陳 雷

[提要]在加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度和國家治理能力現(xiàn)代化背景下，地方財(cái)政事權(quán)的劃分是通過地方政府間職能的分配實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的優(yōu)化配置。當(dāng)前地方財(cái)政事權(quán)改革在部分基礎(chǔ)民生事權(quán)領(lǐng)域的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)依然處于各自為政的狀態(tài)，原因在于長期以來財(cái)政分權(quán)更多被定位為技術(shù)性問題，缺乏權(quán)利保障的價(jià)值性指引和判斷。因此，以民法典的出臺(tái)為契機(jī)，并結(jié)合憲法教義學(xué)分析工具，通過梳理31個(gè)地區(qū)實(shí)踐樣態(tài)并反思改革開放40年來地方財(cái)政治理的缺陷和不足，明晰權(quán)利體系中生存權(quán)與發(fā)展權(quán)所對應(yīng)基本公共服務(wù)的層次性。進(jìn)而厘清強(qiáng)制性保障義務(wù)和選擇性保障義務(wù)的法律屬性對事權(quán)劃分規(guī)則的導(dǎo)向性基準(zhǔn)，尋求價(jià)值判斷與技術(shù)理性相協(xié)調(diào)的最優(yōu)路徑。

引言

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的具體要求，即“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這是21世紀(jì)馬克思主義理財(cái)治國觀發(fā)展進(jìn)程中堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度在財(cái)政治理領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。因此，公法層面的國家治理與私法層面《民法典》出臺(tái)共同體現(xiàn)了推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化以及優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)要求，進(jìn)而增進(jìn)公民福祉并理順政府與市場資源配置的法律關(guān)系，因?yàn)槊穹ǖ涫巧鐣?huì)治理現(xiàn)代化的根基性規(guī)則，體現(xiàn)了多元共治并注重人的主體地位的法律理念。[1]政府對生活和生產(chǎn)的干預(yù)很多情況下是通過財(cái)政支出活動(dòng)完成，因此財(cái)政支出的“錯(cuò)位”會(huì)造成納稅人權(quán)益保障的“失位”和市場活動(dòng)的“失序”。在此背景下實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政事權(quán)劃分的法治進(jìn)路，解決的是地方各級(jí)政府間的財(cái)政活動(dòng)邊界，也是“中央與地方兩個(gè)積極性”中“地方積極性”的重要性體現(xiàn)，因?yàn)椤柏?cái)政事權(quán)改革的要害是明確地方事權(quán)”。[2]自國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《國務(wù)院指導(dǎo)意見》)和《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》(以下簡稱《央地共同事權(quán)改革方案》)以來，地方相繼出臺(tái)了本區(qū)域改革方案或試行意見。①但囿于上述規(guī)定原則性更強(qiáng)，因此地方在改革進(jìn)程中也更傾向于對較易劃分的事權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范，而對很多關(guān)鍵問題或暫時(shí)回避或同樣以原則性蓋之，并保有較大裁量空間。②地方財(cái)政治理的難點(diǎn)體現(xiàn)在地方財(cái)政層級(jí)關(guān)系較央地更為復(fù)雜，因此解決劃分基準(zhǔn)的意義不僅僅是實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政治理法治化，同樣有利于從源頭理順中央與地方財(cái)政關(guān)系。

地方財(cái)政事權(quán)是省級(jí)以下各級(jí)政府運(yùn)用財(cái)政資金履行基本公共服務(wù)供給中需要承擔(dān)的職能，是事權(quán)體系中的核心內(nèi)容。[3]事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度內(nèi)涵涉及事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)力、財(cái)權(quán)、地方立法權(quán)等多重因素的考量。事權(quán)的劃分是基礎(chǔ)，決定了支出責(zé)任的分配，尤其是在實(shí)踐中，財(cái)政事權(quán)在某種程度上也被認(rèn)為是支出責(zé)任的另一種表述，以尋求地方政府間財(cái)政支出“有序”而非“失序”，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面權(quán)利的落實(shí)。[4]因此從現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建主線可以看出財(cái)政事權(quán)劃分的基礎(chǔ)性和源頭性作用，體現(xiàn)了對公民基本生活需要的滿足是國家治理體系的價(jià)值目標(biāo)，也是社會(huì)保障制度發(fā)展的核心動(dòng)力。[5]這與《民法典》在私法層面關(guān)注生命權(quán)、健康權(quán)等底線型權(quán)利并新增居住權(quán)等權(quán)利的部門法化也是相互呼應(yīng)，以體現(xiàn)主體權(quán)利的平等性。解決財(cái)政事權(quán)劃分尤其是更為貼近居民生活的地方財(cái)政事權(quán)劃分至關(guān)重要，需要適當(dāng)考慮地方主義對地方?jīng)Q策優(yōu)先的政治邏輯。[6]因此，如何從憲法和法律的基準(zhǔn)出發(fā)尋求地方財(cái)政事權(quán)劃分規(guī)范效力之路徑，是梳理現(xiàn)有矛盾、總結(jié)規(guī)范思路并解決問題的關(guān)鍵。

一、地方財(cái)政事權(quán)劃分的障礙審思：表現(xiàn)與根源

(一)劃分現(xiàn)狀的缺漏

1.理念層面的認(rèn)識(shí)論路徑：側(cè)重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的劃分

