趙雪浛

摘 要：2019年6月以來(lái)，亂港分子勾結(jié)外部勢(shì)力肆意實(shí)施暴力活動(dòng)，以游行示威之名、行打砸搶燒之實(shí)的亂象在香港特別行政區(qū)不斷上演，嚴(yán)重?cái)_亂了香港居民的正常生活，同時(shí)也暴露出香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全問(wèn)題上存在法律漏洞和隱患。在國(guó)家安全面臨嚴(yán)重威脅的緊要關(guān)頭，全國(guó)人大常委會(huì)制定《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》，既符合維護(hù)國(guó)家安全立法權(quán)是中央事權(quán)的基本法理，又彰顯了全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使關(guān)鍵權(quán)力的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。從具體制度設(shè)計(jì)上看，這部法旨在嚴(yán)厲懲治極少數(shù)實(shí)施危害國(guó)家安全行為的犯罪分子，切實(shí)保障大多數(shù)愛(ài)國(guó)愛(ài)港的香港居民的基本權(quán)利和自由，充分尊重香港特別行政區(qū)獨(dú)立的司法權(quán)。事實(shí)證明，全國(guó)人大常委會(huì)制定該法的行為具有毋庸置疑的正當(dāng)性。

關(guān)鍵詞：國(guó)家安全立法;基本權(quán)利;司法獨(dú)立

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）06-0061-06

《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）第23條規(guī)定，香港特別行政區(qū)（以下簡(jiǎn)稱香港特區(qū)）應(yīng)當(dāng)自行制定維護(hù)國(guó)家安全的相關(guān)法律。然而，香港自回歸祖國(guó)以來(lái)并未完成維護(hù)國(guó)家安全立法，導(dǎo)致國(guó)家安全存在重大隱患。在外部勢(shì)力的支持下，亂港分子先后發(fā)起非法“占中”、“旺角暴亂”和反修例游行等活動(dòng)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)“一國(guó)兩制”底線，阻礙香港社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展，影響香港居民的安定生活。為了填補(bǔ)香港特區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全立法上的漏洞，打擊亂港分子分裂或顛覆國(guó)家政權(quán)的犯罪行為，保持香港社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行香港國(guó)家安全立法;全國(guó)人大常委會(huì)于2020年6月30日依照該《決定》通過(guò)了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《香港國(guó)家安全法》）。然而，少數(shù)香港居民以該法破壞香港特區(qū)司法獨(dú)立、侵犯香港居民的基本權(quán)利為由，質(zhì)疑此次立法的正當(dāng)性。為了釋除少數(shù)香港居民對(duì)香港國(guó)家安全立法的疑慮，保障《香港國(guó)家安全法》在特區(qū)順利施行，筆者從法理層面對(duì)此次立法的核心問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)解讀。

一、香港國(guó)家安全立法的法理依據(jù)

《基本法》第2條規(guī)定香港特區(qū)享有包括立法權(quán)在內(nèi)的高度自治權(quán)、第23條規(guī)定香港特區(qū)應(yīng)當(dāng)自行完成維護(hù)國(guó)家安全立法，因此，少數(shù)香港居民認(rèn)為國(guó)家安全立法屬于香港特區(qū)自治事務(wù)，屬于香港特區(qū)立法會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由香港特區(qū)立法會(huì)自行完成該立法。然而，這些觀點(diǎn)實(shí)屬對(duì)《基本法》關(guān)于香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全義務(wù)規(guī)定的錯(cuò)誤解讀，全國(guó)人大常委會(huì)制定《香港國(guó)家安全法》的行為具有充分的法理依據(jù)可循。

1.符合國(guó)家安全立法權(quán)是中央事權(quán)的基本法理

國(guó)家安全事關(guān)一國(guó)存亡，涉及一國(guó)的主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，通過(guò)立法維護(hù)國(guó)家安全已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。無(wú)論一國(guó)實(shí)行何種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，國(guó)家安全事務(wù)的處理及相關(guān)立法事宜都屬于中央事權(quán)，這是世界各國(guó)通例，中國(guó)也不例外。①

