鐘藝夢

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

2020年底，我國歷經(jīng)8年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得偉大成就，在現(xiàn)行貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)下，我國實(shí)現(xiàn)近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧，800多個(gè)貧困縣全部摘帽。2021年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的摘牌和國家鄉(xiāng)村振興局的掛牌成立標(biāo)志著我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，意味著我國進(jìn)入“后脫貧時(shí)代”?！昂竺撠殨r(shí)代”是指在完成現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)后的一段時(shí)期，這段時(shí)期可以是2020年全面脫貧后的5~10年，是一段以防止脫貧后返貧以及鞏固脫貧效果可持續(xù)性為目的的保持期。在“后脫貧時(shí)代”，為了防止貧困人口返貧，我國還需對(duì)扶貧效果進(jìn)行持續(xù)的跟蹤反饋，如何將有限的扶貧資金發(fā)揮出最大效用并實(shí)現(xiàn)相對(duì)脫貧的最高效率，對(duì)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)管研究變得尤為重要。筆者以貴州省為例，對(duì)“后脫貧時(shí)代”的扶貧資金審計(jì)監(jiān)管問題做進(jìn)一步研究。

1 文獻(xiàn)綜述

佟大建等（2019）[1]基于貧困縣退出前后的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，證明扶貧政策退出后，退出地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長速度下降，說明扶貧政策的減貧效應(yīng)缺乏可持續(xù)性。面對(duì)“后脫貧時(shí)代”的到來，我國實(shí)現(xiàn)了由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變，本文研究的貴州省屬于西部深度貧困地區(qū)，在“后脫貧時(shí)代”也離不開扶貧資金的繼續(xù)支持，為了維持減貧效應(yīng)的可持續(xù)性，我國扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督起著重要作用。

劉力云等（2020）[2]對(duì)中美兩國扶貧審計(jì)進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)與中國相比，美國審計(jì)署開展扶貧審計(jì)工作以績效審計(jì)為主，審計(jì)成果較多地體現(xiàn)為客觀的評(píng)價(jià)和研究分析，而中國更多的是針對(duì)審查出現(xiàn)的問題進(jìn)行具體整改。我國學(xué)者對(duì)于扶貧資金的審計(jì)研究和整改意見大多停留在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期。姬文藝等（2018）[3]針對(duì)山東省扶貧現(xiàn)狀，提出構(gòu)建經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和可持續(xù)發(fā)展性四項(xiàng)指標(biāo)來進(jìn)行扶貧資金審查。沈俊等（2019）[4]分析廣西壯族自治區(qū)的精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)情況，提出要整合審計(jì)資源，利用社會(huì)審計(jì)來加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能。顧兵等（2020）[5]通過定量分析，表明高效完成脫貧攻堅(jiān)離不開對(duì)扶貧政策落實(shí)方面的跟蹤審計(jì)和對(duì)扶貧資金使用方面的審計(jì)。楊志銀（2017）[6]提出進(jìn)入第三方進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管的新思路。以上學(xué)者大多從審計(jì)效果出發(fā)，側(cè)重于對(duì)政策執(zhí)行的績效進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，關(guān)于“后脫貧時(shí)代”扶貧資金使用實(shí)踐中的具體審計(jì)問題研究還有所欠缺，對(duì)扶貧政策跟蹤審計(jì)以達(dá)到減少和消除返貧存在的問題和對(duì)策建議研究不足。