長期以來，政府間財(cái)政關(guān)系研究更多以經(jīng)濟(jì)學(xué)思維被界定為技術(shù)性問題，即根據(jù)資本要素、勞動(dòng)力流動(dòng)性情況等經(jīng)濟(jì)性因素判斷。且囿于收支劃分的歷史問題，地方財(cái)政改革易陷入事權(quán)與立法權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)桎梏，在改革開放40年來相繼出現(xiàn)了“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”“財(cái)力與事權(quán)相匹配”“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”等多種規(guī)范表達(dá)和改革邏輯。研究地方財(cái)政問題固然需要經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和方法并考慮收支兩個(gè)層面的因素，但忽視基本公共服務(wù)和政府職能本身的法律屬性不利于解決地方競爭的無序化和財(cái)政治理的各自為政。對于財(cái)政事權(quán)劃分基準(zhǔn)，國內(nèi)學(xué)界主流研究思路也更多聚焦于信息復(fù)雜程度、受益范圍或外部性、激勵(lì)相容等經(jīng)濟(jì)學(xué)劃分依據(jù)。③也有觀點(diǎn)從公共產(chǎn)品的層次性理論進(jìn)行分析，[7]但反對者認(rèn)為，以此指導(dǎo)事權(quán)劃分和優(yōu)化政府層級(jí)似有本末倒置之嫌，因?yàn)楣财穼哟涡岳碚撘罁?jù)的是非競爭性與非排他性標(biāo)準(zhǔn)等來自于具體事物自身的屬性，而非完全來自政府本身的層次屬性。[8]在域外研究中，有學(xué)者主張借鑒歐美國家基本公共服務(wù)供給的權(quán)力劃分原則，認(rèn)為地方事權(quán)應(yīng)是中央事權(quán)之外的殘余權(quán)進(jìn)行分配。中央未明確的權(quán)力部分地方可以通過共有權(quán)的方式履行。州政府(中間層級(jí)政府)和地方政府(基層政府)就殘余權(quán)和共有權(quán)進(jìn)一步劃分各自權(quán)限。④除此之外，公共選擇與政府財(cái)力限制、市場化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步狀況、第三部門發(fā)展與普及程度等也會(huì)對事權(quán)劃分產(chǎn)生不同程度的影響。⑤當(dāng)然，國內(nèi)也有觀點(diǎn)涉及到了事權(quán)本身的權(quán)利保護(hù)屬性，⑥但僅作為目標(biāo)價(jià)值，未深入到工具價(jià)值和方法論層面。

從十六屆六中全會(huì)提出完善公共財(cái)政制度到十八屆三中全會(huì)推進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和加大民生領(lǐng)域財(cái)政投入就成為財(cái)政支出合憲性的重點(diǎn)關(guān)切。正如前文所述，財(cái)政和財(cái)政支出法律關(guān)系的本質(zhì)是憲法問題，應(yīng)從憲法源頭尋求解決思路。財(cái)政事權(quán)所覆蓋的基本公共服務(wù)范圍較廣，不僅包括基礎(chǔ)的社會(huì)保障，也包括了必要的公民發(fā)展體系，當(dāng)然公法上的法理淵源本質(zhì)上還是來源于私法對基礎(chǔ)民事權(quán)利的確認(rèn)，例如從排斥民事主體的不當(dāng)侵犯擴(kuò)展到包括國家公權(quán)力在內(nèi)的所有違法干預(yù)，這同樣也是《民法典》重點(diǎn)關(guān)注人身自由與人格尊嚴(yán)以及生命權(quán)和健康權(quán)得以維持的法理基礎(chǔ)。如何基于現(xiàn)狀和可預(yù)見的未來對財(cái)政事權(quán)的支出領(lǐng)域進(jìn)行類型化界分，關(guān)系到基本權(quán)利的保障和政府與市場關(guān)系的理順，也是推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化和優(yōu)化營商環(huán)境的大勢所趨。正如樓繼偉也認(rèn)為，具備公民基本權(quán)利屬性的基本公共服務(wù)應(yīng)適當(dāng)上提由較高級(jí)別政府(例如省級(jí))統(tǒng)籌或直接實(shí)施，也可以由高級(jí)別政府明確標(biāo)準(zhǔn)采用委托事權(quán)或共同事權(quán)的方式等，同時(shí)根據(jù)事權(quán)類型設(shè)置轉(zhuǎn)移支付。[9](P.162)總體上看，通過法學(xué)視角研究政府間財(cái)政關(guān)系依然面臨較大理論困境，包括研究文本的不足、方法和功能的缺失等，需要從憲法基本原理出發(fā)關(guān)注公民基本權(quán)利的保障、地方財(cái)政利益的衡量以及糾紛的解決來改變研究的薄弱環(huán)節(jié)。

2.實(shí)踐層面的各自為政：以31個(gè)地區(qū)實(shí)踐樣態(tài)為范本

《國務(wù)院指導(dǎo)意見》和《央地共同事權(quán)改革方案》等在實(shí)踐中只是初步確定了央地事權(quán)范圍，但從地方劃分改革提供規(guī)范性指引的功能看，無論是程序上的規(guī)范性指引，亦或是實(shí)體上事權(quán)清單層次性、類型化和全面性基準(zhǔn)均需要提高。

首先，從程序上看，傳統(tǒng)事權(quán)劃分程序普遍缺乏法律依據(jù)供給和程序保障機(jī)制，法律約束性較弱。一方面，地方多以政府規(guī)章等規(guī)范性文件的行政決策模式，⑦具有一定封閉性，在開放性、規(guī)范性和效力性等方面低于立法決策模式；另一方面，劃分程序中也存在上級(jí)政府單方?jīng)Q策等傳統(tǒng)行政決策模式的表征，下級(jí)政府和同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的參與性較低，[10]例如地方人大更多以預(yù)算權(quán)模式參與財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督，而缺乏實(shí)質(zhì)性的介入機(jī)制。⑧因此，提高地方財(cái)政治理的民主化水平需要在橫向?qū)用嬲{(diào)整地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分配，將“行政決策”模式轉(zhuǎn)為“立法決策”模式，改變行政主導(dǎo)的一元結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)立法決策對財(cái)政法律責(zé)任體系完善中的重要性。在縱向?qū)用鎽?yīng)規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制和爭議處理機(jī)制，以利于基層政府信息和效率優(yōu)勢的發(fā)揮以及利益訴求的表達(dá)。

其次，從規(guī)范的實(shí)體內(nèi)容看，各地改革方案的標(biāo)準(zhǔn)依然存在模糊性。雖然大多數(shù)省份出臺(tái)了本區(qū)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革的一般方案，但由于概括性和原則性較強(qiáng)，只能通過后續(xù)具體領(lǐng)域的進(jìn)一步劃分的一事一議進(jìn)行彌補(bǔ)。⑨當(dāng)然，地方財(cái)政事權(quán)劃分的不足也同央地劃分不清晰有關(guān)。以住房保障事權(quán)為例，地方的事權(quán)改革方案也集中體現(xiàn)了這種各自為政的問題(見表1)。

