鄧大才

(華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院,湖北武漢430079)

21世紀(jì)以來國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村建設(shè)的力度,如新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村、精準(zhǔn)脫貧、人居環(huán)境整治及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略的實(shí)施雖然改變了村莊的生產(chǎn)生活環(huán)境,但是農(nóng)民群眾的滿意度和認(rèn)同度大不一樣。為什么同樣是國(guó)家建設(shè)投入,農(nóng)民的滿意度和認(rèn)同度會(huì)有差異呢?因?yàn)猷l(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)以國(guó)家投入為主,建設(shè)過程容易忽視農(nóng)民的需求和參與。沒有考慮農(nóng)民需求和吸納農(nóng)民參與的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)容易導(dǎo)致“硬件強(qiáng)”“軟件弱”的“悖反結(jié)果”。本文以鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與為研究對(duì)象考察農(nóng)民的參與框架、參與階梯及兩者之間的關(guān)系。

1 經(jīng)典理論與研究目標(biāo)

公民參與是一個(gè)非常古老的問題,相關(guān)研究及其成果非常豐碩,但是將公民參與作為一個(gè)框架、階梯進(jìn)行研究的學(xué)者并不多。在此主要梳理政治學(xué)中非常著名的參與階梯、賦權(quán)式參與、參與式預(yù)算以及中國(guó)學(xué)者提出的“參與鏈條”①參與研究的成果和學(xué)者很多,但是參與框架、參與階梯的研究成果很少。本部分不以全面文獻(xiàn)梳理為目標(biāo),主要是介紹經(jīng)典理論對(duì)參與框架、參與階梯的研究,一方面作為提出問題的依據(jù),另一方面作為建構(gòu)中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民參與框架、參與階梯的參照。。

1.1 參與階梯:考察公民參與程度

在20世紀(jì)60年代末,雪莉·R.阿恩斯坦(Sherry R.Aronstein)曾經(jīng)寫過一篇《公民參與的階梯》的文章,是經(jīng)典的參與類型學(xué)研究。作者以參與程度為依據(jù)將參與分為3個(gè)等級(jí):不參與、象征性參與、權(quán)力性參與。三個(gè)等級(jí)又可分為8個(gè)小等級(jí)。一是“不參與”等級(jí),包括第1級(jí)的“操作”和第2級(jí)的“治療”,主要是權(quán)力分配者“教育”“治愈”參與者,即參與是權(quán)力分配者的工具,以此代替真正的參與。二是“象征性參與”等級(jí),包括第3、4級(jí)的“告知”和“協(xié)商”,表明在決策和政策執(zhí)行時(shí),公民可以“聽到”和“被聽到”,但是無法表達(dá)和問責(zé)。第5級(jí)的“安撫”是更高層級(jí)的象征性參與,允許參與者提出意見,但意見是否有用則另當(dāng)別論。三是“權(quán)力性參與”等級(jí),包括第6級(jí)的“合作”,或者說權(quán)力分配者與參與者是伙伴關(guān)系,共同決策、共享權(quán)力。第7級(jí)“授權(quán)”,公民通過參與獲得對(duì)決策的控制權(quán)。第8級(jí)“公民控制”,公民完全控制政府。作者認(rèn)為,從第1級(jí)到第8級(jí),隨著級(jí)別升高,公民參與程度、參與質(zhì)量和對(duì)政策、決策的控制程度就越高,但是在“權(quán)力性參與”等級(jí),人數(shù)會(huì)越來越少[1]。

1.2 賦權(quán)式參與:考察公民參與方式

在20世紀(jì)七八十年代,西方的代議制民主受到批評(píng),因此各地出現(xiàn)了參與式民主,比較典型的是佩特曼(Pateman)的觀點(diǎn)[2]1-44。馮(Fung)和賴特(Wright)通過對(duì)賦權(quán)參與四個(gè)案例的研究認(rèn)為,賦權(quán)式參與與專家指揮和控制、集合投票、戰(zhàn)略協(xié)商不同,從設(shè)計(jì)層面看是實(shí)踐導(dǎo)向、自下而上地參與、協(xié)商解決方案,主要特點(diǎn)是權(quán)力下放、集中監(jiān)督和協(xié)商、以國(guó)家為中心改造協(xié)商治理機(jī)構(gòu)。賦權(quán)式參與著眼于制度的有效性、公共性和參與性。從議程來看,主要體現(xiàn)在協(xié)商、行動(dòng)、監(jiān)察、集中協(xié)調(diào)和權(quán)力、民主學(xué)習(xí)和成果六個(gè)維度。簡(jiǎn)單點(diǎn)講,賦權(quán)式參與就是賦予公民直接參與政策過程的權(quán)利和權(quán)力,通過多元合作、協(xié)商、學(xué)習(xí)等參與提高治理質(zhì)量[3]15-33。

1.3 參與式預(yù)算:考察拓展公民參與形式

所謂參與式預(yù)算,就是在政府、代議制機(jī)構(gòu)之外建立一個(gè)讓公民參與的平臺(tái),從公民中遴選代表組織起來并以平臺(tái)方式進(jìn)行參與,給政府施加壓力,討論公共資源的分配。參與式預(yù)算是在代議制度之外建立的新的公民參與形式,它兼具直接民主和代議制民主的功能。簡(jiǎn)單點(diǎn)講,就是政府授權(quán)公民,由公民討論決定當(dāng)年社區(qū)或地方的公共產(chǎn)品,即供給什么、在哪里供給、如何供給,將決策權(quán)交給公民。參與式預(yù)算涉及政府、社會(huì)和公民三個(gè)主體。治理框架主要包含五個(gè)要素:市長(zhǎng)支持、參與規(guī)則、市長(zhǎng)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系、財(cái)政資源的充裕性等。參與式預(yù)算主要是重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系,強(qiáng)化公民的問責(zé)和權(quán)利,是對(duì)代議制民主的重大發(fā)展[4]30-35。

