■趙瑞中 鄭冠春 韓曉燕 趙 愷

政府采購代理機構(gòu)是除集中采購機構(gòu)以外專門從事采購代理業(yè)務的社會中介機構(gòu)，代理機構(gòu)受采購人委托，承接政府采購項目。2014年8月，《政府采購法》修訂后，政府采購代理機構(gòu)資格認定的行政許可事項被取消，財政部門對代理機構(gòu)實行“自愿、免費、一地登記、全國通用”的辦法，開展網(wǎng)上登記管理。從事政府采購代理的門檻被打破，從業(yè)機構(gòu)數(shù)量激增，增加了市場活力，但是政府采購代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)能力良莠不齊，市場出現(xiàn)惡性競爭的苗頭，影響政府采購的質(zhì)量和效益。

一、目前政府采購代理機構(gòu)服務能力存在的主要問題

政府采購代理機構(gòu)整體執(zhí)業(yè)能力不高，為了規(guī)范政府采購代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為，強化政府采購監(jiān)督管理，建立常態(tài)化監(jiān)督檢查工作機制，財政部從2015年開始連續(xù)實施檢查一年一度的政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查。

晉中市的政府采購代理業(yè)務起步于2014年后半年，隨著政府采購目錄和限額標準的不斷調(diào)整，代理機構(gòu)數(shù)量和代理業(yè)務量逐年上升，從最初3家代理機構(gòu)在市本級開展業(yè)務，發(fā)展至今約90余家代理機構(gòu)在晉中市縣兩級開展業(yè)務。晉中市在積極組織實施檢查工作中，形成了政府采購監(jiān)督檢查綜合信息，較全面的掌握了全市代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)情況，實現(xiàn)了推動落實政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定，規(guī)范代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，推進代理機構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展的檢查既定目標。同時，發(fā)現(xiàn)政府采購法規(guī)制度執(zhí)行操作實施等方面存在的問題和不足，為下一步深化和完善政府采購管理改革提供了參考依據(jù)。

（一）政府采購代理機構(gòu)及其工作人員素質(zhì)不高

政府采購代理機構(gòu)資格認定行政許可取消后，從業(yè)人員將不再需要資格證書，代理機構(gòu)雖然注冊登記成功，一些沒有執(zhí)業(yè)能力和條件的代理機構(gòu)進入政府采購市場，但缺乏政府采購政策法規(guī)的學習，其工作人員執(zhí)業(yè)水平較差，對政府采購制度和程序知之甚少，編寫招標文件照搬照抄，低級錯誤頻出，采購質(zhì)量和采購效率雙低。以2018年晉中市政府采購代理機構(gòu)檢查為例，市縣兩級財政部門共檢查代理機構(gòu)60家，抽查項目385個，機構(gòu)數(shù)量檢查率達100%，項目抽查率達20%，其中：市級代理機構(gòu)21家，抽查項目90個，抽查項目涵蓋了貨物、服務、工程三大類別。檢查共發(fā)現(xiàn)問題728個，共涉及采購金額39795.96萬元，主要體現(xiàn)在采購文件編制、信息公告、方式變更、評審過程、合同管理、保證金收取及退還等環(huán)節(jié)。

（二）政府采購代理機構(gòu)對提升服務能力的重要性認識不到位

政府采購代理機構(gòu)資格條件放開之后，政府采購代理市場僧多粥少的局面更加明顯，各代理機構(gòu)之間的競爭更加激烈，代理機構(gòu)把主要精力放在了承攬業(yè)務上，對提升服務能力認識不夠。采購代理機構(gòu)對其專職從業(yè)人員缺乏系統(tǒng)的培訓，對新知識、新政策研究不夠，難以適應不斷變化的采購形勢；對標書制作上滿足于一般性的模仿，缺乏對用戶需求深入調(diào)查，特別是在采購特殊商品的技術(shù)參數(shù)設置和商務條款的設置方面，難以做到“物有所值”為導向制定個性化評分指標；在市場競爭時，滿足于低價競爭，忽視服務質(zhì)量的不斷提升；遇到質(zhì)疑時，習慣性把包袱甩給采購人或者監(jiān)管機構(gòu)，很少從專業(yè)角度，履行相關(guān)職責，提出合理化解釋，甚至將質(zhì)疑上升到投訴程序。

（三）政府采購代理機構(gòu)分支機構(gòu)業(yè)務能力較差

按照目前的管理制度，政府采購代理機構(gòu)設立分支機構(gòu)無需另外政府采購網(wǎng)上登記，即可開展代理業(yè)務。在實際工作中，一些政府采購代理機構(gòu)母公司業(yè)務能力強代理業(yè)務量大，但其分支機構(gòu)從業(yè)人員流動性大，執(zhí)業(yè)水平低下，所代理的項目問題不斷，采購質(zhì)量和采購效率無法保障。這一問題多出現(xiàn)在省級或省外代理機構(gòu)中，分公司的組成人員業(yè)務能力差，且公司所在場地多隱蔽于住宅小區(qū)內(nèi)，業(yè)務量小，采購質(zhì)量差，效率低，違法違規(guī)情況頻出，對其母公司的社會聲譽造成了眾多不良影響，無法滿足采購單位的采購需要。