表1 31個(gè)地區(qū)住房保障事權(quán)與支出責(zé)任改革方案

表1 31個(gè)地區(qū)住房保障事權(quán)與支出責(zé)任改革方案

地區(qū)關(guān)于事權(quán)內(nèi)容的表述事權(quán)歸屬與支出責(zé)任劃分表述上海廉租房;廉租住房租金補(bǔ)貼、公共租賃住房、農(nóng)村低收入戶危房改造補(bǔ)貼。廉租房為區(qū)級(jí)財(cái)政事權(quán)。廉租住房租金補(bǔ)貼、公共租賃住房、農(nóng)村低收入戶危房改造補(bǔ)貼為市與區(qū)共同財(cái)政事權(quán)。遼寧、重慶城鄉(xiāng)保障性安居工程主要為市級(jí)事權(quán)與支出責(zé)任,省級(jí)視情況具有適當(dāng)補(bǔ)助的裁量權(quán)。河北、甘肅、四川、廣東、江蘇、河南、黑龍江、湖北、山東城鄉(xiāng)保障性安居工程由市縣結(jié)合實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn),省級(jí)按因素法給予適當(dāng)補(bǔ)助。云南、山西、湖南、天津、貴州、安徽、福建、吉林、海南、青海、內(nèi)蒙古、寧夏、廣西、江西、西藏城鄉(xiāng)保障性安居工程省級(jí)按照標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌分配、市縣結(jié)合實(shí)際確定相應(yīng)支出標(biāo)準(zhǔn)。中央未制定標(biāo)準(zhǔn)的由省級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn)。浙江、陜西、北京、新疆未規(guī)定事權(quán)內(nèi)容未規(guī)定事權(quán)歸屬和支出責(zé)任

具體到住房保障事權(quán)的內(nèi)容，以山東省為例主要體現(xiàn)在以下方面(見表2)：

表2 山東省住房保障事權(quán)與支出劃分

表2 山東省住房保障事權(quán)與支出劃分

事權(quán)項(xiàng)目事權(quán)與支出責(zé)任分配租賃補(bǔ)貼省級(jí)財(cái)政確定標(biāo)準(zhǔn),并按照因素法對市縣進(jìn)行補(bǔ)助。公共租賃住房省級(jí)通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式支持保障性住房建設(shè)。棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)和城中村改造省級(jí)通過“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式支持保障性住房建設(shè)。經(jīng)濟(jì)適用房省級(jí)政府主管,市縣政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)限價(jià)商品房一般是縣市級(jí)政府以出讓商品住房用地的方式限制開發(fā)企業(yè)的銷售價(jià)格、面積、對象等。

住房保障等民生類基本公共服務(wù)是地方財(cái)政事權(quán)改革的核心內(nèi)容，也是憲法和部門法對于基本權(quán)利保障的題中之義?！睹穹ǖ洹窂乃椒▽用鎸幼?quán)的確認(rèn)，在某種程度上也是對國家在公法層面加快推進(jìn)住房保障的回應(yīng)。因?yàn)楣ㄉ系淖》勘Ｕ吓c私法層面居住權(quán)的人身性相互關(guān)聯(lián)。例如早在《法國民法典》在繼承羅馬法精神的基礎(chǔ)上對居住權(quán)的界定比使用權(quán)、用益權(quán)更為嚴(yán)格，尤其體現(xiàn)了明顯的人身特性。相比于私法上的居住權(quán)，公法層面的住房保障權(quán)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)不受公權(quán)力侵犯并獲得適當(dāng)居住空間，[11]不受公權(quán)力侵犯體現(xiàn)了權(quán)利保障的消極性防御，獲得適當(dāng)居住空間則體現(xiàn)了權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政活動(dòng)的積極性干預(yù)。因此在公法上，住房保障權(quán)具備消極性和積極性雙重屬性的競合。[12]從31個(gè)地區(qū)在事權(quán)內(nèi)容類型化和事權(quán)歸屬劃分中的各自為政也體現(xiàn)了事權(quán)改革在權(quán)利保障規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)的不足，導(dǎo)致保障方式、內(nèi)容和事權(quán)分配中的較大差異，不利于基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌。例如關(guān)于保障安居工程的事權(quán)內(nèi)容，甘肅、云南、廣西等地區(qū)側(cè)重棚戶區(qū)改造和公租房管理；遼寧側(cè)重公共租賃住房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造；山西、湖南等地覆蓋了城市棚戶區(qū)改造、公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼、配套基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村危房改造，部分地區(qū)還包括國有墾區(qū)和國有工礦區(qū)改造；河北等地更側(cè)重農(nóng)村住房改造；河南更側(cè)重危房改造等。除了租賃式保障之外，還存在部分產(chǎn)權(quán)式保障，例如上海、天津等地的共有產(chǎn)權(quán)住房、限價(jià)商品房等保障模式，產(chǎn)權(quán)式保障因?yàn)樯婕暗搅耸袌稣{(diào)整的空間，如果違反保障的比例原則會(huì)對市場價(jià)值規(guī)律作用的發(fā)揮造成不當(dāng)干預(yù)。因此，住房保障中如何理順政府與市場關(guān)系以及政府間財(cái)政關(guān)系值得反思。雖然各地存在客觀發(fā)展情況的差異，但權(quán)利保障的一般規(guī)律應(yīng)當(dāng)遵循，正如從事權(quán)屬性來看，基本住房需求應(yīng)當(dāng)遵從租賃式保障為主、產(chǎn)權(quán)式保障為輔的治理思路進(jìn)行政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置。此外，地方財(cái)政事權(quán)改革中非常重要的環(huán)節(jié)即共同事權(quán)和委托事權(quán)部分，各地僅做概括性劃分，甚至很多地區(qū)依然采用“市縣主管、省級(jí)適當(dāng)補(bǔ)助”這種傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付治理模式，與現(xiàn)代財(cái)政制度下共同事權(quán)強(qiáng)調(diào)政府間權(quán)責(zé)一致的法治思路仍有距離，是未來需要進(jìn)一步改革完善的方向。

