■文/劉志鵬 程燕林（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）

2019年底，由于將集成電路關(guān)鍵技術(shù)加入管控清單，多邊出口管控機(jī)制瓦森納安排（Wassenaar Arrangement,WA）再次進(jìn)入公眾視野，受到高度關(guān)注。美國拜登政府上臺(tái)后，著重修復(fù)被特朗普破壞的盟友關(guān)系，重視建設(shè)和強(qiáng)化多邊機(jī)制，尤其是瓦森納安排在國際出口管控方面具有重要影響力，很可能成為美國聯(lián)友抗華的重要工具。因此，深入研究瓦森納安排的運(yùn)行機(jī)制及相關(guān)動(dòng)向，對(duì)我國保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定具有重要意義。

瓦森納安排由巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)轉(zhuǎn)型而來，全稱是“常規(guī)武器與兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口管控的瓦森納安排”，旨在通過信息通報(bào)機(jī)制，提高常規(guī)武器、敏感兩用物項(xiàng)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的透明度，從而協(xié)助成員國規(guī)范出口管控法律法規(guī)，防止相關(guān)敏感物項(xiàng)和技術(shù)擴(kuò)散。雖然瓦森納安排是一個(gè)相對(duì)松散的機(jī)制，但是由于能夠在出口管制方面起到一定的國際協(xié)同作用，所以成為受到多國關(guān)注的重要組織。

一、制定初始元素，明確機(jī)制目標(biāo)和運(yùn)行框架

隨著東西方冷戰(zhàn)的結(jié)束，巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)繼續(xù)存在的合理性受到各國質(zhì)疑。1995年12月在荷蘭瓦森納舉行的第五次巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)高層會(huì)議上，各成員國最終達(dá)成了建立新的多邊出口管控機(jī)制的協(xié)議，新機(jī)制命名為“瓦森納安排”。瓦森納安排成員國在1996年第一次全體會(huì)議上通過了初始元素（Initial Elements），明確了機(jī)制的目標(biāo)、范圍、管控清單、信息交換流程、會(huì)議和管理、成員加入、保密等機(jī)制運(yùn)行的主要方面。瓦森納安排的各項(xiàng)制度依托成員國的國內(nèi)法執(zhí)行，對(duì)各成員國不具有強(qiáng)制約束力，目前已有42個(gè)成員國。

在瓦森納安排的創(chuàng)立文件中，創(chuàng)始成員國列出了成立瓦森納安排力圖實(shí)現(xiàn)的五大目標(biāo)，即保護(hù)區(qū)域和國際安全與穩(wěn)定，補(bǔ)充和增強(qiáng)國際上現(xiàn)有的武器和兩用物項(xiàng)控制制度，加強(qiáng)對(duì)熱點(diǎn)國家和熱點(diǎn)地區(qū)的出口管控合作，機(jī)制不針對(duì)任何國家和地區(qū)，以及打擊恐怖主義。

一是保護(hù)區(qū)域和國際安全與穩(wěn)定。成員國認(rèn)為建立“機(jī)制”是為了促進(jìn)區(qū)域和國際的安全與穩(wěn)定，通過提高常規(guī)武器和軍民兩用物項(xiàng)和技術(shù)交易與轉(zhuǎn)讓透明度，使各國承擔(dān)更大的責(zé)任，從而避免不穩(wěn)定情況加劇。機(jī)制的成員國將通過各自的政策確保常規(guī)武器和兩用物項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓不影響國際安全。

二是補(bǔ)充和增強(qiáng)現(xiàn)有常規(guī)武器和兩用物項(xiàng)控制制度。武器裝備和敏感軍民兩用物項(xiàng)、技術(shù)的交易與轉(zhuǎn)讓會(huì)產(chǎn)生巨大風(fēng)險(xiǎn)，瓦森納安排通過重點(diǎn)關(guān)注此類對(duì)區(qū)域和國際和平與安全構(gòu)成威脅的轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，補(bǔ)充和加強(qiáng)而不是重復(fù)現(xiàn)有的大規(guī)模毀滅性武器及其運(yùn)載系統(tǒng)的管控制度。

三是加強(qiáng)對(duì)熱點(diǎn)國家和熱點(diǎn)地區(qū)的國際出口管控合作。如果某國家或地區(qū)的局勢或行動(dòng)引發(fā)安全問題，機(jī)制通過加強(qiáng)合作防止這些國家或地區(qū)得到武器裝備或敏感兩用物項(xiàng)。

