□鄭 燁 任牡丹

[西北工業(yè)大學 西安 710072]

引言

“放管服”改革作為新時期我國深化機構(gòu)和行政體制改革的核心內(nèi)容，也是當前轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境的重要抓手[1]。回顧近五年來國內(nèi)“放管服”改革的發(fā)展進程，自從2015年國家領(lǐng)導人在全國推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上首次提出這一重大戰(zhàn)略以來，各級政府部門強化推進行政審批制度改革，在兩年左右的時間內(nèi)就基本實現(xiàn)了國務(wù)院下達的將行政審批事項縮減三分之一的目標，在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”方面邁出了重要一步[2～3]。2017年黨的十九大報告明確指出“要深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[4]。可以說，十九大的召開對“放管服”改革提出了新的要求和指導建議，為當前和今后一段時期我國改革的持續(xù)推進和發(fā)展指明了方向。

通過梳理相關(guān)資料后發(fā)現(xiàn)，截至2019年底，我國共有近300個城市出臺了“放管服”改革實施文件，總體上看出臺數(shù)量呈逐年上升趨勢，并且實踐中“放管服”改革的深入推進也激發(fā)了學者們廣泛的研究熱情。自“放管服”改革提出以來，一直到十九屆四中全會勝利閉幕，這一時期學界圍繞“放管服”改革的研究成果呈現(xiàn)持續(xù)快速增長態(tài)勢。尤其是十九大召開以來，學界圍繞“放管服”改革領(lǐng)域更是取得了一批標志性的研究成果，由此“放管服”改革研究也邁入了快速發(fā)展階段。然而感到遺憾的是，當前學界缺乏對“放管服”改革研究進展的系統(tǒng)梳理，尤其是圍繞十九大召開前后“放管服”改革研究進程的深入比較。黨的十九大的勝利召開為“放管服”改革的深入推進提出了新任務(wù)和新要求，在一定程度上是對前期“放管服”改革戰(zhàn)略實施的深入總結(jié)，因此有必要對十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的現(xiàn)狀及內(nèi)容等展開深入比較分析，以更好地把握未來研究去向。鑒于此，本研究主要以“放管服”改革為主題，以十九大召開前后發(fā)表在國內(nèi)期刊上的研究論文為分析對象，對近年來“放管服”改革研究的階段性成果進行深入梳理，以總結(jié)和提煉十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究熱點主題、研究團隊以及研究內(nèi)容等方面的異同，旨在為當前和未來精準推進“放管服”改革及理論研究提出明確思路和建議。

一、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源

以中國知網(wǎng)（CNKI）期刊庫作為本次數(shù)據(jù)的檢索來源，以“放管服改革”作為檢索主題，檢索時間設(shè)為2015年5月12日（“放管服”改革提出），截至2019年10月31日（十九屆四中全會閉幕）。通過對現(xiàn)有文獻進行篩選和排查，重點核查文獻摘要及正文內(nèi)容，以確保文獻是明確圍繞“放管服”改革研究的，通過剔除新聞報道、會議綜述及書評等非研究類論文后，共得到1 120余篇有效期刊文獻，如圖1所示。值得一提的是，本文在文獻下載和選取方面主要是基于文獻高被引次數(shù)和高下載次數(shù)兩個方面進行把控，高被引文獻能夠在一定程度上反映出某一研究主題在當前一段時期的研究熱點和學術(shù)關(guān)注，而高下載次數(shù)文獻能夠反映某一研究主題的前沿方向，很可能成為未來一段時期的研究熱點。因此，從這兩方面出發(fā)，能夠較為全面的篩選出“放管服”改革研究較具代表性的研究成果。

圖1 十九大召開前后“放管服”改革研究的發(fā)文數(shù)量

圖1的結(jié)果表明，近年來“放管服”改革研究的發(fā)文數(shù)量始終呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，研究內(nèi)容主要集中在“放管服”改革的內(nèi)涵、實踐模式、存在問題與改善以及實施效果評價等四個方面。具體而言，自2016年以來，學界圍繞“放管服”改革的內(nèi)涵、實踐模式、存在問題與改善以及實施效果評價等內(nèi)容的研究文獻數(shù)占據(jù)發(fā)文總量的51.7%，并且伴隨著十九大的勝利召開，2018年以來該部分研究文獻數(shù)量已占據(jù)總體發(fā)文量的54.7%，而截至2019年更是居高不下，已占據(jù)58.4%?？傊?，基于近年來的發(fā)文數(shù)量趨勢，并且通過對十九大召開前后的文獻進行對比分析后發(fā)現(xiàn)：十九大召開前，論文的總體發(fā)文量較少，其中，內(nèi)涵占據(jù)篇幅較大，隨后該研究領(lǐng)域文獻的增長速度逐漸變得緩慢；十九大召開后，黨中央明確提出要適應(yīng)新時代要求，以深化“放管服”改革為抓手，推動政府職能轉(zhuǎn)變[5]，這也促使該階段論文數(shù)量呈顯著上升，學界將目光聚焦到“放管服”改革的實踐舉措方面，有關(guān)改革實踐模式、存在問題及改善方面的學術(shù)論文發(fā)表數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長，并且關(guān)注度持續(xù)增多。