(二)劃分障礙的社會(huì)根源

1.縱向根源：制度缺漏下政府間財(cái)政分配關(guān)系的失范

長期以來財(cái)稅體制改革引發(fā)的事權(quán)下移和財(cái)力上收，以及隨之而來的地方財(cái)稅競爭的失序均不利于基本公共服務(wù)均等化的制度要求。正如前文所述，分稅制以來的歷次事權(quán)調(diào)整更多是圍繞與立法權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等要素相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)模式，在理論和實(shí)踐中逐漸走向桎梏。[13]事權(quán)對應(yīng)的基本權(quán)利屬性的界定和類型化以及在此基礎(chǔ)上支出責(zé)任的分配才應(yīng)當(dāng)是未來改革的方法論關(guān)切。當(dāng)前地方劃分的清晰度、規(guī)范性、合理性問題體現(xiàn)在一方面應(yīng)由省級(jí)參與共同負(fù)責(zé)的事務(wù)劃歸下級(jí)主要負(fù)擔(dān)，另一方面上級(jí)政府承擔(dān)了較多以特定情況為名目的轉(zhuǎn)移支付而非法定共同事權(quán)為形式的支出責(zé)任。[9](P.162)此外，地方政府間共同事權(quán)的支出范圍和支出比例也存在重疊和不盡合理的情況?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體現(xiàn)了簡化財(cái)政層級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求，但還需要與事權(quán)劃分的制度歸屬相統(tǒng)籌。

2.橫向根源：政府與市場的界限不明

地方財(cái)政事權(quán)劃分是政府間財(cái)政關(guān)系“規(guī)范”而非“失范”的前提，因此財(cái)政事權(quán)劃分同時(shí)也是厘清政府與市場關(guān)系界限的過程，二者相輔相成，需要將經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)適應(yīng)。政府與市場作為資源配置的兩種方式，但現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府“可以”的事權(quán)范疇幾乎涵蓋市場活動(dòng)的各個(gè)方面，尤其更易傾向于與地方生產(chǎn)總值和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等直接相關(guān)的市場領(lǐng)域，但“必須”的事權(quán)范疇例如與基本權(quán)利保障密切相關(guān)的教育、社保等往往缺乏支出動(dòng)力，不利于治理能力的提高和優(yōu)化營商環(huán)境的要求。因此在基本權(quán)利保障領(lǐng)域，政府間支出責(zé)任的規(guī)范性應(yīng)以財(cái)政事權(quán)蘊(yùn)含的權(quán)利屬性層次性展開；而在市場活動(dòng)中，政府基于市場缺陷之矯正亦應(yīng)秉持謙抑原則，圍繞市場內(nèi)在的開放性和封閉性等不同要素的需求配置財(cái)政事權(quán)。

三、地方財(cái)政事權(quán)劃分的規(guī)范解釋與制度意蘊(yùn)

地方財(cái)政事權(quán)相較中央更為接近權(quán)利主體的利益訴求與現(xiàn)實(shí)關(guān)切，應(yīng)聚焦從基本權(quán)利保障的憲法規(guī)范表達(dá)到基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)利益實(shí)現(xiàn)過程。因此，需要從憲法層面理順地方財(cái)政事權(quán)的規(guī)范解釋和制度意蘊(yùn)并作為實(shí)踐基準(zhǔn)的目標(biāo)導(dǎo)向。

(一)規(guī)范解釋：權(quán)利保障具體化的制度定性

財(cái)政事權(quán)是基本公共服務(wù)供給之事權(quán)，體現(xiàn)的是政府間對基本權(quán)利保障具體化為分級(jí)分類基本公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)過程，因?yàn)椤皺?quán)利”即為“特定的法律制度賦予某人的利益或好處”。[12]地方政府作為最直接的實(shí)施方和責(zé)任方，其財(cái)政事權(quán)的劃分對于權(quán)利保障目標(biāo)意義重大?；诖?，世界各國都以憲法或憲法性法律明確地方政府的財(cái)政權(quán)責(zé)。例如法國在1982年通過了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省與大區(qū)的權(quán)利和自由法》這一憲法性法律，以尋求地方各級(jí)政府財(cái)政權(quán)力構(gòu)造的邊界。英國2011年通過的《地方主義法》也是通過權(quán)力下放和地區(qū)自由度以實(shí)現(xiàn)法律層面的地方激勵(lì)，利用權(quán)力和機(jī)會(huì)的分配以實(shí)現(xiàn)美好生活的追求，強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政管理對達(dá)到基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)的重要性。[14]最具代表性的德國在基本法中通過“財(cái)政專章”明確了從聯(lián)邦到地方的收支劃分，賦予了事權(quán)配置的最高規(guī)范效力。日本學(xué)者北野弘久也認(rèn)為，應(yīng)將對地方財(cái)權(quán)的保障置于不僅僅是公民基本生活需求的防御性抵抗的位置，更是為本區(qū)域居民利益而被置于創(chuàng)造性的位置。[15](P.230)基本權(quán)利保障具有體系性和層次性，因此地方財(cái)政事權(quán)的劃分也應(yīng)當(dāng)圍繞體系性和層次性展開。當(dāng)然，基本權(quán)利保障并非意味著政府財(cái)政活動(dòng)具有全面覆蓋性，正如在有限政府理論下，財(cái)政事權(quán)的界定和劃分本身就體現(xiàn)了財(cái)政職能和市場機(jī)制的作用空間在基本公共服務(wù)供給中的分工。政府職能的有限性對應(yīng)了市場機(jī)制下的政府理性和謙抑性原則，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和法律效益兩個(gè)層面的最優(yōu)，最終解決的問題是哪些必須由政府提供、哪些主要由政府提供、哪些可以由政府提供以及哪些不能由政府提供。財(cái)政事權(quán)解決的是“必須”和“主要”范疇下的權(quán)力歸屬和職責(zé)配置這一核心問題，因此地方財(cái)政事權(quán)的劃分本身就是政府與市場關(guān)系理順的過程。

