)村的提法,安吉實(shí)際上就已經(jīng)開(kāi)始著手改善農(nóng)村環(huán)境,重點(diǎn)工作內(nèi)容與2018年全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的“農(nóng)村人居環(huán)境整治”(3)安吉在2018年開(kāi)始的農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)中主要是開(kāi)展了“回頭看”活動(dòng)，繼續(xù)完善薄弱村莊的環(huán)境整治，解決治臟治亂和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中“漏網(wǎng)之魚(yú)”，實(shí)現(xiàn)迭代提升。相類(lèi)似,著重于治臟治亂,改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

當(dāng)時(shí)全國(guó)并未開(kāi)始類(lèi)似的行動(dòng),安吉之所以率先著手提升農(nóng)村人居環(huán)境,主要是由于2003年，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平做出了“發(fā)揮八個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)”，“推進(jìn)八個(gè)方面的舉措”的決策部署，簡(jiǎn)稱(chēng)“八八戰(zhàn)略”(4)“八八戰(zhàn)略”是指：一是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。二是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)接軌上海，積極參與長(zhǎng)江三角洲地區(qū)交流與合作，不斷提高對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放水平。三是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的塊狀特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快先進(jìn)制造業(yè)基地建設(shè)，走新型工業(yè)化道路。四是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。五是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建生態(tài)省，打造“綠色浙江”。六是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的山海資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展，努力使海洋經(jīng)濟(jì)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展成為浙江經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。七是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)以“五大百億”工程為主要內(nèi)容的重點(diǎn)建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)法治建設(shè)、信用建設(shè)和機(jī)關(guān)效能建設(shè)。八是進(jìn)一步發(fā)揮浙江的人文優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)科教興省、人才強(qiáng)省，加快建設(shè)文化大省。,部署全省開(kāi)展“千村示范萬(wàn)村整治”行動(dòng),要求從浙江全省四萬(wàn)個(gè)村莊中,選取一千個(gè)中心村建成全面小康示范村,一萬(wàn)個(gè)自然村開(kāi)展農(nóng)村自然環(huán)境綜合整治。“惡劣的環(huán)境難以孕育先進(jìn)的文明,環(huán)境提升覆蓋到哪里,社會(huì)文明程度的提升就延續(xù)到哪里?！?5)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-05：安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局M科長(zhǎng)，2020年12月11日。安吉在這一過(guò)程中完成了農(nóng)村五改一化(6)五改一化:改路、改水、改廁、改房、改線(xiàn)與村莊美化。,解決了農(nóng)村人口的生活和居住環(huán)境的最基本問(wèn)題。在治臟治亂階段,安吉縣于2006年獲評(píng)全國(guó)首個(gè)生態(tài)縣。

2.第二階段:2008—2012年 從2008年開(kāi)始,安吉把生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)提升到更高的高度,從全域性、綜合性的角度提出要提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理水平、公共服務(wù)配套水平和產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展水平,由此誕生了美麗鄉(xiāng)村這個(gè)新載體。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程是一個(gè)系統(tǒng)工程。在這一階段,安吉出臺(tái)了美麗鄉(xiāng)村總體規(guī)劃、實(shí)施意見(jiàn)、行動(dòng)綱要、考核辦法、激勵(lì)幫扶措施等政策,形成了較為系統(tǒng)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策體系。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程也是一個(gè)綜合工程。安吉縣委縣政府提出“村村優(yōu)美、家家創(chuàng)業(yè)、處處和諧、人人幸福”,美麗鄉(xiāng)村不局限于環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè),而是涉及鄉(xiāng)村治理的方方面面,對(duì)鄉(xiāng)村治理水平的綜合提升提出了較高要求。

為了幫助村莊完成美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)目標(biāo),安吉縣結(jié)合安吉自然人文資源稟賦,在全縣規(guī)劃了昌碩、白茶、大竹海和黃浦江源四條精品觀(guān)光帶,由四條精品觀(guān)光帶帶動(dòng)187個(gè)自然村,實(shí)現(xiàn)點(diǎn)線(xiàn)面相結(jié)合,快速推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作。除了宏觀(guān)層面上規(guī)劃先行，安吉還在微觀(guān)層面開(kāi)展了“美麗家庭”創(chuàng)建活動(dòng),美麗家庭作為美麗鄉(xiāng)村的細(xì)胞,有力推動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。例如,在村莊每家每戶(hù)中安裝太陽(yáng)能設(shè)施,從而倒逼農(nóng)民家庭改造污水處理系統(tǒng),改變生活習(xí)慣。