格雷厄姆·史密斯(Graham Smith)對(duì)參與式預(yù)算進(jìn)行審慎的研究,通過對(duì)巴西參與式預(yù)算、公民選舉改革大會(huì)、直接立法進(jìn)行研究后得出結(jié)論。包容性、民眾控制、深思熟慮的判斷力、透明度、效率和可轉(zhuǎn)讓性六個(gè)要素,為評(píng)價(jià)旨在增加和深化公民參與政治決策進(jìn)程的民主創(chuàng)新提供了一個(gè)強(qiáng)有力的分析框架。大眾集會(huì)、小型論壇、直接立法和電子民主是四種超越參與民主的形式。格雷厄姆·史密斯認(rèn)為,雖然參與式預(yù)算是一種超越傳統(tǒng)參與民主的新形式,但是依然面臨五大挑戰(zhàn):很少的公民真正參與、公民能力有限、公民對(duì)決策的影響力很小、公民參與的負(fù)擔(dān)太重、參與受規(guī)模的約束[5]10-27。拜奧基(Baiocchi)和加努扎(Ganuza)從拓展角度將參與式預(yù)算分為交流維度和賦權(quán)維度[6]。

1.4 參與鏈條:考察中國(guó)農(nóng)民參與的系列條件

筆者曾對(duì)村民自治中的有效參與進(jìn)行研究,認(rèn)為有效參與是一系列要件滿足的結(jié)果,即參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障五大要件同時(shí)滿足就能夠?qū)崿F(xiàn)有效參與。不參與容易,參與較為容易,但有效參與比較難,有質(zhì)量的參與則更難[7]。參與就是一系列條件的依次滿足,前面的條件不滿足,參與就會(huì)中斷,從低質(zhì)量的參與到有效的參與就像一個(gè)由低到高的鏈條。

還有一些學(xué)者進(jìn)行過相關(guān)研究,認(rèn)為有效治理的要素主要包括三個(gè)方面:衡量、問責(zé)和參與[8]173-192。對(duì)于善政,聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)提出了一個(gè)8要素標(biāo)準(zhǔn)框架:參與、法治、響應(yīng)、獲得共識(shí)、公平、效益和效率、戰(zhàn)略遠(yuǎn)景[9]7-8。路易吉·湯巴(Luigi Tomba)通過對(duì)中國(guó)三個(gè)城市鄰里社區(qū)的研究建立了一個(gè)鄰里社區(qū)的共識(shí)治理框架,主要包括產(chǎn)生、協(xié)商、體驗(yàn)、動(dòng)員和管理五個(gè)要素[10]165-179。國(guó)內(nèi)學(xué)者也有類似的研究,郁建興從治理方式提出自治、法治和德治的“乘數(shù)效應(yīng)”[11];郞友興建構(gòu)了基層治理“三個(gè)主體”“三個(gè)路徑”和“三個(gè)層面”[12];張曉山則從基層治理單元的不同關(guān)系對(duì)治理體系進(jìn)行考察[13]。

中外學(xué)者對(duì)某項(xiàng)事務(wù)、某個(gè)單元、某個(gè)建設(shè)進(jìn)行的系統(tǒng)性、整體性的研究具有很大的啟迪價(jià)值。但是學(xué)者們沒有專門研究參與框架和參與階梯。參與式預(yù)算、賦權(quán)式參與是為了突破代議制民主缺陷的一種參與創(chuàng)新,但這些研究是一種“點(diǎn)狀”的突破,沒有從總體上考察參與的框架。阿恩斯坦的參與階梯是對(duì)成熟民主制度下參與程度的一種描述和類型學(xué)研究,但是也沒有解釋這些階梯及類型的決定要素和適用性。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是考察基層治理體系,沒有專門研究參與的框架問題。

其實(shí),參與是一個(gè)系統(tǒng),是一個(gè)鏈條,更是一個(gè)階梯,需要從總體上、框架上、系列上進(jìn)行專門的研究,需要對(duì)參與制度比較薄弱、參與意識(shí)比較缺乏的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行專門研究,更需要對(duì)即將大規(guī)模實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的參與進(jìn)行系統(tǒng)的研究。本文以鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與為研究對(duì)象,考察鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與框架、參與階梯及兩者之間的關(guān)系,在此提出兩個(gè)研究目標(biāo)。

第一,鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與程度是由參與框架決定的。所謂參與框架就是支持和約束農(nóng)民參與的重大要素。概括而言,機(jī)會(huì)-賦權(quán)、意愿-責(zé)任和規(guī)則-程序三個(gè)維度共同決定著農(nóng)民的參與程度。三個(gè)維度就是鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民參與的框架。農(nóng)民參與程度是參與框架的函數(shù)。

第二,鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與框架決定參與的階梯。農(nóng)民參與框架的3個(gè)維度可以進(jìn)一步細(xì)分為政府、村莊給予農(nóng)民參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利,農(nóng)民參與的意愿、能力和責(zé)任,以及村莊提供參與渠道和機(jī)制、規(guī)則、程序等8個(gè)要素,每個(gè)村莊所擁有的3個(gè)維度和8個(gè)要素的不同數(shù)量決定著農(nóng)民參與的程度。所有的參與都位于“無參與”到“深度參與”之間,從低到高排列就像階梯一樣,即“參與階梯”。

2 鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與情況

雖然實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)提出來的新要求,但是鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)在實(shí)踐層面早已廣泛開展,如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等,已經(jīng)有部分村莊享受到了鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的成果。在此著重考察鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民的參與情況。

2.1 鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民的無參與

湖南省HS縣H村,人口3 000人,由兩個(gè)村莊(S村和W村)合并而成。對(duì)于前W村來說,很少有國(guó)家的建設(shè)性投入,最近有一個(gè)200萬元的環(huán)境保護(hù)配套工程,對(duì)溝、港、渠進(jìn)行硬化建設(shè),主要涉及前W村的A組和F組。在調(diào)查中兩個(gè)小組的村民都表示,不太清楚這個(gè)工程是什么回事。A組的老黨員和村民代表G先生表示,村莊很少召開黨員會(huì)議或者黨員代表會(huì)議,更沒有召開村民代表會(huì)議。村莊告知過A小組組長(zhǎng),但是他對(duì)工程具體情況不清楚,也無法干涉工程。除了選舉,農(nóng)民基本沒有參與的渠道和機(jī)制,有想法卻沒有反映渠道,因此也不愿意表達(dá)。對(duì)于村莊事務(wù),農(nóng)民無參與,不關(guān)心。