（二）研究方法及思路

本研究主要采用比較分析法、內(nèi)容分析法以及文獻計量分析等方法。一方面，比較分析法主要是對“放管服”改革研究現(xiàn)狀中的熱點主題、研究團隊等進行探討；另一方面，內(nèi)容分析法及文獻計量分析法主要是對“放管服”改革研究內(nèi)容方面進行分析梳理。其中，文獻計量分析（Bibliometric Analysis）作為當前對期刊文獻進行分析梳理的主流工具方法，它是運用數(shù)學或統(tǒng)計學的手段對相關(guān)文獻的特征、數(shù)量、趨勢和前沿等進行分析研究的一種科學方法[6]。本文的后續(xù)研究主要分為兩個階段進行比較分析。首先，對十九大召開前“放管服”改革研究文獻進行梳理，具體時間是從2015年李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上提出“放管服”改革以來，截至2017年黨的十九大順利召開；其次，對十九大召開以后“放管服”改革研究文獻進行梳理，具體時間是從2017年黨的十九大順利召開截至2019年黨的十九屆四中全會的勝利閉幕。黨的十九大的勝利召開為“放管服”改革的深入推進提出了新任務(wù)和新要求，通過對十九大召開前后的研究對比分析，可以更加直觀地了解到在當前國家戰(zhàn)略方針的部署和指引之下，學界在不同時期對“放管服”改革實踐的回應(yīng)狀況，便于把握不同時期的學術(shù)關(guān)注熱點以及研究方向，并且能夠在深入把握不同階段研究特點的基礎(chǔ)上，更加準確地推進未來研究。

二、十九大召開前后“放管服”改革研究的整體現(xiàn)狀

（一）研究的熱點主題

1.高被引文獻分析。高被引文獻能夠在一定程度上反映出該研究在其領(lǐng)域內(nèi)的研究熱點方向。根據(jù)高被引文獻的降序排列，進一步分別篩選和整理出十九大召開前后排名前五的文獻信息，以探索“放管服”改革研究的熱點和學術(shù)關(guān)注（表1）。根據(jù)表1的內(nèi)容可以看出，十九大召開前“放管服”改革研究的發(fā)展脈絡(luò)主要體現(xiàn)在兩方面：一是明確“放管服”改革的本質(zhì)是政府自身的一次深刻變革，圍繞“放管服”改革未來的發(fā)展方向和發(fā)展趨勢展開思考和研究；二是針對“放管服”改革研究的具體領(lǐng)域所存在的問題進行深入分析，提出對應(yīng)的改革措施，讓“放管服”改革真正發(fā)揮實效。而十九大召開以后“放管服”改革研究的發(fā)展脈絡(luò)也主要集中體現(xiàn)在兩方面：一是基于十九大召開的背景以及中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢、新要求，深化“放管服”改革已經(jīng)成為當前國家治理的主要目標，隨著改革的不斷深入，在總結(jié)前期經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，如何繼續(xù)深化“放管服”改革是學術(shù)界關(guān)注的又一熱點問題；二是自“放管服”改革實施以來，各地推行的一系列“放管服”改革實踐模式激發(fā)了學者們的研究興趣，具體來看，安徽、江蘇、浙江三省的改革實踐受到了學界的廣泛關(guān)注，尤其是浙江省的“最多跑一次”改革模式更是作為全國的典范進行宣傳和推廣。