2008—2012年的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”精品村10個(gè)、重點(diǎn)村20個(gè)、特色村10個(gè),初步打響安吉“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”品牌。全縣179個(gè)村莊提前實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村污水處理、清潔能源利用、生活垃圾無(wú)害化處理等13項(xiàng)環(huán)境治理措施的全覆蓋,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村綜合服務(wù)中心、文化大禮堂、老年人日間照料中心等農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施全覆蓋,鄉(xiāng)村治理水平在軟硬件上都有顯著提升。

3.第三階段:2013—2018年 從2013年開(kāi)始,安吉繼續(xù)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),在第二階段工作的基礎(chǔ)上,于2016年實(shí)現(xiàn)了從179個(gè)村莊到187個(gè)村莊美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的全覆蓋。至此，安吉100%的村莊都完成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基本要求。

安吉在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中沒(méi)有搞大拆大建,而是根據(jù)各村現(xiàn)有基礎(chǔ)進(jìn)行功能改造,逐步提升。因此,從2013年開(kāi)始,安吉在原有的精品村、重點(diǎn)村、特色村基礎(chǔ)上又設(shè)置了“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村精品示范村”,作為新的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)載體,通過(guò)精品示范村的創(chuàng)建,引導(dǎo)原有的精品村提質(zhì)增效,從而帶動(dòng)重點(diǎn)村、特色村和一般村滾動(dòng)提升,重點(diǎn)探索出“綜合性、可看性、可學(xué)性、可復(fù)制、可持續(xù)”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn),打造出安吉樣板。

在第三階段美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中, 安吉建成55個(gè)精品示范村。 在繼續(xù)搞好生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)上, 各村莊進(jìn)一步通過(guò)招商引資、 合同完善等不同模式和方法, 完成村莊集體資產(chǎn)壯大和農(nóng)民收入提升的目標(biāo)。

4.第四階段:2018年以后 在第三階段美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施過(guò)程中,村莊經(jīng)營(yíng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)工作,同時(shí)也成為了難點(diǎn)工作。在經(jīng)營(yíng)村莊的過(guò)程中,基層遇到了諸多困難。因此2018年安吉縣在原有特色村、重點(diǎn)村、精品村、精品示范村的基礎(chǔ)上,又設(shè)置了“鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)示范村”,重點(diǎn)工作完完全全圍繞鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)進(jìn)行,提出了11項(xiàng)指標(biāo)。

除了推優(yōu)扶優(yōu)之外,在第四階段重點(diǎn)開(kāi)展了消滅薄弱村的工作。2019年消滅集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入低于3萬(wàn)/年的薄弱村,2020—2023年計(jì)劃消除集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入低于5萬(wàn)/年的薄弱村。在消滅薄弱村的過(guò)程中,安吉縣采取了下派第一書(shū)記、選派年輕干部擔(dān)任村兩委主任、村莊結(jié)對(duì)、村莊合資抱團(tuán)等多種手段。

與此同時(shí),2018年以來(lái)安吉還在逐步探索以社會(huì)綜合治理為主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村治理示范村建設(shè),未來(lái)也計(jì)劃通過(guò)設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)來(lái)評(píng)選鄉(xiāng)村治理示范村，調(diào)動(dòng)基層在“建設(shè)鄉(xiāng)村”“經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村”的基礎(chǔ)上“治理鄉(xiāng)村”。

安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的第四階段也與中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一致,“安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)際上就是鄉(xiāng)村振興的前奏曲”(7)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-05：安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局M科長(zhǎng)，2020年12月11日。,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施打下了良好基礎(chǔ)。

綜上所述,安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)循序漸進(jìn)。圖1呈現(xiàn)了安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基本分期。第一階段主要以建設(shè)鄉(xiāng)村基本人居環(huán)境為主,實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)的基本目標(biāo);第二階段則在第一階段達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)改善村莊生態(tài)環(huán)境,在提升硬件的同時(shí)帶動(dòng)村民思想觀(guān)念和生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變;第三階段將工作重點(diǎn)從前兩個(gè)階段的“建設(shè)”轉(zhuǎn)移到“經(jīng)營(yíng)”上來(lái),注重強(qiáng)村富民,推動(dòng)村莊治理的可持續(xù)性,并側(cè)重探索總結(jié)普遍性經(jīng)驗(yàn);第四階段則在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下,以經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層的有效治理。

圖1 安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段示意圖

(三)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的目標(biāo)置換

目標(biāo)管理是項(xiàng)目制中最常用的管理手段。安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目也不例外,采用了目標(biāo)管理。為確保下級(jí)部門(mén)和村莊能夠完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的任務(wù),從“千村示范、萬(wàn)村整治”階段開(kāi)始,目標(biāo)管理就貫穿安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)始終。