湖北省XT市T村,人口1 868人,共有10個(gè)村民小組。T村很幸運(yùn)成為XT市第一批美麗鄉(xiāng)村建設(shè)村莊,政府投入800萬元建設(shè)公園及公路硬化工程。建設(shè)工程主要涉及2個(gè)村民小組。T村建設(shè)項(xiàng)目由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此工程非常熟悉,調(diào)查時(shí)鎮(zhèn)長(zhǎng)詳細(xì)向我們介紹了建設(shè)情況。T村農(nóng)民知道要進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè),但是村里沒有召開村民大會(huì)、村民代表會(huì)議。村莊主要依靠村“兩委”、部分村民代表及部分老黨員向村民通報(bào)情況和征求意見。少數(shù)老黨員還參與建設(shè)過程,但是公共設(shè)施的管護(hù)工作主要依靠村集體經(jīng)濟(jì)建立的公益性崗位承擔(dān)。對(duì)于T村的鄉(xiāng)村建設(shè),普通村民知道,但是沒有參與。

2.2 鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民的象征性參與

山東省DP縣G村,緊臨黃河,受水患影響嚴(yán)重,2015年被納入黃河灘區(qū)遷建計(jì)劃。各級(jí)政府累計(jì)投入8 000多萬元,新建集中居住的現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū),社區(qū)有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及較好居住條件。2017年10月全村783戶2 331人全部搬進(jìn)新社區(qū)。在搬遷前,村莊召開過黨員代表、村民代表大會(huì),每戶村民都簽字表示同意。在建設(shè)過程中,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織建設(shè)、村“兩委”協(xié)調(diào)和配合。對(duì)于怎么建、建得如何,只是象征性地征求意見。大部分農(nóng)民沒有意見,服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”的安排,少數(shù)農(nóng)民有意見也只能向村“兩委”個(gè)別反映情況。對(duì)于搬遷建設(shè),農(nóng)民都知道,也簽字同意,但是對(duì)于建設(shè)過程、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式?jīng)]有參與,也沒有影響的渠道。

湖北省XT市C村,2 900人,村莊最近幾年有幾項(xiàng)涉及全村利益的公共建設(shè),投入比較大的就是建設(shè)了一條村莊道路,第一期建設(shè)資金全部由政府投資,第二期以政府投資為主?，F(xiàn)正在建設(shè)的田園綜合體,計(jì)劃投資6 000多萬元,已經(jīng)投資2 000多萬元。對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè),村莊通過黨員代表、村民代表或者議事會(huì)代表將此信息傳達(dá)給村民。村莊沒有召開過村民大會(huì)、村民代表會(huì)議,但會(huì)召開議事會(huì)討論。村民議事會(huì)與黨日活動(dòng)結(jié)合起來,在活動(dòng)日召開議事會(huì),討論村莊建設(shè)事宜,但是參加黨日活動(dòng)的其他村民代表、黨員代表只能旁觀,沒有決策和投票權(quán)力。部分議事會(huì)代表表示,其實(shí)他們也沒有決策權(quán)力,同意與否都得按照村“兩委”的方案建設(shè)。部分村民有意見,但是他們認(rèn)為向上反映情況也沒有作用。因此,議事會(huì)代表象征性參與,普通農(nóng)民知曉建設(shè)情況,但是無法參與。

湖北省BD縣D村,1 350人,9個(gè)村民小組。從2015年開始國(guó)家實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程,累計(jì)投入2 760萬元,完成了公路硬化、危房改造、電力改造、安全飲水等工程。工程建設(shè)及發(fā)展規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)、村莊配合。在各項(xiàng)建設(shè)中,村莊實(shí)施“五議兩公開”制度,即支部動(dòng)議、村委提議、屋場(chǎng)院壩小組會(huì)眾議、黨員大會(huì)審議、農(nóng)民代表大會(huì)決議。D村位于山區(qū),居住分散,因此還以小組為單位召開屋場(chǎng)會(huì)、院壩會(huì)、項(xiàng)目會(huì),利益相關(guān)的部分農(nóng)民可以參與討論,但是不參與也沒有關(guān)系。農(nóng)民可以提些建議,但是不能改變整體的建設(shè)流程、要求和內(nèi)容。建成后的公共設(shè)施由集體經(jīng)濟(jì)出資建立的公益崗位負(fù)責(zé)保潔和維護(hù)。對(duì)于公共利益,農(nóng)民都清楚,但是只有能夠獲得個(gè)人利益的貧困戶才有參與的渠道,其參與也只是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊完成國(guó)家任務(wù)。

2.3 鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的深度參與

湖北省ZG縣B村,全村1 928人,8個(gè)村民小組,從2014年開始國(guó)家實(shí)施扶貧和脫貧攻堅(jiān)工程,累計(jì)投入9 000多萬元。ZG縣在2012年實(shí)施過幸福村落建設(shè),取消村民小組,以居民集中居住區(qū)建立村落,在村落里建立“兩長(zhǎng)八員”治理架構(gòu),即黨小組長(zhǎng)、村落理事長(zhǎng),還有保潔員、宣傳員、張羅員、經(jīng)濟(jì)員等8位成員。幸福村落主要任務(wù)就是以村落為單位進(jìn)行民主治理。2014年扶貧和脫貧攻堅(jiān)工程實(shí)施后,ZG縣的扶貧項(xiàng)目在村莊和村落層面實(shí)施。在村落實(shí)施的項(xiàng)目由“兩長(zhǎng)八員”討論,對(duì)于重大建設(shè)會(huì)召開“院壩會(huì)”“村落夜話”進(jìn)行深度討論和多方協(xié)商。在村莊實(shí)施的項(xiàng)目,則通過戶代表討論,由村落理事會(huì)、村民代表反饋給村莊研究決策。雖然理事會(huì)和村民無法更改整體建設(shè)過程和建設(shè)投資,但是如何建、建在哪兒,大家可以發(fā)表意見,鄉(xiāng)村干部會(huì)認(rèn)真聽取并積極吸納。村莊部分公共設(shè)施、公共衛(wèi)生由村民自愿管護(hù)或者認(rèn)領(lǐng)。