表1 十九大召開前后“放管服”改革研究的熱點和學術(shù)關(guān)注

2.高頻關(guān)鍵詞分析。高頻關(guān)鍵詞是對論文核心內(nèi)容中重復(fù)出現(xiàn)的關(guān)鍵詞進行提煉，通過研究關(guān)鍵詞的頻次和分布特征，可以把握該研究領(lǐng)域的重點主題及當前熱點。表2展示了在十九大召開前后，“放管服”改革研究領(lǐng)域排名前10的高頻關(guān)鍵詞，從中可以看出，在十九大召開前，排在首位的關(guān)鍵詞是“簡政放權(quán)”；其次是“行政審批”“政務(wù)服務(wù)”“放管服”等詞，而十九大召開后，排在首位的關(guān)鍵詞是“放管服”，這也是本研究的中心主題詞；在此基礎(chǔ)上，出現(xiàn)頻次較高的還有“政務(wù)服務(wù)”“簡政放權(quán)”“營商環(huán)境”“行政審批制度改革”等詞。通過高頻詞的比較后發(fā)現(xiàn)，在十九大召開以后，學者們對“放管服”改革研究更加細化和深入，但研究視角及側(cè)重領(lǐng)域與十九大召開之前表現(xiàn)出高度的一致性。十九大召開前后，這些關(guān)鍵詞能夠反映出當前學界在“放管服”改革研究的共性領(lǐng)域：圍繞簡政放權(quán)和行政審批制度改革的關(guān)系，以及在“放管服”改革背景下如何更好地優(yōu)化營商環(huán)境，加快建設(shè)服務(wù)型政府等問題展開深入探討。與此同時，根據(jù)高頻關(guān)鍵詞的分布也可以發(fā)現(xiàn)十九大召開前后“放管服”改革研究主題也存在一些明顯差異性。具體而言，在十九大召開前，李克強總理明確提出“五個為”的要求，針對這一要求，學術(shù)界就如何加強事后監(jiān)督，推動“放管服”改革取得更大突破進行了更深層次的探索。而十九大召開后，學術(shù)界的研究方向由圍繞“放管服”改革自身效能轉(zhuǎn)向具體的應(yīng)用領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為高校內(nèi)部管理、科研經(jīng)費管理等方面?？傊?，盡管近年來國家實施“放管服”改革已取得了顯著成效，學者們的研究成果也變得更加豐富，但是學界對該研究領(lǐng)域仍處于深入探索和持續(xù)推進階段，未來仍有較大的研究和推進空間。

表2 “放管服”改革研究領(lǐng)域的重點主題及當前熱點

（二）主要研究團隊

1.發(fā)文作者研究。通過對表3中論文被引量和下載量檢索的對比分析后發(fā)現(xiàn)，十九大召開前后，“放管服”改革研究的發(fā)文作者團隊表現(xiàn)出一些明顯的共性和差異。一些學者（例如：宋林霖、張定安等）一直在持續(xù)關(guān)注“放管服”改革研究，而在不同階段也出現(xiàn)了一些具有代表性的學者。具體而言，在十九大召開以前，下載量排序靠前的學者有張定安、宋林霖、趙宏偉、高學棟、李坤軒、沈榮華、李健、榮幸等；被引量排序靠前的學者有張定安、宋林霖、趙宏偉、高學棟、李坤軒、陳豐、馬寶成等。而在十九大召開以后，下載量排序靠前的學者有宋林霖、何成祥、李軍鵬、趙光勇、辛斯童、羅梁波等；被引量排序靠前的學者有宋林霖、何成祥、李軍鵬、鄧念國、趙光勇、辛斯童、羅梁波等?？傊凇胺殴芊备母镅芯款I(lǐng)域，十九大召開前后的論文下載量和被引量均呈現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系。就發(fā)文作者而言，以沈榮華、馬寶成等為代表的一批知名學者較早地開始關(guān)注“放管服”改革研究，最初的研究視角更多是關(guān)注改革自身的特點及未來趨勢等方面，而隨著十九大的勝利召開，以李軍鵬、趙光勇等為代表的知名學者深入推進“放管服”改革研究，將目光聚焦在地方實踐模式層面，并持續(xù)探索改革的實施現(xiàn)狀及效果等。

表3 十九大召開前后“放管服”改革研究的學術(shù)生產(chǎn)概況

2.作者所在機構(gòu)研究。圖2是十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的主要研究機構(gòu)概況。總體而言，十九大召開前后“放管服”改革研究的機構(gòu)主要分為兩類：一類是各級黨校和行政學院等機構(gòu)的學者；另一類是高等院校政治學與行政學等相關(guān)學科的研究人員。

