■文/張華 李曉勤（江蘇省科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

2021年5月28日，美國參議院提出的《無盡前沿法案》（S.1260）（Endless Frontier Act）通過參議院審議環(huán)節(jié)（審議后法案名稱更改為《2021美國創(chuàng)新與競爭法》），如在下一步通過眾議院和總統(tǒng)批準后有望成為正式法律。2021年3月底，美國眾議院提出《NSF未來法案》（NSF for the Future Act），下一步將進入到眾議院審議環(huán)節(jié)。最終不論哪個法案完成立法，美國保持和鞏固其在全球科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位、應(yīng)對中國技術(shù)挑戰(zhàn)進行全面布局的態(tài)勢不變。雖然中美兩國法律體系不同，但美國法案提出的背景、內(nèi)容、蘊含的科技發(fā)展策略、法律思路值得我們深思，其風(fēng)險考量和以戰(zhàn)略任務(wù)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究思路對我國的科技立法修法工作具有很好的借鑒意義。本文以美國兩大法案為基礎(chǔ)，分析對比了《無盡前沿法案》和《NSF未來法案》的內(nèi)容，并提出了相關(guān)建議。

一、兩大法案共同聚焦點分析

共同點一：大手筆投入，持續(xù)保持美國國際競爭領(lǐng)先優(yōu)勢

兩法案均提出對NSF（美國國家科學(xué)基金會）的增資方案，支持NSF向國際競爭的關(guān)鍵戰(zhàn)略科技領(lǐng)域大幅增加科研投入，使美國在全球科技競爭中保持領(lǐng)先優(yōu)勢。

《無盡前沿法案》提出，在未來五年，將向NSF、新設(shè)立的技術(shù)和創(chuàng)新局、能源部、區(qū)域技術(shù)中心、商務(wù)部等投入約1200億美元，用于戰(zhàn)略性地推進科學(xué)和技術(shù)研發(fā)，并重點關(guān)注人工智能，高性能計算、半導(dǎo)體和先進的計算機硬件和軟件，量子信息科學(xué)與技術(shù)，機器人、自動化和先進制造，防災(zāi)減災(zāi)，先進通訊技術(shù)和沉浸式技術(shù)，生物技術(shù)、醫(yī)學(xué)技術(shù)、基因組學(xué)和合成生物學(xué)，數(shù)據(jù)存儲、管理、分布式賬本技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)安全，先進能源、先進材料等十大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域。其中，將向NSF撥款總計810億美元（包含向技術(shù)和創(chuàng)新局撥款290億美元），年均增長率7.5%。向技術(shù)和創(chuàng)新局撥款額度年均增長率高達50.8%，有95.7億美元用于大學(xué)技術(shù)中心和創(chuàng)新機構(gòu)等創(chuàng)新中心建設(shè)，進行關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域相關(guān)的研究；有52.2億美元用于提供獎學(xué)金建設(shè)STEM（科學(xué)Science、技術(shù)Technology、工程Engineering、數(shù)學(xué)Mathematics四門學(xué)科英文首字母的縮寫）人才隊伍；有40.6億美元致力于學(xué)術(shù)機構(gòu)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓；有29億美元用于試驗臺（TEST BEDS）建設(shè)；有43.5億美元用于技術(shù)的研發(fā)活動；其余部分用于NSF內(nèi)部的協(xié)調(diào)工作。

《NSF未來法案》認為仍有一批未獲得NSF資助的項目具有推動創(chuàng)新、催生新產(chǎn)業(yè)的潛力，研究界有能力追求遠多于NSF當(dāng)下所能資助的研究。因此提出要加大支持力度，資助更多優(yōu)秀的研究項目，將NSF的經(jīng)費預(yù)算從2021年的77億美元增加到2022年的約115億美元，還將在未來五年內(nèi)逐年提高至2026年的約183億美元。

共同點二：大方向把控，實施以應(yīng)用為導(dǎo)向的創(chuàng)新策略

兩法案共同的立法目標之一就是希望NSF在聚焦基礎(chǔ)研究的同時，能夠以應(yīng)用基礎(chǔ)研究以及成果轉(zhuǎn)化研究為戰(zhàn)略重點，均提出在NSF設(shè)立新的機構(gòu)，依托新的機構(gòu)，讓搞基礎(chǔ)研究的NSF“實用”起來，培育出未來的顛覆性技術(shù)。