上海市QP區(qū)的X村,1 602人,由兩個(gè)小村合并而成。X村距離主城區(qū)比較遠(yuǎn),經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,污染比較嚴(yán)重。前任支書及班子成員不作為,一年只開兩三次黨員會(huì),甚至不召開會(huì)議。重大事情都由村支書決定。農(nóng)民不愿意參與,甚至將村干部當(dāng)成“壞人”。如果利益受到損失農(nóng)民就去村部“爭(zhēng)論”。新的支部書記上任后,正逢上海市實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn),只要村莊能夠?qū)⒋迕窠M織起來拆除違章建筑并改善環(huán)境達(dá)到一定成效,就能夠入選美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)。因此新支書決定抓住這次機(jī)會(huì),她首先啟動(dòng)村莊議事會(huì),一切事務(wù)由議事會(huì)決定,同時(shí)將黨員組織起來,通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和做工作,要求黨員發(fā)揮帶頭作用,每月開兩次全體黨員會(huì)議、召開一次黨組會(huì)議。黨員負(fù)責(zé)全村的保潔工作,開始贏得村民的理解。然后在全村實(shí)施村莊整治,拆圍、去污、清掃垃圾,規(guī)范各類養(yǎng)殖和種植,并創(chuàng)新村民參與機(jī)制和渠道。全村71名黨員入戶做工作,其中十多位老黨員發(fā)揮了很大的作用。在黨員的帶動(dòng)下,村民逐漸參與進(jìn)來,完成了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)前期整治工作,村莊獲得區(qū)政府的建設(shè)投入,村干部和黨員得到了大家認(rèn)可[14]。

四川省QL市R村,5 188人,29個(gè)村民小組,分居在3個(gè)自然村。QL市為推進(jìn)村莊公益事業(yè)建設(shè),給每村每年撥付40萬元(大的村莊可以達(dá)到50萬元)用于村莊公益事業(yè)建設(shè),但是要求:一是成立議事會(huì);二是建立議事規(guī)則;三是由議事會(huì)按照程序討論決定公益建設(shè)。R村建立村組兩級(jí)議事會(huì),小組議事會(huì)代表由戶代表選舉產(chǎn)生,重大事情先由小組議事會(huì)代表征求意見,形成小組意見后,再到村議事會(huì)討論,民主協(xié)商決策。市里的公益建設(shè)經(jīng)費(fèi)就是按照上述程序決策,R村還實(shí)施土地增減掛鉤改革試點(diǎn),一部分農(nóng)民整體搬進(jìn)新建社區(qū),為此成立搬遷議事會(huì),一切重大事務(wù)由搬遷議事會(huì)決定,涉及村莊事務(wù)還要由村組兩級(jí)議事會(huì)討論。鄉(xiāng)村建設(shè)涉及每位農(nóng)民的利益,大家愿意參與,甚至還有激烈討論和協(xié)商。農(nóng)民表示,公益經(jīng)費(fèi)怎么使用、土地整理收入如何支出都是農(nóng)民說了算[15]。

3 參與框架:基本構(gòu)成與決定要素

8個(gè)案例敘述了鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民參與的基本情況,也可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民參與之間的差異,有些村莊農(nóng)民能夠深度參與,有些村莊農(nóng)民無法參與,有些村莊農(nóng)民不愿意參與。為什么會(huì)產(chǎn)生如此大的差異?筆者認(rèn)為主要在于不同村莊的參與框架不同。

3.1 機(jī)會(huì)-賦權(quán):地方政府的選擇

從農(nóng)民深度參與的三個(gè)村來看,村民都深度參與了鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。四川省的R村和湖北省的B村,地方政府明確要求村莊鼓勵(lì)農(nóng)民參與,采取民主協(xié)商、民主決策的原則安排國(guó)家的建設(shè)性投入,村莊按照地方政府的要求執(zhí)行國(guó)家法律和地方政策。上海市X村村支書及“兩委”成員積極落實(shí)村民委員會(huì)組織法,創(chuàng)新村民參與渠道,鼓勵(lì)村民參與并承擔(dān)公共責(zé)任,最終獲得區(qū)政府的鄉(xiāng)村建設(shè)資助?？梢娙齻€(gè)村的地方政府、村莊給予了農(nóng)民參與的機(jī)會(huì),賦權(quán)農(nóng)民參與,甚至將農(nóng)民參與程度作為獎(jiǎng)勵(lì)村莊的依據(jù)。

從較少參與的三個(gè)村來看,湖南省的H村農(nóng)民基本沒有參與,湖北省的T村只涉及2個(gè)小組,只有極少數(shù)的老黨員和老干部參與,大部分農(nóng)民沒有參與,山東省的G村搬遷也只是村干部在張羅和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作。大部分農(nóng)民除了參與簽字的程序外,只是被告知而已。因此,H村、T村、G村的農(nóng)民屬于無參與或者極少參與的村莊。這與地方政府沒有強(qiáng)調(diào)村民自治、民主參與有一定的關(guān)系,村莊也只是配合政府完成行政任務(wù),沒有考慮農(nóng)民的需求,更沒有積極響應(yīng)農(nóng)民的訴求。因此從法律和理論上講,農(nóng)民有參與權(quán)利,但是因?yàn)榈胤秸痛迩f都沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律,導(dǎo)致農(nóng)民參與不足,甚至出現(xiàn)“參與赤字”。