四是機(jī)制是非歧視性的，不針對(duì)任何國家，不會(huì)妨礙真正的民事交易，也不會(huì)干涉各國依據(jù)“聯(lián)合國憲章”第五十一條享有單獨(dú)或集體自衛(wèi)的權(quán)利。這是瓦森納安排與巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)的主要區(qū)別之一，巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)明確地將東方國家視為出口控制的目標(biāo)國。

五是打擊恐怖主義。成員國阻止恐怖主義團(tuán)體和組織以及個(gè)別恐怖分子獲取常規(guī)武器和兩用物項(xiàng)和技術(shù)，各國的努力是全球反恐怖主義斗爭中不可或缺的組成部分。

二、依據(jù)清單管理，總結(jié)最佳做法協(xié)同管控

瓦森納安排運(yùn)行主要包括三個(gè)方面：管控清單、信息交流、制定和分享最佳做法。瓦森納安排是成員國之間的政治承諾，不具有強(qiáng)制約束力。承諾主要有兩項(xiàng)，一是根據(jù)瓦森納安排管控清單在國家層面實(shí)施充分有效的出口管控；二是就轉(zhuǎn)讓管控物項(xiàng)交換有關(guān)信息、意見及決定。信息交流有助于分享國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，并通過總結(jié)最佳做法供成員國參考以提升成員國管控效率。

（一）清單按物項(xiàng)類別和管控要求進(jìn)行分類

瓦森納安排的管控清單分為兩個(gè)：軍品清單，兩用貨物和技術(shù)清單。軍品清單分為22類近300項(xiàng)，主要涉及常規(guī)武器以及相關(guān)彈藥、零部件、生產(chǎn)設(shè)備、技術(shù)和軟件。兩用貨物和技術(shù)清單較長，涵蓋物項(xiàng)超1000種，共分為9大類，分別是：特殊材料和相關(guān)設(shè)備；材料加工；電子設(shè)備；計(jì)算機(jī)；電信和信息安全（第5類分為電信、信息安全兩部分）；傳感器和激光器；導(dǎo)航和航空電子設(shè)備；船舶；航空和推進(jìn)。每一大類按產(chǎn)品和技術(shù)形態(tài)分為5類，分別是系統(tǒng)、裝備和配件；試驗(yàn)、檢測和生產(chǎn)設(shè)備；材料；軟件；技術(shù)。此外，清單還有兩個(gè)附件，分別為敏感清單和非常敏感清單，管控要求更為嚴(yán)格。

兩用貨物和技術(shù)清單中的物項(xiàng)定義為：“對(duì)一個(gè)國家自主研發(fā)、生產(chǎn)、使用、加強(qiáng)其本國軍事能力的關(guān)鍵性、主要性要素?！边x取管控兩用物項(xiàng)有四條標(biāo)準(zhǔn)：一是不能從成員國以外國家獲?。欢浅隹诳蛇M(jìn)行有效管控；三是能進(jìn)行客觀清晰的描述說明；四是與其他出口管控機(jī)制清單不重復(fù)。

敏感清單是從普通清單上挑選的物項(xiàng)，僅列出了條目，具體內(nèi)容仍需參照普通清單，不過對(duì)有變化的具體條目標(biāo)出了變化的內(nèi)容。目前敏感清單管控物項(xiàng)約有170余種。瓦森納安排認(rèn)為這類物品的擴(kuò)散會(huì)嚴(yán)重削弱瓦森納安排所設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了防止對(duì)正當(dāng)?shù)拿耖g交易造成困擾，瓦森納安排在選取標(biāo)準(zhǔn)中特別說明作為一般商業(yè)用途的原料和元件不受敏感清單的控制，個(gè)別情況下應(yīng)該依據(jù)具體情況酌情處理。

非常敏感清單列示的是受瓦森納安排管控程度最高的兩用物項(xiàng)，清單的形式與敏感清單相同，目前約有80余種。瓦森納安排認(rèn)為非常敏感清單中的物項(xiàng)只應(yīng)該在極個(gè)別情況下酌情允許出口。

2003年議定了全面管控原則規(guī)定，對(duì)未列入清單的物項(xiàng)，如果出口目的地是聯(lián)合國或其他武器禁運(yùn)協(xié)議規(guī)定之地，而且最終用途全部或部分涉軍，包括制造或修理軍事裝備等，也要實(shí)行管控。