（1）國(guó)家安全立法權(quán)是關(guān)涉國(guó)家主權(quán)的重要權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。主權(quán)是一國(guó)固有的對(duì)內(nèi)最高的統(tǒng)治權(quán)和對(duì)外獨(dú)立的自主權(quán)，是國(guó)家的本質(zhì)屬性;國(guó)家與主權(quán)不可分離，國(guó)家即主權(quán)者，主權(quán)者享有的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)等國(guó)家權(quán)力都來(lái)源于國(guó)家主權(quán)。②法國(guó)法學(xué)家讓·博丹認(rèn)為，主權(quán)是國(guó)家絕對(duì)的、永久的權(quán)力，主權(quán)的第一個(gè)標(biāo)志是對(duì)全體普遍地或?qū)γ恳粋€(gè)人個(gè)別地施與法律（give law），即制定法律的權(quán)力;③法國(guó)思想家盧梭把立法權(quán)視為國(guó)家的命脈，“國(guó)家的生存絕不是依靠法律，而是依靠立法權(quán)”④。此外，英國(guó)思想家洛克、霍布斯以及法國(guó)思想家孟德斯鳩等都把立法權(quán)視為國(guó)家最高的權(quán)力和標(biāo)志。⑤可見在一個(gè)主權(quán)國(guó)家中，立法權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要組成部分，主權(quán)者通過(guò)行使立法權(quán)來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其所享有的政治主權(quán)、安全主權(quán)、經(jīng)濟(jì)主權(quán)和文化主權(quán)等主權(quán)權(quán)力的統(tǒng)一性、完整性和獨(dú)立性。在主權(quán)者享有的諸多主權(quán)權(quán)力中，安全主權(quán)事關(guān)國(guó)家的生存和發(fā)展，是不可分割、不可讓與的權(quán)力。對(duì)于任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全利益是國(guó)家的最高利益。⑥制定法律以維護(hù)安全利益對(duì)捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一具有關(guān)鍵作用，因此，國(guó)家安全立法權(quán)是與國(guó)家主權(quán)密切相關(guān)的重要權(quán)力，理應(yīng)由代表主權(quán)者的國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。⑦

（2）國(guó)家安全關(guān)涉香港居民的根本福祉，中央對(duì)與香港特區(qū)有關(guān)的國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任。⑧國(guó)泰民安是人民最基本的訴求，保證人民安居樂(lè)業(yè)，國(guó)家安全是頭等大事。⑨習(xí)近平總書記指出，“國(guó)家安全工作歸根結(jié)底是保障人民利益，要堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂(lè)業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障”⑩。人民安全是國(guó)家安全的基石，維護(hù)國(guó)家安全的最終目的是保障人民安全。B11香港回歸祖國(guó)后，穩(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟(jì)、有效改善民生是廣大香港居民的共同愿望;B12維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，不僅是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，也是確保香港作為國(guó)際金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心地位的關(guān)鍵因素。倘若放任亂港分子實(shí)施危害國(guó)家安全的行為，香港社會(huì)秩序的穩(wěn)定狀態(tài)將蕩然無(wú)存，香港居民的生存、生產(chǎn)和生活等公共性活動(dòng)將無(wú)法正常進(jìn)行。B13因此，維護(hù)國(guó)家安全是香港居民的根本利益所在。香港是中國(guó)的一個(gè)特區(qū)，中央對(duì)香港居民的根本利益懷有最大關(guān)切，對(duì)香港的國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有最終責(zé)任。B14當(dāng)香港特區(qū)在國(guó)家安全立法問(wèn)題上存在漏洞、國(guó)家安全面臨現(xiàn)實(shí)威脅時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)有責(zé)任、有義務(wù)及時(shí)履行其國(guó)家安全立法職能，從而嚴(yán)厲打擊危害國(guó)家安全的行為，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，保障香港居民的合法權(quán)益。