圖2 十九大召開前后“放管服”改革的研究機構(gòu)分析

具體而言，在十九大召開之前，作者所在的研究機構(gòu)中，中共中央黨校（國家行政學院）的學者發(fā)文數(shù)量遙遙領(lǐng)先，其長期致力于圍繞黨中央和國家領(lǐng)導人的戰(zhàn)略方針，積極開展行政體制改革和治國理政方面的學術(shù)研究。其次，中國行政管理學會位次也比較靠前，主要體現(xiàn)在以沈榮華和高小平為代表的一批知名學者對“放管服”改革領(lǐng)域進行深入的研究探索，重點關(guān)注改革的內(nèi)涵、作用、成效，及其與政府績效管理的關(guān)系等方面。在黨校和行政學院中，排名較靠前的是山東行政學院，以該校為主要代表的學者（如高學棟、李坤軒等）以山東省部分政府為研究對象，積極推進對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的研究。此外，“放管服”改革背景下醫(yī)療廣告監(jiān)管問題也是該校學者較為關(guān)注的主題。十九大召開后，主要研究機構(gòu)與十九大召開前仍表現(xiàn)出高度一致性，但是在發(fā)文數(shù)量較多的高校中，排名較前的是天津師范大學，該校政治與行政學院的部分學者（如宋林霖等）持續(xù)在關(guān)注“放管服”改革研究，主要聚焦于兩方面：其一是集中于對優(yōu)化營商環(huán)境的路徑和成效的研究；其二是在“放管服”改革背景下對行政審批制度、地方政務(wù)服務(wù)的發(fā)展趨勢以及高等教育改革領(lǐng)域的探析。

三、十九大召開前后“放管服”改革研究的內(nèi)容分析

通過對當前十九大召開前后的代表性期刊文獻進行深入梳理和解讀，借助科學計量分析軟件CitespaceⅢ繪制“放管服”改革研究的可視化圖譜，具體結(jié)合圖1中的發(fā)文數(shù)量趨勢，重點從“放管服”改革的內(nèi)涵、實踐模式、現(xiàn)存問題與優(yōu)化、實施效果等幾大方面對該研究主題的有關(guān)內(nèi)容展開系統(tǒng)分析和比較，進而總結(jié)“放管服”改革研究在十九大召開前后階段的共性特征與差異。分別以“放管服”改革加上“內(nèi)涵”“模式”“做法”“問題”“優(yōu)化”“效果”等關(guān)鍵詞進行分類檢索，搜尋不同研究內(nèi)容主題下的代表性期刊文獻，同時根據(jù)高頻關(guān)鍵詞列表中的信息，將關(guān)鍵詞與相對應(yīng)的文獻進行匹配以供后續(xù)分析。

（一）“放管服”改革內(nèi)涵

圖3展示了十九大召開前后“放管服”改革內(nèi)涵研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜①。通過對圖譜中的高頻關(guān)鍵詞對比分析后發(fā)現(xiàn)，學術(shù)界一直在持續(xù)關(guān)注高校領(lǐng)域內(nèi)對“放管服”改革的內(nèi)涵，有所不同的是該主題的研究方向由人才培養(yǎng)轉(zhuǎn)向為科研經(jīng)費管理。此外，十九大召開前，企業(yè)“放管服”也是學術(shù)界廣泛關(guān)注的一個研究主題。在十九大召開后，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的大力推廣和普及應(yīng)用豐富了學界對“放管服”改革內(nèi)涵的研究。

圖3 十九大召開前后“放管服”改革內(nèi)涵的對比分析

具體而言：

十九大召開以前，學界圍繞“放管服”改革在高校教育、人才培養(yǎng)及企業(yè)管理等領(lǐng)域中分別對“放”“管”“服”三者的內(nèi)涵進行了不同的界定。從教育視角理解“放管服”改革，“放”則是政府部門的角色定位問題，強調(diào)要厘清政府、高校、社會的界限和相互關(guān)系，政府要敢于放，高校要敢于積極創(chuàng)造條件來應(yīng)接；“管”則是政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型問題，監(jiān)管變革要適應(yīng)全面深化高等教育改革的新形勢，激發(fā)高?；盍蜕鐣?chuàng)造力；“服”則是政府應(yīng)提高在高等教育方面的治理能力，加大力度優(yōu)化服務(wù)水平[7～9]?；谄髽I(yè)和“放管服”改革的關(guān)系，“放”是政府下放行政權(quán)，避免出現(xiàn)部門重復(fù)管理，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；“管”就是要利用新技術(shù)，加強和創(chuàng)設(shè)監(jiān)管職能，保證公正的體制；“服”就是要提高服務(wù)意識，為企業(yè)打造法律保障[10]。