《無盡前沿法案》在早期提交版本中提出，將NSF更名為國家科學(xué)技術(shù)基金會（National Science and Technology Foundation）、在NSF設(shè)立的科技和創(chuàng)新理事會中實行DARPA的項目經(jīng)理制，對于偏技術(shù)、偏應(yīng)用發(fā)展的意圖明顯，雖然在最新版本中，刪除了這些提議，但其對NSF以國家戰(zhàn)略和技術(shù)應(yīng)用為導(dǎo)向的改革目標并沒有改變。在項目遴選方面，法案提出，技術(shù)和創(chuàng)新局資助的項目應(yīng)在提升競爭力的基礎(chǔ)上開展關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域的研發(fā)活動，項目遴選標準應(yīng)用導(dǎo)向特征明顯，強調(diào)關(guān)注技術(shù)現(xiàn)狀及短期前景、項目成功的可能性、對國家安全和技術(shù)競爭力的影響、項目本身的時間成本、項目的商業(yè)化路徑等。在平臺建設(shè)方面，統(tǒng)籌聯(lián)邦資源，建立和運營包括制造設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的試驗平臺，以推進關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域的開發(fā)、運營、集成、部署，同時注重研究成果和知識產(chǎn)權(quán)的保護工作。在產(chǎn)學(xué)研合作方面，提出建設(shè)大學(xué)技術(shù)中心、創(chuàng)新研究所，開展高校技術(shù)轉(zhuǎn)移能力建設(shè)、協(xié)同創(chuàng)新資源中心計劃，實施技術(shù)轉(zhuǎn)讓、商業(yè)化的培訓(xùn)和支持服務(wù)。

《NSF未來法案》認為，在過去70年里，NSF一直致力于基礎(chǔ)研究，并產(chǎn)生了巨大利益，但是現(xiàn)在到了推動NSF向前更大發(fā)展的時候了，因此提出依托NSF設(shè)立科學(xué)與工程解決方案專門機構(gòu)（SES），使NSF能夠承擔(dān)巨大的風(fēng)險，并嘗試新的方法，以加快將科學(xué)和技術(shù)轉(zhuǎn)化為解決社會重大挑戰(zhàn)方案的進展。

共同點三：大戰(zhàn)略引領(lǐng)，打造高素質(zhì)的STEM人才隊伍

由于STEM對實現(xiàn)國家安全、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全、量子信息科學(xué)和先進制造業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展至關(guān)重要，兩法案不約而同地重視美國STEM教育的發(fā)展，共同強調(diào)為STEM教育的普及建立扎實的基礎(chǔ)，增加STEM教育的多樣性、公平性和包容性，強化STEM人才儲備，為未來維持美國國家創(chuàng)新和支持經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域做好準備。

《NSF未來法案》提出審查和評估Pre-K-12（Pre-K指Pre-Kindergarten，Pre-K-12指學(xué)前教育至高中教育階段）STEM教育研究的現(xiàn)狀和機會，并支持大學(xué)、研究生STEM教育，要求設(shè)立至少3個跨學(xué)科轉(zhuǎn)型教育研究和翻譯中心，支持STEM教育創(chuàng)新的研發(fā)活動。

《無盡前沿法案》提出實施技能技術(shù)教育推廣計劃，修訂國家航天學(xué)院和獎學(xué)金計劃，在NSF設(shè)立首席多元化官，處理與多樣性和包容性相關(guān)的事務(wù)，為個人和高等教育機構(gòu)（包括社區(qū)學(xué)院、歷史上的黑人學(xué)院和大學(xué)、部落學(xué)院或大學(xué)、少數(shù)族裔服務(wù)機構(gòu)、已建立STEM的高等教育機構(gòu)）制定多元化參與的戰(zhàn)略計劃提供建議，讓不同性別、種族、年齡、背景、地理、宗教、職業(yè)的美國人都能接受高質(zhì)量的STEM教育。