（3）雖然香港特區(qū)依照《基本法》第23條享有自行完成國(guó)家安全立法的權(quán)力，但這并不改變國(guó)家安全立法權(quán)是中央事權(quán)的屬性。B15中國(guó)是單一制國(guó)家，地方行政區(qū)域的立法權(quán)均來(lái)自中央的授權(quán)B16，地方立法機(jī)關(guān)只能在授權(quán)范圍內(nèi)制定適用于本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方性法規(guī)，關(guān)于維護(hù)國(guó)家安全的法律則由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定。香港回歸祖國(guó)前，雖然香港立法局享有制定地方性法律的權(quán)力，但英國(guó)實(shí)際上掌握著對(duì)香港本地立法的否決權(quán);B17那時(shí)的香港不存在真正獨(dú)立的立法權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全立法權(quán)更是無(wú)從談起。香港回歸祖國(guó)后，全國(guó)人大通過(guò)制定《基本法》授予香港特區(qū)就維護(hù)國(guó)家安全自行立法的權(quán)力（《基本法》第23條）。然而，縱觀世界各國(guó)，國(guó)家安全立法權(quán)一般由國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)行使，鮮有中央將該權(quán)力授予地方立法機(jī)關(guān)行使的情形。B18由此可見，將國(guó)家安全立法權(quán)授予香港特區(qū)是中央為貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”基本方針而作出的特殊制度安排，充分體現(xiàn)了中央對(duì)香港特區(qū)高度自治權(quán)的尊重和信任。需要注意的是，授權(quán)并不意味著分權(quán)，即使授權(quán)者將部分權(quán)力授予被授權(quán)者行使，授權(quán)者也仍然保留著該部分權(quán)力，有權(quán)在其認(rèn)為必要之時(shí)行使該部分權(quán)力。因此，當(dāng)香港特區(qū)未能依照全國(guó)人大的授權(quán)完成國(guó)家安全立法時(shí)，全國(guó)人大有權(quán)直接行使或授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家安全立法權(quán)。

2.彰顯全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使關(guān)鍵權(quán)力的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

推進(jìn)香港國(guó)家安全立法是全國(guó)人大及其常委會(huì)依照《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）和《基本法》行使關(guān)鍵權(quán)力的具體表現(xiàn)。

一方面，《憲法》明確了全國(guó)人大對(duì)香港特區(qū)的全面管治權(quán)。其一，《憲法》第31條規(guī)定國(guó)家有權(quán)在其認(rèn)為必要之時(shí)決定設(shè)立特區(qū)，并且全國(guó)人大有權(quán)以法律規(guī)定在特區(qū)實(shí)行的具體制度。這意味著主權(quán)國(guó)家先于特區(qū)而存在，特區(qū)基于主權(quán)國(guó)家而產(chǎn)生，正是因?yàn)橹袊?guó)對(duì)香港享有絕對(duì)完整和不容侵犯的主權(quán)，中央才能對(duì)香港特區(qū)行使全面管治權(quán)。B19全國(guó)人大決定設(shè)立香港特區(qū)、授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行香港國(guó)家安全立法，都是中央對(duì)香港特區(qū)行使全面管治權(quán)的重要方式。其二，《憲法》第62條界定了全國(guó)人大的職權(quán)范圍，包括全國(guó)人大有權(quán)決定香港特區(qū)的設(shè)立與制度、監(jiān)督《憲法》的實(shí)施以及其他應(yīng)當(dāng)由其行使的權(quán)力，這反映出全國(guó)人大作為我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全權(quán)性B20，即全國(guó)人大對(duì)香港特區(qū)的管治權(quán)是全面、廣泛且完整的。由此可見，全國(guó)人大作出香港國(guó)家安全立法的決定，不僅是其依法享有的管治香港特區(qū)的憲制權(quán)力，還是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的捍衛(wèi)國(guó)家整體利益的憲制義務(wù)。

另一方面，《基本法》明確了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)性法律在香港特區(qū)實(shí)施的決定權(quán)。在一國(guó)領(lǐng)土范圍內(nèi)實(shí)施本國(guó)法律，屬于國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。香港作為中國(guó)的一個(gè)特區(qū)，理應(yīng)適用與中國(guó)內(nèi)地相同的法律，然而，由于香港回歸祖國(guó)前一直實(shí)行普通法法律制度，與中國(guó)內(nèi)地實(shí)行的中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度存在顯著區(qū)別。出于對(duì)香港普通法傳統(tǒng)的尊重，為了維護(hù)“一國(guó)”之下“兩制”的發(fā)展，《基本法》并未規(guī)定中國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行的全國(guó)性法律都適用于香港特區(qū)。依照《基本法》第18條的規(guī)定，唯有列入《基本法》附件三的、關(guān)涉國(guó)防、外交或不屬于香港特區(qū)自治事務(wù)的全國(guó)性法律才能適用于香港特區(qū)，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)視情況對(duì)之進(jìn)行增減。換言之，唯有與中央管轄事項(xiàng)相關(guān)的全國(guó)性法律才能在香港特區(qū)實(shí)施。由于維護(hù)國(guó)家安全屬于中央管理的事務(wù)，維護(hù)國(guó)家安全立法權(quán)屬于中央事權(quán)，《香港國(guó)家安全法》從性質(zhì)上講屬于全國(guó)性法律而非地方性法規(guī)B21，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定將該法列入《基本法》附件三，香港特區(qū)政府有義務(wù)保障該法在香港特區(qū)順利施行。