1.目標(biāo)細(xì)化:從定性到定量 在2003年開(kāi)始的“千村示范、萬(wàn)村整治”時(shí)期,對(duì)于村莊的考核指標(biāo)相對(duì)簡(jiǎn)單,主要以定性考察為主。在2003年《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程的通知》(浙委辦〔2003〕26號(hào))中,對(duì)“千村示范、萬(wàn)村整治”項(xiàng)目提出了4類(lèi)19項(xiàng)具體指標(biāo)。在考核中,這些指標(biāo)只有完成與未完成的區(qū)別,并不進(jìn)行打分排名。

在2008—2012年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)正式提出后,安吉設(shè)置了4類(lèi)36項(xiàng)具體考核指標(biāo),并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦分加權(quán),制定了具體的評(píng)分細(xì)則,36項(xiàng)指標(biāo)合計(jì)100分。在考核中基于指標(biāo)對(duì)全縣187個(gè)村莊進(jìn)行評(píng)分考核,規(guī)定“考核驗(yàn)收要充分體現(xiàn)創(chuàng)建工作的成效,原則上同一單項(xiàng)指標(biāo)考核要分優(yōu)、良、一般三個(gè)等次記分?？己嗽u(píng)定在90分以上的為精品村,85分以上至90分的為重點(diǎn)村,80分以上至85分的為特色村。90分以上村超過(guò)10個(gè)時(shí),按分?jǐn)?shù)高低確定前十名作為精品村,重點(diǎn)村依此類(lèi)推”(8)摘自《安吉縣建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”考核指標(biāo)與驗(yàn)收辦法(試行)》。,通過(guò)打分、評(píng)比,安吉擇優(yōu)選出精品村10個(gè)、重點(diǎn)村20個(gè)、特色村10個(gè)。

2012—2018年,在原有4類(lèi)36項(xiàng)考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上,安吉將考核指標(biāo)類(lèi)型和數(shù)量進(jìn)行細(xì)化,分成5類(lèi)44項(xiàng)指標(biāo)。根據(jù)評(píng)分細(xì)則,各項(xiàng)合計(jì)分值為1 000分。在考核中,除了原有的特色村、重點(diǎn)村、精品村之外,還新增設(shè)了比精品村要求更高的“精品示范村”,規(guī)定“(精品示范村)考核得分950 分以上(含950 分)的為一等獎(jiǎng)……考核得分900(含)至950 分的為二等獎(jiǎng)……考核得分850(含)至900 分的為三等獎(jiǎng)”(9)摘自《安吉縣建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”精品示范村考核驗(yàn)收辦法(2018 年修訂)》。。

2018年以后,安吉雖然未調(diào)整5類(lèi)44項(xiàng)指標(biāo),但在這一指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上,又對(duì)不同類(lèi)別指標(biāo)的權(quán)重加以調(diào)整,設(shè)置重點(diǎn)突出產(chǎn)業(yè)類(lèi)指標(biāo)的“鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)示范村”,突出治理指標(biāo)的“鄉(xiāng)村治理示范村”等各類(lèi)示范村。

從指標(biāo)設(shè)置的變化來(lái)看,在安吉近20年的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,管理考核指標(biāo)類(lèi)別與數(shù)量都有所增加,這反映出在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中在原有的項(xiàng)目名稱(chēng)下設(shè)置了新的項(xiàng)目目標(biāo)。同時(shí)考核總分由定性評(píng)判到100分再到1 000分,說(shuō)明了項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)不斷細(xì)化。

2.目標(biāo)置換:增量調(diào)整 為了通過(guò)對(duì)比新增指標(biāo)和原有指標(biāo)考察美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)置變化情況，研究分別對(duì)美麗鄉(xiāng)村不同類(lèi)別的指標(biāo)數(shù)量與權(quán)重變化進(jìn)行了分析。圖2呈現(xiàn)的是前三階段不同類(lèi)別指標(biāo)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化,圖3呈現(xiàn)的則是不同類(lèi)別指標(biāo)的權(quán)重結(jié)構(gòu)變化。

圖2 前三階段(2003—2018年)不同類(lèi)別指標(biāo)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化

圖3 前三階段(2003—2018年)不同類(lèi)別指標(biāo)權(quán)重結(jié)構(gòu)變化

根據(jù)2013—2018年的指標(biāo)分類(lèi),對(duì)2003—2007年和2008—2013年兩個(gè)階段的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行重新分類(lèi),統(tǒng)一重新編碼為2013—2018年的五類(lèi)分類(lèi),即環(huán)境指標(biāo)、文明指標(biāo)、治理指標(biāo)、幸福感指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)指標(biāo)。