二、兩大法案不同側(cè)重點分析

（一）內(nèi)容涵蓋的廣度不同

《無盡前沿法案》最早由美國參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、民主黨人查克·舒默等在2020年5月提出，經(jīng)過多輪修改和博弈，法案內(nèi)容進行了調(diào)整，內(nèi)容也由160頁猛增至340頁，拓展為一部系統(tǒng)性、全方位的法案，包含技術(shù)與創(chuàng)新，研究、STEM、地理多樣性計劃，研究安全，區(qū)域創(chuàng)新能力，供應(yīng)鏈韌性，航空發(fā)展等多個章節(jié)。主要涉及了四方面立法目標：一是設(shè)立新的技術(shù)和創(chuàng)新局。除開展關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)外，還要管理NSF加速器、產(chǎn)學(xué)合作研究中心（IUCRC）、美國國家人工智能研究所、創(chuàng)新團隊等項目。二是推動區(qū)域創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展。創(chuàng)建區(qū)域技術(shù)中心，支持包括小城市、農(nóng)村等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，實現(xiàn)廣泛的經(jīng)濟增長，確保區(qū)域技術(shù)中心解決新興技術(shù)與地方、國家挑戰(zhàn)的交叉問題，同時對區(qū)域發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新競爭力進行持續(xù)研究、評估、分析和傳播。三是針對經(jīng)濟安全、科學(xué)、研究、創(chuàng)新、制造和就業(yè)建立一個戰(zhàn)略報告體系。在航空航天領(lǐng)域，建立空間態(tài)勢感知卓越中心，推進空間態(tài)勢感知方面的科學(xué)、技術(shù)、跨學(xué)科和政策研究。2021年撥款234.95億美元發(fā)力載人航天探索。在研究安全領(lǐng)域，提出在NSF主任辦公室設(shè)立研究安全和政策辦公室，協(xié)調(diào)NSF關(guān)于研究安全方面的政策問題。實施禁止外國政府在美的人才招聘計劃、敏感受控信息背景調(diào)查計劃及保護研究活動的網(wǎng)絡(luò)安全等。四是建立供應(yīng)鏈韌性計劃。確保美國供應(yīng)鏈在遭受疫情大流行和生物威脅、網(wǎng)絡(luò)攻擊、極端天氣、恐怖主義和軍事襲擊等特殊時期能夠順利運轉(zhuǎn)。撥款24億美元推動美國制造業(yè)擴展伙伴計劃，撥款12億美元用于“美國制造”計劃。

而《NSF未來法案》相對保守，維持了NSF原有基礎(chǔ)研究不受干擾的體系，提出了增加對NSF的撥款授權(quán)、進一步實施STEM教育、擴大基金獎項支持力度和范圍、堅定實施基礎(chǔ)研究計劃、科研基礎(chǔ)設(shè)施運行維護、設(shè)立科學(xué)與工程解決方案理事會等內(nèi)容，保持了NSF的獨立性，以單獨立法的形式出現(xiàn)。法案還圍繞減輕科研人員行政負擔(dān)、提升科研誠信和安全性、審查科研倫理等對基礎(chǔ)研究進行了專章部署。

（二）對NSF的改革力度不同

隨著中美之間的科技競爭逐步深化，在《無盡前沿法案》中可以看到不少中國科技創(chuàng)新舉措的影子，如成立創(chuàng)新中心、實施大學(xué)技術(shù)中心計劃、成立創(chuàng)新學(xué)院等。在國際標準制定方面，該法案專門提到我國《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》兩大文件，根據(jù)我國的發(fā)展目標，法案提出美國商務(wù)部應(yīng)與私營部門開展實體合作，支持在數(shù)字經(jīng)濟技術(shù)國際標準制定方面的戰(zhàn)略參與和領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)先考慮新興技術(shù)的標準制定工作，并確定制定這些標準的組織。