(二)制度意蘊(yùn)：國家治理現(xiàn)代化在基本公共服務(wù)供給中的分級(jí)實(shí)現(xiàn)

政府間財(cái)政關(guān)系體現(xiàn)了國家治理屬性的核心，即各級(jí)政府如何在基本公共服務(wù)供給中體現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。改革開放40年來處理府際財(cái)政關(guān)系的基本原則經(jīng)過財(cái)權(quán)、事權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任的幾輪排列組合，除在認(rèn)識(shí)層面的深入和提升轉(zhuǎn)移支付外，并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。地方財(cái)政治理依然是較多矛盾交織的領(lǐng)域，尤其以地方政府層級(jí)的最優(yōu)化問題較為復(fù)雜。[16]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，地方政府在對應(yīng)轄區(qū)提供符合帕累托標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)會(huì)被更多的移植到其他等級(jí)政府活動(dòng)中，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的最優(yōu)供給。但是僅僅憑借分權(quán)難以實(shí)現(xiàn)公共治理的重塑，需要解決政府層級(jí)和財(cái)政工具的對接與優(yōu)化這一根本問題，[17]以實(shí)現(xiàn)利益的層次結(jié)構(gòu)和價(jià)值秩序?qū)φＵ狭x務(wù)的層級(jí)性要求。[18](P.120)

我國憲法明確了地方基本的行政層級(jí)劃分，在“國家機(jī)構(gòu)”中也規(guī)定了各級(jí)政府基本職能，為財(cái)政職能劃分奠定了基礎(chǔ)框架。但具體到財(cái)政治理領(lǐng)域更多體現(xiàn)在地方人大包括預(yù)算權(quán)在內(nèi)的決定權(quán)中，從制度供給角度顯然不夠。相比之下，德國基本法對政府間的事權(quán)劃分有明確和詳細(xì)的法律依據(jù)，構(gòu)建了從主體確認(rèn)到權(quán)利義務(wù)明晰的系統(tǒng)性和層次性的事權(quán)規(guī)范體系。這種系統(tǒng)性和層次性體現(xiàn)了基本權(quán)利保障和公權(quán)力約束的協(xié)調(diào)一致性。此外，基本公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)動(dòng)調(diào)整性也需要與財(cái)政層級(jí)相匹配?！笆≈惫芸h”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”某種程度上就體現(xiàn)了財(cái)政管理層級(jí)的調(diào)整性，以滿足基本公共服務(wù)均等化和財(cái)政層級(jí)簡化的要求。除了層級(jí)簡化和動(dòng)態(tài)調(diào)整，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，無論是基本公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性還是法律屬性都要求公權(quán)力部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置在職能選擇上具備傾向性。以司法事權(quán)為例，上海將司法事權(quán)納入財(cái)政事權(quán)范疇，體現(xiàn)了提升治理能力和優(yōu)化營商環(huán)境的前瞻性，即將司法也納入基本公共服務(wù)的權(quán)利保障體系。司法事權(quán)從其相對獨(dú)立性的法理邏輯出發(fā)應(yīng)上劃為省級(jí)財(cái)政事權(quán)，那么省級(jí)的財(cái)政職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置對司法的側(cè)重性理應(yīng)強(qiáng)于市縣兩級(jí)，否則司法改革中涉及到的財(cái)政支出責(zé)任的落實(shí)將面臨現(xiàn)實(shí)困難。

對政府層級(jí)劃分體現(xiàn)了憲法和法律對自由裁量權(quán)的約束以與基本公共服務(wù)供給相對接。政府財(cái)政事權(quán)的“越位”或“缺位”均不利于財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如在基礎(chǔ)民生領(lǐng)域，上級(jí)政府的支出缺位會(huì)加重下級(jí)政府事權(quán)負(fù)擔(dān)；在市場監(jiān)管領(lǐng)域，上級(jí)政府的支出越位也會(huì)加重市場秩序的外部負(fù)擔(dān)和市場主體的交易成本。因此，事權(quán)歸屬的重要性就體現(xiàn)在不同類型的基本公共服務(wù)在劃分為獨(dú)立事權(quán)、共同事權(quán)、委托事權(quán)基礎(chǔ)上與地方財(cái)政層級(jí)對接的要求不同，以實(shí)現(xiàn)供給的最優(yōu)配置，尤其以共同事權(quán)的制度規(guī)范效果最為關(guān)鍵。共同事權(quán)的制度意蘊(yùn)體現(xiàn)了部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域多層級(jí)政府履行保障義務(wù)的共同性要求，以解決傳統(tǒng)分稅制在收入分配結(jié)構(gòu)的失衡未能有效緩解地方財(cái)政“饑餓效應(yīng)”的問題。[19]共同事權(quán)涉及地方多級(jí)政府，主要包括省市縣三級(jí)，從發(fā)展趨勢和財(cái)政規(guī)律看，地方財(cái)政應(yīng)聚焦“省——市縣”，市縣逐漸吸收鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能成為最基層供給者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為派出機(jī)構(gòu)角色，而省級(jí)將作為區(qū)域調(diào)控和統(tǒng)籌角色，通過層級(jí)角色的分化以實(shí)現(xiàn)分級(jí)供給的最優(yōu)配置。

三、地方財(cái)政事權(quán)劃分的邏輯思路與實(shí)踐基準(zhǔn)

(一)邏輯思路：價(jià)值判斷與技術(shù)理性的結(jié)合

分稅制解決的是央地之間稅收收益分配，但并未系統(tǒng)性解決財(cái)政事權(quán)及其支出層面的劃分，即使在國務(wù)院出臺(tái)指導(dǎo)意見推動(dòng)事權(quán)改革后，部分領(lǐng)域例如義務(wù)教育等依然保留了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下行政級(jí)別隸屬管轄的模式，轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)劃分的銜接性較差，且并未考慮事權(quán)的權(quán)益保障屬性在法律價(jià)值判斷與經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)中的結(jié)合。

