黃順利，浦捷雯

（1.民航新疆空中交通管理局阿克蘇空管站，新疆 阿克蘇843001；2.民航新疆空中交通管理局飛服中心，新疆 烏魯木齊830002）

2020年初，一場(chǎng)突如其來(lái)的疫情打亂了人們的生活，公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)成為我們這一年的工作重心。作為民航空管人的我們，除了要面對(duì)防疫，更有可能要面對(duì)航空器擋風(fēng)玻璃破裂、航空器上人員的突發(fā)疾病、導(dǎo)航設(shè)備故障、風(fēng)沙雨雪等特殊情況，這些突發(fā)事件的發(fā)生會(huì)擾亂我們?cè)镜墓ぷ黜樞蚝椭匦?，能否成功處置這些突發(fā)事件直接關(guān)系著人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，快速、正確、高效應(yīng)對(duì)特情顯得極為重要。應(yīng)急管理作為提升應(yīng)急能力的有力保障，應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性、應(yīng)急知識(shí)的掌握程度、應(yīng)急演練效果等直接影響到特情處置的結(jié)果。本文對(duì)空管站應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合空管系統(tǒng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的新要求，查漏補(bǔ)缺，對(duì)落實(shí)工作提出一些意見(jiàn)和建議。

1 空管站應(yīng)急管理現(xiàn)狀

2018年以前空管站應(yīng)急管理工作主要集中在應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急演練兩方面，隨著管理局應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的成立及對(duì)應(yīng)急工作要求的提高，在局方組織的應(yīng)急管理專(zhuān)項(xiàng)檢查中存在諸多問(wèn)題，同時(shí)應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)也逐漸暴露。2019年針對(duì)管理局檢查中存在的問(wèn)題，將應(yīng)急管理的范圍擴(kuò)展到應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急聯(lián)系方式建立、應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面。

1.1 應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀

空管站目前應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)如圖1所示，總則部分對(duì)響應(yīng)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)并對(duì)其提出總體要求，公共突發(fā)事件、管制、通導(dǎo)、氣象專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案確定了各種突發(fā)情況出現(xiàn)時(shí)的處置程序，預(yù)案結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。預(yù)案管理程序如圖2所示。

圖1 應(yīng)急預(yù)案架構(gòu)

圖2 應(yīng)急預(yù)案管理程序

1.2 應(yīng)急演練現(xiàn)狀

空管站應(yīng)急演練主要分為公共突發(fā)事件演練、業(yè)務(wù)聯(lián)合應(yīng)急演練、各專(zhuān)業(yè)演練。公共突發(fā)事件演練由辦公室組織，為全站范圍的，一般一年1-2次；業(yè)務(wù)聯(lián)合應(yīng)急演練為綜合業(yè)務(wù)部組織，涉及管制、通導(dǎo)、氣象三個(gè)專(zhuān)業(yè)，主要演練內(nèi)容為需要各專(zhuān)業(yè)協(xié)同、配合的事項(xiàng)，每年換季期間組織兩次。各專(zhuān)業(yè)演練為管制、技保、氣象三個(gè)部門(mén)組織單專(zhuān)業(yè)的演練。演練過(guò)程基本依靠桌面推演的形式進(jìn)行，參與人員每人填寫(xiě)一份記錄，涉及的臺(tái)賬記錄包括應(yīng)急演練方案、演練記錄、演練總結(jié)及評(píng)審表。

1.3 應(yīng)急管理其他方面

應(yīng)急物資儲(chǔ)備主要集中在辦公室的安防、消防物資和技術(shù)保障部的應(yīng)急通導(dǎo)設(shè)備兩塊，每年進(jìn)行一次梳理。

應(yīng)急聯(lián)系方式主要分為內(nèi)部層面和外部層面，按照局方要求進(jìn)行定期確認(rèn)并及時(shí)修改。

應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是按照應(yīng)急手冊(cè)目錄對(duì)每個(gè)預(yù)案的嚴(yán)重程度、造成后果、責(zé)任單位等內(nèi)容進(jìn)行界定。