《無盡前沿法案》顯現(xiàn)出科學(xué)研究體系向國家戰(zhàn)略的靠攏，在一定程度上改變了當(dāng)前美國由私人部門主導(dǎo)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展的思路，更希望突出政府意志。法案提出美國科技政策辦公室主任應(yīng)當(dāng)通過NSF委員會，成立一個多部門組成的機構(gòu)間工作組來協(xié)調(diào)關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域的活動，包括審查和確定關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域清單、增減關(guān)鍵技術(shù)重點領(lǐng)域等。機構(gòu)間工作組委員主要由政府主導(dǎo)，包括商務(wù)部部長、NSF主任、能源部長、國防部長、國家經(jīng)濟委員會主任、管理和預(yù)算辦公室主任、衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長、NASA局長、農(nóng)業(yè)部長、國家情報總監(jiān)、聯(lián)邦調(diào)查局局長以及其他聯(lián)邦官員。法案將發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)科技上升到國家戰(zhàn)略高度，強化制造業(yè)鏈條安全、促進科研成果保護與商業(yè)轉(zhuǎn)化等。

（三）全面對抗中國的態(tài)度不同

縱觀《無盡前沿法案》，“China”一詞出現(xiàn)了49次，說明美國已把中國視為科技競爭中的首要對手，在多領(lǐng)域?qū)χ袊M行限制、火藥味十足，可能進一步影響我國的海外人才招引、技術(shù)成果使用、航空領(lǐng)域合作、海外企業(yè)投資等方面。在研究安全部分，明確禁止美國聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)的所有人員參與外國政府人才招聘計劃，并禁止對參加中國人才計劃的研究人員給予聯(lián)邦資金支持。在區(qū)域創(chuàng)新部分，提出對中國公司成為美國制造業(yè)協(xié)會成員的資格開展嚴格審查；在未經(jīng)許可的情況下，中國公司不得參與“美國制造計劃”或“美國制造網(wǎng)絡(luò)”，要確保美國聯(lián)邦資金資助形成的知識產(chǎn)權(quán)在本土轉(zhuǎn)化，中國占股超過25%的企業(yè)或其他中國所有的實體單位不得使用美國聯(lián)邦資金資助形成的知識產(chǎn)權(quán)。在制造業(yè)發(fā)展部分，提出美國商務(wù)部應(yīng)與美國國家科學(xué)院、工程院共同確定美國面臨的10項最關(guān)鍵的新興科技挑戰(zhàn)，研究并制定行動計劃，評估當(dāng)前美國及其盟國與中國在應(yīng)對新興技術(shù)挑戰(zhàn)方面的競爭力。在法案頒布之日后45天內(nèi)，商務(wù)部應(yīng)出于國家安全的考量來確定是否許可中國企業(yè)制造、生產(chǎn)、銷售光傳輸設(shè)備。美國通信設(shè)施建設(shè)施工許可等執(zhí)照禁止發(fā)放給受到中國不當(dāng)影響的實體單位。在太空領(lǐng)域部分，提出在美國和中國競爭的核心領(lǐng)域，要加強美國國內(nèi)空間技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加大對中國競爭的砝碼。禁止與中國開展航空合作，美國總審計長應(yīng)對NASA的合同進行審查，合同承包方不得與中國有所關(guān)聯(lián)，避免將航天領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)向中國發(fā)生技術(shù)轉(zhuǎn)移，同時確保NASA飛行關(guān)鍵部件并非來自中國投資、貸款或援助的實體單位，保證關(guān)鍵部件的自主化。

與《無盡前沿法案》不同，《NSF未來法案》通篇并沒有出現(xiàn)中國的字眼，立法以實現(xiàn)NSF“促進科學(xué)進步；促進國民健康，繁榮和福利；保障國防等”目的為原則，將重點放在推進解決方案上，采用以解決問題為主導(dǎo)的途徑為美國提供雙贏的研發(fā)戰(zhàn)略，通過解決問題本身推動創(chuàng)新，進而產(chǎn)生新的行業(yè)并獲得競爭優(yōu)勢。不過，據(jù)立法者宣稱，其實質(zhì)也是要強化美國與中國在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的競爭。

