□劉 澤

[清華大學(xué) 北京 100084]

新中國成立以來，我國已經(jīng)編制并實(shí)施了十三個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），成為世界上規(guī)劃體制實(shí)施時(shí)間最長的國家。一部規(guī)劃發(fā)展史就是一部改革創(chuàng)新史，改革開放以來，規(guī)劃在編制程序、規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃體系等進(jìn)行了持續(xù)的調(diào)整完善和探索創(chuàng)新。例如，“十五”計(jì)劃首次面向社會公眾征求意見，“十一五”規(guī)劃首次提出預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，以及首次明確銜接協(xié)調(diào)和評估調(diào)整機(jī)制等。但是，長期以來，部分官員和學(xué)者對規(guī)劃相關(guān)制度執(zhí)行情況持不同觀點(diǎn)：編制決策方面，王紹光等認(rèn)為五年規(guī)劃已經(jīng)成為我國乃至世界上參與民主和協(xié)商民主的典范[1]，但楊偉民認(rèn)為五年規(guī)劃編制過程隨意性較大、地方領(lǐng)導(dǎo)話語權(quán)過大，聽取企業(yè)、社會組織、居民意見不夠充分[2]；銜接調(diào)整方面，鄢一龍認(rèn)為由于政府換屆是在五年規(guī)劃中期完成，新任領(lǐng)導(dǎo)需要在前三年完成上屆政府制定的規(guī)劃，這有利于保證規(guī)劃延續(xù)性[3]，但袁喜祿認(rèn)為有些地方領(lǐng)導(dǎo)上任后想調(diào)整規(guī)劃，導(dǎo)致“一屆政府一個(gè)規(guī)劃”現(xiàn)象常常出現(xiàn)[4]；實(shí)施執(zhí)行方面，Heilmann、鄢一龍和唐嘯等認(rèn)為中央通過正式和非正式激勵(lì)能夠推動(dòng)地方政府100%完成約束性指標(biāo)[5～7]，但是房維中多次質(zhì)疑約束性指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的權(quán)威性和真實(shí)性[8]①。

為了求證以上觀點(diǎn)孰對孰錯(cuò)，本文在界定規(guī)劃編制決策、銜接調(diào)整和實(shí)施評估等概念的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)問卷，面向發(fā)改系統(tǒng)直接分管或參與規(guī)劃編制工作的官員展開調(diào)研。深入一線掌握真實(shí)問題，提出有針對性的政策建議。

一、數(shù)據(jù)來源

本文問卷調(diào)查對象為地方發(fā)改系統(tǒng)參與規(guī)劃編制的官員，包括規(guī)劃部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人和工作人員。問卷發(fā)放采用分層抽樣和滾雪球抽樣相結(jié)合方式發(fā)放：第一層是省級發(fā)改委，對31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市發(fā)改委進(jìn)行全樣本式發(fā)放；第二層是地市級發(fā)改委，對所有地級市發(fā)改委全樣本式發(fā)放；第三層是每個(gè)地級市隨機(jī)抽取兩個(gè)區(qū)縣發(fā)放。第一次先是向安徽、廣東、廣西、浙江、江蘇五個(gè)省份的區(qū)縣發(fā)改局郵寄問卷，但是因?yàn)榈刂凡粶?zhǔn)確等原因?qū)е禄厥招Ч焕硐?。最后通過委托和市級規(guī)劃部門內(nèi)部渠道等方式發(fā)放問卷。共發(fā)放問卷720份，回收問卷322份，問卷回收率44.7%。為了確保研究的有效性和科學(xué)性，我們對非發(fā)改系統(tǒng)規(guī)劃部門、從未參與過規(guī)劃編制的官員的樣本進(jìn)行刪除，最后納入分析的是308份問卷，有效樣本率42.8%。從表1看出，樣本較好地覆蓋了不同地區(qū)、部門、職務(wù)、級別，具有較好的代表性。

表1 問卷樣本基本特征分布情況

作者從多方面確保問卷最大程度的可靠性。首先，作者在問卷設(shè)計(jì)過程中，反復(fù)征求有關(guān)專家學(xué)者、政府官員的意見，并開展小范圍預(yù)測試，這較好保證了問卷的信度和效度。其次，在具體問法上，客觀題直接進(jìn)行詢問，例如，“十三五”規(guī)劃編制過程中，對相關(guān)主體意見吸納情況（五個(gè)選項(xiàng)分別是10%及以內(nèi)、10%～30%、30%～50%、30%～50%、50%～70%和70%及以上）；主觀題則轉(zhuǎn)化詢問方式，例如，關(guān)于“科學(xué)化”測量，沒有直接讓受訪者對“《綱要》科學(xué)化程度高或者低”進(jìn)行評價(jià)，而是讓受訪者針對《綱要》編制過程中前期研究情況、采用多種方法對比研究論證情況等細(xì)分項(xiàng)進(jìn)行具體評價(jià)。再次，我們將受訪者嚴(yán)格限制在發(fā)改系統(tǒng)規(guī)劃部門的分管領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)人和工作人員，他們對規(guī)劃工作較為熟悉。而且在問卷調(diào)研中，我們一再強(qiáng)調(diào)不涉及隱私和敏感問題，所得數(shù)據(jù)僅用于學(xué)術(shù)研究。最后，我們在問卷末尾設(shè)置了一道主觀題“您對編制實(shí)施‘十四五’規(guī)劃的建議”，共34名（約10.6%）調(diào)研對象進(jìn)行了仔細(xì)回答，并有調(diào)研對象留下了聯(lián)系電話、郵箱等，考慮到調(diào)研對象是當(dāng)時(shí)正處于“十四五”規(guī)劃編制繁忙工作的政府官員，更能說明對調(diào)查問卷的認(rèn)真態(tài)度和良好的合作精神。需要說明的是，實(shí)際上，本文分析來源于調(diào)研數(shù)據(jù)，但是又不拘泥于調(diào)研數(shù)據(jù)，而是結(jié)合長期調(diào)研訪談、觀察和相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行三角驗(yàn)證，確保結(jié)論的可靠性。

二、數(shù)據(jù)分析②

（一）規(guī)劃編制決策

從“一五”計(jì)劃至“十三五”規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃編制民主化、科學(xué)化、法治化等“三化”水平不斷提升，有力地確保了規(guī)劃實(shí)用管用，但是當(dāng)前仍然存在諸多問題。

