摘 要：海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和安全在國家生態(tài)安全中的地位極為重要，海洋環(huán)境問題的根源主要在陸地，統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護是國家生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要任務(wù)。我國陸海環(huán)境保護兩套法律體系相平行、分立，在制度設(shè)計、管制措施、標(biāo)準要求等方面存在一定的矛盾和沖突。要從整體上解決我國陸海生態(tài)環(huán)境保護缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題，就應(yīng)重新定位和理順陸海環(huán)境保護法律制度之間的關(guān)系，建立以《環(huán)境保護法》為統(tǒng)領(lǐng)陸海生態(tài)環(huán)境保護的基本法，以各環(huán)境保護單行法包括海洋環(huán)境保護立法為重要組成部分，以相關(guān)行政法規(guī)為重要支撐的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;海洋生態(tài)環(huán)境保護;法律體系;制度銜接

中圖分類號：D922.68 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）06-0046-08

我國海岸線漫長、海域遼闊，海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和安全在國家生態(tài)安全中的地位極為重要。我國海洋環(huán)境保護領(lǐng)域不斷深化改革，取得了明顯成效，但海洋環(huán)境保護形勢仍然不容樂觀。近年來非法向海洋排污及傾倒廢棄物、非法占用海域進行開發(fā)的事件頻繁發(fā)生，導(dǎo)致在一些重要的河口、港灣水域，生態(tài)環(huán)境嚴重惡化，生物多樣性大為降低，赤潮頻發(fā);許多典型生態(tài)系統(tǒng)的面積急劇縮小，自然景觀遭到破壞。隨著陸上污染防治攻堅戰(zhàn)的持續(xù)推進，陸上污染物向海洋轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象增多，海洋成為受污染的重災(zāi)區(qū)。2020年6月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示：在受監(jiān)測的18個河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等海洋生態(tài)系統(tǒng)中，14個處于亞健康狀態(tài)，1個處于不健康狀態(tài);陸源污染仍然嚴重，190個入海河流監(jiān)測斷面中，無Ⅰ類水質(zhì)斷面，Ⅱ類水質(zhì)斷面有37個（占比19.5%），Ⅲ類水質(zhì)斷面有66個（占比347%），Ⅳ類水質(zhì)斷面有62個（占比32.6%），Ⅴ類水質(zhì)斷面有17個（占比8.9%），劣Ⅴ類水質(zhì)斷面有8個（占比4.2%）。海洋環(huán)境保護已成為維護國家生態(tài)安全的主戰(zhàn)場之一，加強陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護是生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。本文審視我國陸海生態(tài)環(huán)境治理存在的問題及其制度成因，進而提出從整體上解決相關(guān)問題的設(shè)想。

一、我國陸海生態(tài)環(huán)境保護缺乏統(tǒng)籌與銜接

陸地和海洋是兩個相互影響、相互制約的生態(tài)系統(tǒng)?，F(xiàn)實中，我國陸地生態(tài)環(huán)境保護與海洋生態(tài)環(huán)境保護之間存在較為嚴重的脫節(jié)、不協(xié)調(diào)，在一定程度上導(dǎo)致整體生態(tài)環(huán)境保護中存在諸多矛盾，生態(tài)環(huán)境保護的整體目標(biāo)和效果被消減，海洋生態(tài)環(huán)境惡化。

1.陸海生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系現(xiàn)狀

（1）陸地環(huán)境保護壓力向海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域釋放。突出表現(xiàn)在三個方面：一是陸地污染物向海洋轉(zhuǎn)移。長期以來，人們沒有充分認識到海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要性，認為海洋納污量大、環(huán)境承載能力強，于是將海洋作為陸地污染物排放場所，將海岸帶作為陸地廢棄物存放地。隨著陸地環(huán)境保護執(zhí)法不斷強化，這種現(xiàn)象更為嚴重。據(jù)統(tǒng)計，海洋污染物中約八成來自陸域，海面漂浮垃圾的77%、海灘垃圾的89%、海底垃圾的73%來自陸地活動。①二是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險由陸地向海洋轉(zhuǎn)移。我國石化、裝備制造、鋼鐵等重化工業(yè)大多在沿海地區(qū)集中布局，結(jié)構(gòu)性海洋環(huán)境風(fēng)險較大。②這些企業(yè)一旦發(fā)生安全事故，勢必造成近岸海域大面積環(huán)境污染、生態(tài)破壞。三是全國范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護資源向陸域傾斜。我國海洋環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠債較多，涉海環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施包括污染物收集與集中處理設(shè)施、管網(wǎng)的建設(shè)等普遍落后于內(nèi)陸地區(qū)，海洋生態(tài)環(huán)境管理、監(jiān)測、執(zhí)法力量也相對薄弱。

（2）陸地環(huán)境管理中沒有系統(tǒng)考慮對海洋環(huán)境的影響。陸海污染治理標(biāo)準不對接，入海污染物按照排入江河的污染物排放標(biāo)準執(zhí)行，無法滿足海洋環(huán)境保護的實際要求。③陸域生態(tài)環(huán)境與海洋生態(tài)環(huán)境相互影響，但在傳統(tǒng)環(huán)境保護管理體制下，入海污染物的允許排放總量只分配到各入海排污單位、沿海地區(qū)或匯水區(qū)塊。實際上，入海河流和匯水區(qū)塊不存在相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境管理部門，無法對其入海污染物分配值制定切實可行的控制方案，并且入海污染物中僅有一部分來自沿海地區(qū)，很大部分是非沿海地區(qū)的污染物通過入海河流排放入海。④因此，入海污染物允許排放總量難以得到有效控制，其分配方案與海洋納污的現(xiàn)實情況不相符合。