將人身自由、人格尊嚴(yán)同生命權(quán)、健康權(quán)等條款被置于民事權(quán)利體系的起點(diǎn)，當(dāng)然生命權(quán)和健康權(quán)本身就是維系人身自由和人格尊嚴(yán)所必須，而圍繞財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的權(quán)利設(shè)計(jì)往往后置。相比之下，發(fā)展權(quán)和政治權(quán)利在權(quán)利體系的序列表達(dá)中同樣存在相對后置的情況，當(dāng)然也有國家將政治權(quán)利置于文本的優(yōu)先位置。這種憲法表達(dá)的文義解釋在某種程度也暗含了基本權(quán)利的位階，決定了基本權(quán)利之間產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)，其背后的法益位階是解決問題的基準(zhǔn)。因此，在財(cái)政層面也具備同樣的價(jià)值判斷，雖然經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利的法益位階在各國憲法語境中存在差異，但體現(xiàn)在財(cái)政法律關(guān)系中具有相似性。兩者最直接明顯的區(qū)別體現(xiàn)在憲法保留和法律保留的程度上，經(jīng)濟(jì)權(quán)利賦予行政立法和地方立法的空間，體現(xiàn)了政府義務(wù)的積極性要求，相比之下，政治權(quán)利更多是法律保留甚至憲法保留的范疇，且更多歸屬于中央事權(quán)，并非地方財(cái)政事權(quán)的劃分范疇和討論空間。

我國現(xiàn)有的基本公共服務(wù)體系內(nèi)容與憲法基本權(quán)利的體系并不完全一致，在保障標(biāo)準(zhǔn)和保障模式上并未體現(xiàn)出事權(quán)層次的差異性。解決的方法是以基本權(quán)利及其類型化為導(dǎo)向?qū)竟卜?wù)進(jìn)行分層，以適應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段利益保障的標(biāo)準(zhǔn)、層次、水平等諸多問題。從德國基本權(quán)利教義學(xué)所經(jīng)歷的“價(jià)值與請求權(quán)體系”到“基本權(quán)利的功能體系”發(fā)展歷程也體現(xiàn)了這種體系性思維的歷史脈絡(luò)。[20]正如前文所述，各國關(guān)于基本權(quán)利的實(shí)踐雖有差異，并受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的階段性和歷史文化背景所影響，但總體上還是圍繞生存權(quán)和發(fā)展權(quán)展開。[21]生存權(quán)保障一般優(yōu)先于發(fā)展權(quán)保障，甚至對于發(fā)展權(quán)的財(cái)政支出很多時(shí)候也是圍繞生存權(quán)進(jìn)行設(shè)計(jì)，例如在2020年新型冠狀病毒疫情中，國家財(cái)政對企業(yè)的扶持也優(yōu)先傾向于口罩防護(hù)服等醫(yī)療衛(wèi)生物資相關(guān)行業(yè)。此外，財(cái)政部也提前下達(dá)了中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1396.36億元，以更好的應(yīng)對新冠病毒疫情期間的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。[22]在某種程度上，以上述基本權(quán)利體系的類型化為導(dǎo)向有利于弱化地方政府的逐利性傾向，[23](P.2，39)即“重建設(shè)、輕服務(wù)”的實(shí)踐樣態(tài)，[24]對地方政府權(quán)力裁量余地的限制也具有更高的法理效力。因此地方財(cái)政事權(quán)改革應(yīng)圍繞生存權(quán)和發(fā)展權(quán)進(jìn)行具體化，對政府與市場的邊界的劃分應(yīng)更加符合事權(quán)本身的法律屬性定位，以更好的服務(wù)于價(jià)值判斷(權(quán)利保障)與技術(shù)理性(效率要求)的結(jié)合。

(二)實(shí)踐基準(zhǔn)：強(qiáng)制性與選擇性保障義務(wù)下的事權(quán)劃分模式

圍繞基本權(quán)利體系對基本公共服務(wù)的范疇進(jìn)行類型化和層次化，一方面在于基本公共服務(wù)也并不完全與基本權(quán)利的保障相一致，政府的逐利性在基本公共服務(wù)供給中也會(huì)有所傾向；另一方面，基本權(quán)利本身的層次性也決定了政府財(cái)政活動(dòng)的裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)受到輕重緩急的法益約束并應(yīng)對財(cái)力的有限性，不同層次和位階在規(guī)范領(lǐng)域和保障程度以及供給質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)上具有差異性?？傮w上看，由于政治權(quán)利更多屬于憲法保留的中央事權(quán)與支出空間，因此地方財(cái)政事權(quán)更多聚焦經(jīng)濟(jì)權(quán)利，即以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為核心進(jìn)行事權(quán)配置。

1.第一層次財(cái)政事權(quán)劃分：生存權(quán)為核心的強(qiáng)制性保障義務(wù)

生存權(quán)對應(yīng)憲法維護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)、維持基本生存的底線性需求，例如最低生活保障、失業(yè)救濟(jì)、無家可歸者的租賃補(bǔ)貼等，屬于“基本需求”的財(cái)政事權(quán)，不同于發(fā)展權(quán)對應(yīng)的較多是“基本以上需求”的財(cái)政事權(quán)?！睹穹ǖ洹吩谶M(jìn)行民事權(quán)利列舉和排序時(shí)同樣遵循這種底線性需求的保障邏輯，即以“人身自由和人格尊嚴(yán)”的實(shí)現(xiàn)作為基礎(chǔ)配置權(quán)利體系。正如《國家基本公共服務(wù)十二五規(guī)劃》也初步意識(shí)到了基本公共服務(wù)的類型化和層次性問題，在界定基本公共服務(wù)的范圍和邊界時(shí)也做了廣義和狹義的區(qū)分。但遺憾的是，雖然截至2020年6月，全國大多數(shù)省份都出臺(tái)了本區(qū)域財(cái)政事權(quán)一般性改革方案和部分專門領(lǐng)域例如醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)的改革方案，并進(jìn)行了事權(quán)的概括式列舉，但并沒有體現(xiàn)層次的差異性。強(qiáng)調(diào)生存權(quán)對應(yīng)的基本公共服務(wù)保障的嚴(yán)苛性，體現(xiàn)了憲法體系中生存權(quán)屬于強(qiáng)制性保障義務(wù)。相比之下，發(fā)展權(quán)的權(quán)利屬性具有更為明顯的動(dòng)態(tài)性，其實(shí)現(xiàn)程度和保障水平更多取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和政府財(cái)力充實(shí)度。因此雖然發(fā)展權(quán)也屬于基本權(quán)利體系范疇，但偏向于政府選擇性保障義務(wù)，具有一定的裁量權(quán)空間，這從基本公共服務(wù)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)調(diào)整也可以得到印證。