應(yīng)急培訓(xùn)主要是對(duì)應(yīng)急管理規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案的學(xué)習(xí)，沒(méi)有更多的應(yīng)急培訓(xùn)資料。

1.4 存在問(wèn)題及原因分析

應(yīng)急管理工作主要存在三個(gè)問(wèn)題。一是應(yīng)急培訓(xùn)資料有限，深度、廣度不夠；二是應(yīng)急演練多采用桌面推演的方式進(jìn)行，演練形式單一，效果欠佳；三是各部門(mén)應(yīng)急培訓(xùn)記錄不統(tǒng)一，應(yīng)急培訓(xùn)記錄分布在例會(huì)記錄、安全教育記錄、業(yè)務(wù)培訓(xùn)記錄，不規(guī)范、不方便查找。

綜上所述，作者認(rèn)為應(yīng)急管理各方面僅滿(mǎn)足在“有”的層面，對(duì)于質(zhì)量無(wú)法保證，分析其原因，主要有四點(diǎn)。

一是局方依據(jù)檢查單查看是否有相應(yīng)的材料或記錄，對(duì)于檢查單及標(biāo)準(zhǔn)的解讀以及指導(dǎo)不夠。

二是空管系統(tǒng)內(nèi)部缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度及指導(dǎo)性材料，各單位應(yīng)急培訓(xùn)、預(yù)案管理、應(yīng)急演練的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一。

三是局本部應(yīng)急管理辦法為2016年印發(fā)，與局方應(yīng)急管理行政檢查單的要求已不相適應(yīng)。

四是空管站應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，缺少應(yīng)急管理專(zhuān)職人員，應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)掌握不準(zhǔn)確。

2 應(yīng)急管理工作新要求

《民用航空行政記錄檢查單-應(yīng)急管理》2020年1月1日起正式啟用，《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案編制與演練指南》2020年8月開(kāi)始實(shí)施，對(duì)空管站應(yīng)急管理工作提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新要求。

2.1 應(yīng)急預(yù)案方面的變化

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》相比行政檢查單對(duì)應(yīng)急預(yù)案的管理要求更加嚴(yán)格，其二十四條規(guī)定[1]“各空管分局（站）預(yù)案體系至少包括三個(gè)層級(jí)，即‘分局（站）’預(yù)案體系、‘分局（站）下屬二級(jí)單位’預(yù)案體系、‘科室/崗位’預(yù)案體系?！?，分局（站）預(yù)案體系至少編制綜合應(yīng)急預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案操作手冊(cè)，分局（站）下屬二級(jí)單位預(yù)案體系至少編制專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)應(yīng)急預(yù)案操作手冊(cè)，科室/崗位預(yù)案體系應(yīng)至少編制現(xiàn)場(chǎng)處置方案、以崗位檢查單為主要內(nèi)容的預(yù)案操作手冊(cè)。并要求制定預(yù)案評(píng)審與發(fā)布制度、修訂制度、年度預(yù)案修訂計(jì)劃。

行政檢查單對(duì)應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有相應(yīng)的要求，要求建立定期預(yù)案評(píng)估制度，要求與外部協(xié)議單位之間的預(yù)案內(nèi)容一致，并要求與外部協(xié)議單位預(yù)留的聯(lián)系方式有效，并定期確認(rèn)。

2.2 應(yīng)急培訓(xùn)方面的變化

行政檢查單要求建立健全民航應(yīng)急工作培訓(xùn)制度，應(yīng)急培訓(xùn)需有培訓(xùn)簽到表、課件或考試試卷結(jié)果等，并有課時(shí)量記錄。

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組成員、應(yīng)急管理人員的培訓(xùn)內(nèi)容及學(xué)時(shí)做了明確規(guī)定。

2.3 應(yīng)急演練方面的變化

行政檢查單要求開(kāi)展演練評(píng)估工作，主要包括：演練執(zhí)行情況，預(yù)案合理性和可操作性，指揮協(xié)調(diào)和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況，應(yīng)急人員處置情況，演練所用設(shè)備裝備的適用性，對(duì)完善預(yù)案、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急措施等方面的意見(jiàn)和建議。