（3）陸海環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理不夠協(xié)調(diào)。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理及其考核責(zé)任制是當(dāng)前我國進行環(huán)境質(zhì)量管理的重要抓手，但海洋環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理責(zé)任制存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。對于海洋環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理責(zé)任制，地方層面的建設(shè)已有一些經(jīng)驗，國家層面的建設(shè)還處于空白狀態(tài)。⑤海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量還沒有充分納入地方政府的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理及其考核機制，在有些地方甚至游離于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理責(zé)任制之外。

2.陸海生態(tài)環(huán)境保護缺乏統(tǒng)籌的制度原因

陸海環(huán)境治理缺乏統(tǒng)籌與銜接，其制度原因主要表現(xiàn)在兩個層面。從體制機制層面看，現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境保護機制對生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、完整性考慮不足，陸海生態(tài)環(huán)境管理部門的職責(zé)交叉重疊，生態(tài)環(huán)境管理中存在碎片化、分散化、部門化的現(xiàn)象，條塊分割、多頭管理、權(quán)責(zé)不一致等問題突出。⑥從規(guī)則體系層面看，海洋環(huán)境法律體系與陸地環(huán)境法律體系分設(shè)，相關(guān)法律制度之間缺乏銜接，所設(shè)計的管理措施和手段互不配合。由于海洋環(huán)境狀況與陸地經(jīng)濟社會活動密切相關(guān)，要從源頭上、根本上解決海洋環(huán)境問題，必須實行陸海統(tǒng)籌。陸海統(tǒng)籌是指，在陸地與海洋兩大系統(tǒng)之間建立一種資源利用、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)安全綜合協(xié)調(diào)的關(guān)系和發(fā)展模式。⑦2018年以來，我國生態(tài)文明建設(shè)步伐加快，國家機構(gòu)改革特別是組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，對陸海生態(tài)環(huán)境保護管理職能進行整合，在一定程度上清除了陸海污染綜合防治的體制障礙;我國生態(tài)文明制度體系日益完善，為統(tǒng)籌保護陸海生態(tài)環(huán)境提供了比較堅實的制度基礎(chǔ)。但是，我國生態(tài)環(huán)境保護管理和執(zhí)法體制改革的精神和成果還沒有得到法律上的充分確認，地方層面的改革與中央層面的改革之間存在一定的脫節(jié)。

生態(tài)環(huán)境保護規(guī)則體系層面的問題尤為突出，表現(xiàn)在三個方面。一是陸海生態(tài)環(huán)境一體化保護缺乏法律上的宏觀指導(dǎo)，制度支撐也不夠。無論是《環(huán)境保護法》還是《海洋環(huán)境保護法》，都沒有明確陸海統(tǒng)籌的理念，制度和措施上的統(tǒng)籌考慮也不充分。二是陸海生態(tài)環(huán)境保護立法互相分割、銜接不暢，存在陸不容海、海不容陸的問題。在一般性生態(tài)環(huán)境保護立法中，《環(huán)境保護法》為綜合法，此外還包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等重要的環(huán)境保護單行法。由于這些立法一般只適用于陸地上的環(huán)境保護及其管理活動，而將海洋環(huán)境保護及其管理排除在外⑧，所以本文將這些立法稱為陸上的環(huán)境保護立法。在海洋生態(tài)環(huán)境保護立法中，《海洋環(huán)境保護法》為綜合法，此外還有《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》《海洋傾廢管理條例》《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》等法規(guī)。這些立法是特別法，只適用于海洋，不能適用于陸地。三是陸海生態(tài)環(huán)境保護立法的制度設(shè)計、管制措施和標(biāo)準要求等存在一定的差異⑨，導(dǎo)致適用中出現(xiàn)矛盾沖突和執(zhí)法資源內(nèi)耗。

生態(tài)環(huán)境保護規(guī)則體系層面的問題，其深層成因在于陸海生態(tài)環(huán)境保護立法的起點和發(fā)展軌跡不同?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》是我國最早的環(huán)境保護綜合性立法⑩，其制定過程中吸收借鑒了大量外國立法經(jīng)驗以及國際公約、國際條約的規(guī)定，起點較高。隨后，我國出臺了一系列行政法規(guī)與之配套，海洋環(huán)境保護法體系較早進入相對完善的狀態(tài)。我國《環(huán)境保護法》于1989年頒布，這部法律比較簡單，在之后的25年間沒有進行過任何修改，內(nèi)容嚴重滯后于現(xiàn)實需要。直到2014年，立法機關(guān)根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的需要對這部法律進行了修訂，使之成為“史上最嚴格”的環(huán)境立法。隨后，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等重要的環(huán)境保護單行法陸續(xù)被大幅度修改?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》雖然也多次被修改，但都是小改。相比之下，海洋生態(tài)環(huán)境保護的制度設(shè)計、管制標(biāo)準和責(zé)任限度在一定程度上落后于《環(huán)境保護法》以及其他環(huán)境保護單行法的規(guī)定，以致陸海環(huán)境執(zhí)法方面出現(xiàn)落差，陸地污染物向海洋轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，陸海法律規(guī)則體系之間的協(xié)調(diào)與兼容成為一個重要的現(xiàn)實問題。