因此，第一層次的基本公共服務(wù)屬于政府“必須”的范疇，在地方各級(jí)政府間進(jìn)行事權(quán)配置時(shí)應(yīng)當(dāng)以共同事權(quán)為主，體現(xiàn)強(qiáng)制性義務(wù)下政府參與的多級(jí)性即共同性要求，在實(shí)現(xiàn)水平和保障程度上應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁叩姆蓪Υ哂凶罡呶浑A的規(guī)范效力，一般屬于純公共產(chǎn)品的范疇，市場在參與上缺乏動(dòng)力，只有在政府給予必要補(bǔ)貼等激勵(lì)機(jī)制下才具備參與可能性。[25](P.21)同樣以住房保障事權(quán)為例，公民基本住房需求應(yīng)當(dāng)圍繞租賃式保障展開，以實(shí)現(xiàn)兜底型財(cái)政的支出要求，基于此可以對生存權(quán)領(lǐng)域的住房保障的事權(quán)內(nèi)容和權(quán)責(zé)劃分做如下設(shè)計(jì)(表3)：

表3 生存權(quán)即基本需求領(lǐng)域住房保障事權(quán)劃分

我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不平衡，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)績效考核壓力下，地方政府也并不總將公民生存權(quán)所需的基本公共服務(wù)置于首要位置，而更傾向于投入與生產(chǎn)總值等直接相關(guān)的發(fā)展權(quán)建設(shè)領(lǐng)域。因此，發(fā)揮較高層級(jí)政府在財(cái)政支出和財(cái)政監(jiān)管中的作用，這也是生存權(quán)宜界定為共同事權(quán)甚至由較高層級(jí)政府統(tǒng)籌的法理基礎(chǔ)。[26]例如上海市將社會(huì)保障納入市級(jí)統(tǒng)籌的共同事權(quán)，中央近年來也逐漸加大對新農(nóng)合醫(yī)保、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療、義務(wù)教育補(bǔ)助等涉及生存權(quán)領(lǐng)域的新增事權(quán)項(xiàng)目的調(diào)整。正如“財(cái)稅劃分與統(tǒng)籌分配稅制，亦須斟酌納稅義務(wù)人基本權(quán)。蓋政府系為人民而存在；人性尊嚴(yán)與個(gè)人基本價(jià)值之實(shí)現(xiàn)，為國家最主要任務(wù)”[27](P.183)。在原有分稅制下基層政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)較重并承擔(dān)了大部分新增事權(quán)的情況下，這種共同事權(quán)設(shè)置的必要性就更為突出。我國在共同事權(quán)模式下基層政府的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)依然較重，即使是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的部分基層政府，在實(shí)踐中甚至也要通過舉債完成基礎(chǔ)教育設(shè)施的建設(shè)問題。[28]這種事權(quán)劃分的割裂也是對基本權(quán)利國家保障義務(wù)原則的背離。

2.第二層次財(cái)政事權(quán)劃分：發(fā)展權(quán)為核心的選擇性保障義務(wù)

發(fā)展權(quán)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性和社會(huì)階段性，因此雖然同屬憲法基本權(quán)利體系保障范疇，但發(fā)展權(quán)在事權(quán)規(guī)制模式上區(qū)別于生存權(quán)的法定強(qiáng)制性保障義務(wù)，更多屬于“基本以上需求”的選擇性保障義務(wù)，可以賦予政府在劃分中必要的裁量權(quán)。這種裁量權(quán)表現(xiàn)為，一方面，政府的保障水平、保障完全度和保障意愿受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力狀況；另一方面，區(qū)別于生存權(quán)劃分中權(quán)利屬性考量的第一性，圍繞發(fā)展權(quán)進(jìn)行的財(cái)政事權(quán)劃分中，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)屬性對效率和受益范圍的考量，也應(yīng)當(dāng)納入同等位階的劃分基準(zhǔn)，以滿足發(fā)展權(quán)對經(jīng)濟(jì)效率的要求。同樣以住房保障為例，“基本以上需求”的住房保障超出了最低生存即租賃式保障的界限，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府的共同性義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)從地方尤其是基層政府吸引人才資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行的自主性選擇和保障的效率性要求出發(fā)界定為基層一級(jí)事權(quán)。