2 貴州省扶貧資金審計(jì)監(jiān)督的重要性

由于貴州省地理位置封閉，地形條件復(fù)雜，少數(shù)民族多，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展閉塞，貧困人口數(shù)位居全國前列，是我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場。貴州省統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)指出，在2020年全國全面脫貧攻堅(jiān)決勝時(shí)刻，貴州省扶貧資金共567.05億元，全年全省減少貧困人口30.83萬人，全年共有9個(gè)剩余貧困縣摘帽，312個(gè)剩余貧困村出列，貧困發(fā)生率降至0。黨的十八大以來，全省923萬貧困人口全部脫貧，66個(gè)貧困縣全部摘帽，9 000個(gè)貧困村全部出列，實(shí)現(xiàn)了貴州省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的全面脫貧，徹底撕掉了貴州千百年來絕對(duì)貧困的標(biāo)簽。從圖1中可以看出，財(cái)政扶貧資金在貴州省的大規(guī)模投入是在2017年以后，2018年財(cái)政資金投入同比增長40.2%，2019年財(cái)政資金投入同比增長81.3%。進(jìn)入到我國脫貧攻堅(jiān)的決勝時(shí)刻，為了達(dá)到全面絕對(duì)脫貧的效果，國家財(cái)政資金投入急劇增加，同時(shí)貧困發(fā)生率也逐步減少到0，由此可以看出扶貧資金對(duì)于脫貧的重要性。

圖1 貴州省2013—2020年扶貧情況

同時(shí)，扶貧資金投入的增加也意味著當(dāng)?shù)卣目芍浣痤~同步增加，由此衍生的扶貧資金被擠占、挪用、閑置以及易地扶貧搬遷配套設(shè)施不完善、資金發(fā)放不及時(shí)不公平不合理現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。國家審計(jì)署發(fā)表審計(jì)公告，在全國扶貧資金審計(jì)方面，2019年和2020年分別涉及4.97億和9 717.69萬元的資金存在項(xiàng)目閑置或管理不規(guī)范等問題，2019年還涉及302.9萬元的資金存在搞“面子工程”、只注重形式等問題。審計(jì)署盤活資金并為建檔立卡貧困戶對(duì)象補(bǔ)發(fā)各類補(bǔ)助，分別為495.84萬元和1 858.45萬元，并清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)流程，出臺(tái)和完善相關(guān)規(guī)章制度。由此可見，貴州省是脫貧攻堅(jiān)效果最明顯同時(shí)也是脫貧難度最大的省份，在“后脫貧時(shí)代”，貴州省的返貧概率更大，為防止返貧任務(wù)更重，扶貧資金的監(jiān)管在貴州省“后脫貧時(shí)代”十分必要。

3 “后脫貧時(shí)代”扶貧資金審計(jì)監(jiān)管存在的問題

3.1 扶貧資金缺乏績效審計(jì)

我國進(jìn)入“后脫貧時(shí)代”，我國貧困特征由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)化，因此，我國對(duì)于扶貧資金的使用以少數(shù)絕對(duì)貧困目標(biāo)群體的直接發(fā)放，轉(zhuǎn)為面向全體的普惠性資金發(fā)放，包括對(duì)于貧困地區(qū)醫(yī)療、教育、科技、文化等多方面的投入，扶貧資金的投入更具抽象化。而現(xiàn)階段我國審計(jì)內(nèi)容主要是財(cái)務(wù)收支的審計(jì)，重點(diǎn)是從扶貧資金收支的合理性和合法性來進(jìn)行審計(jì)，這也導(dǎo)致審計(jì)的機(jī)械性和固定性，缺乏對(duì)扶貧資金項(xiàng)目投入的績效進(jìn)行審計(jì)。雖然在財(cái)政收支審計(jì)中包含了績效審計(jì)工作內(nèi)容，但是從審計(jì)結(jié)果方面分析，其深度和廣度嚴(yán)重不足，無法正確分析財(cái)政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、有效性和公平性。而且由于扶貧審計(jì)任務(wù)的工作量大、涉及范圍廣、情況復(fù)雜，許多審計(jì)人員是臨時(shí)調(diào)動(dòng)到審計(jì)工作，缺乏專業(yè)審計(jì)知識(shí)和技能，審計(jì)實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)理解和操作偏差，這些都降低了審計(jì)效率，不利于扶貧資金績效審計(jì)的發(fā)展完善。

