徐 剛，張 英

(水利部新疆維吾爾自治區(qū)水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

1 問題的提出

“十四五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，意義非凡。中國共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)提出“必須堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位，維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉”。作為水庫移民規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，當(dāng)前最重要的思考就是在水庫移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，如何深入貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)以水庫移民為中心，維護(hù)移民根本權(quán)益，增進(jìn)移民福祉。

2 新疆大中型水庫移民現(xiàn)狀

2.1 移民人口

截至2020年底，新疆維吾爾自治區(qū)共核定大中型水庫移民后期扶持人口9.47萬人，其中：納入國家后扶人口6.03萬人，自治區(qū)承擔(dān)后扶人口3.44萬人，水庫移民后扶人口分布于全疆84個(gè)縣(市、區(qū))。2020年，預(yù)計(jì)移民人均純收入達(dá)到1.52萬元，建檔立卡貧困移民已全部脫貧，移民人均住房面積26.72m2，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療移民人數(shù)為8.10萬人，參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)移民人數(shù)為6.07萬人。

2.2 移民區(qū)特點(diǎn)

一是移民區(qū)域性強(qiáng)。新疆水庫工程區(qū)域多位于少數(shù)民族聚居區(qū)，交通不便，長期處于較為封閉的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。為了不影響其原有的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)群體關(guān)系，移民安置通常采取就近安置，分布在工程建設(shè)征地區(qū)附近的一定范圍之內(nèi)。

二是移民勞動(dòng)技能單一。新疆水庫工程影響人口多為農(nóng)牧民，以農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)為主，文化素質(zhì)不高，勞動(dòng)技能單一，思想觀念保守。移民搬遷安置后，原有的生產(chǎn)方式被打破，政府統(tǒng)籌安排由畜牧業(yè)轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)或者外出務(wù)工、自主創(chuàng)業(yè)等，移民需要一個(gè)較長的適應(yīng)過程。

三是基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施條件得到較大改善。新疆水庫淹沒區(qū)普遍存在行路難、飲水難、就醫(yī)難、上學(xué)難和基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題。移民安置規(guī)劃已考慮與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃銜接，加之新農(nóng)村建設(shè)的需要，以及地方政府近幾年實(shí)施的各項(xiàng)惠民政策和脫貧攻堅(jiān)的總體要求，使得目前移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施條件均發(fā)生了較大的改善，基本滿足當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

四是土地資源充足但生產(chǎn)開發(fā)成本高。新疆地廣人稀，土地資源豐富，與內(nèi)地水利項(xiàng)目相比，新疆水利工程安置移民的土地資源容量充裕。但受惡劣自然環(huán)境(氣候干旱、土地貧瘠、鹽堿化、水資源短缺、高原高寒等)影響，生產(chǎn)開發(fā)成本較高，生產(chǎn)開發(fā)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

五是多采取大農(nóng)業(yè)安置方式。通過開發(fā)土地或調(diào)整土地將生產(chǎn)資料分配給移民家庭，因安置區(qū)移民分配的耕地(人工草地)面積少，生產(chǎn)資料匱乏，生存空間狹小，影響移民后續(xù)收入增長。

3 當(dāng)前新疆水庫移民安置情況分析

新疆水利資源十分豐富，開發(fā)潛力巨大，自新中國成立以來，已開發(fā)建設(shè)大中型水庫、水電站工程約150座。筆者挑選其中有代表性的3座水庫開展調(diào)查研究，包括：JLTYJ水電站工程(2002年開工，已竣工驗(yàn)收)、阿爾塔什水利樞紐工程(2016年開工，通過蓄水驗(yàn)收)以及AK水利樞紐工程(2020年通過可研審核)，通過對(duì)這3座水利水電工程移民安置相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析研究，找出當(dāng)前新疆水庫移民安置所面臨的主要問題，具體見表1。

表1 新疆境內(nèi)不同時(shí)期三座水庫移民安置情況統(tǒng)計(jì)對(duì)比表

4 “十四五”期間新疆水庫移民安置發(fā)展趨勢(shì)

通過分析上述3座水利水電工程移民安置相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合十九屆五中全會(huì)“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”總體要求，嘗試提出“十四五”期間新疆水庫移民安置發(fā)展趨勢(shì)。