正如前文所述，《民法典》的立法精神有利于正確處理政府與市場的關(guān)系，即尊重社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此在發(fā)展權(quán)領(lǐng)域可以賦予市場主體必要的參與空間，以體現(xiàn)政府與市場關(guān)系的良性互動(dòng)，即注重通過市場手段調(diào)節(jié)多元化的利益訴求。[29]發(fā)展權(quán)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)例如高等教育、科技成果轉(zhuǎn)化、公共文化、技術(shù)推廣等更偏向于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并涉及到市場發(fā)展領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)考慮市場本身具有的開放性和封閉性的雙重屬性。開放性指的是市場價(jià)值規(guī)律是實(shí)現(xiàn)市場各個(gè)要素自由流動(dòng)，市場應(yīng)具有統(tǒng)一性、流通性以及跨區(qū)域性，以實(shí)現(xiàn)共同市場追求的要素與產(chǎn)品自由流動(dòng)的目標(biāo)。[9](P.134)與之相關(guān)的財(cái)政事權(quán)例如跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境維護(hù)治理、產(chǎn)業(yè)及重大技術(shù)推廣等應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)因素考量劃入省與市縣共同事權(quán)甚至省級(jí)事權(quán)的范疇。封閉性指的是具體到市場主體在作為規(guī)制目標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)外在過度干預(yù)的排斥性，以解決地方各級(jí)政府間的財(cái)政邊界。涉及到市場封閉性或消極性的財(cái)政事權(quán)應(yīng)當(dāng)列入最基層政府的一級(jí)獨(dú)立事權(quán)，以避免多層級(jí)多重干預(yù)影響市場價(jià)值規(guī)律基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，即實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化所要求的的交易成本的降低和交易程序的簡化。例如城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、市場監(jiān)管、市政基礎(chǔ)商業(yè)設(shè)施、實(shí)用技術(shù)推廣、區(qū)域環(huán)境與治安綜合治理等應(yīng)劃入市縣基層一級(jí)的事權(quán)范疇。此外，最為典型的就是交通事權(quán)，無論是國道、省道還是縣道等，均可以通過受益范圍的外部性和封閉性以及信息和技術(shù)復(fù)雜性等進(jìn)行事權(quán)劃分。市縣道路具有較大區(qū)域封閉性，可以劃入市縣一級(jí)事權(quán)或市縣共同事權(quán)，以利于激勵(lì)相容原則。對于技術(shù)性復(fù)雜且外部性較高的省道等，可以由省市兩級(jí)共同負(fù)擔(dān)事權(quán)，當(dāng)然省級(jí)承擔(dān)的事權(quán)比重可以相對較高。[30](P.256)

此外，在地方財(cái)政事權(quán)劃分過程中，省級(jí)政府的區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌職能愈發(fā)重要。從各地的改革方案或試行意見看，省級(jí)在承上啟下中承擔(dān)更多民生領(lǐng)域的共同事權(quán)，而在事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，省級(jí)的作用也越來越凸顯。

結(jié)語

整體來論，地方財(cái)政事權(quán)作為現(xiàn)代財(cái)政制度建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，需要在劃分規(guī)則中注重法律屬性與經(jīng)濟(jì)屬性的結(jié)合，在實(shí)踐基準(zhǔn)中通過基本權(quán)利體系的類型化對地方財(cái)政事權(quán)進(jìn)行生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的層次性劃分，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性保障義務(wù)和選擇性保障義務(wù)在政府事權(quán)配置模式上的差異化。同時(shí)，貫徹《民法典》對于人的主體性的重點(diǎn)關(guān)注和立法精神，以權(quán)利體系建構(gòu)和制度保障為指引規(guī)范地方政府間的財(cái)政活動(dòng)邊界，加快推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的法治進(jìn)程。

注釋：

①據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2020年7月，除北京、新疆等少數(shù)地區(qū)之外，大部分省級(jí)政府都制定了本區(qū)域內(nèi)的一般性財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革方案或基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同事權(quán)改革方案。此外，具體到事權(quán)領(lǐng)域例如醫(yī)療衛(wèi)生、交通設(shè)施等的事權(quán)與支出責(zé)任改革也在推進(jìn)中。

②具體到部分領(lǐng)域例如住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通建設(shè)等事權(quán)，各個(gè)省份的改革意見中對于保障的形式、事權(quán)劃分和支出責(zé)任配置方面均存在差異和各自為政的情況，部分省份甚至未能觸及相關(guān)領(lǐng)域的內(nèi)容，反映了事權(quán)改革在一些領(lǐng)域依然缺乏共識(shí)。

③學(xué)界采取這類觀點(diǎn)的較為普遍。此外，具體到地方省以下事權(quán)劃分，學(xué)界也基本主張遵循央地劃分原則，代表性觀點(diǎn)有寇明風(fēng)：《省以下政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的難點(diǎn)分析與路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第33期，第66-72頁；廣西財(cái)政廳課題組：《政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第47期，第13-19頁；浙江省財(cái)政廳課題組：《浙江省事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究》，《財(cái)政科學(xué)》2016年第6期，第116-125頁等；呂冰洋：《現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系的構(gòu)建》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期，第11-19頁；于樹一：《論國家治理框架下事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的政府間財(cái)政關(guān)系》，《地方財(cái)政研究》2015年第5期，第11-16頁等。

④代表性觀點(diǎn)有劉麗、張彬：《美國政府間事權(quán)、稅權(quán)的劃分及法律平衡機(jī)制》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期，第53-58頁；熊偉：《政府間財(cái)政關(guān)系的法律調(diào)整》，法律出版社2010年版，等。

⑤代表性觀點(diǎn)有，馬萬里：《關(guān)于政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的幾個(gè)理論問題》，《地方財(cái)政研究》2017年第4期，第4-11頁；黃瑞新：《政府事權(quán)配置論》，《財(cái)政經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2013年第2期，第1-12頁等。

⑥代表性觀點(diǎn)有周剛志：《財(cái)政轉(zhuǎn)型的憲法原理》，中國人民大學(xué)出版社，2014，第26頁；劉劍文、侯卓：《事權(quán)劃分法治化的中國路徑》，《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第2期，第102-122頁等。

⑦地方大多省份出臺(tái)財(cái)政事權(quán)改革方案均以“通知”或“意見”等形式，而非地方性法規(guī)等法律效力更高的規(guī)范形式。

⑧在實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，地方人大的其他權(quán)力，例如重大事項(xiàng)決定權(quán)等，涉及到的地方財(cái)政問題非常有限，更多情況下還是圍繞財(cái)政預(yù)算展開。參見王燦：《地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)研究》，華東政法大學(xué)2015年博士學(xué)位論文。

⑨部分地區(qū)例如廣西的改革方案中僅僅明確了劃分原則，并未涉及事權(quán)清單的劃分，這種情況在其他地區(qū)也不同程度的存在，地方省級(jí)政府還需要一事一議的方式解決具體領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。