從象征性參與的兩村來看,湖北省的C村所在地XT市以工業(yè)為主,習(xí)慣使用財(cái)政手段建設(shè)具有顯示度的政績(jī)工程,沒有促進(jìn)基層民主和參與的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)。C村曾經(jīng)有過群體性上訪,矛盾比較大,政府安排了第一書記駐村。第一書記設(shè)計(jì)了議事會(huì)制度,議事會(huì)成為村民參與的最重要渠道。從調(diào)查來看,議事會(huì)只是兩個(gè)功能:一是解決村“兩委”建設(shè)行動(dòng)的合法性問題;二是做一些解釋和宣傳工作。因?yàn)樽h事會(huì)“議或者不議”,建設(shè)行動(dòng)都得執(zhí)行。從C村來看,政府對(duì)農(nóng)民參與的重視不夠,村莊只是將議事會(huì)及其議事代表的參與作為一種獲取“合法性”的工具。

對(duì)于湖北省的D村來說,脫貧攻堅(jiān)是國(guó)家戰(zhàn)略,必須完成國(guó)家任務(wù)。因此政府和村莊都按照傳統(tǒng)工作方式推進(jìn)工作,建設(shè)和配合工作主要由村“兩委”負(fù)責(zé),村民小組長(zhǎng)和少數(shù)老黨員會(huì)參與,利益相關(guān)者會(huì)被知曉和被動(dòng)參與。也會(huì)有一些解決爭(zhēng)議的屋場(chǎng)會(huì),但是村莊沒有建立制度化的參與機(jī)制,鼓勵(lì)農(nóng)民參與的渠道不多?？梢哉f,C村和D村所在地政府有建設(shè)性投入,但是沒有鼓勵(lì)村民參與,也沒有要求村莊實(shí)施民主管理和民主決策;村莊參與了建設(shè)任務(wù),但是沒有建立村民參與的渠道。

從三類參與情況來看,給農(nóng)民參與機(jī)會(huì)和賦權(quán)參與的權(quán)利相當(dāng)重要,關(guān)系到是否允許、鼓勵(lì)、幫助農(nóng)民參與,政府和村莊給予機(jī)會(huì)和賦權(quán)的程度影響著農(nóng)民的參與程度。在農(nóng)民深度參與的村莊,當(dāng)?shù)卣痛迩f都要求按照村民委員會(huì)組織法進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè);在農(nóng)民較少參與的村莊,當(dāng)?shù)卣痛迩f基本沒有動(dòng)員農(nóng)民和支持農(nóng)民參與的意識(shí);在象征性參與的村莊,政府和村莊為了建設(shè)行動(dòng)的合法性而允許農(nóng)民有限參與。

3.2 意愿-責(zé)任維度:農(nóng)民自己的選擇

在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中,政府和村莊可以為農(nóng)民提供參與的機(jī)會(huì)和賦予相關(guān)權(quán)利,但是有效參與還需要農(nóng)民有參與的意愿和能力,并承擔(dān)參與的責(zé)任。

從農(nóng)民參與意愿來看,絕大部分農(nóng)民對(duì)參與比較冷漠,但是如果有利益又另當(dāng)別論。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是國(guó)家真金白銀的投入,在開展建設(shè)行動(dòng)的村莊中,村民多多少少都能夠獲取一些利益。利益又分為公共利益和個(gè)人利益,不同的利益對(duì)農(nóng)民參與的影響不同。從深度參與的四川省R村和湖北省B村來說,因?yàn)橛兄卮蟮膫€(gè)人利益,農(nóng)民參與很積極。上海市的X村,村民只獲得公共利益,因此需要村“兩委”和黨員動(dòng)員。象征性參與的湖北C村和D村,前者只涉及公共利益,因此需要議事會(huì)作為參與中介,后者涉及個(gè)人利益,利益相關(guān)者才會(huì)關(guān)心和參與。對(duì)于山東省的G村來說,涉及兩種利益,對(duì)于涉及個(gè)人利益的搬遷,需要村民配合和支持,因此有程序性的參與。對(duì)于涉及公共設(shè)施、公共服務(wù)等公共利益的事項(xiàng),農(nóng)民幾乎沒有參與。在湖南省的H村和湖北省的T村,只有純粹的公共利益,而且公共利益還無法共享,因此農(nóng)民幾乎沒有參與。可見涉及較大的個(gè)人利益往往會(huì)有較深度的參與;如果只有公共利益,則參與的可能性會(huì)降低;如果沒有任何利益,則可能不會(huì)參與。

從農(nóng)民參與能力來看,農(nóng)民的參與能力體現(xiàn)為表達(dá)能力、決策能力和問責(zé)能力,具體來看就是農(nóng)民要能夠提意見,能夠與人溝通、參加會(huì)議,善于與人妥協(xié)。上述案例無法對(duì)這些參與能力進(jìn)行差別化的研究,但是我們可以考察村莊為農(nóng)民參與提供的制度化渠道和指導(dǎo)而帶來的參與能力的增長(zhǎng)。四川省的R村、湖北省的B村建立了議事會(huì)、理事會(huì),還為農(nóng)民參與提供培訓(xùn)和指導(dǎo),因此農(nóng)民參與的能力比較強(qiáng)。上海市的X村充分利用村民議事會(huì)和村莊黨組織,同時(shí)請(qǐng)黨員帶頭為農(nóng)民示范,并上門溝通,指導(dǎo)群眾參與,增加了農(nóng)民參與渠道,提高了農(nóng)民參與意愿和參與能力。象征性參與的G村、C村和D村只是按照傳統(tǒng)的工作流程完成國(guó)家的任務(wù),傳統(tǒng)的參與渠道或議事會(huì)只是完成任務(wù)的工具,因此無法培育農(nóng)民的參與能力。無參與的H村和T村既不鼓勵(lì)參與,也沒有提供參與的培訓(xùn)和指導(dǎo)。顯然在參與普遍冷漠的情況下,如果村莊能夠給農(nóng)民提供參與的渠道,培訓(xùn)、指導(dǎo)、示范農(nóng)民參與,則能夠提升農(nóng)民的參與意愿和參與能力。