1.民主化方面：對社會公眾意見重視不夠且吸納各主體意見不充分

從總體來看，征求社會公眾意見的程度低于征求其他主體意見的程度?！笆濉庇?jì)劃開始通過紙質(zhì)媒體和發(fā)改委官方網(wǎng)站開辟專欄向社會公眾征求意見[9]?！笆晃濉币?guī)劃首次建立專門網(wǎng)站，開展為期60天公開征求社會公眾意見和建議③[10～11]?！笆濉币?guī)劃，國家發(fā)改委還委托總工會、共青團(tuán)、工商聯(lián)等多家組織協(xié)助召開代表座談會，廣泛聽取社會各界的意見?！笆濉币?guī)劃，國家發(fā)改委首次開通“建言十三五”微信公眾平臺，邀請公眾參與規(guī)劃編制?？梢哉f，“十五”計(jì)劃至“十三五”規(guī)劃，政府一直借助最新的技術(shù)手段擴(kuò)大征求社會公眾意見的范圍。但是關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃編制過程中，對同級部門、下級地方、人大政協(xié)和社會公眾的意見征求情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表2），只有35.1%的地方在編制“十三五”規(guī)劃過程中，廣泛征求社會公眾的意見，比其他選項(xiàng)（征求同級部門、下級地方、人大政協(xié)的意見）平均低了20個(gè)百分比；6.5%和21.1%的地方?jīng)]有或者較少征求社會公眾意見，遠(yuǎn)高于其他項(xiàng)目。目前，部分學(xué)者將征求社會公眾意見效果不好的原因歸咎于以下三個(gè)方面：公眾參與規(guī)劃法律制度環(huán)境不健全；公民參與意識薄弱、參與能力不足；公眾參與方式不規(guī)范[12]。實(shí)際上，發(fā)展規(guī)劃編制是極其復(fù)雜專業(yè)的系統(tǒng)工程，需要長期參與地方實(shí)際工作的官員和專家參與。但是當(dāng)前地方政府易把“公眾”當(dāng)“專家”，往往在發(fā)展規(guī)劃綱要草案編制完成就將全文（綱要全文往往5～6萬字）公布征求社會公眾意見，公眾對于專業(yè)性的政策術(shù)語和預(yù)期的政策結(jié)果缺乏認(rèn)知和判斷能力，無法有效閱讀、獲取規(guī)劃文本的信息，并提出合適的意見。

表2 被調(diào)查對象反映“十三五”規(guī)劃征求不同主體意見情況（單位：%）

從不同層級來看，市縣規(guī)劃在征求社會公眾意見的方面做得相對不足。關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃編制過程中，對社會公眾的意見征求情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表3），選擇“充分征求（社會公眾意見）”這一選項(xiàng)的，最高的是區(qū)縣部門（40.5%），其次是省級部門（34.4%），最低是市級部門（23.0%）；選擇“多次征求（社會公眾意見），但不充分”這一選項(xiàng)的，從高到低排序仍然是區(qū)縣、市級和省級部門。從數(shù)據(jù)來看，征求社會公眾意見的程度呈現(xiàn)縣、省、市逐步遞降趨勢。但是，在作者長期跟蹤參與Y省D州C縣、S省Y市C區(qū)、C市Y區(qū)、Q縣等區(qū)縣規(guī)劃編制過程的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多區(qū)縣在征求社會意見方面其實(shí)做得不夠好。長期調(diào)研觀察和問卷數(shù)據(jù)結(jié)果二者存在出入。針對這個(gè)問題，本文專門向西部的C市規(guī)劃處負(fù)責(zé)人和東部的G省Z市規(guī)劃科負(fù)責(zé)人求證，他們均認(rèn)為“總體來看，省級規(guī)劃編制過程中征求社會公眾意見情況一般要好于市縣”。因此，本文認(rèn)為長期調(diào)研觀察和問卷數(shù)據(jù)結(jié)果二者存在出入的原因可能是，問卷樣本覆蓋的區(qū)縣恰好在征求社會公眾意見方面做得比較好。

表3 被調(diào)查對象反映不同層級“十三五”規(guī)劃征求社會公眾意見情況（單位：%）

本文認(rèn)為，市級和縣級規(guī)劃最貼近人民，本應(yīng)該充分征求社會公眾的意見，但是卻沒有引起足夠的重視。原國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長袁喜祿也認(rèn)為，“許多市縣的規(guī)劃花更多的筆墨描述發(fā)展戰(zhàn)略、增長目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和重點(diǎn)，甚至宏觀調(diào)控，但是關(guān)于人民群眾密切相關(guān)的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容在規(guī)劃中得不到足夠的重視”，使得“最應(yīng)該發(fā)揮作用的基層規(guī)劃成了基本沒有用的規(guī)劃”[4]。一方面說明部分市縣規(guī)劃忽視社會公眾切身利益，另一方面說明這一長時(shí)間懸而未解的問題有更深層次的體制機(jī)制原因—“GDP掛帥”的政績觀以及市縣政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致市縣政府更多關(guān)注如何發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而忽視了人民群眾生活和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)。

在征求意見過程中，要客觀認(rèn)真吸收各主體反映的意見和建議，預(yù)防出現(xiàn)“意見吸納程度與對象權(quán)力大小呈正比”“形式大于實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象。關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃編制過程中，對相關(guān)主體意見的吸納情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表4），不管是省級、市級還是縣級，發(fā)展規(guī)劃編制過程中對不同主體意見的吸納程度均較低，平均下來只有35%左右的被調(diào)查對象認(rèn)為“吸納了70%及以上的意見和建議”，25%左右的被調(diào)查對象認(rèn)為“吸納了50%～70%的意見和建議”。本文認(rèn)為單憑數(shù)據(jù)結(jié)果不能得出對社會公眾意見不重視的結(jié)論，因?yàn)榭陀^來看，社會公眾反映的意見和建議不一定是完全科學(xué)合理的，因此允許有不完全采納的空間。此外，一般來說，被征求意見的主體權(quán)力大小對意見采納的影響，可能受主體立場、信息占有量、專業(yè)程度的影響，比如，權(quán)力更大的領(lǐng)導(dǎo)，一般決策經(jīng)驗(yàn)更豐富、占有的信息量更大，看待問題也更深入，因此他們的意見更容易被采納。但是，作者2014年參與Y省D州C縣、S省Y市C區(qū)、C市Y區(qū)、Q縣等區(qū)縣“十三五”規(guī)劃編制過程的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委（局）雖然按照程序多次征求不同主體的意見，但對不同主體意見和建議的吸納程度與對方權(quán)力大小呈正相關(guān)關(guān)系，更重視的是聽取領(lǐng)導(dǎo)（尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)）的意見，對于非領(lǐng)導(dǎo)人員（如退休老干部等）的意見和建議則不太重視，時(shí)間如果太緊急來不及修改，甚至可能會暫時(shí)忽略這部分群體的意見和建議。因此，本文結(jié)合實(shí)際觀察到的現(xiàn)象，建議提高警惕，避免出現(xiàn)“意見吸納程度與對象權(quán)力大小呈正比”“形式大于實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象。