三、我國科技自立自強的政策建議

當(dāng)前，許多發(fā)達國家在全球競爭格局下積極探索以戰(zhàn)略任務(wù)為導(dǎo)向的科研體系。2019年，德國推出“卓越戰(zhàn)略”，把加強科學(xué)和尖端研究作為構(gòu)建未來能力的主要舉措；日本推出“登月型”研究開發(fā)計劃，從全球吸引頂尖研究人員，采取靈活的管理方式開展挑戰(zhàn)型研發(fā)；2021年初，英國成立“英版DARPA”高級研究與發(fā)明局（ARIA），提出4年內(nèi)將獲8億英鎊的啟動資金，重點關(guān)注疾病暴發(fā)和氣候變化，并有望通過立法將機構(gòu)列入法律，賦予機構(gòu)更持久的地位。美國兩大法案強調(diào)在加強基礎(chǔ)研究的同時突出挑戰(zhàn)性研究，與我國科技競爭的意圖強烈，尤其是《無盡前沿法案》對我國面向全球的技術(shù)交流和產(chǎn)業(yè)鏈融合設(shè)置了很多障礙，中美關(guān)系正在從“競合”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略競爭”。全球創(chuàng)新競爭新挑戰(zhàn)對我國開放式創(chuàng)新提出了新要求，我國要全面積極應(yīng)對外界風(fēng)險，以科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

一是在科技立法方面，突出延續(xù)性、強制性和可操作性。以《無盡前沿法案》為例，新設(shè)立的技術(shù)和創(chuàng)新局在法案頒布多少天內(nèi)需要誰做什么、副主任任命幾人、具體活動開展需要參照什么法律、未來五年需要授權(quán)撥款多少等都在法案里有明文規(guī)定。建議我國強化科技立法的系統(tǒng)性、可行性，明確科技創(chuàng)新的立法思路和觀念，細化法條，設(shè)立明確的追責(zé)條款，突出國家發(fā)展科學(xué)技術(shù)的強制性和可操作性。比如，在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域方面，強化跨部門協(xié)同，成立由主要科學(xué)機構(gòu)以及科技、國防、國家安全、商務(wù)、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、航天、海洋、核安全等部門組成的工作小組，確定我國每個階段需要突破的關(guān)鍵核心技術(shù)重點領(lǐng)域清單；在科研投入方面，確保財政對科技投入的力度只增不減，集中力量攻克一批“卡脖子”技術(shù)難題，對探索性基礎(chǔ)研究項目給予穩(wěn)定的財政投入和條件保障，注重探索性基礎(chǔ)研究的高質(zhì)量發(fā)展。

二是在人才引培方面，多措并舉儲備高質(zhì)量人才隊伍。一方面，建立風(fēng)險防控機制，注重防范化解外國引才風(fēng)險。組織對外商會、貿(mào)促會系統(tǒng)摸排海外人才，建立重點海外人才名錄，秉承“一技一人”的原則，保護好對我國做出突出貢獻的海外人才，并提供專業(yè)法律援助服務(wù)。另一方面，探索強化STEM人才儲備，做好我國STEM人才的培養(yǎng)工作。加強對STEM學(xué)科人才儲備和區(qū)域競爭力的系統(tǒng)性研究，構(gòu)建起從幼兒園到碩士研究生全教育周期的STEM教育學(xué)習(xí)生態(tài)系統(tǒng)。

三是在預(yù)警機制方面，研判風(fēng)險引導(dǎo)企業(yè)做好風(fēng)險管理。準確判斷產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險，并建立預(yù)警機制。梳理我國在海外設(shè)有基地的企業(yè)以及與省內(nèi)有關(guān)聯(lián)的龍頭企業(yè)，對海外投資企業(yè)的所屬領(lǐng)域、股權(quán)結(jié)構(gòu)、技術(shù)依賴度、供應(yīng)體系等方面開展詳盡調(diào)查。同時，支持行業(yè)龍頭企業(yè)強化企業(yè)間聯(lián)盟競合，參與并主導(dǎo)領(lǐng)域內(nèi)國際標準制定，實現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)標準化。

四是在政策跟蹤方面，定期摸排國際對華限制性條款。加強涉外法律隊伍建設(shè)，組織相對固定的涉外專業(yè)律師團隊成立工作小組，在國際經(jīng)濟合作、國際貿(mào)易、跨境投融資、能源與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海商海事、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，全面摸排美國及其他國家對華的限制性條款，并開展影響分析，有關(guān)部門根據(jù)影響及時提出具有針對性的應(yīng)對策略。