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》要求應(yīng)急演練需要有應(yīng)急演練工作方案、演練記錄、演練書(shū)面總結(jié)報(bào)告，并要求對(duì)應(yīng)急管理工作進(jìn)行評(píng)估與考核。

3 落實(shí)措施建議

通過(guò)前兩部分的描述，空管站的應(yīng)急管理模式已無(wú)法滿(mǎn)足新的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)要求，從預(yù)案管理模式、預(yù)案內(nèi)容、應(yīng)急培訓(xùn)、演練等方面需要作出相應(yīng)調(diào)整和改變。

3.1 應(yīng)急預(yù)案管理模式需要調(diào)整

《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急管理規(guī)定》實(shí)行后空管站的應(yīng)急預(yù)案需要按照該辦法調(diào)整為三個(gè)層級(jí)（站級(jí)、部室級(jí)、科室級(jí)）的預(yù)案體系，需要對(duì)預(yù)案現(xiàn)有管理模式進(jìn)行調(diào)整，綜合業(yè)務(wù)部負(fù)責(zé)對(duì)空管站級(jí)安全運(yùn)行預(yù)案進(jìn)行管理，其余兩個(gè)層級(jí)由三個(gè)運(yùn)行單位進(jìn)行管理。

應(yīng)急預(yù)案管理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)三個(gè)運(yùn)行單位關(guān)注的為自己專(zhuān)業(yè)涉及的應(yīng)急預(yù)案，不關(guān)心也不必關(guān)心其他專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，相反他們對(duì)自己部門(mén)的運(yùn)行手冊(cè)關(guān)注度較高，應(yīng)急預(yù)案由綜合業(yè)務(wù)部統(tǒng)一管理、獨(dú)立成冊(cè)，容易使三個(gè)運(yùn)行單位忽視預(yù)案內(nèi)容，建議將應(yīng)急預(yù)案納入各自的運(yùn)行手冊(cè)進(jìn)行管理。

對(duì)于規(guī)定中要求制定預(yù)案評(píng)審與發(fā)布制度、修訂制度、年度預(yù)案修訂計(jì)劃建議按照QSMS體系文件的修訂、評(píng)審和發(fā)布制度執(zhí)行。

3.2 三個(gè)層級(jí)預(yù)案內(nèi)容需要界定、區(qū)分

應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容和范圍的界定有助于增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性，應(yīng)急預(yù)案修訂的難點(diǎn)在于如何區(qū)分和界定不同層級(jí)應(yīng)急預(yù)案中同一特情的內(nèi)容，既要保證能銜接上又需各有側(cè)重點(diǎn)，同時(shí)面對(duì)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的改革，編制可行性強(qiáng)的預(yù)案是需要耗費(fèi)更多的人力、時(shí)間和精力的，需要借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。

作者認(rèn)為需要前期多參與到空管局層面應(yīng)急預(yù)案的制定過(guò)程中，對(duì)于頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容有所了解，掌握上級(jí)應(yīng)急預(yù)案的要求及接口（與地方政府、行業(yè)管理部門(mén)、機(jī)場(chǎng)、武警、空管內(nèi)部各單位等），有助于在編制空管站應(yīng)急預(yù)案時(shí)能夠精準(zhǔn)、高效地完成任務(wù)，有助于對(duì)三個(gè)層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案在廣度、深度、方向等方面進(jìn)行界定和把握。在實(shí)際編制階段，結(jié)合空管站實(shí)際情況，考慮空管站層級(jí)編制綜合、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，科室/崗位編制現(xiàn)場(chǎng)處置方案、預(yù)案操作手冊(cè)（應(yīng)急處置卡或檢查單形式），調(diào)整后的應(yīng)急預(yù)案架構(gòu)如圖3所示。如依靠這種架構(gòu)，運(yùn)行單位在現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改并制作檢查單即可，減輕了一線(xiàn)人員工作量，綜合應(yīng)急預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案可由綜合業(yè)務(wù)部牽頭實(shí)施編制。

圖3 調(diào)整后的應(yīng)急預(yù)案架構(gòu)