二、香港國(guó)家安全立法的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

科學(xué)立法的核心要義是尊重和體現(xiàn)法律適用地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)與發(fā)展的客觀規(guī)律。B22法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，其規(guī)范作用的發(fā)揮和核心價(jià)值的實(shí)現(xiàn)要符合其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要，因此，全國(guó)人大常委會(huì)在進(jìn)行香港國(guó)家安全立法的過(guò)程中要充分考慮香港社會(huì)的特點(diǎn)，以制定出符合香港社會(huì)發(fā)展規(guī)律和滿足香港居民基本訴求的法律。分析香港社會(huì)的具體情況可知，全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行香港國(guó)家安全立法是對(duì)香港特區(qū)法治、政治和國(guó)際因素綜合考量的結(jié)果。

1.是填補(bǔ)國(guó)家安全立法漏洞的應(yīng)有之義

《基本法》第23條是兼具授予權(quán)力和設(shè)定義務(wù)兩種性質(zhì)的法律規(guī)則B23，從該條文中使用的“應(yīng)”字來(lái)看B24，自行完成國(guó)家安全立法既是香港特區(qū)依照全國(guó)人大授權(quán)享有的特殊權(quán)力，也是香港特區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一的法律義務(wù)。為了履行國(guó)家安全立法義務(wù)，香港特區(qū)政府曾于2003年嘗試推動(dòng)制定《國(guó)家安全條例草案》（以下簡(jiǎn)稱《草案》），卻因遭受重重阻力而以失敗告終。這次立法嘗試失敗的主要原因在于兩個(gè)方面：其一，香港特區(qū)立法會(huì)反對(duì)派議員頻繁阻礙香港國(guó)家安全立法進(jìn)程。依照《香港特別行政區(qū)立法會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，制定《草案》應(yīng)當(dāng)先由香港特區(qū)政府向香港特區(qū)立法會(huì)提出議案，再通過(guò)香港特區(qū)立法會(huì)三讀程序，然后進(jìn)行備案方能生效，在這些本就耗時(shí)較長(zhǎng)的立法環(huán)節(jié)中，香港特區(qū)立法會(huì)反對(duì)派議員時(shí)常發(fā)表冗長(zhǎng)的言論以拖延會(huì)議表決進(jìn)程，導(dǎo)致香港特區(qū)立法會(huì)遲遲無(wú)法就《草案》達(dá)成一致意見。B25其二，香港反對(duì)派誣蔑香港國(guó)家安全立法會(huì)破壞香港特區(qū)的自治和民主，策劃發(fā)動(dòng)抗議香港國(guó)家安全立法的游行活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂了香港特區(qū)的社會(huì)秩序。B26由此可見，香港特區(qū)在反對(duì)派的極力阻撓下很難自行完成國(guó)家安全立法。由于香港特區(qū)至今仍未自行完成國(guó)家安全立法，亂港分子不斷嘗試觸碰國(guó)家主權(quán)與安全的底線，香港特區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定存在較大隱患，制定維護(hù)國(guó)家安全的法律已刻不容緩。鑒于上述香港特區(qū)復(fù)雜的國(guó)家安全立法環(huán)境，中央完全依靠香港特區(qū)自行完成國(guó)家安全立法并非良策。B27由全國(guó)人大常委會(huì)直接制定《香港國(guó)家安全法》，有利于及時(shí)填補(bǔ)香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的立法漏洞，為打擊和防范危害國(guó)家安全犯罪奠定法律基礎(chǔ)。