從三階段的指標(biāo)的絕對(duì)數(shù)量變化來(lái)看,除了環(huán)境指標(biāo)的絕對(duì)數(shù)量由第一階段的13項(xiàng)增至第二階段的14項(xiàng)再下降到第三階段的9項(xiàng),呈現(xiàn)出倒U型變化外,其余四類(lèi)指標(biāo)的絕對(duì)數(shù)值都呈現(xiàn)出逐階段增長(zhǎng)。而從相對(duì)數(shù)量占比看，環(huán)境指標(biāo)數(shù)量占比出現(xiàn)了大幅下降,由第一階段68.4%下降至20.5%。其余四項(xiàng)指標(biāo)的占比總體上都呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。三個(gè)階段五類(lèi)指標(biāo)數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)差分別為4.71、3.97和1.17,各類(lèi)指標(biāo)在數(shù)量上分布趨于平均。盡管在最后一個(gè)階段,環(huán)境指標(biāo)的占比20.5%仍處于首位,但文明指標(biāo)、治理指標(biāo)、幸福感指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)指標(biāo)四類(lèi)指標(biāo)占比已上升為15.9%、22.7%、18.2%和22.7%,與環(huán)境指標(biāo)占比的差距縮小。

從指標(biāo)的權(quán)重賦值來(lái)看, 各類(lèi)指標(biāo)也都呈現(xiàn)出與數(shù)量結(jié)構(gòu)相類(lèi)似的變化。 環(huán)境類(lèi)指標(biāo)權(quán)重由第一階段的68.4%下降至31.2%, 文明類(lèi)指標(biāo)和幸福感類(lèi)指標(biāo)的權(quán)重在第三階段持續(xù)大幅增加, 治理類(lèi)指標(biāo)呈現(xiàn)出U型變化, 產(chǎn)業(yè)類(lèi)指標(biāo)則呈現(xiàn)出倒U型變化。 三個(gè)階段指標(biāo)權(quán)重方差分別為25%、 14%和7%。

上述數(shù)量變化說(shuō)明,三個(gè)階段考核指標(biāo)設(shè)置的調(diào)整并不僅僅是增加或者細(xì)化了原有任務(wù)。在一定程度上,最初以改善農(nóng)村環(huán)境為重點(diǎn)工作的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了目標(biāo)置換,項(xiàng)目除了完成環(huán)境整治外，第二階段的重點(diǎn)工作向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文明提升傾斜,第三階段的重點(diǎn)則向村莊治理和幸福感傾斜。從上述分析中可以看出,在安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)四個(gè)階段的項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)了目標(biāo)置換現(xiàn)象。

四、案例分析

學(xué)界通常將項(xiàng)目制的運(yùn)作過(guò)程劃分為“發(fā)包”“打包”和“抓包”過(guò)程。為了對(duì)安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中目標(biāo)置換現(xiàn)象的出現(xiàn)進(jìn)行解釋,本文在發(fā)包、打包和抓包的邏輯線(xiàn)索下,對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的關(guān)鍵事件進(jìn)行重點(diǎn)考察。

(一)“發(fā)包”:高目標(biāo)設(shè)定

2002年開(kāi)始的千村示范萬(wàn)村整治實(shí)際上是浙江省委發(fā)包的項(xiàng)目,安吉縣作為項(xiàng)目制中的抓包方自然面臨申請(qǐng)、考核等諸多項(xiàng)目抓包方面臨的一般性壓力。

2006年開(kāi)始,時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志在安吉縣余村提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論述,對(duì)安吉2001年自主提出的“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略加以肯定。此舉進(jìn)一步強(qiáng)化并鎖定了環(huán)境改造的發(fā)展路徑。如果說(shuō)2001年提出生態(tài)戰(zhàn)略主張是面對(duì)20世紀(jì)90年代工業(yè)污染困境基于效率邏輯做出的決策,那么2006年以后強(qiáng)化貫徹這一戰(zhàn)略更多了一份基于合法性邏輯的考慮。當(dāng)?shù)馗刹吭谠L(fǎng)談中提到“作為省委書(shū)記和中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的生態(tài)縣,必須堅(jiān)持這一道路”(10)訪(fǎng)談資料AJ2-1210-03：安吉縣余村村干部U同志，2020年12月10日。。2015年9月,“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山”寫(xiě)進(jìn)中央文件《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》后,安吉縣被明確為“兩山理論”發(fā)源地,環(huán)境生態(tài)治理成為安吉的一張名片。通過(guò)結(jié)對(duì)共建等形式,余村作為“兩山理論”的發(fā)源村,安吉作為“兩山理論”的發(fā)源縣,擁有政策資源優(yōu)勢(shì),在客觀(guān)上加速了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