3.2 扶貧資金審計(jì)監(jiān)督不夠全面

首先，對(duì)于扶貧資金的來源審計(jì)監(jiān)管不夠全面。農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告中指出，財(cái)政資金占全部扶貧資金的70%，而財(cái)政資金又包含中央財(cái)政和地方財(cái)政。另有30%來自社會(huì)扶貧資金，來源多為公益性扶貧組織。扶貧資金來源廣泛，但是國家審計(jì)只針對(duì)來源于政府的部分進(jìn)行監(jiān)督，社會(huì)投入資金并不列入審計(jì)范圍，這會(huì)導(dǎo)致社會(huì)投入的資金沒法得到很好的利用，甚至被調(diào)用、濫用，無法調(diào)動(dòng)社會(huì)參與扶貧工作的積極性。

其次，對(duì)于扶貧資金使用過程的審計(jì)監(jiān)管不夠全面。我國對(duì)于扶貧資金的審計(jì)多為事后針對(duì)財(cái)務(wù)方面的審計(jì)，對(duì)事前和事中的審計(jì)監(jiān)管力度不夠。貴州省各地區(qū)扶貧政策涉及項(xiàng)目多、范圍廣、情況復(fù)雜，大多數(shù)地區(qū)的審計(jì)統(tǒng)計(jì)工作量大，人手不足，加之信息技術(shù)水平落后，多依賴手工搜集整理，針對(duì)財(cái)政扶貧資金的審計(jì)也難以進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督。

3.3 扶貧資金審計(jì)相關(guān)法律不夠健全

在扶貧資金審計(jì)立法方面，雖然目前我國各級(jí)審計(jì)部門按照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)扶貧資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，但我國扶貧審計(jì)立法在中央層面上只有中央部門規(guī)范性文件，并沒有制定屬于立法范疇的法律。在地方層面上，貴州省人大常委于2004年頒布了《貴州省扶貧資金審計(jì)條例》，界定了扶貧資金的范圍和審計(jì)評(píng)率，這也是我國第一部扶貧資金審計(jì)法律制度的地方性法規(guī)，并于2016年進(jìn)行了第二次修訂?！稐l例》對(duì)貴州省十多年來的扶貧資金具有規(guī)范作用，但隨著社會(huì)形勢的變化，現(xiàn)有的法律法規(guī)仍有一定缺陷，沒有對(duì)審計(jì)程序作出明確規(guī)定，對(duì)審計(jì)內(nèi)容和范圍的規(guī)定不夠詳細(xì)，審計(jì)整改的具體要求不明確，未建立相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。對(duì)于問責(zé)權(quán)限、整改效果評(píng)價(jià)等也沒有明確的規(guī)定，還有許多地區(qū)審計(jì)監(jiān)督執(zhí)行和落實(shí)方面只是流于形式，目前發(fā)布的公告數(shù)量較少，甚至有些地區(qū)涉及的扶貧資金審計(jì)項(xiàng)目從未發(fā)布過相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果公告，沒有向當(dāng)?shù)厝罕娮鲈敿?xì)解釋。導(dǎo)致扶貧政策宣傳不到位，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)政策了解不夠，群眾參與度和積極性不高，這些相關(guān)法律法規(guī)都亟待完善。

3.4 扶貧資金審計(jì)信息化水平有待提高

近年來，國家審計(jì)署也十分重視國家審計(jì)工作的信息化建設(shè)，正在推進(jìn)“金審工程”項(xiàng)目的建設(shè)和普及工作，并成立了全國審計(jì)信息化標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，為大數(shù)據(jù)環(huán)境下創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)造條件。國家大數(shù)據(jù)中心位于貴州貴安新區(qū)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)給貴州省的脫貧任務(wù)提供了良好的機(jī)遇，但就實(shí)際情況而言，盡管扶貧資金審計(jì)中利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以顯著提高工作效率，但是大數(shù)據(jù)的普遍應(yīng)用集中在省會(huì)城市和周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市中心。偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施的落后，并未建立起相應(yīng)的信息化審計(jì)系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)采集方式，大數(shù)據(jù)與審計(jì)工作的融合還未完全實(shí)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)并未完全普及，利用程度較低，其優(yōu)勢并未充分發(fā)揮。

4 “后脫貧時(shí)代”扶貧資金審計(jì)監(jiān)管建議

4.1 構(gòu)建和完善科學(xué)的績效審計(jì)指標(biāo)