2.是止暴制亂、恢復(fù)秩序的迫切需要

國(guó)家安全涵蓋政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和軍事安全等諸多內(nèi)容，其中，政治安全指一國(guó)主權(quán)、政治制度、政治秩序等方面免受顛覆和侵犯的客觀狀態(tài)B28，可謂國(guó)家政權(quán)正常運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的重要前提。因此，政治安全是國(guó)家安全的根本，只有在保證國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一的政治前提下，香港特區(qū)才能維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定狀態(tài)。然而，近年來(lái)，非法“占中”、“旺角暴亂”“立法會(huì)宣誓風(fēng)波”等破壞香港特區(qū)政治安全的事件頻繁發(fā)生，嚴(yán)重威脅國(guó)家安全。尤其是2019年4月，香港特區(qū)政府向香港特區(qū)立法會(huì)提交了《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協(xié)助法例（修訂）條例草案》（以下簡(jiǎn)稱《逃犯條例》），旨在建立香港特區(qū)與中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)臺(tái)灣和澳門特別行政區(qū)之間的司法協(xié)助關(guān)系B29，亂港分子卻屢次發(fā)動(dòng)反修例游行活動(dòng)，導(dǎo)致香港社會(huì)秩序陷入混亂狀態(tài)。為了恢復(fù)社會(huì)秩序，香港特區(qū)政府最終撤回了《逃犯條例》。雖然香港特區(qū)政府曾多次聲明修例工作已經(jīng)停止，但仍有亂港分子以反修例之名，接連發(fā)動(dòng)攻占校園、襲擊警察、無(wú)差別傷害無(wú)辜居民等暴力活動(dòng)B30，給香港特區(qū)政治安全造成嚴(yán)重威脅。因此，在香港特區(qū)持續(xù)發(fā)生暴亂的緊急態(tài)勢(shì)下，全國(guó)人大常委會(huì)制定以懲治危害國(guó)家安全犯罪為目的的《香港國(guó)家安全法》，對(duì)于止暴制亂、恢復(fù)秩序具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義，不但具有制裁煽暴亂港分子的強(qiáng)制作用，而且具有預(yù)防香港居民實(shí)施危害國(guó)家安全犯罪的指引作用。

3.是抵制外部勢(shì)力干預(yù)的必然要求

2019年6月以來(lái)，亂港分子假借和平集會(huì)之名，持續(xù)進(jìn)行黑暴活動(dòng)，其背后是少數(shù)西方國(guó)家為亂港分子提供物質(zhì)、資金和輿論支持。例如，2019年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院通過(guò)《香港人權(quán)與民主法案》，企圖打著“保障人權(quán)”的旗號(hào)支持香港暴亂活動(dòng)、干涉中國(guó)內(nèi)政。B31又如，2020年6月，美國(guó)國(guó)際媒體署凍結(jié)用于支援國(guó)外民主運(yùn)動(dòng)的約200萬(wàn)美元，其中部分資金用于支援香港特區(qū)所謂的“民主抗?fàn)帯被顒?dòng)，這還只是美國(guó)和其他外部勢(shì)力以資金支持香港暴亂活動(dòng)的冰山一角。B32在香港暴亂活動(dòng)持久發(fā)生的態(tài)勢(shì)下，如果一味放任亂港分子與國(guó)際反華勢(shì)力相互勾結(jié)，香港特區(qū)安全和國(guó)家安全將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。全國(guó)人大常委會(huì)在香港特區(qū)內(nèi)憂外患之際制定《香港國(guó)家安全法》，不僅能有力震懾亂港分子、恢復(fù)法治秩序，還能有效阻止以美國(guó)為首的外部勢(shì)力通過(guò)其支持的亂港分子禍港遏中。

三、厘清關(guān)于香港國(guó)家安全立法的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

《香港國(guó)家安全法》的頒布施行給亂港分子敲響了警鐘，一再勾結(jié)外部勢(shì)力的“港獨(dú)”組織分崩離析B33，暴亂活動(dòng)也較往日明顯減少。實(shí)踐證明，全國(guó)人大常委會(huì)制定《香港國(guó)家安全法》對(duì)于維護(hù)香港國(guó)家安全的積極作用已初顯成效。然而，仍有少數(shù)香港居民狹隘地認(rèn)為此次立法破壞了香港特區(qū)的司法獨(dú)立、侵犯了香港居民的基本權(quán)利。其實(shí)不然。下文從《香港國(guó)家安全法》的司法管轄權(quán)配置、權(quán)利義務(wù)設(shè)定兩個(gè)層面展開探討，以厘清少數(shù)香港居民對(duì)此次立法的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

1.從司法管轄權(quán)配置上看，香港國(guó)家安全立法充分尊重香港特區(qū)獨(dú)立的司法權(quán)

《香港國(guó)家安全法》第44條、55條B34對(duì)危害國(guó)家安全犯罪案件的司法管轄權(quán)作了規(guī)定，即香港特區(qū)行政長(zhǎng)官有權(quán)從特區(qū)法官隊(duì)伍中指定法官審理危害國(guó)家安全犯罪案件，并且由中央人民政府駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署（以下簡(jiǎn)稱駐港國(guó)家安全公署）在特定情況下行使對(duì)該類案件的管轄權(quán)。香港法律界個(gè)別人士認(rèn)為此種權(quán)力配置方式將“損害香港司法獨(dú)立”B35，這種觀點(diǎn)是對(duì)《香港國(guó)家安全法》關(guān)于司法管轄權(quán)規(guī)定的錯(cuò)誤解讀。