（二）成員國擁有自由裁量權(quán)

瓦森納安排管控清單中的物項(xiàng)實(shí)施許可管理，成員國授予或拒絕授予許可證的決定由自己負(fù)責(zé)。與機(jī)制有關(guān)的所有措施均應(yīng)符合成員國國內(nèi)法律和政策，并由國家自行決定是否實(shí)施。成員國根據(jù)機(jī)制的規(guī)定通報(bào)出口許可證授予和拒絕授予情況。在瓦森納安排進(jìn)行日常信息交流時(shí)，將對(duì)此進(jìn)行審查。成員國拒絕頒發(fā)許可證的情況并不意味著要求其他參與國拒絕頒發(fā)類似的出口許可證。但是，成員國如果批準(zhǔn)了在過去三年內(nèi)被另一成員國拒絕的類似交易許可證申請(qǐng)，那么需要在30～60天的時(shí)間范圍內(nèi)通知所有其他成員國。相對(duì)來說，瓦森納安排賦予了成員國更大的自由裁量權(quán)，沒有制定嚴(yán)格的“互不損害”政策。核供應(yīng)國集團(tuán)、澳大利亞集團(tuán)和導(dǎo)彈技術(shù)控制制度都明確規(guī)定，其他成員國在某一成員國已經(jīng)拒絕某一物項(xiàng)轉(zhuǎn)讓的情況下，不能對(duì)相同物項(xiàng)發(fā)放出口許可證。

（三）成員國間重視交流以協(xié)調(diào)立場

瓦森納安排全體會(huì)議是機(jī)制的最高決策機(jī)構(gòu)，它由全體成員國組成，通常每年12月初在維也納舉行一次會(huì)議。全體會(huì)議所做出的決定應(yīng)該由全體成員國一致同意后通過。瓦森納安排是成員國間的政治承諾，不具有強(qiáng)制約束力，信息交流就成為了機(jī)制發(fā)揮作用的最主要途徑，按照所交流信息的種類不同，瓦森納安排規(guī)定了三種信息交流程序，分別為一般信息交流程序、兩用貨物和技術(shù)信息交流程序、武器信息交流程序。瓦森納安排建立了專用安全電子網(wǎng)絡(luò)（WAIS）促進(jìn)信息交流，所有成員國都可以隨時(shí)訪問。

一般信息交流程序是一種匯集世界各地情況的集體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，使成員國關(guān)注特定轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)，并將其反映在國家出口管控許可決定中。信息一般包括高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)公司并購活動(dòng)、出口政策、關(guān)注項(xiàng)目等內(nèi)容。公司并購活動(dòng)包含7個(gè)方面：購買方的公司或者組織信息、收購?fù)緩胶瞳@取方法、收購活動(dòng)所依賴的是國內(nèi)還是國際購買網(wǎng)絡(luò)、國外專門技術(shù)的使用、是否為敏感的最終用戶、收購方式、最終結(jié)論。出口政策包括擬進(jìn)口國的出口管控政策及關(guān)鍵商品和技術(shù)貿(mào)易的情況。關(guān)注項(xiàng)目包括項(xiàng)目描述、技術(shù)水平、發(fā)展現(xiàn)狀、未來計(jì)劃、發(fā)展和生產(chǎn)缺少的技術(shù)、涉及到的公司和組織（包括最終用戶）、轉(zhuǎn)移活動(dòng)和結(jié)論。一般信息的提供頻率，成員國在一年中交流應(yīng)不少于3次。

兩用貨物和技術(shù)信息交流頻次和內(nèi)容因清單類型而異。對(duì)于普通物項(xiàng)，成員國將每年兩次通報(bào)拒絕向非成員國許可的信息。通報(bào)內(nèi)容包括申請(qǐng)國、出口目的地國家、管控清單中的項(xiàng)目編號(hào)、簡要描述、被拒絕許可證的數(shù)量、產(chǎn)品的數(shù)量、拒絕頒發(fā)許可證的原因。對(duì)于敏感清單和非常敏感清單中的物項(xiàng)，若拒絕許可，成員國要每次通報(bào)，時(shí)間最好在拒絕之日起30天內(nèi)，最晚不遲于60天。拒絕許可通報(bào)信息包括：申請(qǐng)國、管控清單中的項(xiàng)目編號(hào)、簡要描述、數(shù)量、收貨人信息（包括中間收貨人和最終收貨人的名稱和地址）、最終用途說明、否認(rèn)的原因、其他相關(guān)信息。同意許可提供的信息包括：申請(qǐng)國、商品在管控清單上的項(xiàng)目編號(hào)、數(shù)量簡要說明、出口目的地。此外成員國還可以通過外交渠道要求提供有關(guān)具體轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息。