作為“兩山理論”發(fā)源地的安吉縣在生態(tài)環(huán)境治理上要做出“樣板”,“不能只做剛剛好,要做優(yōu)做強(qiáng)做成示范”(11)同①。?；诟叨鹊氖姑庾R(shí)和擔(dān)當(dāng)精神,安吉爭(zhēng)當(dāng)“典型縣、模范生”,制定了較高的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

為此,在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,安吉出臺(tái)了對(duì)精品村、重點(diǎn)村、特色村的獎(jiǎng)勵(lì)政策，“在縣級(jí)財(cái)政已有的支農(nóng)政策和資金保持不變的基礎(chǔ)上,對(duì)經(jīng)考核驗(yàn)收達(dá)到‘中國(guó)美麗鄉(xiāng)村’建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的村根據(jù)人口規(guī)模大小實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)。精品村、重點(diǎn)村、特色村按人口規(guī)模2 000人為標(biāo)準(zhǔn)分別獎(jiǎng)200萬(wàn)、100萬(wàn)、50萬(wàn)元”(12)摘自《安吉縣建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”考核指標(biāo)與驗(yàn)收辦法(試行)》。。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)按照實(shí)際人口計(jì)算,精品村、重點(diǎn)村、特色村可以分別獲得150萬(wàn)—300萬(wàn)元、75萬(wàn)—150萬(wàn)元、37.5萬(wàn)—75萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)資金。對(duì)精品示范村的獎(jiǎng)補(bǔ)政策為“對(duì)通過(guò)考核的村實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),在每村200萬(wàn)元基礎(chǔ)獎(jiǎng)的基礎(chǔ)上,根據(jù)創(chuàng)建村考核得分不同檔次實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的以獎(jiǎng)代補(bǔ)。行政村戶(hù)籍人口不足1 000人的按1 000人計(jì)算,超過(guò)3 000人的按3 000人計(jì)算?？己说梅?50分以上(含950分)的為一等獎(jiǎng),人均獎(jiǎng)勵(lì)2 000元;考核得分900(含)至950分的為二等獎(jiǎng),人均獎(jiǎng)勵(lì)1 500元;考核得分850(含)至900分的為三等獎(jiǎng),人均獎(jiǎng)勵(lì)1 000元”(13)摘自《安吉縣建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”精品示范村考核驗(yàn)收辦法(2018 年修訂)》。,按上述標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,獲評(píng)精品示范村一等獎(jiǎng)的村莊最高可獲得獎(jiǎng)勵(lì)800萬(wàn)元(14)按人口3 000人計(jì)算,200萬(wàn)元+3 000人×0.2萬(wàn)元/人=800萬(wàn)元。,三等獎(jiǎng)最低也可獲得300萬(wàn)元(15)按人口1 000人計(jì)算,200萬(wàn)元+1 000人×0.1萬(wàn)元/人=300萬(wàn)元。。

但是應(yīng)當(dāng)注意到,上述以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金并不是普惠性的,能夠獲評(píng)精品示范村、精品村、重點(diǎn)村、特色村的村莊僅占187個(gè)村莊的6.42%、5.35%、10.70%、5.35%,其中精品示范村和精品村還有相當(dāng)比例的重復(fù)。換言之,每年最多僅有25%左右的村莊能夠獲得獎(jiǎng)勵(lì)資金。

建成美麗鄉(xiāng)村精品示范村需要花費(fèi)3 000萬(wàn)—4 000萬(wàn)元,而根據(jù)美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目本身的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn),按照2 000人的村莊計(jì)算,一個(gè)精品示范村能夠拿到的資金只有600萬(wàn)—700萬(wàn)元,因此還存在2 300萬(wàn)—3 400萬(wàn)元的資金缺口,需要由各個(gè)村莊和地方政府自己“動(dòng)腦筋”。

綜上所述,在強(qiáng)政策激勵(lì)下和使命意識(shí)與擔(dān)當(dāng)精神的驅(qū)動(dòng)下,安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn),因此在一定程度上形成了資金缺口。但是在安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,卻沒(méi)有發(fā)生負(fù)債建設(shè)的問(wèn)題,那么資金缺口是如何解決的呢?

(二)“打包”:部門(mén)條線(xiàn)項(xiàng)目的整合

為了補(bǔ)齊項(xiàng)目資金缺口,避免負(fù)債建設(shè),各村莊除了各自集體資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性收入外,最大的資金來(lái)源是存在于政府部門(mén)各條線(xiàn)的不同類(lèi)型的項(xiàng)目資金?！?以精品示范村為例)能夠覆蓋一個(gè)村三分之一的建設(shè)成本,資金缺口主要依靠其他條線(xiàn)上部門(mén)項(xiàng)目資金、社會(huì)資金和村集體經(jīng)營(yíng)性收入補(bǔ)齊……”(16)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-05:安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局M科長(zhǎng),2020年12月11日。

安吉縣要求“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到哪里,縣級(jí)機(jī)關(guān)的項(xiàng)目資金就要傾斜到哪里”(17)同⑤。。已有研究指出,在中國(guó)項(xiàng)目制的運(yùn)作過(guò)程中,中省各類(lèi)項(xiàng)目在縣級(jí)政府形成項(xiàng)目池,縣級(jí)政府發(fā)揮打包作用,積極主動(dòng)整合項(xiàng)目池各類(lèi)資金。那么,安吉的項(xiàng)目資金傾斜如何完成?