（1）由香港特區(qū)行政長(zhǎng)官指定法官審理危害國(guó)家安全犯罪案件符合《基本法》關(guān)于司法權(quán)規(guī)定的立法原意。一方面，分析《基本法》關(guān)于香港特區(qū)立法、行政、司法機(jī)關(guān)權(quán)力配置的規(guī)定可知，香港特區(qū)實(shí)行的是以行政為主導(dǎo)、司法獨(dú)立、立法與行政既相互配合又相互制約的政治體制B36，這意味著司法權(quán)不能凌駕于行政權(quán)之上，即使《基本法》第19條明確規(guī)定香港特區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)，香港特區(qū)法院也應(yīng)當(dāng)以維護(hù)中央對(duì)香港的全面管治權(quán)為底線，因而由中央人民政府任命的香港特區(qū)行政長(zhǎng)官作為指定審理在香港發(fā)生的危害國(guó)家安全犯罪案件的法官的主體，符合《基本法》規(guī)定的香港特區(qū)司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系。另一方面，香港特區(qū)行政長(zhǎng)官是從特區(qū)法官隊(duì)伍中指定審理危害國(guó)家安全犯罪案件的人選，并且被指定的法官所享有的獨(dú)立審判權(quán)不會(huì)因此發(fā)生任何改變。此外，香港特區(qū)行政長(zhǎng)官在確定審理危害國(guó)家安全犯罪案件的法官人選之前可以征詢香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)和香港特區(qū)終審法院首席法官的意見。由是觀之，由香港特區(qū)行政長(zhǎng)官指定法官審理危害國(guó)家安全犯罪案件的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港特區(qū)獨(dú)立司法權(quán)的極大尊重。

（2）由駐港國(guó)家安全公署行使對(duì)危害國(guó)家安全犯罪案件的管轄權(quán)是對(duì)香港特區(qū)法院司法工作的有力支持和補(bǔ)充。《香港國(guó)家安全法》第55條明確列舉了駐港國(guó)家安全公署行使司法管轄權(quán)的具體情況：一是案件關(guān)涉外部勢(shì)力介入的復(fù)雜情況，香港特區(qū)管轄確有困難的;二是出現(xiàn)香港特區(qū)政府無(wú)法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況的;三是出現(xiàn)國(guó)家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況的。由此可見，出于對(duì)香港特區(qū)法院所享有的獨(dú)立司法權(quán)的尊重，全國(guó)人大常委會(huì)僅授予駐港國(guó)家安全公署在上述三種特定情況下管轄危害國(guó)家安全犯罪案件的權(quán)力，而并未限制香港特區(qū)法院自行管轄絕大多數(shù)在香港發(fā)生的危害國(guó)家安全犯罪案件的權(quán)力。因此，由駐港國(guó)家安全公署行使上述司法管轄權(quán)，將對(duì)香港特區(qū)法院的司法工作產(chǎn)生支持、補(bǔ)充和兜底的作用B37，不僅不會(huì)損害香港特區(qū)獨(dú)立的司法權(quán)，還體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港特區(qū)法院依法履行維護(hù)國(guó)家安全司法職責(zé)的高度信任。

2.從權(quán)利義務(wù)設(shè)定上看，香港國(guó)家安全立法切實(shí)保障香港居民的基本權(quán)利和自由

全國(guó)人大作出《決定》后，香港大律師公會(huì)聲稱香港國(guó)家安全立法未保證符合香港加入的國(guó)際人權(quán)公約的要求;B38香港特區(qū)政府及時(shí)提醒示威群眾散播“港獨(dú)”言論的行為違反《香港國(guó)家安全法》，卻被亂港分子誣蔑為“打壓言論自由”B39。香港大律師公會(huì)及亂港分子的這些觀點(diǎn)實(shí)則誤解了全國(guó)人大常委會(huì)切實(shí)保障香港居民基本權(quán)利的立法初衷。