十九大召開之后，學者們對“放管服”改革的內(nèi)涵研究有了進一步延伸和拓展。這一階段“放管服”改革內(nèi)涵的界定主要存在兩大特點。（1）學術(shù)界雖持續(xù)關(guān)注“放”“管”“服”三者在教育領(lǐng)域的內(nèi)涵界定，但關(guān)注視角由注重人才培養(yǎng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯靠蒲薪?jīng)費管理。為了更好地實現(xiàn)科研經(jīng)費管理，確?？蒲谢顒禹樌_展，“放”即政府將科研經(jīng)費管理的部分權(quán)力下放給高校，包括差旅費、橫向經(jīng)費及資金管理等方面；“管”是要在“放”的基礎(chǔ)上進行變革和創(chuàng)新，同時對高?？蒲薪?jīng)費管理行為進行實時監(jiān)督，保持公正；“服”是通過優(yōu)化服務(wù)改善科研環(huán)境，降低科研成本，為科研人員減負提高他們的積極性[11～12]。（2）在大數(shù)據(jù)時代背景下，互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用于“放管服”改革實施進程中，學術(shù)界緊隨社會發(fā)展步伐，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)的媒介對“放管服”改革內(nèi)涵有了更深刻、更現(xiàn)實的認識?；凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的視角，“放”即是減少政府權(quán)力，增加市場權(quán)力；“管”即是公眾通過互聯(lián)網(wǎng)享有自身的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而促使政務(wù)公開透明，保障國家權(quán)力正常運行；“服”即是結(jié)合現(xiàn)代通信技術(shù)，提高政府為人民服務(wù)的現(xiàn)代化水平，促使政府發(fā)展水平跟上潮流[13]。

（二）“放管服”改革的實踐模式

圖4展示了十九大召開前后“放管服”改革實踐模式研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜。通過對圖譜中的高頻關(guān)鍵詞進行比較分析后發(fā)現(xiàn)，十九大召開以前，“放管服”改革借助互聯(lián)網(wǎng)平臺進行了一系列創(chuàng)新性做法。十九大召開后，中央持續(xù)運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，地方政府為響應(yīng)國家號召，結(jié)合當?shù)貙嵡椋嗬^推出了具有典型性的做法積極優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。

圖4 十九大召開前后“放管服”改革實踐模式的對比分析

具體而言，十九大召開之前，“放管服”改革借助互聯(lián)網(wǎng)平臺進行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等舉措時運用了一些較具創(chuàng)新性做法。例如使用網(wǎng)上審批、電子證照等方式減少業(yè)務(wù)處理流程，提高辦事效率。目前，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)融入人們生活的方方面面，深刻改變著全社會的生產(chǎn)和生活方式。宏觀層面上，政府致力將“互聯(lián)網(wǎng) +”與“放管服”改革緊密結(jié)合起來，圍繞“提升企業(yè)和群眾獲得感、激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”的目標，著力打造全省“一網(wǎng)覆蓋、一次辦好”的“互聯(lián)網(wǎng)+放管服”改革體系[14]。微觀層面上，部分省份及區(qū)縣針對不同領(lǐng)域和方向打造出自身的特色做法。例如：在移動通信網(wǎng)絡(luò)的飛速發(fā)展進程中，為適應(yīng)時代需求，廣東省率先實施全程網(wǎng)上辦理，推動基站管理創(chuàng)新[15]。為減少群眾辦事流程，貴州的貴安新區(qū)實行“六個一”雙輪驅(qū)動改革，即“一章審批、一網(wǎng)審管、一單規(guī)范”和政務(wù)服務(wù)“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”[16]。

十九大召開以后，尤其是2018年以來，全國各地關(guān)于“放管服”改革的實踐更是落到實處，學界針對這一方面的研究成果顯著增多。主要表現(xiàn)為與十九大召開前的研究成果相比，學界對政府運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的模式進行進一步深化和創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上，高?？蒲薪?jīng)費研究表現(xiàn)得尤為突出。在實踐中，高?？蒲薪?jīng)費管理主要依托現(xiàn)代信息技術(shù)，采用“互聯(lián)網(wǎng)+科研”管理模式，加強建設(shè)科研信息平臺，打造“線上+線下”全方位服務(wù)體系[17～18]。此外，這一階段各地政府為積極響應(yīng)國家政策號召，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境，相繼推出了各式各樣的實踐模式。例如：安徽省的“兩單一表三配套”模式以權(quán)責清單為抓手，強調(diào)政府內(nèi)部要做好權(quán)責分配工作，同時省市縣鄉(xiāng)四級政府共同推進，讓政府權(quán)力得到普遍提高。江蘇省的“不見面審批”（服務(wù)）模式實行“信用承諾”，推行“一窗受理、集成服務(wù)”等改革，建立江蘇省統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)平臺，運用互聯(lián)網(wǎng)思維，連接各級各部門辦理系統(tǒng)，進而提高整個政務(wù)服務(wù)平臺的辦事效率。浙江省的“最多跑一次”改革以政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為基礎(chǔ)，用最直接的公眾體驗和評價來倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)效能[13，19～20]。