表4 被調(diào)查對象反映不同層級“十三五”規(guī)劃不同主體意見吸納情況（單位：%）

2.法治化方面：法治化制度建設(shè)不完善且省市縣自上而下日趨嚴(yán)重

從總體來看，發(fā)展規(guī)劃決策法治化仍然任重道遠(yuǎn)；從不同層級來看，發(fā)展規(guī)劃決策法治化呈現(xiàn)省市縣依次下降的趨勢。關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃編制過程中，起草、銜接、論證、審批、發(fā)布等制度的建立情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表5），選擇“完全建立”這一選項(xiàng)的，總體樣本、省級樣本、市級樣本和區(qū)縣樣本分別選擇了41.2%、49.2%、36.5%和40.5%，選擇“建立了大半”這一選項(xiàng)的，總體樣本、省級樣本、市級樣本和區(qū)縣樣本分別選擇了27.6%、29.5%、21.6%和29.5%。總體來看，發(fā)展規(guī)劃決策法治化制度還沒有完全建立，提升決策法治化水平仍然任重道遠(yuǎn)；從不同層級來看，數(shù)據(jù)顯示省級層面在發(fā)展規(guī)劃法治化建設(shè)最好，其次是縣級，最后是市級。這一認(rèn)識與作者長期調(diào)研觀察結(jié)果存在一定出入，原因可能是問卷樣本覆蓋的區(qū)縣恰好在法治化制度建設(shè)方面做得比市好。作者長期調(diào)研觀察發(fā)現(xiàn)，從省級到市級再到區(qū)縣級，越是往下，相關(guān)的制度越不完備，而且長期觀察得到的結(jié)論也得到了C市原發(fā)改委規(guī)劃處處長的認(rèn)同④，他指出從省到市到區(qū)縣，法治化水平依次下降。據(jù)個(gè)別省規(guī)劃處同志反映，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃是由一個(gè)研究生畢業(yè)的公務(wù)員一個(gè)晚上編制出來的，第二天就上會討論并通過[13]。因此，本文綜合問卷調(diào)研數(shù)據(jù)和長期調(diào)研觀察得出結(jié)論，從不同層級來看，發(fā)展規(guī)劃決策法治化呈現(xiàn)省市縣依次下降的趨勢，要給予市縣層級規(guī)劃編制法治化制度建設(shè)足夠的關(guān)注。

表5 被調(diào)查對象反映“規(guī)劃起草、銜接、論證、審批、發(fā)布”等制度建立情況（單位：%）

3.科學(xué)化方面：主客觀原因疊加導(dǎo)致決策科學(xué)化是規(guī)劃編制最嚴(yán)重的問題

雖然調(diào)研對象普遍認(rèn)識到規(guī)劃編制科學(xué)化的重要性，但是問卷結(jié)果顯示在“三化”中科學(xué)化總體評分卻最低，說明科學(xué)化是規(guī)劃編制最亟待解決的問題。

作者在問卷最后設(shè)置了一道主觀題“您對編制實(shí)施‘十四五’規(guī)劃的建議”，共34名被調(diào)查對象進(jìn)行了回答。作者運(yùn)用NVivo10軟件對主觀回答進(jìn)行輔助編碼和分析發(fā)現(xiàn)（見圖1），被調(diào)查對象認(rèn)為重要的依次是科學(xué)化（在主觀材料中占比25.81%）、文本質(zhì)量（占比12.46%）、規(guī)劃銜接（占比6.53%）、法治化（占比4.91%）、規(guī)劃調(diào)整（占比4.07%）、民主化（占比3.77%）、決策共識（占比0.84%）⑤。關(guān)于“科學(xué)化”問題，被調(diào)查對象反映的最多是“要加強(qiáng)調(diào)查研究”“要加強(qiáng)指標(biāo)項(xiàng)目科學(xué)論證”“要引進(jìn)高校力量”“要注重專家建議”等。通過長期的調(diào)研訪談和觀察得出一個(gè)結(jié)論，研究的深度決定規(guī)劃的科學(xué)程度[14]。發(fā)展規(guī)劃涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，要編制一個(gè)科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，既需要具備廣博知識、熟悉相關(guān)程序的“通才”，又需要經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)保護(hù)、改革、民生、交通等各個(gè)領(lǐng)域的“專才”；既要了解過去、分析當(dāng)下，更要預(yù)測未來。

圖1 被調(diào)查對象關(guān)于“十四五”規(guī)劃編制的建議傾向

對民主化、法治化和科學(xué)化各維度得分計(jì)算發(fā)現(xiàn)（見圖2）⑥，民主化平均得分最高（3.92），其次是法治化（3.81），最低是科學(xué)化（3.65）。對科學(xué)化部分具體的題項(xiàng)進(jìn)行深入分析發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃編制過程中，各方面進(jìn)行的前期研究情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表6），只有15.9%的被調(diào)查對象選擇“非常深入”，另外有20.8%選擇“一般”。關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃編制過程中，采用多種方法對比研究論證情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，只有12.6%的被調(diào)查對象選擇“完全贊同”，22.4%選擇“不好說”。

圖2 被調(diào)查者對象反映規(guī)劃編制民主化、法治化和科學(xué)化平均值比較

表6 被調(diào)查對象反映“十三五”規(guī)劃科學(xué)化編制的情況（單位：%）

結(jié)合長期的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致發(fā)展規(guī)劃編制決策科學(xué)性不盡如人意主要是兩個(gè)主觀原因和一個(gè)客觀原因：一是很多地方領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃部門只是把編制規(guī)劃當(dāng)作例行公事，只要完成提交即可⑦，沒有把編制規(guī)劃當(dāng)作盤點(diǎn)家底、理清未來五年發(fā)展思路的重要手段，這也是導(dǎo)致“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的重要原因。所以，現(xiàn)在會發(fā)現(xiàn)一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)在五年規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的編制過程中委托給中介機(jī)構(gòu)，自己當(dāng)“甩手掌柜”。而一些中介機(jī)構(gòu)到處承接業(yè)務(wù)，“粗制濫造”，東搬西套，千篇一律。編制的五年規(guī)劃本身就不切實(shí)際，加上有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏規(guī)劃概念和規(guī)矩意識，規(guī)劃一套，做又是另外一套。二是部分地方存在嚴(yán)重的長官意志。歷史上我們編制規(guī)劃，就曾經(jīng)存在“放衛(wèi)星”等帶有明顯長官意志制定高指標(biāo)的現(xiàn)象?，F(xiàn)在也不乏類似做法，比如某市在編制“十二五”規(guī)劃時(shí)，當(dāng)時(shí)的書記不顧發(fā)改委勸說，一定要求在指標(biāo)中反映居民的貧富差距，于是增加了基尼系數(shù)指標(biāo)，但后面要測算這個(gè)系數(shù)很難。該市“十二五”規(guī)劃發(fā)布后有不少省發(fā)改委主任都對此進(jìn)行了關(guān)注，并與該市發(fā)改委主任進(jìn)行了交流[15]。另外，很多地方領(lǐng)導(dǎo)在制定規(guī)劃的GDP增速時(shí)，不是綜合考慮國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢性，解決就業(yè)、增加居民收入的必要性，以及人口素質(zhì)、生態(tài)環(huán)境容量的可能性綜合科學(xué)論證提出，而是基于與周邊地區(qū)相互攀比、競相趕超的政績壓力提出，規(guī)劃科學(xué)性較差。三是地方尤其是區(qū)縣發(fā)改系統(tǒng)規(guī)劃編制人手不夠、素質(zhì)不高。目前發(fā)改系統(tǒng)缺乏專業(yè)規(guī)劃機(jī)構(gòu)，缺乏比較完善的規(guī)劃人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。尤其對于絕大多數(shù)基層政府，本身公務(wù)人員就少，專職規(guī)劃人員更少⑧，又難以得到系統(tǒng)有效的培訓(xùn)，制約著規(guī)劃的改革創(chuàng)新[4]。要編制發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃以及各種專項(xiàng)規(guī)劃和部門規(guī)劃，從研究力量、編制隊(duì)伍和精力投入上都難以保證，規(guī)劃編制基本上就是簡單應(yīng)付，缺乏科學(xué)論證，最后規(guī)劃質(zhì)量難以保證。