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)香港國(guó)家安全立法來(lái)明確香港居民的有關(guān)權(quán)利和義務(wù)，其目的是在維護(hù)國(guó)家安全的基礎(chǔ)上保障香港居民有效行使基本權(quán)利。其一，《香港國(guó)家安全法》在權(quán)利設(shè)定上以維護(hù)香港居民的基本權(quán)利為宗旨。例如，該法第4條明確規(guī)定維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)以尊重和保障人權(quán)為前提，保護(hù)香港居民依照適用于香港的國(guó)際人權(quán)公約所享有的諸多權(quán)利，包括言論、集會(huì)、游行、示威等自由?？梢?，該法不僅沒(méi)有改變香港居民依照《基本法》第27條所享有的基本權(quán)利，還注重吸收并轉(zhuǎn)化國(guó)際人權(quán)公約中的人權(quán)保障要求，以確保該法對(duì)香港居民人權(quán)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)性和規(guī)范性。B40其二，《香港國(guó)家安全法》在義務(wù)設(shè)定上以確保香港居民的基本權(quán)利不受他人侵犯為底線。因?yàn)檠哉?、集?huì)、游行、示威等權(quán)利的不當(dāng)行使會(huì)侵犯他人的權(quán)利，所以該法第3章規(guī)定了分裂國(guó)家、實(shí)施恐怖活動(dòng)、顛覆國(guó)家政權(quán)、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全四類犯罪的構(gòu)成要件和刑事責(zé)任，作為香港居民行使其基本權(quán)利和自由的邊界。需要強(qiáng)調(diào)的是，該法僅涉及此四類危害國(guó)家安全犯罪案件，而不涉及普通的刑事犯罪案件，這意味著其懲治的對(duì)象僅限于極少數(shù)危害國(guó)家安全的犯罪分子，保護(hù)的對(duì)象則是大多數(shù)愛(ài)國(guó)愛(ài)港的香港居民。B41因此，全國(guó)人大常委會(huì)的立法行為非但沒(méi)有侵犯香港居民依照《基本法》和國(guó)際人權(quán)公約所享有的基本權(quán)利和自由，反而是對(duì)其基本權(quán)利和自由的有力保障。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家安全與香港特區(qū)安全是一種彼此依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。一方面，維護(hù)國(guó)家安全是保障香港特區(qū)安全的基本前提，香港作為中國(guó)的一個(gè)特區(qū)，其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展不僅離不開中央的鼎力支持，還需要安全、穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境和國(guó)家環(huán)境作保障。另一方面，保障香港特區(qū)安全是維護(hù)國(guó)家安全的重中之重，香港作為一個(gè)舉世聞名的國(guó)際金融中心和環(huán)球貿(mào)易自由港，其政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等領(lǐng)域的安全狀態(tài)不僅與國(guó)家安全息息相關(guān)，更是對(duì)“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐的有力證明。在香港特區(qū)安全和國(guó)家安全面臨暴亂威脅的緊要關(guān)頭，全國(guó)人大常委會(huì)依照全國(guó)人大的授權(quán)完成了香港國(guó)家安全立法工作，其根本目的是為捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和安全利益、確保香港長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展提供強(qiáng)大的法律保障。從法理上講，《香港國(guó)家安全法》維護(hù)了“一國(guó)”底線，兼顧了“兩制”發(fā)展，回應(yīng)了社會(huì)所需。香港居民有理由相信，如此一部護(hù)國(guó)安、促自治、保人權(quán)的治港良法，必將助力香港特區(qū)恢復(fù)社會(huì)秩序，再現(xiàn)法治文明，重返發(fā)展正軌。

注釋

①B15參見王毅：《希望英國(guó)尊重中國(guó)在香港維護(hù)國(guó)家安全的正當(dāng)權(quán)利》，外交部網(wǎng)站，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/t1787155.shtml，2020年6月9日。

②⑦B17B19參見董立坤：《中央管治權(quán)與香港高度自治權(quán)的關(guān)系》，法律出版社，2014年，第11、41、27、39頁(yè)。

③④⑤參見陳端洪：《憲治與主權(quán)》，法律出版社，2007年，第185—186、121、60頁(yè)。

⑥參見王振民、梁美芬主編：《香港〈基本法〉的起草、理論和實(shí)踐》，浙江大學(xué)出版社，2018年，第132頁(yè)。⑧全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀指出，根本責(zé)任是最高責(zé)任、最終責(zé)任、全面的責(zé)任。參見《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法新聞發(fā)布會(huì)》，國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室網(wǎng)站，https：//www.hmo.gov.cn/xwzx/xwfb/xwfb_child/202007/t20200701_21980.html，2020年7月1日。

⑨參見《涵養(yǎng)國(guó)家安全意識(shí)貴在深入重在持久》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年4月15日。