（三）“放管服”改革的現(xiàn)存問題與優(yōu)化

圖5展示了十九大召開前后“放管服”改革存在問題及優(yōu)化研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜。通過對圖譜中的高頻關(guān)鍵詞進行比較分析后發(fā)現(xiàn)，十九大召開之前，“放管服”改革的存在問題及破解路徑主要集中在簡政放權(quán)等方面的探討，而十九大召開之后，針對營商環(huán)境面臨問題及優(yōu)化的爭論則顯得尤為突出。此外，高?！胺殴芊闭呗鋵嵅坏轿坏膯栴}一直存在，學界雖從不同視角提出了應(yīng)對舉措，但當前仍未完全解決。具體來看：

十九大召開前，“放管服”改革存在問題主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）政府為實現(xiàn)簡政放權(quán)做了大量工作，但目前仍存在“短板”問題。雖上級部門實現(xiàn)層層放權(quán)，但基層接不住，并且有些部門的放權(quán)工作在數(shù)字上做文章，并未落到實處，市場和社會的獲得感不強[21～22]。因此，政府應(yīng)加大社會放權(quán)力度，激發(fā)市場主體和社會組織活力。同時，提高政府服務(wù)水平，實現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變[21]。（2）高校領(lǐng)域內(nèi)科研經(jīng)費的“放管服”政策落實情況并不理想。從高校實際現(xiàn)狀來看，高?？蒲薪?jīng)費自主權(quán)放開的程度難以界定，政策落實難以統(tǒng)一組織并協(xié)調(diào)[23]?；诖耍瑧?yīng)加強“放管服”改革的組織領(lǐng)導工作，做好政策梳理與解讀，制定全面的科研經(jīng)費“放管服”改革管理制度[23]。

圖5 十九大召開前后“放管服”改革現(xiàn)存問題及優(yōu)化的對比分析

十九大召開以后，學術(shù)界仍在持續(xù)關(guān)注高校政策落實情況，這一階段研究發(fā)現(xiàn)最突出的問題就是“放”的不協(xié)調(diào)、不配套，一些已經(jīng)出臺的措施難以落實[7]。因此，在高?！胺殴芊狈矫鎽?yīng)加快推進“管辦評”分離，“取消”“下放”時要廣泛征聽意見，保證精準有效，想師生所盼、高校所需[7]。此外，十九大召開前后最大的區(qū)別在于，學界更多聚焦于“放管服”改革在營商環(huán)境方面的困境。目前我國營商環(huán)境在全球處于中等水平，但一些公共服務(wù)指標排名仍比較落后。如：一些政府相關(guān)部門及其工作人員的服務(wù)意識不強，服務(wù)水平不高，服務(wù)對象仍被很多繁瑣程序所困[7，24]。因此，政府應(yīng)廣泛實行和落實“大監(jiān)管”理念，以完善政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為重點，進而提供更加高效的公共服務(wù)[25]。

（四）“放管服”改革的實施效果評價

圖6展示了十九大召開前后“放管服”改革實施效果評價研究的高頻關(guān)鍵詞圖譜。通過對圖譜中的高頻關(guān)鍵詞進行比較分析后發(fā)現(xiàn)，自“放管服”改革實施以來，我國先后已取得一系列顯著成效。十九大召開之后，“放管服”改革效果尤為顯著，主要體現(xiàn)在中央對“放管服”改革的持續(xù)推進，地方“放管服”改革特色化實踐模式取得的顯著成效，以及高?？蒲薪?jīng)費管理方面的政策落實效果等方面。

圖6 十九大召開前后效果評價對比分析圖譜

十九大召開之前，各級政府部門積極響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于“放管服”改革的號召，在實踐中取得了一些顯著成效。政府行政審批事項大幅減少，非行政許可審批事項全部取消。在簡政放權(quán)的同時，堅持放管并重、放管結(jié)合。從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，不斷探索新的監(jiān)管方式與模式。通過拓展政府服務(wù)內(nèi)涵，創(chuàng)新政府服務(wù)方式，為社會公眾提供更為優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)[21，26]。地方政府也認真貫徹落實國務(wù)院關(guān)于“放管服”改革的戰(zhàn)略部署，圍繞當?shù)卮_定的工作重點和任務(wù)目標，把深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革放在突出位置，以精準高效“放”、健全制度“管”和完善體系“服”為抓手，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促使“放管服”改革取得明顯進展[27]。