二、陸海生態(tài)環(huán)境保護一體化要求相關(guān)法律一體化

海洋與陸地是全球最大的兩個生態(tài)系統(tǒng)，二者并不是完全獨立的，而是相互影響、相互依存，構(gòu)成不可分割的整體，其間存在巨大的、不間斷的物質(zhì)和能量交換?！罢沁@一特征為陸域經(jīng)濟與海域經(jīng)濟的發(fā)展提供了依托，同時陸海生態(tài)系統(tǒng)的一體性也從客觀上為人們建立陸海統(tǒng)籌的觀念提供了論證與支撐?！盉11

1.統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護是建設(shè)生態(tài)文明及海洋強國的重要內(nèi)容

陸海統(tǒng)籌作為一項政策原則，最早在我國“十二五”規(guī)劃綱要中提出，強調(diào)發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。B12隨著我國生態(tài)文明建設(shè)和“一帶一路”倡議的深入實施，陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略意義更加明顯，生態(tài)環(huán)境保護成為陸海統(tǒng)籌的重要內(nèi)容。我國“十三五”規(guī)劃綱要中提出，“堅持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟，科學(xué)開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”B13。黨的十八屆三中全會公報中提出，“要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”B14。黨的十九大報告中再次強調(diào)，“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”B15，“加快水污染防治，實施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”B16。至此，陸海統(tǒng)籌成為建設(shè)海洋強國這一國家戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則。統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護是陸海統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，它要求建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)管理機制，按照“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡纳鷳B(tài)系統(tǒng)保護理念，以生態(tài)系統(tǒng)要素為基礎(chǔ)，建立和完善流域污染治理與河口及海岸帶污染防治相銜接的生態(tài)環(huán)境保護機制。B17統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護的實質(zhì)是，“使陸地與海洋以及陸海內(nèi)部各要素實現(xiàn)從無序到有序、從失調(diào)向和諧轉(zhuǎn)變，各方面相互銜接、良性互動”B18，以“銜接”“協(xié)調(diào)”“共治共贏”等理念為指導(dǎo)，解決陸海開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護中的各種問題。

2.陸海統(tǒng)籌要求陸海生態(tài)環(huán)境保護法律體系目標(biāo)一體化

為有效進行陸海統(tǒng)籌，應(yīng)將法律規(guī)則作為促進統(tǒng)籌的工具。陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護目標(biāo)的實現(xiàn)，不是制定或者修改一兩部法律就可以。鑒于目前陸海環(huán)境保護法律體系分立，有必要對這兩套環(huán)境保護法律從內(nèi)容到體系再到其相互關(guān)系進行調(diào)整、改革。其一，陸海生態(tài)環(huán)境保護法律體系必須有一部能發(fā)揮統(tǒng)籌作用的龍頭法。這部法律的地位必須足夠高，能夠?qū)⑦m用于陸海兩個生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護的基本價值目標(biāo)、基本政策、基本原則、基本制度進行綜合規(guī)定。其二，現(xiàn)行陸海生態(tài)環(huán)境保護規(guī)則需要進行調(diào)整?；诤Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境保護的特殊性，保持對海洋生態(tài)系統(tǒng)主要適用海洋環(huán)境保護法律規(guī)則是必要的，但陸海環(huán)境保護法律體系應(yīng)當(dāng)能夠銜接、溝通、合作，從目標(biāo)分立向目標(biāo)一體化的方向發(fā)展。

3.陸海統(tǒng)籌要求陸海生態(tài)環(huán)境保護法律制度相互銜接、配合

由于陸海生態(tài)環(huán)境保護在管理體制、管理制度、管理措施等方面都存在一定的脫節(jié)，同時受地方保護主義和追求短期經(jīng)濟利益等頑疾的影響，一些地方、區(qū)域的污染治理目標(biāo)在一定程度上是通過污染轉(zhuǎn)移（包括污染形態(tài)的轉(zhuǎn)移、污染物的轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移）實現(xiàn)的。從環(huán)境整體來看，污染后果仍然存在，只是污染物向環(huán)境中更脆弱、更敏感、更隱蔽的區(qū)域轉(zhuǎn)移，其中海洋成了陸地污染物轉(zhuǎn)移目的地。目前，我國環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準與污染物排放標(biāo)準之間、污染物總量控制與環(huán)境容量控制之間、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理與排污許可制度之間、排污許可制度與環(huán)境影響評價制度之間的銜接不夠。B19這種不銜接放在陸海兩個區(qū)域中會放大若干倍，以致出現(xiàn)即使陸上污染物排放及入海河流水質(zhì)全部達標(biāo)，海域環(huán)境質(zhì)量也仍然惡化的情況。B20鑒于此，國家海洋局提出了“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的海洋生態(tài)環(huán)境保護原則。B21該原則的具體要求是，“在由海向陸建立陸海空間管理體系的基礎(chǔ)上，以海洋環(huán)境容量為約束，對陸域、海域環(huán)境污染治理提出總量控制要求，綜合考慮流域水污染防治實際情況、陸域社會經(jīng)濟發(fā)展情況，以及與之相適應(yīng)的污染控制經(jīng)濟技術(shù)水平，將海域污染防治目標(biāo)及指標(biāo)分解至陸域環(huán)境管理單元”B22?！耙院６憽斌w現(xiàn)了由海洋向內(nèi)陸延伸的生態(tài)環(huán)境保護思路，不僅要求海洋生態(tài)環(huán)境保護與入海污染防控、沿海區(qū)域與匯水區(qū)塊生態(tài)環(huán)境保護之間相互聯(lián)動、相互促進，還要求海洋生態(tài)環(huán)境保護與入海河流流域、流域所涉行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護之間相互聯(lián)動、相互促進，將過去主要在沿海區(qū)域?qū)嵭械年懞＝y(tǒng)籌向前推進了一大步，呈現(xiàn)出陸?？罩g生態(tài)環(huán)境保護大聯(lián)動的愿景。