從農(nóng)民參與責(zé)任來看,參與是“一體兩面”的事情,一方面是農(nóng)民的權(quán)利,另一方面是農(nóng)民的責(zé)任。從湖北省B村來看,農(nóng)民不僅有責(zé)任參加會(huì)議、參加討論,還有參與承擔(dān)公共設(shè)施的管護(hù)責(zé)任。在四川省R村,農(nóng)民參與會(huì)議、討論,雖然不承擔(dān)公共設(shè)施的管護(hù)責(zé)任,但是承擔(dān)個(gè)人及房屋周邊的保潔責(zé)任。上海市X村在村“兩委”和黨員的動(dòng)員下,承擔(dān)自己、家庭和部分公共建設(shè)的責(zé)任。農(nóng)民承擔(dān)責(zé)任反過來又進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民的參與。在其他的村莊,政府和村莊既沒有強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)人、家庭的責(zé)任,也沒有要求農(nóng)民承擔(dān)公共責(zé)任。村莊的保潔和公共設(shè)施的維護(hù)工作,要么由村莊集體經(jīng)濟(jì)出資解決,要么由國(guó)家或者集體經(jīng)濟(jì)設(shè)置的公益性崗位負(fù)責(zé)完成?？梢?農(nóng)民是否承擔(dān)個(gè)人和公共責(zé)任也是有效參與、高質(zhì)量參與的重要條件。

從農(nóng)民參與“意愿-能力”來看,如果農(nóng)民沒有參與意愿,參與則難以實(shí)現(xiàn);如果農(nóng)民有參與意愿,但是沒有參與能力,有效參與也難以實(shí)現(xiàn);如果農(nóng)民有參與意愿,也有參與能力,但是不愿意承擔(dān)參與的責(zé)任,高質(zhì)量的參與同樣難以實(shí)現(xiàn)。因此,在其他條件不變的情況下,參與是農(nóng)民意愿-能力-責(zé)任的梯次組合的結(jié)果,三者皆備就為高質(zhì)量的參與提供了條件。

3.3 規(guī)則-程序維度:村莊的動(dòng)機(jī)和選擇

農(nóng)民有參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利,也有參與的意愿和能力,但是如果村莊沒有參與的規(guī)則和程序,有效的參與也難以實(shí)現(xiàn)。因此,“規(guī)則-程序”是農(nóng)民有效參與的重要保障。

總體來看,根據(jù)國(guó)家法律和相關(guān)規(guī)定,各村都有基本的參與組織和機(jī)制。從參與渠道來看,有村民代表會(huì)議、村民會(huì)議;從民主管理和決策來看,要求按照“五議兩公開”原則進(jìn)行。在實(shí)踐中,這些制度設(shè)計(jì)可以達(dá)到程序上的要求,但是無法真正實(shí)現(xiàn)有效的參與、高質(zhì)量的參與。一是制度設(shè)計(jì)只有少數(shù)精英農(nóng)民如老干部、老黨員的參與;二是制度設(shè)計(jì)成為村“兩委”保證合法性和完成國(guó)家任務(wù)的工具。因此,要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的參與,必須有新的參與規(guī)則和參與程序。

在深度參與的R村,成立了村、組兩級(jí)議事會(huì),還有靈活的項(xiàng)目議事會(huì),議事會(huì)制定了嚴(yán)格的議事程序,什么事情可以在議事會(huì)進(jìn)行討論,誰參與議事會(huì),如何討論,如何協(xié)商,如何表決,討論的結(jié)果如何公示以及如何執(zhí)行等都有嚴(yán)格的規(guī)范。只有按照規(guī)則議事,并按照程序進(jìn)行,決策和管理才具有合法性,從而保證農(nóng)民的直接參與和代表性參與。在B村,在村落層面建立了“兩長(zhǎng)八員”組織架構(gòu),成立了村落理事會(huì),還建立了社會(huì)服務(wù)的志愿者組織和保障群眾參與的屋場(chǎng)會(huì)、院壩會(huì)、村落夜話等參與機(jī)制,縣、鄉(xiāng)指導(dǎo)村落制定議事規(guī)則和程序。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)和各種村務(wù)均按照議事規(guī)則和程序有效運(yùn)行。B村的規(guī)則和程序既靈活又嚴(yán)格,保障了農(nóng)民參與和有效治理。X村則有自己的特色,既有制度化的議事會(huì),也有創(chuàng)新性的黨的工作組織,規(guī)定黨員會(huì)議召開時(shí)間、內(nèi)容和議事規(guī)則,將黨的工作組織作為一個(gè)制度化的參與渠道,通過黨員的動(dòng)員機(jī)制將全體村民納入議事體系。

在象征性參與、無參與的村莊,比較依賴傳統(tǒng)的參與規(guī)則和程序。如H村、T村雖然有傳統(tǒng)的參與規(guī)則和程序,但是只有制度形式,沒有制度功能,傳統(tǒng)的規(guī)則和程序成為參與的擺設(shè)。G村的參與規(guī)則和程序只是保證完成國(guó)家任務(wù),并不保障農(nóng)民參與。C村和D村雖然有理事會(huì),D村還有“五議兩公開”制度,也只是為保證完成國(guó)家任務(wù)和獲得村務(wù)治理的合法性。因此,規(guī)則和程序無法保證農(nóng)民參與。

從上面的分析可以發(fā)現(xiàn),深度參與做得好的村莊都會(huì)有參與的新渠道、新機(jī)制,而且將這些機(jī)制和渠道制度化。制度化的規(guī)則按照制度化的程序運(yùn)行。象征性參與和無參與的村莊則缺少制度化的規(guī)則和程序保障。

農(nóng)民參與不是由政府單方面可以決定的,也不是由農(nóng)民意愿可以決定的,更不是由村莊來決定的,有效的參與需要政府、農(nóng)民和村莊三方共同促成。因此,機(jī)會(huì)-賦權(quán)、意愿-責(zé)任和規(guī)則-程序構(gòu)成了鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民參與的重要框架。

4 參與階梯:農(nóng)民參與程度的衡量與排序

既然農(nóng)民參與及其程度是由參與框架決定的,那么農(nóng)民的參與程度該如何衡量呢?哪些要素決定農(nóng)民的參與程度?這些參與程度如何排序呢?回答這些問題,就涉及鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民參與的程度及參與階梯問題。