（二）規(guī)劃銜接調(diào)整

本級規(guī)劃綱要編制過程必須要跟上級規(guī)劃和本級專項(xiàng)、區(qū)域規(guī)劃相銜接，才能形成“規(guī)劃合力”。規(guī)劃實(shí)施過程也必須根據(jù)實(shí)施情況、國內(nèi)外環(huán)境變化、國家政策變化等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，才能保證“規(guī)劃靈活性”。當(dāng)前，規(guī)劃銜接調(diào)整方面存在以下不足：

1.規(guī)劃銜接方面：GDP為主的政績考核體制導(dǎo)致規(guī)劃銜接效果不理想

長期以來，規(guī)劃間銜接存在明顯的“自下而上趨利避害的選擇性銜接”現(xiàn)象，下級對工程項(xiàng)目等銜接積極性很高，對GDP指標(biāo)和約束性指標(biāo)銜接積極性卻很低。表面原因是因?yàn)闀r(shí)間安排和制度設(shè)計(jì)的不足，根本原因是因?yàn)橐訥DP為核心的考核體制機(jī)制沒有得到有效解決。我國的規(guī)劃銜接是從“十一五”規(guī)劃開始的?！笆晃濉币?guī)劃期間，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33號）文件，首次提出三級三類規(guī)劃體系，并明確了規(guī)劃編制的銜接機(jī)制，即按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃服從總體規(guī)劃，同級規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)的原則，對規(guī)劃的主要目標(biāo)特別是約束性指標(biāo)、空間布局、重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重大政策等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以形成規(guī)劃合力。關(guān)于“下級‘十三五’規(guī)劃綱要與本級‘十三五’規(guī)劃綱要銜接情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表7），只有35.1%的被調(diào)查對象選擇“完全銜接”；關(guān)于“本區(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃與本級五年規(guī)劃綱要銜接情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，只有37%的被調(diào)查對象選擇“完全銜接”，但是，關(guān)于“本地官員通過上級視察、規(guī)劃座談會和書面征求意見等渠道提出利于本地區(qū)發(fā)展的建議情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，59.4%的被調(diào)查對象選擇“經(jīng)常提出”；關(guān)于“本地官員通過人大或政協(xié)渠道向上級提出有利于本地區(qū)發(fā)展的議案的情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，56.2%的被調(diào)查對象選擇“經(jīng)常提出”。數(shù)據(jù)顯示，規(guī)劃間的總體銜接情況并不是特別理想，存在“自下而上趨利避害的選擇性銜接”的現(xiàn)象，對于“功能定位、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、試點(diǎn)政策”等有利于本地區(qū)發(fā)展的內(nèi)容，地方銜接的積極性很高，想方設(shè)法爭取納入上級或國家“規(guī)劃盤子”，但是對于GDP指標(biāo)和約束性指標(biāo)的銜接，下級地方的積極性卻很低。因?yàn)榍罢呖梢詫⒌胤桨l(fā)展訴求轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壔驀野l(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)檎娼鸢足y推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而后者卻限制地方經(jīng)濟(jì)速度的發(fā)展。

表7 被調(diào)查對象反映“十三五”規(guī)劃間相互銜接情況（單位：%）

具體來看，約束性指標(biāo)銜接較好，但執(zhí)行過程中也存在問題，而GDP指標(biāo)銜接效果較差。關(guān)于約束性指標(biāo)的銜接，國家建立了層層分解、監(jiān)督、考核的目標(biāo)管理體制[16]。過程中，部分地方會以本地主要是高技術(shù)企業(yè)、能耗基數(shù)不高、能耗降低潛力不足等理由試圖降低約束性指標(biāo)目標(biāo)，即使國家發(fā)改委在考慮不同地方節(jié)能減排基礎(chǔ)、潛能和壓力的情況下，通過柔和的政治動(dòng)員和剛性的行政指令等方式與地方進(jìn)行了協(xié)調(diào)[16]，但是地方在執(zhí)行的時(shí)候卻仍可能存在拉閘限電①～②、數(shù)據(jù)造假[8]等問題。關(guān)于GDP指標(biāo)銜接，“十一五”規(guī)劃時(shí)，國家預(yù)期未來五年GDP年均增速7.5%，并經(jīng)由全國人民代表大會通過。各省市區(qū)、地市、縣級卻層層加碼[17]。雖然兩會召開前，國家發(fā)改委已向各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)出《國家發(fā)展改革委關(guān)于請各地區(qū)科學(xué)確定本地區(qū)“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2006〕290號），明確“引導(dǎo)各地市州、縣市科學(xué)合理地確定增長速度目標(biāo)”⑨。但結(jié)果不理想，最終31個(gè)省市區(qū)的GDP預(yù)期年均增長速度定位10%以上，高于全國2.5個(gè)百分點(diǎn)，高出30%；333個(gè)地區(qū)以及政府（283個(gè)地級市），高于全國3.5個(gè)百分點(diǎn)，高出近50%；333個(gè)地級區(qū)（市）下轄2 862個(gè)縣（市），高于全國4.5個(gè)百分點(diǎn)，高出60%[17]?！笆濉币?guī)劃編制期間，鑒于各地提出的“十二五”期間經(jīng)濟(jì)增長速度普遍偏高，國務(wù)院要求各個(gè)省市區(qū)在人民代表大會審議規(guī)劃之前，先與中央有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，與國家規(guī)劃進(jìn)行銜接，使地方規(guī)劃與國家規(guī)劃相一致。結(jié)果是，國家規(guī)劃為7%，地方規(guī)劃平均為10.5%，高出前者50%（遠(yuǎn)甚于“十一五”規(guī)劃31個(gè)省市區(qū)高于全國的30%）[18]。總結(jié)來看，正如房維中所說，我國是中央和地方兩個(gè)規(guī)劃并存并以地方為主的規(guī)劃體制[19]。

導(dǎo)致上下級規(guī)劃間指標(biāo)銜接差有直接和間接兩方面原因。直接原因有以下兩個(gè)：第一，時(shí)間銜接存在矛盾。我們國家現(xiàn)在各層級的兩會召開時(shí)間順序是自下而上，先是縣，然后是地市省，最后是全國兩會，“發(fā)展規(guī)劃”的審查和批準(zhǔn)時(shí)間也是下一級早于上一級。這較難保證上級規(guī)劃對下級規(guī)劃，尤其是國家規(guī)劃對地方規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性。例如，北京市“十三五”規(guī)劃在2016年1月22日由北京市第十四屆人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)，比國家“十三五”規(guī)劃通過的時(shí)間早了近2個(gè)月，這難免使中央規(guī)劃和地方規(guī)劃之間銜接不到位。第二，制度設(shè)計(jì)存在不足。規(guī)劃間的什么情況是銜接了，什么情況視同沒有銜接，目前缺乏明確規(guī)范的剛性的制度規(guī)定。此外，目前主要是以征求部門意見形式進(jìn)行銜接，難以起到真正意義上的規(guī)劃銜接的作用[14]。而且，一些部門為了增強(qiáng)本部門專項(xiàng)規(guī)劃的權(quán)威性，繞過發(fā)展改革部門，將本部門規(guī)劃由政府分管領(lǐng)導(dǎo)簽字并提交相關(guān)會議批準(zhǔn)。但是，作者認(rèn)為根本原因是因?yàn)橐訥DP為核心的考核體制機(jī)制沒有得到有效解決。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一直以來是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，其完成與否與干部獎(jiǎng)懲和職位晉升掛鉤。在地方，省市縣也自上而下分解考核GDP、預(yù)算內(nèi)投資、財(cái)政收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值等指標(biāo)。地方政府為了擴(kuò)大發(fā)展空間以追求政績，在規(guī)劃編制過程中，均競相制定高于中央建議的GDP增速指標(biāo)，并制定低于中央要求的約束性指標(biāo)[20]。這就導(dǎo)致上文所說的上下級規(guī)劃在指標(biāo)銜接存在的長期懸而未解的難題—為了實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方規(guī)劃的GDP指標(biāo)往往高于國家GDP指標(biāo)，執(zhí)行過程中往往更高。在沒有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的情況下，這直接影響節(jié)能減排約束性指標(biāo)的完成。而地方政府迫于節(jié)能減排約束性指標(biāo)“一票否決”的壓力，執(zhí)行過程中不得不采取拉閘限電①～②、數(shù)據(jù)造假[8,22]等行為。