武器信息交流包括某成員國希望其他成員國注意的任何事項(xiàng)，例如武器計(jì)劃新趨勢、特定武器系統(tǒng)數(shù)量的增多。向非成員國提供常規(guī)武器的信息每6個(gè)月通報(bào)一次，武器分類源自聯(lián)合國常規(guī)武器登記冊(cè)，包括主戰(zhàn)坦克、戰(zhàn)斗裝甲車輛、大口徑火炮系統(tǒng)、軍用飛機(jī)或無人機(jī)、軍用和攻擊直升機(jī)、軍艦、導(dǎo)彈或?qū)椣到y(tǒng)、輕小武器8個(gè)大類。信息內(nèi)容包括接收國名稱和出口的數(shù)量，除導(dǎo)彈和導(dǎo)彈發(fā)射器類的武器外，還應(yīng)包括型號(hào)和類型的詳細(xì)信息。同樣，成員國間可以通過外交渠道要求提供有關(guān)具體轉(zhuǎn)移的相關(guān)信息。

此外，瓦森納安排成員國許可和執(zhí)法官員每年在維也納進(jìn)行一次會(huì)面，并在閉會(huì)期間建立網(wǎng)絡(luò)，交流出口管控實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，包括案例研究和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。2019年討論的議題包括一般許可證、再出口管控和無形技術(shù)轉(zhuǎn)讓、政府和工業(yè)合作、最終用戶核查和核查程序以及過境和轉(zhuǎn)運(yùn)。成員國有時(shí)在會(huì)議休會(huì)期間組織活動(dòng)，與產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行對(duì)話。

（四）總結(jié)最佳做法提高各國實(shí)施成效

瓦森納安排根據(jù)成員國實(shí)際管控經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出口管控最佳做法。鑒于瓦森納安排依靠各國實(shí)施管控，該工作顯得尤為重要。瓦森納安排設(shè)立了一個(gè)論壇，供成員國在出口管控各方面交流經(jīng)驗(yàn)。多年來，這一進(jìn)程推動(dòng)建立了一個(gè)綜合電子圖書館，內(nèi)含約25項(xiàng)最佳做法、要素和程序，涉及出口風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、常規(guī)武器系統(tǒng)的再出口管控、軍品清單設(shè)備的最終用戶/最終用途管控、全面管控、無形技術(shù)轉(zhuǎn)讓管控、工業(yè)和研究部門的內(nèi)部合規(guī)計(jì)劃（ICPs）、中間商和過境或轉(zhuǎn)運(yùn)管控等問題，指導(dǎo)實(shí)施有效的出口管控。自2016年以來，瓦森納安排成員國依據(jù)各領(lǐng)域進(jìn)展定期審查和酌情更新現(xiàn)有指導(dǎo)文件。2019年，更新了《小武器和輕武器出口最佳做法》和《出口管控/處置剩余或非軍事化設(shè)備的最佳做法》，同時(shí)審查了兩用物項(xiàng)包括敏感清單和非常敏感清單的選擇標(biāo)準(zhǔn)，明確在迅速發(fā)展的技術(shù)和安全環(huán)境中是否仍然準(zhǔn)確適用。所有這些最佳做法都會(huì)在瓦森納安排的網(wǎng)站上公布。

三、依托專家支撐，重視與產(chǎn)業(yè)界互動(dòng)