⑩參見《習(xí)近平主持召開國(guó)家安全工作座談會(huì)》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-02/17/c_1120486809.htm，2017年2月17日。

B11參見《人民安全是國(guó)家安全的基石》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年6月4日。

B12參見國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》，人民出版社，2014年，第36頁(yè)。B13B22參見張文顯主編：《法理學(xué)》（第5版），高等教育出版社，2018年，第325、232—233頁(yè)。

B14參見熊若愚：《人民安全是國(guó)家安全的基石》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年6月5日。

B16參見王振民：《中央與特別行政區(qū)關(guān)系——一種法治結(jié)構(gòu)的解析》，清華大學(xué)出版社，2002年，第144頁(yè)。

B18B21參見鄒平學(xué)：《香港國(guó)安法的立法特點(diǎn)》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期。

B20參見姚國(guó)建：《〈香港國(guó)安法〉的立法依據(jù)及其效力》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期。

B23參見葉海波：《香港特區(qū)基本法第23條的法理分析》，《時(shí)代法學(xué)》2012年第4期。

B24《基本法》第23條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。”

B25B27參見郭天武、呂嘉淇：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全立法探析》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2020年第4期。

B26參見郭天武等：《香港基本法實(shí)施問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第362—364頁(yè)。

B28參見楊大志：《政治安全是國(guó)家安全的根本》，《解放軍報(bào)》2018年4月20日。

B29參見《堅(jiān)定支持行政長(zhǎng)官和特區(qū)政府依法施政》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年6月16日。

B30參見《行政執(zhí)法司法密切配合 用足法治措施止暴制亂》，《香港文匯報(bào)》2019年11月19日。

B31參見《全國(guó)人大外事委員會(huì)就美國(guó)國(guó)會(huì)參議院通過(guò)“2019年香港人權(quán)與民主法案”發(fā)表聲明》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com//world/2019-11/20/c_1125252668.htm，2019年11月20日。

B32參見《美國(guó)西方再打“香港牌”終將一枕黃粱》，《香港文匯報(bào)》2020年7月10日。

B33參見支振鋒：《國(guó)安法出，香港民心安矣》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2020年7月6日。

B34《香港國(guó)家安全法》第44條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官應(yīng)當(dāng)從裁判官、區(qū)域法院法官、高等法院原訟法庭法官、上訴法庭法官以及終審法院法官中指定若干名法官，也可從暫委或者特委法官中指定若干名法官，負(fù)責(zé)處理危害國(guó)家安全犯罪案件。行政長(zhǎng)官在指定法官前可征詢香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)和終審法院首席法官的意見。上述指定法官任期一年。”該法第45條規(guī)定：“有以下情形之一的，經(jīng)香港特別行政區(qū)政府或者駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署提出，并報(bào)中央人民政府批準(zhǔn)，由駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署對(duì)本法規(guī)定的危害國(guó)家安全犯罪案件行使管轄權(quán)：（一）案件涉及外國(guó)或者境外勢(shì)力介入的復(fù)雜情況，香港特別行政區(qū)管轄確有困難的;（二）出現(xiàn)香港特別行政區(qū)政府無(wú)法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況的;（三）出現(xiàn)國(guó)家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況的。凡有危害國(guó)家安全言行的，不得被指定為審理危害國(guó)家安全犯罪案件的法官。在獲任指定法官期間，如有危害國(guó)家安全言行的，終止其指定法官資格。在裁判法院、區(qū)域法院、高等法院和終審法院就危害國(guó)家安全犯罪案件提起的刑事檢控程序應(yīng)當(dāng)分別由各該法院的指定法官處理?！?/p>

B35參見《反中亂港勢(shì)力抹黑香港國(guó)安法的“新裝”與“老調(diào)”》，《新華每日電訊》2020年7月12日;《香港一些人要避免政治化解讀國(guó)安法》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2020年7月7日。

B36參見許崇德：《略論香港特別行政區(qū)的政治制度》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第6期。

B37B41參見《香港國(guó)安法落地實(shí)施的重要一步》，《新華每日電訊》2020年7月9日。

B38B39參見《香港法律界：香港大律師公會(huì)涉港國(guó)安立法聲明完全缺乏法理依據(jù)》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/gangao/2020-05/27/c_1126041364.htm，2020年5月27日。

B40參見馬靜：《田飛龍：護(hù)國(guó)安才能最大程度保人權(quán)》，《香港文匯報(bào)》2020年7月2日。

責(zé)任編輯：林 墨