我國在“后脫貧時(shí)代”的扶貧資金不減反增，在設(shè)計(jì)和構(gòu)建績效審計(jì)指標(biāo)時(shí)可根據(jù)不同地區(qū)、不同扶貧項(xiàng)目、不同領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)行多套指標(biāo)構(gòu)建，充分考慮各貧困地區(qū)的差異，把項(xiàng)目分等級(jí)進(jìn)行細(xì)化。最直接的可按照項(xiàng)目投入扶貧資金的金額多少來進(jìn)行分級(jí)審查，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，加強(qiáng)項(xiàng)目投入、施工、完成整體過程的控制，并將項(xiàng)目從審批到具體實(shí)施的經(jīng)過和帶來的效益效果都列入績效審計(jì)指標(biāo)，再將其效益績效指標(biāo)進(jìn)行深層次的細(xì)化，包括其帶來的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、教育、社會(huì)等效益多方面進(jìn)行績效審計(jì)，這樣才能對(duì)扶貧項(xiàng)目的績效進(jìn)行更全面、客觀的評(píng)價(jià)。

以貴州省為例，由于貴州各地情況復(fù)雜，尤其因?yàn)槭巧贁?shù)民族聚居地，更應(yīng)該以實(shí)際情況為準(zhǔn)進(jìn)行績效審計(jì)。在地區(qū)層面上，應(yīng)向黔東南苗族侗族自治州和黔西南布依族苗族自治州傾斜，這兩地與其他市級(jí)相比深度貧困縣更多，脫貧難度更大；在領(lǐng)域?qū)用嫔?，?yīng)該按不同地區(qū)實(shí)際情況在不同領(lǐng)域間傾斜，在交通不便的貧困地區(qū)應(yīng)向交通部門傾斜，在少數(shù)民族聚居地應(yīng)向文化教育部門傾斜，在醫(yī)療落后地區(qū)應(yīng)向醫(yī)療部門傾斜，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域的針對(duì)性扶貧資金審計(jì)，找準(zhǔn)各地扶貧審計(jì)的重點(diǎn)和次重點(diǎn)，達(dá)到帕累托最優(yōu)。同時(shí)，還應(yīng)該加大對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，引進(jìn)審計(jì)專業(yè)人才，更好地保證“后脫貧時(shí)代”的審計(jì)效率和績效審計(jì)意義。

4.2 提高扶貧資金審計(jì)監(jiān)管深度和廣度

扶貧資金的審計(jì)監(jiān)管應(yīng)該落實(shí)在各項(xiàng)目的全過程。在審計(jì)發(fā)生前，由鄉(xiāng)村振興局整體進(jìn)行扶貧資金的預(yù)算和規(guī)劃，對(duì)不同地區(qū)不同部門因地制宜批復(fù)不同比例資金，在事前對(duì)資金撥付效益進(jìn)行預(yù)估，并落實(shí)相關(guān)部門責(zé)任考核制，強(qiáng)化各部門的工作職能；在審計(jì)過程中，應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對(duì)大型工程項(xiàng)目實(shí)施過程全方位多層次的監(jiān)督，在項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、開工、完工全過程進(jìn)行有效控制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際投入使用的功效進(jìn)行長期的評(píng)估和責(zé)任跟蹤，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際使用資金的申報(bào)、審批和實(shí)際使用情況進(jìn)行多層次審計(jì)監(jiān)督；在審計(jì)完成后，應(yīng)充分利用審計(jì)結(jié)果，將結(jié)果反饋給其他政策實(shí)施部門，以便于及時(shí)改正不良作風(fēng)和扶貧資金效率低下的問題。在“后脫貧時(shí)代”，要更加注重社會(huì)群體的力量，各地審計(jì)部門也應(yīng)同參與扶貧的公益組織和企業(yè)密切聯(lián)系，建議把社會(huì)扶貧資金納入政府審計(jì)的范疇。在貴州省內(nèi)，許多企業(yè)利用公益性組織走進(jìn)貧困地區(qū)，在進(jìn)行捐贈(zèng)的同時(shí)利用當(dāng)?shù)靥厣_發(fā)旅游資源，或通過電商平臺(tái)作為中間商銷售農(nóng)產(chǎn)品，企業(yè)的進(jìn)入給貧困地區(qū)帶來了勞動(dòng)崗位和新的發(fā)展思路，激發(fā)貧困群眾的自身“造血功能”[7]。