2.規(guī)劃調(diào)整方面：省市縣領(lǐng)導(dǎo)換屆會打破規(guī)劃連續(xù)性且層級越低越嚴(yán)重

研究發(fā)現(xiàn)，與國家層面“發(fā)展規(guī)劃可以保證任期領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政連續(xù)性”相反，地方層面是“領(lǐng)導(dǎo)換屆往往會打破發(fā)展規(guī)劃連續(xù)性”，而且省市縣自上而下層級越低越嚴(yán)重。國家的規(guī)劃中期評估是從“十五”計(jì)劃開始的。對規(guī)劃進(jìn)行中期評估，主要是評估規(guī)劃實(shí)施是否符合預(yù)期、規(guī)劃目標(biāo)設(shè)置是否合理、國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境是否發(fā)展重大變化等，并根據(jù)實(shí)施結(jié)果、政策和形勢變化等對規(guī)劃進(jìn)行中期調(diào)整。關(guān)于“執(zhí)行過程中，‘十三五’規(guī)劃綱要內(nèi)容動(dòng)態(tài)調(diào)整情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表8），57.1%、53.9%和51%的被調(diào)查對象選擇“完全贊同”會根據(jù)中期評估結(jié)果、國家政策變化和國際形勢變化等對規(guī)劃的部分指標(biāo)、內(nèi)容和工程項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，這說明發(fā)展規(guī)劃具有一定的靈活適應(yīng)性。但是關(guān)于“執(zhí)行過程中，‘十三五’規(guī)劃綱要內(nèi)容會隨著主要領(lǐng)導(dǎo)換屆進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表8），28.9%的被調(diào)查對象選擇“完全贊同”，27.9%的選擇“基本贊同”，還有5.5%的選擇“不好說”，可理解為表示默認(rèn)贊同規(guī)劃會隨著領(lǐng)導(dǎo)換屆而動(dòng)態(tài)調(diào)整。如表9所示，省級、市級和縣級“十三五”規(guī)劃，被調(diào)查對象選擇“完全贊同”“十三五”規(guī)劃綱要內(nèi)容會隨著領(lǐng)導(dǎo)人換屆動(dòng)態(tài)調(diào)整的比例分別為16.4%、20.3%和37.0%，隨著層級降低比例不斷升高。這說明，省級、市級和縣級自上而下層級越低，規(guī)劃的連續(xù)性越容易受到領(lǐng)導(dǎo)換屆的中斷。

表8 被調(diào)查對象反映“十三五”規(guī)劃綱要內(nèi)容動(dòng)態(tài)調(diào)整的情況（單位：%）

表9 被調(diào)查對象反映不同層級“十三五”規(guī)劃隨主要領(lǐng)導(dǎo)換屆進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整情況（單位：%）

國家層面和地方層面領(lǐng)導(dǎo)換屆方式不同導(dǎo)致規(guī)劃銜接效果不一樣。鄢一龍認(rèn)為政府換屆都是在五年規(guī)劃的中期完成，因此新上任的領(lǐng)導(dǎo)在前三年必須先完成上一屆政府制定的規(guī)劃，這促進(jìn)了政策的延續(xù)，使得政府換人換屆但卻不換政策[3]。作者認(rèn)為調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)論與鄢一龍的研究結(jié)論并不矛盾。鄢一龍研究對象是國家層面五年規(guī)劃，在編制五年規(guī)劃的時(shí)候，一般是時(shí)任總理任“五年規(guī)劃起草小組”組長，時(shí)任副總理作為副組長也親自參與規(guī)劃編制。而如果副總理接任總理，則基本上執(zhí)行原定“十二五”規(guī)劃，這有利于保持五年規(guī)劃等政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性。而本次調(diào)查對象是地方層面，地方政府的黨政一把手大部分是跨區(qū)域異地任職，事先并沒有參與本地的五年規(guī)劃編制。需要重點(diǎn)說明的是，與根據(jù)中期評估結(jié)果、國家政策變化和國際形勢變化等動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃的部分指標(biāo)、內(nèi)容和工程項(xiàng)目不同，領(lǐng)導(dǎo)換屆往往因?yàn)椤靶鹿偕先稳鸦稹焙汀白非蠖唐谡儭保瑫ξ迥暌?guī)劃的發(fā)展思路進(jìn)行大調(diào)整，即所謂的“換一任領(lǐng)導(dǎo)換一套思路”和“一屆政府一張規(guī)劃”的現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。甚至有的前任領(lǐng)導(dǎo)確定的保護(hù)區(qū)域，新任領(lǐng)導(dǎo)則變?yōu)殚_發(fā)區(qū)域，規(guī)劃明確的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)難以得到很好的貫徹[4]。而且一個(gè)五年計(jì)劃，兩屆政府去執(zhí)行，前兩年是上屆政府，后三年是下屆政府，出了問題不知找誰[21]。因此，作者認(rèn)為與國家層面“發(fā)展規(guī)劃可以保證任期領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政連續(xù)性”相反，地方層面是“領(lǐng)導(dǎo)換屆會打破發(fā)展規(guī)劃連續(xù)性”，而且省市縣自上而下層級越低越嚴(yán)重。