(1)從2000年至今的20年，隨著水庫移民政策的調(diào)整和國家惠民政策的逐步實(shí)施，特別是近五年國家脫貧攻堅(jiān)政策的實(shí)施，農(nóng)村移民搬遷安置標(biāo)準(zhǔn)由“以征地區(qū)和移民安置區(qū)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)合理擬定”逐步根據(jù)“人民對(duì)美好生活的向往”和國家出臺(tái)的惠民政策在漸漸提高。例如：①JLTYJ水電站后靠安置村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施按安置區(qū)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀水平設(shè)計(jì)，實(shí)施完畢后略高于當(dāng)?shù)孛撠殬?biāo)準(zhǔn)，安置標(biāo)準(zhǔn)提高；②阿爾塔什水利樞紐工程淹沒庫斯拉甫鄉(xiāng)按集鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，安置標(biāo)準(zhǔn)較搬遷前大幅提高；③AK水利樞紐淹沒村采取進(jìn)城建樓房安置，安置標(biāo)準(zhǔn)較搬遷前大幅提高。十九屆五中全會(huì)提出“完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量。因地制宜推進(jìn)農(nóng)村改廁、生活垃圾處理和污水治理”，根據(jù)這一要求，今后農(nóng)村移民搬遷安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到安置區(qū)當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步增強(qiáng)水庫移民幸福感和獲得感。

(2)當(dāng)前農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃往往注重通過生產(chǎn)開發(fā)給移民提供足夠的生產(chǎn)資料，但對(duì)移民在安置后(改變生活環(huán)境后)如何生產(chǎn)致富提及甚少。這就容易在安置后出現(xiàn)：①生產(chǎn)開發(fā)措施不夠科學(xué)；②特色產(chǎn)業(yè)不突出；③沒有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，以帶動(dòng)移民就業(yè)；④生產(chǎn)安置項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)不明晰，沒有集體經(jīng)濟(jì)收入等現(xiàn)象，最終造成移民村集體經(jīng)濟(jì)貧弱，移民收入增長緩慢?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2019〕12號(hào))提出：“產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，是解決農(nóng)村一切問題的前提”；十九屆五中全會(huì)提出“推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)民增收空間”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。根據(jù)這一要求，今后農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃應(yīng)在保證移民具有充足的生產(chǎn)資料的前提下，科學(xué)探索移民村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要方向?yàn)椋喊l(fā)展安置區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，明確村集體產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)村集體收入，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。

(3)根據(jù)規(guī)范要求，移民安置實(shí)施階段需開展技術(shù)培訓(xùn)工作，重點(diǎn)是對(duì)移民干部進(jìn)行業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和對(duì)移民開展技術(shù)和實(shí)用技能培訓(xùn)。從培訓(xùn)實(shí)施效果來看，通過培訓(xùn)可以促使移民群眾由游牧生活向農(nóng)耕生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，但對(duì)于快速提高移民收入效果并不明顯。阿爾塔什水利樞紐工程除了開展常規(guī)的實(shí)用技術(shù)和技能培訓(xùn)外，還增加了移民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)容，通過培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，為移民選擇自主擇業(yè)、有組織轉(zhuǎn)移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等，創(chuàng)造了必要條件。十九屆五中全會(huì)提出“提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興”。根據(jù)這一要求，今后在開展農(nóng)村移民實(shí)用技術(shù)和技能培訓(xùn)時(shí)，應(yīng)增加移民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)移民就業(yè)，增加移民收入，推動(dòng)水庫移民向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變。

5 “十四五”期間移民安置規(guī)劃措施探索

大中型水庫移民安置工作是“三農(nóng)”工作的重要組成部分，十九屆五中全會(huì)對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”工作做出重大決策部署，明確堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這對(duì)移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作提出了新的更高要求。當(dāng)前我們正處在“十四五”這個(gè)特殊歷史時(shí)期，我們應(yīng)該堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。堅(jiān)持協(xié)同配合，充分發(fā)揮大中型水庫移民安置政策與其他涉農(nóng)政策的疊加效應(yīng)，強(qiáng)化部門協(xié)作配合，集中力量和資源，合力開展移民安置工作；堅(jiān)持因地制宜，針對(duì)移民村的特點(diǎn)，理清發(fā)展脈絡(luò)，科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步實(shí)施；堅(jiān)持激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，充分調(diào)動(dòng)水庫移民積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不斷增強(qiáng)移民自我發(fā)展能力。

5.1 規(guī)劃先行，定位置、定標(biāo)準(zhǔn)