這種思路的轉(zhuǎn)變可謂牽一發(fā)而動全身。其一，對環(huán)境管理綜合化、系統(tǒng)化提出了更高要求。政府是對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的主體，負有對所轄區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護進行總體指揮、協(xié)調(diào)、部署、監(jiān)管的職責(zé)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)陸海生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任主要在政府。為實現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護的目標(biāo)，有必要強化政府對所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的職能。其二，對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護制度之間的銜接提出了新要求。生態(tài)環(huán)境保護制度的構(gòu)建與完善不僅應(yīng)符合陸海統(tǒng)籌的思路和要求，還應(yīng)為陸海統(tǒng)籌提供數(shù)據(jù)、信息、技術(shù)等方面的基礎(chǔ)條件支撐，為實現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護提供制度抓手和工具。

三、重構(gòu)陸海生態(tài)環(huán)境保護法律體系的設(shè)想

在實施陸海統(tǒng)籌原則的背景下，通過以“銜接”“協(xié)調(diào)”“共治共贏”等理念審視我國現(xiàn)行陸海生態(tài)環(huán)境保護立法，筆者認為必須從整體上重構(gòu)陸海生態(tài)環(huán)境保護法律體系，建立以《環(huán)境保護法》為龍頭法，以環(huán)境保護單行法包括海洋環(huán)境保護立法為重要組成部分，以相關(guān)行政法規(guī)為重要支撐的統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范體系。為此，有必要從以下四個方面對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法律制度進行結(jié)構(gòu)改進和體系完善。

1.強化《環(huán)境保護法》的基本法地位，充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)性、統(tǒng)籌性功能

如前所述，我國環(huán)境保護法體系的層級結(jié)構(gòu)不夠清晰、明確，存在陸地環(huán)境保護領(lǐng)域與海洋環(huán)境保護領(lǐng)域相平行的兩套法律規(guī)則?！董h(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》都是綜合性環(huán)境保護立法，兩者效力等級相同、地位平等。B23存在兩套平行適用的環(huán)境保護法律規(guī)則，是導(dǎo)致陸海生態(tài)環(huán)境保護相割裂的原因之一。陸地環(huán)境保護和海洋環(huán)境保護是一個整體，其規(guī)則也應(yīng)該是一個有機整體。在這個整體中，基本法只能有一個。從適用范圍上講，《環(huán)境保護法》適用于“中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域”B24，《海洋環(huán)境保護法》只適用于“中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域”B25。從立法內(nèi)容上講，《環(huán)境保護法》是宣示國家總體環(huán)境保護政策，全面確定環(huán)境保護的原則、權(quán)利義務(wù)、制度和措施的立法，《海洋環(huán)境保護法》則是明確國家海洋環(huán)境保護的原則、制度和措施的立法。無疑，《環(huán)境保護法》的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性更強。

國家海洋局提出“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的海洋生態(tài)環(huán)境保護原則，并不意味著海洋生態(tài)環(huán)境保護的地位高于陸地生態(tài)環(huán)境保護，恰恰相反，其強調(diào)通過陸上污染防控來實現(xiàn)海洋環(huán)境保護目標(biāo)，環(huán)境保護的重心在陸上。因為海洋環(huán)境問題主要由陸地上人類活動導(dǎo)致，而海洋環(huán)境保護相關(guān)立法的規(guī)制范圍基本上不能涵蓋陸地上的開發(fā)建設(shè)行為，所以只有將陸海統(tǒng)籌原則的精神在《環(huán)境保護法》中予以體現(xiàn)，該原則的實施才有比較充分的保障。換言之，我國環(huán)境法體系以《環(huán)境保護法》為龍頭法更為合適。然而，我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護基本法的地位還不夠清晰B26，在統(tǒng)籌陸地與海洋、生態(tài)保護與污染防治方面的措施和力度還不夠大。雖然我國《環(huán)境保護法》于1989年出臺時已將海洋納入其保護范圍，2014年修訂時增加了生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容，但該法仍然存在重陸地、輕海洋，重污染防治、輕生態(tài)保護，重分別治理、輕綜合管理的情況。該法的統(tǒng)領(lǐng)性不夠強，不僅表現(xiàn)在缺乏陸海統(tǒng)籌的考慮，還表現(xiàn)在對各主要污染類型的防治、各重要生態(tài)環(huán)境要素的保護以及污染防治與生態(tài)保護之間的關(guān)系上缺乏統(tǒng)籌考慮。為使我國《環(huán)境保護法》承擔(dān)起統(tǒng)籌山水林田湖草海綜合保護的龍頭法重任，需要從以下兩個層面進一步完善該法。