（三）規(guī)劃實(shí)施評估

問卷調(diào)查約束性指標(biāo)完成情況與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果有出入，說明可能部分地區(qū)約束性指標(biāo)存在“被完成”的可能性。“十一五”規(guī)劃首次區(qū)分預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)處理的是政府和市場的關(guān)系，依靠市場主體自主實(shí)現(xiàn)，政府主要是創(chuàng)造良好環(huán)境。約束性指標(biāo)處理的是中央和地方的關(guān)系，體現(xiàn)黨中央國務(wù)院的權(quán)威，更本質(zhì)的是處理政府和社會的關(guān)系，是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ι鐣某兄Z，必須運(yùn)用公共資源確保在規(guī)劃期內(nèi)完成。關(guān)于“‘十三五’規(guī)劃預(yù)期性和約束性指標(biāo)總體完成情況”的選擇答案統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表10），關(guān)于預(yù)期性指標(biāo)，54.9%、29.5%和2.9%的分別選擇了“完成大半”“全部完成”和“超額完成”，比例加總為87.3%；關(guān)于約束性指標(biāo)，只有46.8%和4.5%分別選擇“全部完成”和“超額完成”，比例加總為51.3%。以國家“十一五”和“十二五”指標(biāo)完成經(jīng)驗(yàn)為例，“十一五”規(guī)劃中，14個(gè)預(yù)期性指標(biāo)共完成11個(gè)指標(biāo)，完成率78.57%，9個(gè)約束性指標(biāo)全部完成，完成率100%?；“十二五”規(guī)劃中，12個(gè)預(yù)期性指標(biāo)共完成11個(gè)指標(biāo)，完成率91.67%，17個(gè)約束性指標(biāo)全部完成，完成率100%。從問卷調(diào)查數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對比來看，問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示87.1%的被調(diào)查對象反映預(yù)期性指標(biāo)能夠“大部分完成”“全部完成”或“超額完成”，和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果大體相同。但是問卷調(diào)查結(jié)果顯示，只有51.3%的被調(diào)查對象反映約束性指標(biāo)能“全部完成”或“超額完成”，與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃約束性指標(biāo)均全部完成的結(jié)果有出入。

表10 被調(diào)查對象預(yù)計(jì)“十三五”規(guī)劃預(yù)期性和約束性指標(biāo)總體完成情況（單位：%）

本文作者傾向于問卷調(diào)查數(shù)據(jù)基于以下兩個(gè)理由：第一，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)受到曾經(jīng)參與多個(gè)五年規(guī)劃編制的國家發(fā)改委官員的質(zhì)疑。房維中曾經(jīng)參與“一五”和“二五”五年計(jì)劃建議報(bào)告起草和“三五”至“八五”計(jì)劃的制定，2007年他給國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志寫信質(zhì)疑“國家統(tǒng)計(jì)局公布2006年全國單位GDP能耗降低1.33%”和“國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)改委和國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布的2006年地區(qū)單位GDP能耗降低1.33%以下的只有三個(gè)省區(qū)，其余都在1.33%以上”存在矛盾，質(zhì)疑數(shù)據(jù)的權(quán)威性和真實(shí)性[8]。徐林曾經(jīng)連續(xù)參與“八五”至“十三五”規(guī)劃制定，曾經(jīng)指出“我們做法是將約束性指標(biāo)分解到各個(gè)省，甚至各個(gè)企業(yè)，然后按指標(biāo)進(jìn)行考核、評估。這樣的機(jī)制有它好的作用，但是也有副作用。指標(biāo)考核的東西從來都會導(dǎo)致指標(biāo)作假，你的考核評估結(jié)果不一定是真實(shí)的”[22]。第二，作者和相關(guān)學(xué)者的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)。在進(jìn)行問卷調(diào)查過程中，作者在對一些發(fā)改系統(tǒng)的規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人非正式談話中得知，“近些年，從中央到地方，均采用評估、督查和考核等辦法進(jìn)行落實(shí)，但一些約束性指標(biāo)一年半載根本無法完成，只能通過“統(tǒng)計(jì)”或“創(chuàng)新”的方式去完成”⑩。練宏發(fā)表在《中國社會科學(xué)》的文章《弱排名激勵(lì)的社會學(xué)分析—以環(huán)保部門為例》，以縣級環(huán)保部門節(jié)能減排考核為例，揭示為何規(guī)定期限內(nèi)沒有完成節(jié)能減排任務(wù)卻沒有被“一票否決”？這是因?yàn)樯舷录壵g的責(zé)任連帶機(jī)制、非正式合作機(jī)制和激勵(lì)強(qiáng)度機(jī)制，上下級政府合謀通過將排名靠前的縣環(huán)保局的減排量分配給靠后的縣環(huán)保局、調(diào)整排名靠后的縣環(huán)保局的節(jié)能減排基數(shù)等方式，確?！巴瓿扇蝿?wù)”[23]。因此，部分地區(qū)的約束性指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的客觀真實(shí)性需要進(jìn)一步深入考究。

作者認(rèn)為導(dǎo)致部分地區(qū)約束性指標(biāo)存在“被完成”可能性的根本原因是以GDP為核心的考核體制機(jī)制沒有得到有效解決。以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排約束性指標(biāo)的完成屬于蹺蹺板的兩端，在產(chǎn)業(yè)沒有轉(zhuǎn)型升級的前提下，地方為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，必然導(dǎo)致高消耗、高污染。在約束性指標(biāo)“一票否決”的高壓下，過去部分地方在“十一五”規(guī)劃通過拉閘限電的方式完成任務(wù)[5,24]，國家發(fā)改委采取措施后此類行為逐漸消失[25]，隨后部分地方仍存在通過“統(tǒng)計(jì)”或“創(chuàng)新”的方式去完成約束性指標(biāo)的可能性。

三、完善發(fā)展規(guī)劃制度的對策建議

針對深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，必須對標(biāo)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）文件精神，完善發(fā)展規(guī)劃在編制決策、銜接調(diào)整和實(shí)施評估等方面制度。

（一）規(guī)劃編制決策方面

提高規(guī)劃編制民主化水平關(guān)鍵是扭住“社會公眾”這一薄弱群體和科學(xué)客觀處理各主體意見這一著力點(diǎn)。第一，轉(zhuǎn)變思路提高征求社會公眾意見的范圍和質(zhì)量。首先，應(yīng)該將征求社會公眾意見環(huán)節(jié)從“后端（規(guī)劃編制后期）”移到“前端（規(guī)劃編制前期）”，并把“征求公眾對規(guī)劃文本意見”改為“了解公眾當(dāng)前生產(chǎn)生活的糟心事、煩心事、鬧心事”“掌握公眾對于未來五年發(fā)展的具體訴求”；其次，要高度重視“被邊緣化的脫網(wǎng)人群”（脫網(wǎng)人群絕大部分是弱勢群體），在編制發(fā)展規(guī)劃全過程，主要領(lǐng)導(dǎo)要帶領(lǐng)起草組，同時(shí)動(dòng)員人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等通過線下實(shí)地走訪等方式，主動(dòng)了解這類群體的需求，并及時(shí)全面反映到規(guī)劃當(dāng)中。市縣規(guī)劃尤其更要注重了解社會公眾需求，聽取社會公眾意見，集中精力把事關(guān)人民群眾利益的事項(xiàng)切實(shí)管好辦好。第二，科學(xué)客觀處理各主體意見。首先，建議增強(qiáng)發(fā)改系統(tǒng)的專業(yè)性和獨(dú)立性。只有足夠?qū)I(yè)，才能科學(xué)判斷不同意見的可取之處；只有足夠獨(dú)立，才能堅(jiān)持“不唯書、不唯上，只唯實(shí)”的邏輯，客觀公正地判斷、吸收各主體意見。其次，形成針對各主體意見不同處理結(jié)果的反饋機(jī)制，通過科學(xué)研判后，能吸收進(jìn)入規(guī)劃文本的要做好及時(shí)反饋，不大好吸收或不能吸收的做好書面解釋說明，對有爭議的意見暫緩吸收并交由相關(guān)部門進(jìn)一步深入調(diào)研、并及時(shí)反饋調(diào)研結(jié)果[26]。