在編制移民安置規(guī)劃過程中，除了常規(guī)收集安置區(qū)行政區(qū)劃圖、社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展資料外，還需要收集當(dāng)?shù)亍笆奈濉币?guī)劃、國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，以及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、電力、交通、衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境、通信等部門專項(xiàng)規(guī)劃。對(duì)這些規(guī)劃資料進(jìn)行分析、歸納，從中擇優(yōu)選定安置區(qū)位置、確定移民安置設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，其次是分析提煉出對(duì)移民安置區(qū)發(fā)展有益的單項(xiàng)規(guī)劃，確定其建設(shè)周期，與移民安置規(guī)劃形成合力，促進(jìn)安置區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

5.2 資金聯(lián)合，促發(fā)展

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的意見》(國發(fā)〔2017〕54號(hào))第十條“促進(jìn)功能互補(bǔ)、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持省、市、縣級(jí)人民政府圍繞改革任務(wù)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域、重點(diǎn)項(xiàng)目等，按照‘渠道不亂、用途不變、集中投入、各負(fù)其責(zé)、各記其功、形成合力’的原則，統(tǒng)籌安排各類功能互補(bǔ)、用途銜接的涉農(nóng)資金”規(guī)定，征地移民補(bǔ)償資金中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、專業(yè)項(xiàng)目遷改建等項(xiàng)資金可與安置區(qū)當(dāng)?shù)鼗菝裾哔Y金、部門行業(yè)資金、援疆資金等聯(lián)合使用。通過縣級(jí)人民政府總體協(xié)調(diào)，促成集中相關(guān)資源和力量，合理推動(dòng)移民安置區(qū)建設(shè)和發(fā)展，提高項(xiàng)目規(guī)?；?、集約化、資金效益最大化水平。

5.3 家園建設(shè)，更美麗

在開展安置區(qū)居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，首先根據(jù)安置區(qū)所在縣“十四五”規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料，合理確定安置區(qū)位置，盡量將安置區(qū)選擇在已確定的美麗鄉(xiāng)村或城集鎮(zhèn)周邊；第二根據(jù)安置區(qū)實(shí)際和當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)要求，合理確定安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；第三根據(jù)當(dāng)?shù)毓卜?wù)均等化規(guī)劃建設(shè)布局，合理建立健全移民安置區(qū)基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生室、養(yǎng)老服務(wù)、文化廣場(chǎng)、體育設(shè)施、社區(qū)公共服務(wù)中心、超市等基本公共服務(wù)設(shè)施；第四對(duì)移民安置區(qū)生活垃圾、生活污水和畜禽糞污應(yīng)制定詳細(xì)的處理措施，并根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜蔚壬鐣?huì)發(fā)展需要，合理設(shè)置公共廁所。通過上述措施，提升移民人居環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)移民幸福感和獲得感。

5.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提收入

在進(jìn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，一方面要注意土地開發(fā)規(guī)劃，同時(shí)還要重視移民村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)。首先根據(jù)安置區(qū)所在縣“十四五”規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等資料，科學(xué)開展生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)，進(jìn)行多方案比選，特別要注意生產(chǎn)開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)性研究；第二以獎(jiǎng)代補(bǔ)，帶動(dòng)移民積極參與安置區(qū)生產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、土地熟化等工作；第三立足移民村優(yōu)勢(shì)資源，因地制宜發(fā)展水庫移民受益大、輻射帶動(dòng)強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；第四預(yù)留生產(chǎn)滾動(dòng)扶持資金，扶持一批以水庫移民為主體的合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，帶動(dòng)移民共同致富；第五明確移民資金投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸移民村(組)集體所有，既可自主經(jīng)營，也可委托新型經(jīng)營主體管理，所得收益由移民村(組)集體和水庫移民共享，優(yōu)先扶助貧困移民。通過這些措施，實(shí)現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富。

5.5 加強(qiáng)培訓(xùn)，提能力

豐富水庫移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容。以水庫移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力就業(yè)需求為導(dǎo)向，加大水庫移民創(chuàng)業(yè)發(fā)展能力、就業(yè)職業(yè)技能和實(shí)用生產(chǎn)技術(shù)的培訓(xùn)力度，培育知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型水庫移民農(nóng)業(yè)經(jīng)營者隊(duì)伍；創(chuàng)新水庫移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)方式。開展靈活多樣的訂單培訓(xùn)和定向培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性。探索政府購買培訓(xùn)服務(wù)新機(jī)制，推行自選培訓(xùn)項(xiàng)目持合格證報(bào)銷等方便水庫移民實(shí)施的培訓(xùn)方法，力爭使有創(chuàng)業(yè)就業(yè)愿望的移民勞動(dòng)力都得到相應(yīng)的技術(shù)技能培訓(xùn)，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門組織做好勞務(wù)輸出服務(wù)工作，幫助他們轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)。