（1）在《環(huán)境保護法》中明確山水林田湖草海是一個生命共同體的理念?！董h(huán)境保護法》必須從尊重生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)特征出發(fā)進行制度構(gòu)建。生態(tài)環(huán)境的特性包括綜合性、系統(tǒng)性和相互關(guān)聯(lián)性。環(huán)境雖然由各種有形的自然要素構(gòu)成，但其是一個“活的”有機整體，各要素相互聯(lián)系且處于不斷變化之中，這種關(guān)系狀態(tài)要求環(huán)境的各組成部分（天然的和人工的）相互支持、相互尊重。以系統(tǒng)、整體、辯證的觀點看待環(huán)境保護工作是非常必要的。傳統(tǒng)環(huán)境保護法律為便于確定相關(guān)權(quán)屬和部門管理事宜，往往將環(huán)境的各部分、各要素靜態(tài)化并予以分割，違背了自然的特性。有關(guān)法律需要從尊重生態(tài)環(huán)境特性的角度對“環(huán)境”和“環(huán)境保護”進行界定，避免朝著偏離自然特性的方向越走越遠。建議將現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第2條B27修改為：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素相互作用的整體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。本法所稱環(huán)境保護，是指以改善環(huán)境質(zhì)量為目的，對環(huán)境各要素及其整體進行的保護、治理、修復(fù)等活動。”國家環(huán)境保護應(yīng)該以改善環(huán)境質(zhì)量為目的，形成陸海空綜合協(xié)調(diào)、整體保護、系統(tǒng)修復(fù)的格局。《環(huán)境保護法》第4條B28是宣示國家總體環(huán)境政策的條款，應(yīng)將陸海統(tǒng)籌的精神納入其中。建議將該條修改為：“保護環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于合理利用資源、保護生態(tài)安全、改善環(huán)境質(zhì)量、促進人與自然和諧的政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)?！眹噎h(huán)境保護總體政策應(yīng)更為顯著地體現(xiàn)環(huán)境保護的宏觀性、整體性和綜合性，對“合理利用資源”“生態(tài)安全”“環(huán)境質(zhì)量”等領(lǐng)域的政策制定都應(yīng)主要從生態(tài)環(huán)境的整體性和相互關(guān)聯(lián)性出發(fā)進行考量。

（2）進一步完善陸海環(huán)境管理體制機制。以全面反映生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)改革和陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌管理的要求為導(dǎo)向，對《環(huán)境保護法》規(guī)定的管理體制和機制進行修改。新的環(huán)境管理模式要體現(xiàn)系統(tǒng)化、綜合化的管理理念，在科學(xué)認識生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)的各要素，系統(tǒng)整合現(xiàn)有管理手段，對生態(tài)環(huán)境實施整體保護和監(jiān)管。同時，要強化各級政府及其生態(tài)環(huán)境部門進行陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護的職責(zé)。我國有多部法律規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門對生態(tài)環(huán)境保護實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但對何為統(tǒng)一監(jiān)督管理語焉不詳，以致相關(guān)規(guī)定的實施乏力。筆者認為，“監(jiān)督管理”通常是指，環(huán)境保護行政主管部門對其他部門或管理對象履行環(huán)境保護義務(wù)的情況進行檢查、督促、糾錯和制裁。2017年我國行政體制改革后，污染防治的職能基本上整合到生態(tài)環(huán)境部門，但與生態(tài)保護有關(guān)的大部分職能仍然歸其他部門，如自然資源部門、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門、水利部門。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境部門對其他部門履行生態(tài)保護的職能如何行使監(jiān)督管理權(quán)，需要在《環(huán)境保護法》及其他法律中加以明確。

2.重新界定《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》的關(guān)系

《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法B29，《海洋環(huán)境保護法》是次一級的環(huán)境保護綜合性立法。也就是說，《環(huán)境保護法》是一般法，《海洋環(huán)境保護法》是特別法，《海洋環(huán)境保護法》的地位與《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護單行法的一樣。就法律效力而言，一般法的原則和制度及于特別法，特別法沒有規(guī)定時適用一般法;特別法與一般法的規(guī)定不一致時，根據(jù)特別法優(yōu)于一般性、新法優(yōu)于舊法的原則適用法律?；诖?，在修改《海洋環(huán)境保護法》時，建議將該法第1條改為：“為了保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態(tài)平衡，保障人體健康，促進經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)《環(huán)境保護法》制定本法?！比绱诵薷模擅鞔_將《環(huán)境保護法》作為《海洋環(huán)境保護法》的立法依據(jù)，凸顯《環(huán)境保護法》的基本法地位，為《環(huán)境保護法》中的一般性制度和措施在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域適用提供依據(jù)。

