張程

2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上宣布，支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略。次年5月，中共中央政治局會(huì)議審議了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），并于當(dāng)年12月正式發(fā)布?！兑?guī)劃綱要》作為長(zhǎng)三角地區(qū)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期一體化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，明確了長(zhǎng)三角地區(qū)的戰(zhàn)略定位和一體化發(fā)展的分階段目標(biāo)和推進(jìn)安排。

長(zhǎng)江三角洲地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)三角）是我國(guó)東部承接南北、溝通內(nèi)外的重要樞紐地區(qū)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開(kāi)放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展，有利于提升長(zhǎng)三角在世界經(jīng)濟(jì)格局中的能級(jí)和水平，引領(lǐng)我國(guó)參與全球合作和競(jìng)爭(zhēng);有利于深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，探索區(qū)域一體化發(fā)展的制度體系和路徑模式，引領(lǐng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，為全國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展提供示范;有利于充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，提升長(zhǎng)三角地區(qū)整體綜合實(shí)力，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中走在全國(guó)前列。實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，是引領(lǐng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展、完善我國(guó)改革開(kāi)放空間布局、打造我國(guó)發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極的重大戰(zhàn)略舉措。

推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的進(jìn)程中，“一體化”是重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是外界最為關(guān)注的焦點(diǎn)之一?！耙惑w化”發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，比協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的要求更高，難度也更大。如何在不改變行政隸屬關(guān)系的情況下，打破行政邊界，實(shí)現(xiàn)共商共建共管共享共贏的一體化合作機(jī)制，是改革的難點(diǎn)和突破口。上海市檢察機(jī)關(guān)在這方面做出了許多有益嘗試，并形成了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

加強(qiáng)檢察一體化協(xié)作的必要性

長(zhǎng)三角地區(qū)“三省一市”（江蘇省、浙江省、安徽省、上海市）地理位置毗鄰，交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，人員流動(dòng)頻繁，這就使得長(zhǎng)三角地區(qū)的司法案件辦理具有許多共通的地方，需要加強(qiáng)協(xié)作來(lái)提高區(qū)域檢察工作的質(zhì)效。

首先，從犯罪人口結(jié)構(gòu)來(lái)看，長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各城市的犯罪人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出趨同化的特點(diǎn)，例如高學(xué)歷、技術(shù)型、專業(yè)性的犯罪人員比例均有上升的趨勢(shì)，且外國(guó)人犯罪也日益高發(fā)。其次，由于長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各省市天然的地理位置，導(dǎo)致犯罪結(jié)果發(fā)生地、犯罪行為發(fā)生地以及犯罪嫌疑人居住地分離且跨區(qū)域范圍大，尤其同一犯罪嫌疑人同時(shí)跨多個(gè)省市實(shí)施犯罪的可能性越來(lái)越高，導(dǎo)致案件管轄以及涉案省市之間的檢察溝通協(xié)調(diào)難度增大。最后，從刑事案件的發(fā)案率和案件類型來(lái)看。因?yàn)殚L(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和人口結(jié)構(gòu)的趨同化，也使得長(zhǎng)三角刑事案件的現(xiàn)狀趨同化，如刑事案件量大，涉眾型金融類案件、侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)類刑事案件等頻發(fā)，新型犯罪及高科技犯罪案件逐步增多等。區(qū)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)之間加強(qiáng)交流合作，構(gòu)建高效的常態(tài)化協(xié)作機(jī)制變得十分必要。

此外，隨著法治建設(shè)深入推進(jìn)，人民群眾法治意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)司法公正的標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展過(guò)程中，“三省一市”之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度難免存在差距，相應(yīng)的就會(huì)導(dǎo)致在統(tǒng)一執(zhí)法、證據(jù)采信和定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等方面也不盡相同，尤其是在辦理跨區(qū)域案件時(shí)，極易發(fā)生同案不同處理、同罪不同罰的情形，嚴(yán)重影響司法公正。比如上海市對(duì)盜竊罪“數(shù)額較大”“數(shù)額巨大”“數(shù)額特別巨大”標(biāo)準(zhǔn)分別確定為一千元、三萬(wàn)元、三十萬(wàn)元;江蘇省和安徽省的標(biāo)準(zhǔn)則分別為二千元、五萬(wàn)元、四十萬(wàn)元;浙江省的標(biāo)準(zhǔn)則為三千元、八萬(wàn)元、四十萬(wàn)元。顯然不同的標(biāo)準(zhǔn)在定罪量刑上就很可能產(chǎn)生不同的結(jié)果。

區(qū)域檢察協(xié)作可以將分散的檢務(wù)資源充分和合理地整合利用起來(lái)（圖/IC photo）

在當(dāng)前長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展的大背景下，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系日益緊密，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)速度日益加快，加之互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，跨地域、跨行業(yè)的犯罪和案件勢(shì)必增多，檢察機(jī)關(guān)跨地區(qū)辦案的情況越來(lái)越多，犯罪形勢(shì)和執(zhí)法環(huán)境也越來(lái)越復(fù)雜，以前那種各自為戰(zhàn)的檢察模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前區(qū)域檢察辦案的現(xiàn)實(shí)需要。區(qū)域檢察協(xié)作可以將分散的檢務(wù)資源充分和合理地整合利用起來(lái)，通過(guò)優(yōu)化資源配置，形成懲治犯罪合力，從而降低執(zhí)法辦案成本，提高訴訟效率，有效打擊和遏制區(qū)域性犯罪。