十九大召開后，“放管服”改革持續(xù)取得了顯著成效，主要表現(xiàn)為三個方面：（1）國家在減少行政審批事項、商事制度改革、優(yōu)化公共服務(wù)等方面較以往而言，改革成效更為突出。自十九大召開以來，國務(wù)院相關(guān)部門削減了44%的行政審批事項，非行政許可審批已經(jīng)不復(fù)存在，中央減少了90%的企業(yè)投資核準項目，中介服務(wù)事項在行政審批過程中也被削減了74%。全國廣泛推行“一站受理”“雙隨機、一公開”等新模式，政府積極推動各項便民活動，促成了改革效果從過去量變到如今質(zhì)變的飛速轉(zhuǎn)化[1，28～29]。（2）地方政府大膽嘗試推進一系列特色化“放管服”改革實踐模式并且效果明顯。例如：江蘇省“不見面審批”改革模式極大地解決了我國在改革過程中存在的“效率困局”問題[19]。浙江省的“最多跑一次”作為全國的典范進行宣傳和推廣，不少地方政府紛紛效仿，成效顯著[20]。（3）高?？蒲薪?jīng)費管理“放管服”改革有了較大改進。各大高校積極落實和深入探索“放管服”改革政策，減少立項程序、報賬流程，提高項目勞務(wù)費用等，修訂高?？蒲泄芾砦募x予高?？蒲腥藛T更多自主權(quán)，激發(fā)了廣大科研人員的積極性，推動了科研事業(yè)的快速發(fā)展[30～32]。

四、研究總結(jié)與展望

（一）主要研究發(fā)現(xiàn)

自2015年我國國家領(lǐng)導人首次提出“放管服”改革以來，尤其是伴隨著黨的十九大勝利召開之后，學界圍繞“放管服”改革的研究已取得了一批標志性的學術(shù)成果，將該研究領(lǐng)域推向了快速發(fā)展階段。本文通過對十九大召開前后，國內(nèi)學術(shù)期刊上發(fā)表的“放管服”改革研究文獻進行系統(tǒng)梳理和比較分析，明確了不同階段“放管服”改革研究領(lǐng)域的主題分布，對比分析了“放管服”改革的研究團隊，識別和比較了十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的內(nèi)容異同，在此本研究得出的主要結(jié)論（如表4所示）包括以下幾個方面：

表4 十九大召開前后“放管服”改革研究的特征比較

首先，從研究的主題特征中可以看出，十九大召開前后，“放管服”改革研究導向存在明顯的差異，二者表現(xiàn)為共性少差異多。十九大召開前，學術(shù)界主要圍繞“放管服”改革當前存在的問題及未來的發(fā)展方向和領(lǐng)域等展開探索；而在十九大召開后，“放管服”改革研究逐漸深入，許多典型實踐模式得到推廣和關(guān)注，如何繼續(xù)深入推進“放管服”改革實踐成為學術(shù)界關(guān)注的又一熱點問題。其次，從研究團隊可以看出十九大召開前后“放管服”改革研究的作者及研究機構(gòu)主要表現(xiàn)為共性多、差異少。有部分學者一直持續(xù)關(guān)注“放管服”改革進展，并且學者所屬機構(gòu)多以黨校（行政學院）和高等院校的政治學與行政學等相關(guān)學科為主。再次，從研究內(nèi)容方面可以看出，在十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究領(lǐng)域和方向上表現(xiàn)出高度的一致性，研究領(lǐng)域主要集中在對政府部門“放管服”改革的推進和落實，以及對高?！胺殴芊备母锏纳钊胩剿?。具體而言，從內(nèi)涵和問題優(yōu)化上看，前后兩個階段主要表現(xiàn)為共性少、差異多；而從實踐模式及效果評價上看，前后兩個階段更多表現(xiàn)為繼承與發(fā)揚的關(guān)系，十九大召開之后的研究成果是對前期研究成果的進一步持續(xù)深入與推進。總之，通過對比分析十九大召開前后國內(nèi)“放管服”改革研究的發(fā)展現(xiàn)狀及內(nèi)容主題，能夠為今后開展相關(guān)的理論研究以及實踐探索提供重要的思路參鑒。

（二）研究不足及展望

當前伴隨著中央和地方“放管服”改革的全面深入推進，該主題已愈發(fā)成為學界廣泛關(guān)注的熱點議題。通過對相關(guān)文獻的深入分析，從而可以全面把握當前國內(nèi)“放管服”改革研究的整體概貌及核心內(nèi)容，并明確提出當前研究存在的幾方面不足及未來改進方向：