2019年，生態(tài)環(huán)境部再次啟動了《海洋環(huán)境保護法》修訂的基礎(chǔ)研究工作。B30該法自1982年頒布后，分別于1999年、2013年、2016年、2017年進行過修改。雖然每次修改幅度都不大，但修改次數(shù)比較多、修改時間密集，特別是2016年、2017年兩次修改主要是促使海洋環(huán)境保護制度與陸地環(huán)境保護制度相協(xié)調(diào)。這種修法方式是被動的、低效率甚至低效能的。陸海兩套環(huán)境保護立法體系相分割，導(dǎo)致陸海環(huán)境保護措施和標(biāo)準不協(xié)調(diào)，進而導(dǎo)致陸海環(huán)境保護難以統(tǒng)籌。要改變這種狀況，追根溯源，必須修法。然而，如果仍然保持兩套立法體系相并列，則陸地環(huán)境保護立法修改后，海洋環(huán)境保護立法需要跟著修改，如此循環(huán)往復(fù)。這不是實現(xiàn)法律協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的有效方法和路徑，不能從根本上解決問題。因此，應(yīng)該重新定位《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境保護法》的關(guān)系，使二者之間呈現(xiàn)出一般法與特別法的關(guān)系，從而使《環(huán)境保護法》的宗旨、理念、原則、基本制度和措施能夠適用于《海洋環(huán)境保護法》的調(diào)整范圍。如此，即使《環(huán)境保護法》修改后有關(guān)內(nèi)容與《海洋環(huán)境保護法》中的不一致，也可以根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，將新修改的內(nèi)容適用于《海洋環(huán)境保護法》的調(diào)整事項?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》起到細化、實施、補充《環(huán)境保護法》的作用，不必在任何方面都要與環(huán)境保護基本法保持一致。根據(jù)新時期海洋環(huán)境保護的要求，建議將《海洋環(huán)境保護法》的修訂重點放在：修正與生態(tài)文明體制機制改革不相適應(yīng)的地方，對不符合改革精神及生態(tài)文明建設(shè)要求的法律條文予以修改或廢除;對《環(huán)境保護法》規(guī)定的重要制度和措施在海洋環(huán)境保護中予以具體落實和細化，以滿足海洋環(huán)境保護的特殊要求;全面落實政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的原則，將海洋環(huán)境保護全面納入政府環(huán)境管理目標(biāo)責(zé)任制和績效考核制度;海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度的設(shè)置要體現(xiàn)對海洋與陸地、海洋各類生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護，落實“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的思路，強化海域與陸域、流域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動;完善海洋生態(tài)保護和修復(fù)制度，加強對海岸帶、海島、海洋自然保護地和重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù);防范重大海洋環(huán)境風(fēng)險，體現(xiàn)全過程、系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境管理精神。

3.清除陸海兩套環(huán)境法律制度之間的適用障礙

應(yīng)當(dāng)打破陸海兩套環(huán)境保護立法之間的界限，使原來只適用于陸地的環(huán)境保護立法可以適用于海洋環(huán)境保護。陸源水污染物和固體廢物排放是造成海洋污染的主要原因，而現(xiàn)行《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等重要的環(huán)境保護單行法都將海洋排除在適用范圍之外。這種分別立法的狀況可能造成三個方面的問題：一是法律適用上出現(xiàn)重疊或真空，特別是連接陸海的海岸帶可能成為多部法律既都管又都不管的區(qū)域;二是立法重復(fù)，一些法律制度和措施對陸地環(huán)境保護和海洋環(huán)境保護都有用卻不能通用，造成立法資源浪費;三是法律適用中產(chǎn)生沖突，不同立法的指導(dǎo)理念和立足點不同，造成同樣的制度有不同的內(nèi)涵和要求。為排除陸海環(huán)境保護法律制度之間的適用障礙，應(yīng)將現(xiàn)行對環(huán)境保護領(lǐng)域“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優(yōu)先適用”的立法方式。具體建議是：將現(xiàn)行環(huán)境保護單行法的適用范圍條款中完全排除對海洋適用的條款，修改為一般性地規(guī)定陸海普遍適用，同時規(guī)定特別立法有例外規(guī)定時予以優(yōu)先適用的條款。比如，將《水污染防治法》第2條修改為：“本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、海洋、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治立法另有規(guī)定的除外?！庇秩?，將《固體廢物污染環(huán)境防治法》第2條修改為：“本法適用于中華人民共和國境內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治。固體廢物污染海洋環(huán)境防治和放射性固體廢物污染防治立法另有規(guī)定的除外。”

4.通過行政法規(guī)完善通用于陸海環(huán)境保護的重要制度

一些重要的制度，如環(huán)境影響評價制度、排污許可制度、生態(tài)補償制度、生態(tài)紅線制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，需要行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法加以具體化、細化。部門規(guī)章和地方立法易受部門利益和地方保護主義影響，制定主體的管轄范圍和權(quán)限會限制其統(tǒng)籌能力。行政法規(guī)可以站在全局、長遠的立場上科學(xué)統(tǒng)籌各方利益，是法律以外進行陸海統(tǒng)籌的較為理想的立法形式。應(yīng)充分發(fā)揮這一層級立法在陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護中的作用，更多地通過行政法規(guī)具體規(guī)定陸海通用的環(huán)境保護法律制度，以更好地實現(xiàn)制度目標(biāo)。污染物總量控制和排污許可是實現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護的兩項重要制度。我國自20世紀80年代開始實行污染物總量控制制度，該制度在重點污染物控制方面取得了一定成效，但適用范圍有限且未完全建立在科學(xué)測定環(huán)境容量的基礎(chǔ)上。隨著陸海統(tǒng)籌原則的提出，2017年修訂的《海洋環(huán)境保護法》明確提出，“國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排?？偭靠刂浦笜?biāo)，并對主要污染源分配排放控制數(shù)量”（第3條第2款）。在一系列規(guī)范性文件的指導(dǎo)下，海域排污總量控制試點工作逐步開展。B312018年國務(wù)院機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)包括“組織制定陸地和海洋各類污染物排放總量控制、排污許可證制度并監(jiān)督實施”B32。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》提出，“到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)”B33。以上立法及改革精神和要求，提出了對排污許可制度予以完善的任務(wù)。2018年原環(huán)境部發(fā)布的《排污許可管理辦法（試行）》已難以勝任這一任務(wù)，于是有了2020年《排污許可管理條例》的出臺。