4.3 加強(qiáng)扶貧資金審計(jì)立法工作

針對(duì)審計(jì)立法，要在全國層面上推進(jìn)審計(jì)立法，提高扶貧資金審計(jì)立法層級(jí)，通過立法，規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)在扶貧資金的審計(jì)工作，劃定其法律責(zé)任。在內(nèi)容上，應(yīng)加入對(duì)扶貧資金審計(jì)的規(guī)范性要求，明確審計(jì)程序，對(duì)審計(jì)內(nèi)容和范圍進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，建立相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系等，根據(jù)不同地區(qū)不同情況具體實(shí)施，并規(guī)定其審計(jì)評(píng)率。最后還應(yīng)該公示審計(jì)結(jié)果并賦予社會(huì)和群眾監(jiān)督權(quán)，在加強(qiáng)政策宣傳和落實(shí)的基礎(chǔ)上，讓貧困群眾可以參與到關(guān)系自身利益的工程項(xiàng)目的監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)不合規(guī)的現(xiàn)象可以向相關(guān)審計(jì)部門舉報(bào)，讓扶貧項(xiàng)目在陽光下公開運(yùn)作，保證扶貧項(xiàng)目工程的建設(shè)質(zhì)量和效應(yīng)效果[8]。

4.4 充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測

在“后脫貧時(shí)代”，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)在貴州省優(yōu)先發(fā)展的優(yōu)勢，運(yùn)用“大數(shù)據(jù)＋大扶貧”模式，對(duì)貴州省所有貧困戶登記扶貧電子檔案，建立信息化基礎(chǔ)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)，將貧困人口建檔立卡系統(tǒng)與其他部門信息進(jìn)行比對(duì)核實(shí)，如與財(cái)政部門、工商部門、公安部門、住建部門等進(jìn)行信息交流，以“云上貴州”為特色，搭建“扶貧云”信息共享平臺(tái)，使財(cái)政扶貧資金使用的各環(huán)節(jié)都得到監(jiān)控，從而提高基層審計(jì)人員綜合素質(zhì)和績效審計(jì)效率，進(jìn)行動(dòng)態(tài)觀測，定期進(jìn)行評(píng)估，剔除不符合扶貧條件而占用扶貧資金的家庭和個(gè)人。審計(jì)人員還應(yīng)熟練掌握計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件，熟悉審計(jì)軟件各模塊的功能和作用，也可根據(jù)實(shí)時(shí)審計(jì)特點(diǎn)，進(jìn)一步開發(fā)新的功能，同時(shí)也可運(yùn)用計(jì)算機(jī)語言關(guān)聯(lián)分析各類數(shù)據(jù)，便于進(jìn)行科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)時(shí)監(jiān)督，找出重點(diǎn)，提高效率，發(fā)揮監(jiān)督和評(píng)價(jià)的作用[9]。

5 結(jié)論

實(shí)現(xiàn)真正的脫貧最根本的還是得依靠群眾自身。只有貧困群眾提高自身能力，有一技之長，能夠自食其力，進(jìn)行創(chuàng)收，才能真正擺脫貧困。國家的扶貧政策和扶貧資金只是為貧困地區(qū)提供各類資源，創(chuàng)造良好的社會(huì)條件，是促使貧困人口擁有脫貧能力的催化劑，而國家對(duì)于扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督是保證資源不被浪費(fèi)的最直接有效的方法。人們有理由相信中華民族勤勞致富的傳統(tǒng)美德會(huì)一直延續(xù)下去，長時(shí)間以來的貧困終將被完全消滅，中華民族偉大復(fù)興的中國夢也必將實(shí)現(xiàn)。