1.高位推動(dòng):部門(mén)關(guān)系的縱向協(xié)調(diào) 安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策是以縣人民代表大會(huì)決議的形式確定下來(lái)的,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)并不單單與“鄉(xiāng)村”本身有關(guān),建設(shè)過(guò)程中還涉及安吉縣委縣政府各部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因此,在組織架構(gòu)上,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村工作由一把手擔(dān)任組長(zhǎng)的縣新農(nóng)村示范區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣委農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣農(nóng)辦)負(fù)責(zé)日常具體工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)四大工程組,環(huán)境提升工程組由副縣長(zhǎng)Y牽頭,責(zé)任部門(mén)規(guī)劃與建設(shè)局;產(chǎn)業(yè)提升工程組由副縣長(zhǎng)Z牽頭,責(zé)任部門(mén)縣農(nóng)辦;服務(wù)提升工程組由副縣長(zhǎng)K牽頭,責(zé)任部門(mén)勞動(dòng)和社會(huì)保障局;素質(zhì)提升工程組由縣委常委、宣傳部長(zhǎng)E牽頭,責(zé)任部門(mén)宣傳部,形成了領(lǐng)導(dǎo)高位推動(dòng)部門(mén)協(xié)調(diào)配合的工作格局。這使得各條線(xiàn)項(xiàng)目的整合成為可能。

2.信息樞紐:農(nóng)辦的條線(xiàn)整合 正如前文所述,項(xiàng)目制作為一種資源配置手段,既有自上而下、嵌入科層體系的一面,同時(shí)也具有市場(chǎng)機(jī)制的天然屬性。資金使用效率是各條線(xiàn)部門(mén)在項(xiàng)目資金分配過(guò)程中最切實(shí)的關(guān)切,“錢(qián)給出去,最后沒(méi)有結(jié)果,我們也不好交代,不是說(shuō)我們是甲方就萬(wàn)事大吉”(18)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-05:安吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局L科長(zhǎng),2020年12月10日。。為了消除項(xiàng)目雙方的信息不對(duì)稱(chēng),縣農(nóng)辦在這個(gè)過(guò)程中發(fā)揮了上下聯(lián)通的撮合作用。

一方面,村莊在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中遇到資金缺口時(shí),村兩委班子會(huì)尋求縣農(nóng)辦的幫助,從縣農(nóng)辦了解其他部門(mén)條線(xiàn)上的支農(nóng)政策可用項(xiàng)目資金信息。這些項(xiàng)目資金并不一定與村莊環(huán)境整治提升直接相關(guān)?！澳男┐逵幸庀蛏暾?qǐng)我們要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要去摸底……幫助他們找其他部門(mén)的‘拼盤(pán)資金’?！?19)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-03:安吉縣原農(nóng)辦X主任,2020年12月11日。在了解相關(guān)政策信息后,村級(jí)組織在農(nóng)辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助下,了解這些項(xiàng)目資金的基本要求,對(duì)照村莊實(shí)際情況和既有條件基礎(chǔ),向歸口部門(mén)進(jìn)行申報(bào)。

另一方面,縣農(nóng)辦對(duì)各村莊的具體實(shí)際情況非常了解,能夠有效消除業(yè)務(wù)主管部門(mén)和村莊之間的信息不對(duì)稱(chēng),形成上下貫通?？h農(nóng)辦會(huì)同縣發(fā)改局、財(cái)政局、規(guī)劃建設(shè)局和審計(jì)局,提前介入項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程,確保村莊申請(qǐng)項(xiàng)目資金過(guò)程合規(guī)高效。而其他條線(xiàn)部門(mén)在審批支農(nóng)資金的申請(qǐng)時(shí),具有完全自主的決策權(quán),也會(huì)充分考慮縣農(nóng)辦等五部門(mén)對(duì)村莊情況的評(píng)估,提高項(xiàng)目資金的使用效率。村莊獲得項(xiàng)目資金后的實(shí)施、考核、驗(yàn)收過(guò)程,也由農(nóng)辦等五個(gè)部門(mén)和項(xiàng)目資金主管部門(mén)共同參與。通過(guò)這種“5+X”的機(jī)制,政府部門(mén)的支農(nóng)政策和惠農(nóng)項(xiàng)目完成整合。