目前，當(dāng)務(wù)之急是以實施《排污許可管理條例》為契機，落實陸海污染物排放的整體管控。該條例要求實施的排污許可是綜合許可，指將一個企業(yè)或者排污單位的多種污染物排放，在一個排污許可證中予以集中規(guī)定。其中的“污染物”，現(xiàn)階段主要是大氣污染物和水污染物，將來還可能擴展到噪聲、振動、輻射等領(lǐng)域的污染物。綜合排污許可制度對污染排放標(biāo)準、排放方式、排污口設(shè)置、環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法等制度、機制的綜合適用發(fā)揮著重要作用，在一定程度上能推進陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護。遺憾的是，《排污許可管理條例》的站位尚不夠高，其重點在于確定操作過程和管理程序，而沒有明確排污許可證的目標(biāo)定位、適用原則等基礎(chǔ)性條款，回避了污染物總量控制目標(biāo)與排污許可之間的關(guān)系，對陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護的考慮也不足。將陸海污染物排放納入污染物總量控制制度的技術(shù)比較復(fù)雜、實施難度較大，相應(yīng)的排污許可證較之一般的排污許可證，內(nèi)容的綜合性更強、技術(shù)管理鏈條更長、復(fù)雜程度更高，對其進行立法的時機尚未成熟。鑒于此，建議《排污許可管理條例》修訂時進一步落實“將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度”，使排污許可制度更好地發(fā)揮如下作用：第一，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，盡可能與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境納污能力掛鉤;第二，協(xié)同控制多種污染物在不同環(huán)境媒介（包括海洋）中的影響;第三，將對各類固定污染源的環(huán)境管理視作一個環(huán)環(huán)相扣的鏈條，確保環(huán)境管理對從陸地到海洋的固定污染源排污行為實施全過程覆蓋。B34生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)加大綜合協(xié)調(diào)的力度，充分運用信息化手段，做好對不同環(huán)境要素的綜合排污許可。

四、結(jié)語

我國生態(tài)環(huán)境保護立法缺乏陸海統(tǒng)籌的宏觀思路和制度支撐，是導(dǎo)致陸海生態(tài)環(huán)境保護缺乏協(xié)調(diào)的重要原因。要從整體上解決陸海環(huán)境保護法律不夠協(xié)調(diào)的問題，應(yīng)當(dāng)建立以《環(huán)境保護法》為龍頭，各環(huán)境保護單行法包括海洋環(huán)境保護立法為重要組成部分，相關(guān)行政法規(guī)為重要支撐的統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護的法律體系。具體而言，可重點從四個方面進行立法完善：一是明確《環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護領(lǐng)域基本法的地位，強化其綜合性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性;二是重新界定《環(huán)境保護法》和《海洋環(huán)境保護法》的關(guān)系，二者之間應(yīng)該是一般法和特別法的關(guān)系;三是打通陸海環(huán)境法律規(guī)范之間的適用障礙，將現(xiàn)行的陸海環(huán)境保護“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優(yōu)先適用”的立法方式;四是以行政法規(guī)的形式，對適用于陸海生態(tài)環(huán)境保護的重要法律制度進行具體化、細化，最大限度減少部門之間基于各自考慮的分別立法現(xiàn)象。

注釋

①《海洋垃圾超九成來自陸地活動，塑料垃圾占八成》，央視新聞網(wǎng)，http：//m.news.cntv.cn/2015/04/22/ARTI1429686984646225.shtml，2015年4月22日;《南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公告》，自然資源部南海局網(wǎng)站，http：//scs.mnr.gov.cn/scsb/gbytj/201706/8f92b735703b4dac816c571ed3d08a24.shtml，2017年6月20日。

②③⑥參見沈躍躍：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉實施情況的報告》，《中國人大》2019年第1期。

④參見楊永俊等：《基于海陸統(tǒng)籌的“海域—流域”入海污染物總量分配技術(shù)方案》，《海洋學(xué)研究》2020年第1期。

⑤參見常紀文、吳平、王鑫：《完善海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制》，《社會治理》2017年第1期。

⑦B11參見韓增林、狄乾斌、周樂萍：《陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵與目標(biāo)解析》，《海洋經(jīng)濟》2012年第2卷第1期。

⑧比如，《水污染防治法》第2條規(guī)定，“本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治適用《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》”;《固體廢物污染環(huán)境防治法》第2條規(guī)定，“本法適用于中華人民共和國境內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治。固體廢物污染海洋環(huán)境的防治和放射性固體廢物污染環(huán)境的防治不適用本法”。