4.1 農(nóng)民參與程度:短板效應(yīng)與損耗效應(yīng)

從圖1可以發(fā)現(xiàn),機(jī)會(huì)-賦權(quán)線、意愿-責(zé)任線和規(guī)則-程序線共同決定了農(nóng)民參與線。用模型表示就是:農(nóng)民參與程度是機(jī)會(huì)-賦權(quán)、意愿-責(zé)任和規(guī)則-程序的函數(shù)①因?yàn)闆]有調(diào)研的具體數(shù)據(jù),不進(jìn)行量化研究,本文只進(jìn)行案例研究和質(zhì)性分析。。

圖1 農(nóng)民參與框架及決定點(diǎn)

第一,參與的不可替代原則。如果政府和村莊給予農(nóng)民參與機(jī)會(huì)和賦予參與權(quán)利在A點(diǎn),那么農(nóng)民參與意愿、能力和責(zé)任在B點(diǎn),村莊建立的參與規(guī)則和運(yùn)行程序在C點(diǎn)。從實(shí)踐來看,參與框架的3個(gè)維度彼此不能相互替代。如果政府、村莊給予農(nóng)民一定的參與機(jī)會(huì)-賦權(quán),則再高的農(nóng)民參與意愿-責(zé)任、再?gòu)?qiáng)的村莊參與規(guī)則-程序也無法改善機(jī)會(huì)-賦權(quán)所處的位置,即不可能將A向靠近“有”的方向挪動(dòng)。對(duì)于農(nóng)民意愿-責(zé)任、村莊規(guī)則-程序也是如此,無法通過政府、村莊機(jī)會(huì)-賦權(quán)改變。參與框架中的3個(gè)維度遵循不可替代的原則。

第二,參與的“短板效應(yīng)”。A、B、C三點(diǎn)對(duì)應(yīng)的農(nóng)民參與程度分別為P、P3、P2的位置,其中A點(diǎn)對(duì)應(yīng)點(diǎn)P的農(nóng)民參與程度最低,根據(jù)3個(gè)維度不可替代的原則,3個(gè)維度決定的農(nóng)民參與程度由最低P點(diǎn)決定,即由“短板效應(yīng)”決定。3個(gè)維度的每一個(gè)維度最低,都會(huì)產(chǎn)生類似的“短板效應(yīng)”。

第三,參與的“損耗效應(yīng)”。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中,機(jī)會(huì)-賦權(quán)、意愿-責(zé)任和規(guī)則-程序在組合過程中還會(huì)出現(xiàn)損耗,筆者稱之為“參與損耗”效應(yīng)。因此,農(nóng)民的最終參與將在P1點(diǎn),小于P點(diǎn),P與P1之間的距離表示三點(diǎn)組合的損耗程度。所以P點(diǎn)是農(nóng)民參與的最優(yōu)程度,P1是農(nóng)民參與的實(shí)際程度,PP1是農(nóng)民參與的損耗程度。

4.2 參與階梯:農(nóng)民參與程度的排序

農(nóng)民參與由機(jī)會(huì)-賦權(quán)、意愿-責(zé)任和規(guī)則-程序三個(gè)維度共同決定,每個(gè)維度又可以分解為若干要素。機(jī)會(huì)-賦權(quán)維度從字面上可以分為機(jī)會(huì)和權(quán)利,在實(shí)踐中則是地方政府和村莊兩個(gè)主體賦予機(jī)會(huì)和權(quán)利的問題。因此,機(jī)會(huì)和賦權(quán)維度有2個(gè)決定要素。意愿-責(zé)任維度可以分為意愿、能力和責(zé)任3個(gè)要素。規(guī)則和程序可分為是否建立議事渠道和機(jī)制、是否有議事規(guī)則、規(guī)則是否按照程序運(yùn)行3個(gè)要素?？傮w來看,農(nóng)民參與框架由三個(gè)維度8個(gè)要素構(gòu)成。

根據(jù)案例敘述和分析,我們可以對(duì)8個(gè)案例的農(nóng)民參與程度按照要素進(jìn)行排序(見圖2)①本文采用質(zhì)性研究,無法衡量每個(gè)村莊或者總體上農(nóng)民參與的程度,只能用每個(gè)村在參與框架的8個(gè)要素中所擁有的數(shù)量來測(cè)算,根據(jù)這一數(shù)量來評(píng)價(jià)農(nóng)民參與程度。本文隱含了如下假設(shè):滿足要素的數(shù)量越多,則參與程度越高。與阿恩斯坦一樣,這種方法只是對(duì)復(fù)雜社會(huì)的一種高度抽象展示。其實(shí)即使相同要素的組合也能夠形成不同的參與程度。因此,圖2中就會(huì)出現(xiàn)同樣要素?cái)?shù)量會(huì)有不同的階梯位置,如R村和B村都是7.5個(gè)要素,但是前者參與程度高于后者;C村和G村都是2個(gè)要素,但是C村的等級(jí)高于G村,因?yàn)镃村成立了專門的議事會(huì),農(nóng)民有專門化的參與渠道,但是G村只是為了完成任務(wù)的簽字參與,二者對(duì)參與的影響程度不同,前者高于后者。,四川省R村的唯一不足就是農(nóng)民在承擔(dān)公共責(zé)任方面的機(jī)制沒有完全建立起來,只有7.5個(gè)要素;湖北省的B村在村莊層面沒有議事會(huì),但是在村落層面的參與還是比較充分,也算是7.5個(gè)要素。但是R村參與的充分程度和制度化程度要高于B村。上海市X村政府層面的要素不明顯,制度化組織相對(duì)比較單一,普通農(nóng)民的公共責(zé)任要素不明顯,因此X村大約有6個(gè)要素?？傮w而言,R村、B村、X村的農(nóng)民都是深度參與。湖北省的D村有3個(gè)要素,C村和G村各有2個(gè)要素,因此三村均屬于象征性參與。湖北省的T村和湖南省的H村沒有有利于參與的要素,屬于無參與。根據(jù)各村所擁有參與框架的要素?cái)?shù)量及決定的農(nóng)民參與程度進(jìn)行排序,從高到低依次為R村、B村、X村、D村、C村、G村、T村和H村。