在部門(mén)資源的傾斜與整合過(guò)程中,傾斜和整合的并非僅僅是資金資源?！?+X”的模式盡管賦予了縣農(nóng)辦等五部門(mén)牽頭和全程參與的權(quán)力,但是并沒(méi)有把各條線(xiàn)的涉農(nóng)項(xiàng)目資金統(tǒng)一集中于農(nóng)辦,而是充分尊重和保證了主管業(yè)務(wù)部門(mén)的項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)。更重要的考量是借助“5+X”模式,使村莊獲得職能部門(mén)的智力支持。各條線(xiàn)部門(mén)除了掌握條線(xiàn)項(xiàng)目資金這一稀缺資源外,還擁有更為寶貴的資源即本領(lǐng)域的技術(shù)知識(shí)。項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目效果并非自然而然能夠?qū)崿F(xiàn)的，而是需要借助專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊人才稀缺、專(zhuān)業(yè)能力有限,在項(xiàng)目建設(shè)中亟需專(zhuān)業(yè)知識(shí)支持?！?+X”模式中,業(yè)務(wù)部門(mén)主導(dǎo)項(xiàng)目并不是簡(jiǎn)單地?fù)芨顿Y金了事,而是需要在農(nóng)辦等五部門(mén)的協(xié)調(diào)下深度參與村莊項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,提供專(zhuān)業(yè)知識(shí)與建議,從而幫助村莊完成項(xiàng)目建設(shè)。

這種“5+X”的機(jī)制使得美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中村級(jí)組織不再僅僅聚焦于村莊的“美麗”。由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目本身的資金不足以覆蓋村莊需要的建設(shè)成本,各村不得不整合運(yùn)用其他支農(nóng)政策項(xiàng)目資金,而其他項(xiàng)目資金往往帶有美麗鄉(xiāng)村以外的目標(biāo),這就導(dǎo)致在完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主線(xiàn)任務(wù)過(guò)程中,村莊還要完成新的支線(xiàn)任務(wù)。因此,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過(guò)程不僅僅是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的過(guò)程,而是在事實(shí)上成為鄉(xiāng)村綜合治理的過(guò)程。

(三)“抓包”:高限效應(yīng)倒逼目標(biāo)迭代

從“發(fā)包”和“打包”兩部分的分析可以看出，“發(fā)包”過(guò)程中的高目標(biāo)設(shè)定形成美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口,為彌補(bǔ)資金缺口,農(nóng)辦通過(guò)整合其他條線(xiàn)的涉農(nóng)資金重新對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“打包”,從而向美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目的目標(biāo)中引入了其他考核指標(biāo)。但是這只能解釋美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不僅僅是“美麗”,在考核中存在環(huán)境治理以外的指標(biāo),無(wú)法進(jìn)一步解釋為什么這些指標(biāo)在不同階段發(fā)生變化。

為了對(duì)考核指標(biāo)的階段變化進(jìn)行解釋, 需要進(jìn)一步對(duì)“抓包”過(guò)程進(jìn)行分析。 所謂“抓包”過(guò)程, 其基礎(chǔ)是基層抓包方的有效競(jìng)爭(zhēng)。 為了避免項(xiàng)目的失敗, 在項(xiàng)目開(kāi)始前, 項(xiàng)目分包方對(duì)抓包方進(jìn)行事前篩選。 “哪些村有意向申請(qǐng)我們要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要去摸底, 特別差的就直接不要他們搞了, 等具備條件了再上……我們讓搞的村子一定有基礎(chǔ)……我們也一定要他們搞成的……”(20)訪(fǎng)談資料AJ2-1211-03:安吉縣原農(nóng)辦X主任,2020年12月11日。通過(guò)事前篩選, 僅有一部分村莊獲得了競(jìng)爭(zhēng)的資格, 這一方面避免了村莊盲目擴(kuò)張而因建返貧, 另一方面也大大提高了項(xiàng)目成功的概率。

2008年安吉縣提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃時(shí),計(jì)劃在10年內(nèi)對(duì)下轄的187個(gè)村完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作,但在實(shí)際過(guò)程中,通過(guò)事前篩選等一系列機(jī)制,僅用了5年就在179個(gè)村莊中完成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè),2016年100%的村莊完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