提高規(guī)劃編制法治化水平既要在全國層面立法固化程序，也要在市縣層面適當(dāng)延長規(guī)劃編制周期。第一，在全國層面加快《發(fā)展規(guī)劃法》出臺。實(shí)際上，2010年《中華人民共和國發(fā)展規(guī)劃法》草案就已經(jīng)出爐，但是遲遲未出臺，2014年、2016年、2019分別經(jīng)歷“起草工作已經(jīng)完成”“與專家和地方召開發(fā)展規(guī)劃立法工作座談會”“發(fā)展規(guī)劃立法地方座談會”等環(huán)節(jié)，可以看出各方仍舊未達(dá)成統(tǒng)一共識。因此，要解決發(fā)展規(guī)劃決策法治化水平不夠的問題，在全國層面要盡快協(xié)調(diào)有關(guān)部門利益，抓緊出臺《發(fā)展規(guī)劃法》，將不成文的管理和習(xí)慣固化為法律制度。第二，在市縣層面適當(dāng)延長規(guī)劃編制周期。導(dǎo)致市縣兩級建立并遵循編制制度不理想的根本原因是“上面千條線、下面一根針，基層疲于應(yīng)付”。長期以來，我國是中央省市縣自上而下依次啟動(dòng)規(guī)劃編制，但卻是縣市省中央自下而上依次召開兩會審議通過各級規(guī)劃《綱要》，這就造成市縣層面的規(guī)劃編制時(shí)間相對較短。作者曾長期調(diào)研觀察發(fā)現(xiàn)，很多區(qū)縣規(guī)劃編制時(shí)間比較短，各項(xiàng)安排均很倉促。實(shí)際上，在本次問卷調(diào)研中，關(guān)于“您對‘十四五’規(guī)劃編制有什么建議？”，很多地方規(guī)劃部門建議“適當(dāng)延長規(guī)劃編制周期”“提前下達(dá)編制規(guī)劃指導(dǎo)性意見通知”“早做準(zhǔn)備”等。因此，作者建議提高規(guī)劃編制法治化水平既要在全國層面出臺《發(fā)展規(guī)劃法》，也要在市縣層面適當(dāng)延長規(guī)劃編制周期，否則，如果單方面強(qiáng)調(diào)立法只會“治標(biāo)不治本”，最后有可能“逼迫”疲于應(yīng)付的基層陷入“上有政策，下有對策”的怪圈。

提高規(guī)劃編制科學(xué)化水平既需要提高規(guī)劃編制人員能力素質(zhì)，也需要從根本上進(jìn)行規(guī)劃體制機(jī)制改革。第一，多措并舉提高規(guī)劃編制人員能力素質(zhì)。通過聯(lián)合高校規(guī)劃研究智庫實(shí)施MPA發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目和舉辦多種形式的培訓(xùn)班，提高規(guī)劃編制人員的知識水平和理論素養(yǎng)；通過借調(diào)等方式，抽調(diào)相關(guān)部門的“能員干將”到規(guī)劃部門，強(qiáng)化編制力量。第二，進(jìn)行規(guī)劃體制改革。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各個(gè)部門在編制專項(xiàng)或者區(qū)域規(guī)劃過程中存在著因?yàn)闆]有思路或無暇顧及不愿意編制、對本級五年規(guī)劃和上位規(guī)劃的理解不統(tǒng)一、規(guī)劃編制水平參差不齊、夾帶較強(qiáng)部門利益等諸多問題。因此，本文建議市縣層面不再單獨(dú)編制專項(xiàng)和區(qū)域規(guī)劃，而是集中所有資源認(rèn)真科學(xué)地編制好五年規(guī)劃。規(guī)劃編制前期，各個(gè)部門要充分反映部門發(fā)展訴求（比如未來五年要上馬的工程項(xiàng)目等）；規(guī)劃編制后期，各個(gè)部門根據(jù)本級五年規(guī)劃和上位專項(xiàng)或區(qū)域規(guī)劃形成本部門規(guī)劃實(shí)施方案，并報(bào)同級發(fā)改委核準(zhǔn)即可[27]。

（二）規(guī)劃銜接調(diào)整方面

解決規(guī)劃銜接存在的問題可以從以下三個(gè)方面著手。第一，調(diào)整各層級審議發(fā)展規(guī)劃綱要的兩會時(shí)間順序。將目前按照自下而上時(shí)序依次召開變?yōu)榘凑兆陨隙聲r(shí)序依次召開（見圖3），一方面是有利于延長基層編制五年規(guī)劃周期，解決法治化決策存在的不足（見上文“法治化”部分的闡述），另一方面有利于各層級自上而下依次監(jiān)督下級對上級規(guī)劃《綱要》銜接落實(shí)。第二，明確發(fā)展改革委作為銜接協(xié)調(diào)的主管部門。任何規(guī)劃未經(jīng)本層級發(fā)展改革委均不得上報(bào)審定，包括直報(bào)政府分管領(lǐng)導(dǎo)簽字的專項(xiàng)規(guī)劃也必須轉(zhuǎn)到發(fā)改委進(jìn)行審定。對于涉及相鄰縣、相鄰城市、相鄰省份的地方規(guī)劃要上報(bào)上級發(fā)改委進(jìn)行審定。第三，改革傳統(tǒng)的考核GDP指標(biāo)做法，逐步試點(diǎn)推行考核綠色GDP指標(biāo)。很多學(xué)者認(rèn)識到地方政府在規(guī)劃編制過程上演“GDP升級大戰(zhàn)”的根源是以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為主要考核的體制機(jī)制問題，均建議取消GDP考核[19,27]。實(shí)際上，全國曾經(jīng)有一些市、縣嘗試取消GDP考核。比如，2014年，浙江省、福建省、貴州省等宣布對部分市縣不考核GDP和工業(yè)增加值等指標(biāo)。但隨后遇到經(jīng)濟(jì)下行壓力，國務(wù)院派出11個(gè)督查組，在全國多地開展實(shí)地督查，首要內(nèi)容即是“落實(shí)穩(wěn)增長政策措施”。浙江省和其他省份又重新將GDP和工業(yè)增加值等列入考核范圍，讓之前已取消GDP考核的市縣措手不及。其實(shí)，在中國這樣一個(gè)人口最多的發(fā)展中國家，諸如解決就業(yè)、提高城鄉(xiāng)居民收入和解決養(yǎng)老等問題仍然需要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來解決，一下子取消GDP考核事實(shí)上做不到。但同時(shí)，現(xiàn)階段我們國家比以往任何時(shí)候更需要高質(zhì)量的沒有水分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，作者建議，綜合考核GDP和節(jié)能減排約束性指標(biāo)，將發(fā)展規(guī)劃的名義GDP年均增速指標(biāo)改為綠色GDP年均增速指標(biāo)，這樣既考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，更是為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、滿足群眾“喝更干凈的水，呼吸更新鮮空氣”愿望的需要。不少學(xué)者對“綠色GDP”進(jìn)行了探索，其中胡鞍鋼、高宇寧和鄭京海在世界銀行傳統(tǒng)的綠色GDP定義上進(jìn)行擴(kuò)展，即綠色GDP等于名義GDP減去自然資產(chǎn)損失、教育支出、初級產(chǎn)品凈進(jìn)口和衛(wèi)生支出等算出的數(shù)值[28～29]。作者認(rèn)為，這一計(jì)算方法值得考慮借鑒，可以考慮有計(jì)劃地分步試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣。