1.從研究團隊層面來看，當前多數(shù)研究人員主要來自黨校（行政學院）以及高校的行政學及國家行政管理、中國政治等主要學科。目前，國內(nèi)政治與行政學學科的部分知名學者已成為十九大召開前后“放管服”改革研究的中流砥柱和主力軍，在這其中，較具典型性的包括天津師范大學政治與行政學院的研究團隊，中共中央黨校公共管理教研部的專家學者，他們發(fā)表的相關(guān)論文數(shù)量和質(zhì)量在學術(shù)界均處于較為領(lǐng)先的地位，是當前“放管服”改革研究的“領(lǐng)頭羊”。然而，實踐中“放管服”改革研究涉及政治學、管理學、經(jīng)濟學、教育學等多個學科，盡管部分經(jīng)濟學、教育學領(lǐng)域的學者已加入到研究行列中，但并未形成像政治學與行政學這樣的專業(yè)研究團隊，研究力量稍顯薄弱。此外，現(xiàn)有“放管服”改革研究成果大多還拘泥于單一的學科研究思路，缺乏對其他交叉學科知識的借鑒和應(yīng)用。因此，在未來研究過程中亟須強化不同學科隊伍之間的溝通對話，促進學科之間的優(yōu)勢互補，共同推動“放管服”改革研究的深入開展。

2.從研究內(nèi)容和熱點主題層面來看，十九大召開前后，學界重點聚焦“放管服”改革的理論和內(nèi)涵、典型實踐模式、現(xiàn)存問題及改進思路，以及實施效果評價等問題，尤其是關(guān)注改革內(nèi)涵、現(xiàn)存問題及改進思路的研究成果占據(jù)較大比重，而對于“放管服”改革實施的前因及后果等方面的研究卻少之又少。比如：通過收集一手/二手數(shù)據(jù)探索“放管服”改革實施進程快慢的影響因素；揭示“放管服”改革對區(qū)域營商環(huán)境/企業(yè)創(chuàng)新的影響機制；“放管服”改革的單一和組合效應(yīng)等，這些方面的研究對于更為深入地理解“放管服”改革實施動因、規(guī)律及效果差異等具有重要的現(xiàn)實意義。此外，在研究熱點內(nèi)容方面，盡管現(xiàn)有研究關(guān)注了“放管服”改革實施效果評價，但是更多研究都是采用“以理說理”的方式，缺乏客觀構(gòu)建“放管服”改革實施效果的評價指標體系并對其進行實證檢驗，這也是現(xiàn)有研究存在的一大缺憾。最后值得一提的是，稅收領(lǐng)域的“放管服”改革也是當前國家全面深化改革的重要組成部分，但是當前對該領(lǐng)域的研究成果，卻是非常稀少，缺乏深入翔實的案例梳理和實證分析，這也是當前和未來研究需要重點關(guān)注的研究內(nèi)容，需要學界進行深入探究。

3.從研究方法層面來看，十九大召開前后學界的研究成果多以定性研究方法為主，尤其是圍繞傳統(tǒng)政治學與行政學的研究路徑展開，而量化研究成果相對缺乏。毋庸置疑，“放管服”改革的理論基礎(chǔ)主要源于西方公共行政學的組織理論和公共經(jīng)濟學的制度理論，而且改革的實質(zhì)是政策的重新選擇以及體制的重新構(gòu)建，因此從“政治與行政”的視角進行深入研究是不可避免的，而政治學視域下的研究更多偏好采用定性研究方法。另外，研究方法要服務(wù)于研究問題本身，當前對于“放管服”改革理論和內(nèi)涵層面的闡釋，以及實踐模式的歸納等視角的研究決定了對其采用定性研究方法的必要性。但是，定量研究方法通過大規(guī)模的社會調(diào)查，能夠及時發(fā)現(xiàn)“放管服”改革實施狀況，揭示“放管服”改革執(zhí)行過程中更深層次的規(guī)律等。而且，利用統(tǒng)計分析手段可以對各省、市出臺的“放管服”改革實施舉措的數(shù)量進行差異化檢驗等。更進一步地，可以考慮采用將定性和定量研究相結(jié)合的“混合研究方法”，在構(gòu)建理論模型的同時，用相關(guān)數(shù)據(jù)驗證提出的理論框架?？傊?，研究方法方面的創(chuàng)新和完善能夠為當前和今后“放管服”改革實施政策的完善等提供更有力的證據(jù)支持。

注釋

① 知識圖譜中反復(fù)出現(xiàn)“放管服”“放管服”改革等高頻詞在所難免，但是本文針對研究內(nèi)容主題的分析，主要是結(jié)合知識圖譜中和該內(nèi)容主題相關(guān)的其他高頻關(guān)鍵詞信息來鎖定研究的熱點和核心內(nèi)容。