3.3 應(yīng)急預(yù)案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)現(xiàn)形式建議

作者通過(guò)查閱文獻(xiàn)[2]了解到國(guó)內(nèi)外有專(zhuān)家學(xué)者對(duì)預(yù)案評(píng)估進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究，涉及各類(lèi)算法、各類(lèi)專(zhuān)家，學(xué)術(shù)性極強(qiáng)，需要請(qǐng)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估。從目前實(shí)際及操作層面來(lái)說(shuō)，可將安全管理和應(yīng)急管理有效結(jié)合，應(yīng)急管理[3]分為減災(zāi)（預(yù)防）、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，危險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)控制則為減災(zāi)（預(yù)防）階段的主要工作內(nèi)容，應(yīng)急管理和安全管理并不是完全獨(dú)立的關(guān)系，將安全管理危險(xiǎn)源辨識(shí)視為應(yīng)急管理的前期階段，應(yīng)急演練后對(duì)應(yīng)急預(yù)案符合性、實(shí)用性、可操作性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.4 應(yīng)急培訓(xùn)需要借助上級(jí)力量

目前空管站的應(yīng)急培訓(xùn)是對(duì)應(yīng)急規(guī)章及應(yīng)急手冊(cè)的學(xué)習(xí)，無(wú)法滿(mǎn)足8-12學(xué)時(shí)的要求。空管站層面培訓(xùn)資源少、師資力量薄弱，如需對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組成員和各類(lèi)應(yīng)急管理人員應(yīng)急培訓(xùn)的要求時(shí)長(zhǎng)滿(mǎn)足要求，且達(dá)到時(shí)效，需要通過(guò)外派培訓(xùn)或網(wǎng)絡(luò)授課參加上級(jí)各單位組織的培訓(xùn)，積累培訓(xùn)資源和培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，建議基層應(yīng)急管理人員可外送到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)急基礎(chǔ)知識(shí)、應(yīng)急管理技術(shù)與應(yīng)用的培訓(xùn)[4]，建議邀請(qǐng)局應(yīng)急預(yù)案編制專(zhuān)家赴我站進(jìn)行內(nèi)部培訓(xùn)，管制運(yùn)行部門(mén)可與局管制單位溝通如何利用模擬機(jī)既簡(jiǎn)便又滿(mǎn)足規(guī)范要求的開(kāi)展應(yīng)急演練。

3.5 應(yīng)急演練形式需要多樣化

以空管站目前人員數(shù)量來(lái)說(shuō)，無(wú)法滿(mǎn)足《空管系統(tǒng)安全運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案編制與演練指南》中應(yīng)急演練成立演練領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)策劃組、執(zhí)行組、保障組、評(píng)估組的要求，也無(wú)法滿(mǎn)足演練工作方案、演練腳本、演練評(píng)估方案、演練觀摩手冊(cè)，需要進(jìn)行篩選統(tǒng)一應(yīng)急演練相關(guān)的記錄，建議編制演練工作方案、演練腳本、演練記錄，建議將演練評(píng)估內(nèi)容和應(yīng)急演練總結(jié)加入演練記錄。

考慮是否通過(guò)虛擬現(xiàn)實(shí)VR技術(shù)建立各類(lèi)場(chǎng)景用于進(jìn)行應(yīng)急仿真模擬，以增強(qiáng)人員在特情出現(xiàn)的逼真體驗(yàn)度，提高演練效果。

4 結(jié)束語(yǔ)

應(yīng)急管理方面新規(guī)章的下發(fā)對(duì)我們的應(yīng)急管理工作提出了新的要求，對(duì)全系統(tǒng)應(yīng)急管理工作進(jìn)行了規(guī)范，具有一定的指導(dǎo)作用，應(yīng)急管理模式的改變勢(shì)在必行，如何在現(xiàn)有管理模式的基礎(chǔ)上做最小的變動(dòng)、耗費(fèi)最少的人力，同時(shí)能滿(mǎn)足規(guī)章的要求，是需要在改變中不斷摸索和實(shí)踐的。