圖3 自下而上時(shí)序依次召開兩會和“自上而下”時(shí)序依次召開兩會對比示意圖

規(guī)劃調(diào)整要遵循“底線思維”和“法治思維”。由于任職經(jīng)歷、執(zhí)政視野和決策經(jīng)驗(yàn)不同，不同領(lǐng)導(dǎo)人對一個(gè)地方未來五年的發(fā)展必然有著不同的執(zhí)政思路。但地方政府新任職的領(lǐng)導(dǎo)如果因?yàn)椴煌陌l(fā)展思路而要調(diào)整五年規(guī)劃，必須滿足兩個(gè)條件：第一，要通過資源環(huán)境和安全發(fā)展等審計(jì)，筑牢“底線思維”。任何的發(fā)展思路必須符合本地區(qū)的主體功能定位，不能為了追求“領(lǐng)導(dǎo)的短期政績”而犧牲“環(huán)境、資源和人民群眾根本利益”；要強(qiáng)化本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不能出現(xiàn)重大安全事故這一原則。第二，要發(fā)揮同級人大監(jiān)督功能，筑牢“法治思維”。確有必要調(diào)整原有五年規(guī)劃的發(fā)展思路等內(nèi)容的，要將現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展思路盡量與前任領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展思路進(jìn)行融合，必須建立科學(xué)論證機(jī)制，并接受同級人大審議監(jiān)督。

（三）規(guī)劃實(shí)施評估方面

1.進(jìn)行改革創(chuàng)新避免約束性指標(biāo)“被完成”。第一，如“規(guī)劃銜接”部分所建議的，改革傳統(tǒng)的考核GDP指標(biāo)做法，逐步試點(diǎn)推行考核綠色GDP指標(biāo)，倒逼地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。第二，借鑒徐林的建議，考慮到人流、物流和資金流受市場配置自由流動(dòng)，因此，在五年規(guī)劃中設(shè)置未來五年節(jié)能減排的總量額度指標(biāo)的同時(shí)，允許通過市場交易機(jī)制在地區(qū)和企業(yè)之間配置排放權(quán)、水權(quán)、建設(shè)用地等指標(biāo)，這樣既能夠保證完成國家的約束性指標(biāo)，又能更好地處理政府和市場的關(guān)系，一舉多得[22]。

2.改變第三方評估部門委托主體增強(qiáng)其獨(dú)立性。建議由各級人大審議通過的發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等，都應(yīng)將政府部門委托第三方評估進(jìn)行規(guī)劃評估的做法改為由各級人大委托，這樣有利于增強(qiáng)評估客觀性和真實(shí)性，便于追求實(shí)施不力的責(zé)任主體。

3.科學(xué)抽樣調(diào)查社會公眾滿意度加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督。公共產(chǎn)品類指標(biāo)尤其是資源環(huán)境類指標(biāo)完成情況如何，社會公眾直觀感受最直接也最有效。建議各級人大可以通過科學(xué)抽樣原則抽取一定的社會公眾樣本，對五年規(guī)劃中環(huán)境保護(hù)、社會民生等內(nèi)容進(jìn)行滿意度調(diào)查，并及時(shí)將結(jié)果向社會公布[26]。

（聲明：非常感謝匿名評審人寶貴的修改意見。本文是根據(jù)真實(shí)問卷調(diào)查和訪談?dòng)涗浀贸龅目陀^結(jié)論。其觀點(diǎn)和結(jié)論僅限于學(xué)術(shù)研究討論范圍內(nèi)，作者個(gè)人觀點(diǎn)不代表期刊立場。）

注釋

① 房維中具體質(zhì)疑“國家統(tǒng)計(jì)局公布2006年全國單位GDP能耗降低1.33%”和“國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)改委和國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布的2006年地區(qū)單位GDP能耗降低1.33%以下的只有三個(gè)省區(qū)，其余都在1.33%以上”存在矛盾。

② 特別需要說明的是，問卷調(diào)研還涉及規(guī)劃編制決策、銜接調(diào)整和實(shí)施評估三大方面的其他問題，但是受限于篇幅，經(jīng)過對問卷所有題項(xiàng)進(jìn)行全面分析后，只選擇確實(shí)存在問題較多、較大的題項(xiàng)進(jìn)行分析，以便提出有針對性的政策建議進(jìn)行完善。

③ 在制定《“十一五”規(guī)劃綱要》時(shí)，首次建立了專門網(wǎng)站。在為期60天的公開征求社會公眾意見和建議活動(dòng)中，約有5 000多人通過網(wǎng)上留言、電子郵件、信函等方式提出意見，其中不少有益的建議被吸收到《綱要》之中。

④ 2019年4月28日與C市發(fā)改委原規(guī)劃處處長的訪談?dòng)涗洝?/p>

⑤ 所有比例相加不等于100%，是因?yàn)椴糠植牧蠠o法歸到特定節(jié)點(diǎn)，屬于自由節(jié)點(diǎn)，比如“成立專門機(jī)構(gòu)，認(rèn)真編制，而不是為完成任務(wù)，委托第三方，應(yīng)付了事”“充分整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)上下游鏈接”“強(qiáng)化縣（市、區(qū)）級業(yè)務(wù)干部的培訓(xùn)培養(yǎng)，使其成為國家戰(zhàn)略的參與者和政策指導(dǎo)、引導(dǎo)的貢獻(xiàn)者”“還建議組織地方主要領(lǐng)導(dǎo)參與，這樣重視程序和資全保障才更好發(fā)揮；地方規(guī)劃地方主要領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，沒有領(lǐng)導(dǎo)的高度參與，地方規(guī)劃難以保證質(zhì)量，也缺少可執(zhí)行性”“建議國家、省、市發(fā)改部門牽頭組織到發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)地調(diào)研學(xué)習(xí)”。

⑥ 調(diào)查問卷采用1～5分李克特量表，邀請受訪者對相關(guān)題項(xiàng)進(jìn)行主觀感知評價(jià)，從1到5，程度不斷加深。

⑦ 訪談中C市發(fā)改委規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人表示“編制規(guī)劃只是一項(xiàng)工作”。

⑧ 在C省Y市C區(qū)發(fā)改局調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國民經(jīng)濟(jì)綜合科負(fù)責(zé)編制五年規(guī)劃只有兩個(gè)人，分別是科員和副科員，他們坦言，每天應(yīng)付大量的日常性工作，對于編制五年規(guī)劃是力不從心。

⑨ 文件指出“各地規(guī)劃中確定的經(jīng)濟(jì)增長速度目標(biāo)普遍比中央《建議》提出的目標(biāo)要求高1至2個(gè)百分點(diǎn)有的甚至更高”，并提醒“若各地區(qū)所屬地市州、縣市在此基礎(chǔ)上再層層加碼，并據(jù)此實(shí)施、考核，后果是十分嚴(yán)重的”。

⑩ 引自對H省發(fā)改委規(guī)劃部門負(fù)責(zé)人的訪談?dòng)涗洝?/p>

?數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》。