客觀存在的難題

在“不破行政隸屬、打破行政邊界”的制度創(chuàng)新探索中，天然的就存在著不少的難題。

首先，長(zhǎng)三角地域間存在著天然的差異。“三省一市”四地均享有較為獨(dú)立的地方立法權(quán)，而區(qū)域內(nèi)在立法過(guò)程中又必然會(huì)結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)文化基礎(chǔ)，所以這就導(dǎo)致各地在法律規(guī)定與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上不可避免的存在一些差異。這對(duì)區(qū)域內(nèi)的協(xié)作十分不利。

在刑事案件辦理過(guò)程中，各省市的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)就各不相同，比如上海市與安徽省對(duì)詐騙罪“數(shù)額較大”“數(shù)額巨大”“數(shù)額特別巨大”的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)分別為五千元、五萬(wàn)元、五十萬(wàn)元;江蘇的標(biāo)準(zhǔn)則分別為六千元、六萬(wàn)元、五十萬(wàn)元;浙江省的標(biāo)準(zhǔn)則分別為六千元、十萬(wàn)元、五十萬(wàn)元。這種區(qū)域間的差異顯然會(huì)為一體化協(xié)作帶來(lái)困難。又比如在社區(qū)矯正工作銜接方面，在社會(huì)調(diào)查評(píng)估中，由于各地對(duì)“居住地”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致，很容易造成在法院判決后，居住地和戶籍地司法機(jī)關(guān)均不予接受列管，造成漏管現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，區(qū)域內(nèi)檢察協(xié)作缺乏司法配套措施。一是相關(guān)制度與規(guī)范缺失。當(dāng)前檢察協(xié)作基礎(chǔ)多以“軟法”為主，包括備忘錄、框架協(xié)議、項(xiàng)目協(xié)議等。此類規(guī)范性文件宣傳性、引導(dǎo)性、政策性強(qiáng)，但缺乏強(qiáng)制性、權(quán)威性與可操作性，自然約束力不強(qiáng)，容易使諸項(xiàng)配套措施浮于表面，導(dǎo)致工作實(shí)效不明顯。檢察協(xié)作參與者的行為以及行為規(guī)范應(yīng)具備法律依據(jù)，尤其跨行政區(qū)域以及跨地域管轄的法定化。然而，長(zhǎng)三角區(qū)域的檢察協(xié)作大多屬于非法定規(guī)劃，此種“非法定性”表現(xiàn)為法律層級(jí)不夠高，法律強(qiáng)制力不夠明確，因此對(duì)于檢察協(xié)作的程序、規(guī)則以及法律責(zé)任等都缺乏權(quán)威性與執(zhí)行力。要解決這些問(wèn)題，不僅需要政策引導(dǎo)發(fā)展，還需要立法的跟進(jìn)。二是區(qū)域內(nèi)檢察協(xié)作統(tǒng)籌執(zhí)行機(jī)構(gòu)職權(quán)不明、權(quán)能低。當(dāng)前，長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中檢察協(xié)作工作的推進(jìn)，多以聯(lián)席會(huì)議、檢察論壇或者領(lǐng)導(dǎo)小組的形式部署、落實(shí)相關(guān)工作。這種組織形式多為松散，工作要求多為原則性、框架式，執(zhí)行力與權(quán)威性不強(qiáng)。協(xié)調(diào)會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間、程序等沒(méi)有固定統(tǒng)一的規(guī)定，很難使已產(chǎn)生的矛盾得到及時(shí)有效的處理。

最后，如何打破行政隸屬的約束也是大問(wèn)題。在長(zhǎng)三角一體化檢察協(xié)作進(jìn)程中，部分地區(qū)將行政區(qū)劃與地域管轄奉為圭臬，嚴(yán)格遵守，不容逾越。并且在這種行政區(qū)劃認(rèn)知的引導(dǎo)下，地方本位主義觀念愈演愈烈，區(qū)域內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展工作時(shí)多以本地區(qū)的利益為上，是否開(kāi)展協(xié)作均以利益衡量為前提，若一方利益小于協(xié)作前收益就可能會(huì)存在抵觸情緒。只有在多方利益都有所提高的情況下才有可能實(shí)現(xiàn)檢察協(xié)作?；诘鼐夑P(guān)系以及城市功能規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)各省市在一定程度上存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、城市同質(zhì)化，因此不可避免的存在一些競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。要解決這個(gè)問(wèn)題，需要從更高層級(jí)的高度去統(tǒng)籌規(guī)劃，布局謀篇。

面對(duì)以上種種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，上海市檢察機(jī)關(guān)積極作為，勇于探索。一年多以來(lái)，已經(jīng)找到了許多成熟的協(xié)作路徑，并形成了一些常態(tài)化的協(xié)作機(jī)制，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的探索做出了貢獻(xiàn)。