圖2 農(nóng)民參與階梯與決定要素

因?yàn)槊總€(gè)要素都屬于一個(gè)從0-1的持續(xù)線段,所以8個(gè)要素或者其中幾個(gè)要素的組合而決定的參與程度是無窮無盡的。這些參與程度可以排列成一個(gè)從低到高的階梯,每個(gè)村莊和村民的參與都可以在階梯中找到自己的位置。但是8個(gè)要素或者其中幾個(gè)要素所決定的參與程度依然可如阿恩斯坦的研究一樣進(jìn)行類型學(xué)劃分和排序。從筆者所調(diào)查的8個(gè)村莊來看,阿恩斯坦的類型學(xué)雖然仍具有一定的解釋力,但是中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)中的農(nóng)民參與及其決定要素更加復(fù)雜,需要更加深入的研究。

5 結(jié)論與建議

根據(jù)前面的敘事和分析,我們可以對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與框架和參與階梯得出如下幾個(gè)結(jié)論。

第一,中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與有其獨(dú)特性。與英國(guó)的社區(qū)復(fù)興、日本和韓國(guó)的鄉(xiāng)村振興一樣,中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是由國(guó)家推動(dòng)的一項(xiàng)建設(shè)行動(dòng)。國(guó)家是鄉(xiāng)村建設(shè)的資源供給主體,提供資源和規(guī)則要求,因此國(guó)家深度參與其中。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的資源以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)施,鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)行單元,主要目標(biāo)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民,因此要考慮農(nóng)民的需求和參與,需要村莊組織和配合。鑒于這幾個(gè)特點(diǎn),中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與與其他建設(shè)行動(dòng)或者村民自治有一定差異,“國(guó)家性”“銜接性”和“組合性”特點(diǎn)比較突出。

第二,鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與是由參與框架決定的,即農(nóng)民參與程度是參與框架的函數(shù)。在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中,農(nóng)民的參與程度由地方政府、村莊和農(nóng)民三個(gè)主體所決定。對(duì)于地方政府和村莊而言,農(nóng)民參與是“允不允許”“鼓不鼓勵(lì)”“支不支持”的問題,即政府和村莊是否給予農(nóng)民參與的機(jī)會(huì),并賦予農(nóng)民參與的權(quán)利。對(duì)于村莊而言,農(nóng)民參與是“可不可能”“方不方便”和“好不好”的問題,即村莊是否建立相應(yīng)制度化的參與渠道和參與機(jī)制,制定參與規(guī)則和確保參與的運(yùn)行程序的問題。對(duì)于農(nóng)民而言,則取決于其參與意愿、參與能力和參與責(zé)任。因此,鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的農(nóng)民參與程度不僅由機(jī)會(huì)-賦權(quán)、意愿-責(zé)任、規(guī)則-程序3個(gè)維度及8個(gè)要素共同決定,而且3個(gè)維度8個(gè)要素不可相互替代(非替代性),都具有“短板效應(yīng)”,在組合過程中會(huì)出現(xiàn)“參與損耗”。

第三,農(nóng)民參與框架決定農(nóng)民參與的階梯。農(nóng)民參與框架的3個(gè)維度8個(gè)要素決定農(nóng)民參與的程度。從實(shí)踐案例來看,在3個(gè)維度8個(gè)要素中村莊和農(nóng)民擁有的要素?cái)?shù)量決定農(nóng)民參與程度,村莊和農(nóng)民擁有參與要素的數(shù)量與農(nóng)民參與程度呈正比。擁有要素?cái)?shù)量最多的村莊,農(nóng)民參與的程度最高,擁有要素?cái)?shù)量較少的村莊,農(nóng)民參與的程度較低,一個(gè)參與要素都不滿足的村莊,農(nóng)民無參與或者極少參與。

阿恩斯坦不僅提出了公民參與的8個(gè)等級(jí),而且明確了8個(gè)等級(jí)之間的差異,其研究引起了學(xué)界的熱議。本文在借鑒參與階梯的基礎(chǔ)上提出參與框架,即農(nóng)民的參與要素構(gòu)成了參與框架,參與框架決定的參與程度構(gòu)成參與階梯,拓展了阿恩斯坦的研究。本文認(rèn)為村莊和農(nóng)民擁有維度和要素?cái)?shù)量決定的參與程度構(gòu)成參與階梯。這個(gè)階梯是一個(gè)無窮的階梯,任何村莊和村民都可以在這個(gè)階梯上根據(jù)參與程度找到自己的位置。同時(shí)本文在參與鏈條的基礎(chǔ)上,根據(jù)對(duì)實(shí)踐案例的研究,建構(gòu)了鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中農(nóng)民的參與框架和參與階梯。

根據(jù)上述分析,有效的農(nóng)民參與要從參與階梯與參與框架的角度著力:一是從政府來看,要給予農(nóng)民參與的機(jī)會(huì),只要涉及政府的公共資源分配、公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)實(shí)施都得給予農(nóng)民知曉、表達(dá)和選擇的機(jī)會(huì),同時(shí)要給農(nóng)民賦權(quán),將機(jī)會(huì)變成權(quán)利;二是從村莊來看,凡是涉及政府和村莊公共性的問題,都要考慮到與農(nóng)民的互動(dòng)和參與,有法依法,有規(guī)依規(guī),有俗依俗,無法無規(guī)無俗的可以通過農(nóng)民的參與制定治理規(guī)則和程序,原則是先定規(guī)則,再走程序;三是從農(nóng)民個(gè)體來看,有效的農(nóng)民參與需要農(nóng)民自己有愿意,即使沒有參與意愿,也需要承擔(dān)一定的個(gè)人和公共責(zé)任。政府和村莊需要引導(dǎo)農(nóng)民參與,必要時(shí)動(dòng)員農(nóng)民參與,同時(shí)根據(jù)公共治理和村民自治的要求賦予農(nóng)民一定的公共責(zé)任。