盡管95.7%的村莊在5年內(nèi)就完成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的初始目標(biāo),但是由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十年規(guī)劃,年年都有相應(yīng)資金撥付至縣一級(jí),而縣一級(jí)并不能因?yàn)榧榷繕?biāo)基本達(dá)成而挪用項(xiàng)目資金,項(xiàng)目資金仍然需要繼續(xù)撥付至基層。但此時(shí)如果繼續(xù)按照此前審定的目標(biāo)進(jìn)行村莊評(píng)比則將出現(xiàn)高限效應(yīng)。所謂高限效應(yīng),就是在測(cè)試和競(jìng)爭(zhēng)中,參與者得分普遍較高,從而導(dǎo)致測(cè)試或競(jìng)爭(zhēng)失去區(qū)分功能。正是由于村莊普遍達(dá)標(biāo)的高限效應(yīng)存在,項(xiàng)目制得以運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)不復(fù)存在。為了維持美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目繼續(xù)合規(guī)運(yùn)行,項(xiàng)目目標(biāo)就必須不斷迭代升級(jí)。

例如,在《安吉縣建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”精品示范村考核驗(yàn)收辦法(2018 年修訂)》中規(guī)定了申報(bào)精品示范村的四條準(zhǔn)入條件：①上年度“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”長(zhǎng)效管理考核結(jié)果“好”不少于5 次,“一般”不超過(guò)1次,不出現(xiàn)“差”。②村級(jí)組織廉潔務(wù)實(shí),村級(jí)班子創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力強(qiáng),群眾參與創(chuàng)建的積極性高。③上年度村集體經(jīng)常性收入在50 萬(wàn)元以上或人均村集體經(jīng)常性收入在500元以上,創(chuàng)建資金來(lái)源合理、可靠,村級(jí)債務(wù)可控可化解。④美麗鄉(xiāng)村經(jīng)營(yíng)工作思路明晰,農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展?jié)摿Υ?經(jīng)營(yíng)有基礎(chǔ),村莊發(fā)展規(guī)劃科學(xué)先進(jìn)。其中真正與鄉(xiāng)村環(huán)境相關(guān)的僅有第一條,而其他三條則已完全超出了生態(tài)環(huán)境治理的范疇。

那么,一個(gè)新的問(wèn)題是,既然美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的初始目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn),后續(xù)的政策創(chuàng)新為何不開(kāi)設(shè)新的項(xiàng)目,而是通過(guò)置換原有項(xiàng)目目標(biāo)的形式開(kāi)展?一方面,正是由于安吉作為“兩山理論”發(fā)源地和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的示范縣和樣板縣,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目本身已經(jīng)超越項(xiàng)目制固有的事本主義,項(xiàng)目的終結(jié)并不能像普通項(xiàng)目那樣事了則畢,因此,在保持美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目名稱(chēng)的基礎(chǔ)上,通過(guò)目標(biāo)置換的形式,推行新的政策內(nèi)容,實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中的目標(biāo)置換發(fā)生路徑概括如圖4所示。

圖4 目標(biāo)置換路徑圖

五、結(jié) 論

2002—2020年安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目中共發(fā)生了三次目標(biāo)置換，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)經(jīng)歷了從“農(nóng)村人居環(huán)境整治”到“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”再到“村莊治理和幸福感提升”的變化。正因如此，安吉走出了一條“生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)綠、百姓富”的可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)從環(huán)境整治到鄉(xiāng)村振興的迭代升級(jí)。

研究通過(guò)單案例分析發(fā)現(xiàn)，在“綠水青山就是金山銀山”理念指引下，出于高度的使命意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目提出了較高的項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。為了彌補(bǔ)項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的資金缺口，安吉在縣級(jí)層面形成了來(lái)自各條線(xiàn)的項(xiàng)目池，通過(guò)資金拼盤(pán)的形式綜合利用涉農(nóng)項(xiàng)目資金，從而向美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目引入了環(huán)境治理以外的項(xiàng)目目標(biāo)，使得“美麗鄉(xiāng)村”不局限于“美麗”。另一方面，在高度的使命意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神驅(qū)動(dòng)下，美麗鄉(xiāng)村項(xiàng)目原定建設(shè)目標(biāo)提前完成，從而出現(xiàn)高限效應(yīng)，使得項(xiàng)目制抓包過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效，為了讓項(xiàng)目制能夠運(yùn)行下去，安吉自發(fā)升級(jí)項(xiàng)目目標(biāo)。在兩方面機(jī)制的共同作用下，導(dǎo)致了項(xiàng)目目標(biāo)置換的發(fā)生。

與已有研究對(duì)項(xiàng)目制目標(biāo)置換持負(fù)面評(píng)價(jià)不同，本文認(rèn)為在使命意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神驅(qū)動(dòng)下，項(xiàng)目制中的目標(biāo)置換反而提高了項(xiàng)目績(jī)效并促進(jìn)了政策創(chuàng)新。在未來(lái)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，如何巧用目標(biāo)置換從而發(fā)揮項(xiàng)目制的最大功效，仍然是需要繼續(xù)思考的問(wèn)題。