（一）專家定期審查更新管控清單

審查和更新瓦森納安排清單需要產(chǎn)業(yè)界專家的支撐。瓦森納安排專家組（EG）每年平均開會(huì)六周，并在閉會(huì)期間建立網(wǎng)絡(luò)，考慮對(duì)瓦森納安排管控清單可能的增補(bǔ)、修改或刪除，在兼顧市場發(fā)展趨勢的情況下，緊跟技術(shù)發(fā)展和國際安全形勢的變化。管控清單的變更由成員國提出，在每年12月初經(jīng)瓦森納安排年度全體會(huì)議批準(zhǔn)后，將在瓦森納安排網(wǎng)站和瓦森納安排成員國以及相關(guān)國家公布，并酌情納入成員國國內(nèi)法和相關(guān)程序中。2019年成員國提出了創(chuàng)紀(jì)錄數(shù)量的清單變更提案，約有288份文件，但102項(xiàng)國家提案中只約一半獲得了同意，其中一些提案已經(jīng)討論了好幾年。2019年兩用貨物和技術(shù)清單增加的物項(xiàng)包括網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)軟件、通信監(jiān)測、數(shù)字調(diào)查（取證）工具、亞軌道飛行器、高端集成電路基板生產(chǎn)技術(shù)、混合機(jī)床、光刻設(shè)備和技術(shù)等。2020年，由于新冠肺炎疫情暴發(fā)，瓦森納安排原定會(huì)議均取消，清單未進(jìn)行調(diào)整。

瓦森納安排就政策和技術(shù)問題定期召開集體簡報(bào)會(huì)，包括年度全體會(huì)后簡報(bào)會(huì)和強(qiáng)化技術(shù)簡報(bào)會(huì)。瓦森納安排專家在強(qiáng)化技術(shù)簡報(bào)會(huì)上討論管控清單的最新變化，并回答具體問題。強(qiáng)化技術(shù)簡報(bào)會(huì)通常與瓦森納安排專家組與許可和執(zhí)法官員會(huì)議在維也納同時(shí)舉行，以促進(jìn)專家交流和實(shí)際執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的分享。

（二）注重國際交流及與學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界的互動(dòng)

瓦森納安排重視雙邊對(duì)話、應(yīng)邀訪問、成員國際會(huì)議以及與產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界的互動(dòng)。近年來，瓦森納安排代表團(tuán)應(yīng)新加坡、馬來西亞、印度（在加入瓦森納安排之前）和以色列的邀請(qǐng)，對(duì)它們進(jìn)行了技術(shù)性重點(diǎn)訪問，會(huì)見了政府和產(chǎn)業(yè)界的代表。在多邊層面，瓦森納安排秘書處還與其他有關(guān)的國際和區(qū)域組織保持聯(lián)系，包括聯(lián)合國系統(tǒng)的部分組織如武器貿(mào)易條約（ATT）、歐洲安全與合作組織（OSCE）和美洲國家組織（OAS）。瓦森納安排成員國特別重視與工業(yè)和研究部門的交流，秘書處通過成員國的國際活動(dòng)，在與工業(yè)界的持續(xù)互動(dòng)中發(fā)揮作用，了解對(duì)方關(guān)切的優(yōu)先事項(xiàng)和行動(dòng)。

四、有關(guān)啟示

瓦森納安排制定了明確的目標(biāo)、管制物項(xiàng)清單和溝通協(xié)商機(jī)制，并運(yùn)行了近26年，雖然在管控軍品和兩用物項(xiàng)全球擴(kuò)散方面發(fā)揮了巨大作用，但在實(shí)際運(yùn)行中，已然成為發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家維持技術(shù)相對(duì)優(yōu)勢的重要工具。

雖然瓦森納安排在創(chuàng)立文件中聲明機(jī)制主要目標(biāo)之一是非歧視性，但是從機(jī)制成立后的有關(guān)活動(dòng)及其管控清單可以看出，瓦森納安排在運(yùn)行目標(biāo)上與巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)仍然具有很強(qiáng)的繼承性。尤其是2019年瓦森納安排管控清單的修訂，這個(gè)時(shí)點(diǎn)及相關(guān)物項(xiàng)，對(duì)我國針對(duì)性較強(qiáng)，反映了瓦森納安排受美國影響較大，難以保持其非歧視性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，瓦森納安排成員國雖然擁有自由裁量權(quán)，但仍然難以忽視機(jī)制的影響，并吸收了瓦森納安排管制清單的有關(guān)物項(xiàng)。美國、歐盟和日本等國家或地區(qū)的出口管制清單，均已不同程度采納了瓦森納安排的軍品清單及兩用貨物和技術(shù)清單，美國、歐盟清單編碼與之基本一致，日本編碼形式雖然不同但管制物項(xiàng)以之為依據(jù)。而一旦瓦森納安排的管控清單以立法形式進(jìn)入到成員國的出口管制清單，便成為各國具有強(qiáng)制約束力的政策工具。