⑨我國《環(huán)境保護法》于2014年修改后，設(shè)立了一些新的制度，包括排污許可制度、總量控制制度、生態(tài)紅線制度、生態(tài)補償制度等，這些制度在當(dāng)時的《海洋環(huán)境保護法》中都沒有;后來，《海洋環(huán)境保護法》經(jīng)過修改對這些制度有一定的增補，但排污許可制度和總量控制制度在適用范圍、適用標(biāo)準等方面存在陸海脫節(jié)的問題。此外，《環(huán)境保護法》中一些制度和措施的實施手段、法律責(zé)任都比《海洋環(huán)境保護法》中的嚴格得多，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法力度落差，進而可能導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。比如，根據(jù)《環(huán)境保護法》，對違法排放污染物的行為可以實施按日處罰，罰金額上不封頂;而根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》，對違法傾倒廢物行為的最高罰款額為20萬元。

⑩我國《海洋環(huán)境保護法》于1982年頒布，當(dāng)時《環(huán)境保護法》還只是試行法。

B12我國“十二五”規(guī)劃綱要中提出：“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力。”參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》2011年3月17日。

B13《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，《人民日報》2016年3月18日。

B14《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，《人民日報》2013年11月12日。

B15B16習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第26、40頁。

B17參見李曉明：《堅持陸海統(tǒng)籌，打造生態(tài)海洋環(huán)境——在新歷史起點上促進海洋經(jīng)濟又快又好發(fā)展》，《海洋開發(fā)與管理》2011年第4期。

B18參見李靖宇、李錦鑫、張晨瑤：《推進陸海統(tǒng)籌上升為國家大戰(zhàn)略的構(gòu)想》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2016年第3期。

B19理論上講，污染物排放標(biāo)準的制定以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準為基礎(chǔ)，首先要達到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準的要求，但由于經(jīng)濟技術(shù)支撐條件不夠、管理能力和認知能力有限等原因，實際上這兩項標(biāo)準在科學(xué)關(guān)聯(lián)性方面存在不少問題。我國的污染物總量控制目標(biāo)主要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境保護工作目標(biāo)制定，并不總能與環(huán)境容量的要求保持一致;排污許可制度雖然是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要手段，但該制度只適用于固定點源污染，對流動污染源和面源污染難以適用，導(dǎo)致其與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性不夠;環(huán)境影響評價制度改革后，環(huán)境影響評價結(jié)論是發(fā)放排污許可證的重要依據(jù)，但目前的環(huán)境影響評價內(nèi)容和技術(shù)要求并不能為排污許可證配發(fā)條件和內(nèi)容設(shè)置提供清晰的指導(dǎo)。

B20參見楊積武：《近岸海域?qū)嵤┪廴疚锱欧趴偭靠刂频睦碚撆c實踐》，《海洋信息》2001年第2期。

B21參見國家海洋局：《關(guān)于開展編制省級海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃試點工作的指導(dǎo)意見》，自然資源部網(wǎng)站，http：//gc.mnr.gov.cn/201806/t20180614_1795446.html，2018年6月14日。

B22秦正茂等：《陸海統(tǒng)籌語境下的城市海洋環(huán)境治理機制探索——以深圳為例》，《特區(qū)經(jīng)濟》2018年第7期。

B23這兩部法律都是由全國人大常委會制定的，立法依據(jù)上沒有層次區(qū)別，法律地位相同。

B24我國《環(huán)境保護法》第3條。

B25我國《海洋環(huán)境保護法》第2條。

B26有學(xué)者認為，《憲法》第62條規(guī)定全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律，《環(huán)境保護法》是全國人大常委會通過的，故不能稱之為真正的基本法。（參見呂忠梅：《中國需要環(huán)境基本法》，《法商研究》2004年第6期。）筆者認為，基本法與基本法律是兩個不同的概念，不能混同?；痉ㄖ皇悄硞€領(lǐng)域的綜合法，可以由全國人大常委會制定。雖然《環(huán)境保護法》在法律制定機構(gòu)方面未能顯示出與其他同樣由全國人大常委會頒布的環(huán)境保護單行法在法律地位上的差異，但可以通過法律內(nèi)容來區(qū)別它們的法律地位。

B27我國《環(huán)境保護法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”

B28我國《環(huán)境保護法》第4條規(guī)定：“保護環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。”

B29筆者認為，一個領(lǐng)域的基本法就是該特定領(lǐng)域的綜合性立法，它不一定由全國人大制定。但是，鑒于生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的廣泛性及其地位的重要性，由全國人大修訂并通過新的《環(huán)境保護法》更為妥當(dāng)。

B30此處的“再次”，是指2017年《海洋環(huán)境保護法》修改后的又一次，也是2018年生態(tài)環(huán)境部成立后的第一次。

B31關(guān)于推行海域排污總量控制試點工作的規(guī)范性文件，如：2017年國家海洋局發(fā)布的《關(guān)于率先在渤海等重點海域建立實行排污總量控制制度的意見》;2018年廣東省惠州市海洋與漁業(yè)局公布的《惠州市大亞灣（含考洲洋）海域污染物排?？偭靠刂茖嵤┓桨浮贰?/p>

B32中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2018年8月1日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的規(guī)定》第3條第3項。

B33國務(wù)院辦公廳2016年11月10日發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號）。

B34參見李摯萍、陳曦珩：《綜合排污許可制度運行的體制基礎(chǔ)及困境分析》，《政法論叢》2019年第1期。

責(zé)任編輯：鄧 林