（四）政府采購相關(guān)文本缺乏標準

除財政部已規(guī)范的文本外，其它相關(guān)采購文件范本未加以規(guī)范，開評標、評審過程中形成的紙質(zhì)檔案樣式各異，各代理機構(gòu)各自為陣，自由發(fā)揮，應當留存的資料未留存，造成評審過程組織不力、檔案資料缺失的違規(guī)行為。既增加了監(jiān)管難度，又不符合科學化、規(guī)范化、精細化的財政管理要求。

代理機構(gòu)存在問題情況明細表

二、提升政府采購代理機構(gòu)能力的必要性

（一）適應政府采購改革的需要

深化政府采購制度改革是推動管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型的重大變革，其重點必然要圍繞實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”展開，即在制度目標上，從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變；在市場規(guī)范上，從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變；在操作執(zhí)行上，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變；在監(jiān)管方式上，從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變。而實現(xiàn)這四個轉(zhuǎn)變，僅僅依靠財政部門的努力是遠遠不夠的，普遍提高眾多政府采購代理機構(gòu)履行職責的能力，調(diào)動所有政府采購市場的當事人的積極性，才能順利實現(xiàn)政府采購改革的目標。

（二）政府采購代理機構(gòu)自身發(fā)展的需要

隨著政府采購發(fā)展，采購人對采購的需求也隨之發(fā)生很大變化。采購過程公開力度加大，采購結(jié)果績效導向成為趨勢，公眾對政府采購的關(guān)注度越來越高，這些因素都對采購代理機構(gòu)的服務能力提出更高要求。政府采購代理機構(gòu)作為政府采購市場主體之一，代理專業(yè)化是大勢所趨，只有服務能力強、服務水平高的代理機構(gòu)才能在競爭中脫穎而出，而忽視業(yè)務水平和服務質(zhì)量提升的機構(gòu)，靠走關(guān)系獲得采購項目的代理機構(gòu)，雖然可能取得一時的收益，但終究難以獲得長遠發(fā)展。

（三）政府監(jiān)管和服務采購代理市場的需要

政府采購是加強財政支出管理、提高資金使用效益的一種方式，政府采購代理機構(gòu)作為重要的采購當事人，其能力水平直接關(guān)系到采購目標的實現(xiàn)。政府采購代理資格行政許可被取消后，市場壟斷狀況隨之打破，充分競爭的狀態(tài)客觀上有利于促進市場發(fā)育，但是市場不會自動達到良性循環(huán)的狀態(tài)，當前采購代理市場存在過度競爭的不良傾向，不利于采購代理市場健康發(fā)展。要通過制度建設和行政監(jiān)管，以提升政府采購代理機構(gòu)能力為抓手，加強服務，維護公平、公正、公開的市場環(huán)境，不斷規(guī)范市場運行。

三、開展采購代理機構(gòu)監(jiān)管的思考及建議

結(jié)合近年政府采購代理機構(gòu)檢查結(jié)果看，采購代理機構(gòu)較集中采購機構(gòu)相比，具有服務采購單位積極主動性強的優(yōu)勢，大部分代理機構(gòu)內(nèi)控制度基本完善，采購活動組織實施程序較為規(guī)范，執(zhí)業(yè)情況良好，能夠按照政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定開展采購代理業(yè)務。但仍有個別代理機構(gòu)業(yè)務生疏，內(nèi)部管理和制度建設松散，對政府采購法規(guī)制度貫徹執(zhí)行不力，執(zhí)業(yè)水平較差。采購代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平參差不齊，差距較大，針對這一現(xiàn)狀，采購代理機構(gòu)、采購單位、財政監(jiān)督部門應強化各自主體職責，共同推進代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范化、專業(yè)化建設。

（一）完善制度建設，出臺政府采購代理機構(gòu)管理辦法實施細則

政府采購代理機構(gòu)資格認定行政許可取消后，代理政府采購業(yè)務執(zhí)行登記備案制，準入門檻較低。以晉中市為類，開展政府采購代理業(yè)務的代理機構(gòu)分為兩大類，一類是成立多年的工程招標代理公司，擴大經(jīng)營范圍代理政府采購業(yè)務；一類是新注冊單一從事政府采購的招標代理公司。兩者普遍存在政府采購業(yè)務不熟悉，政府采購內(nèi)控制度建設不建全，政府采購政策掌握不到位，政府采購程序執(zhí)行不嚴格，執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務水平和專業(yè)素質(zhì)不高，工作不夠嚴謹?shù)默F(xiàn)象。建議省財政廳盡快出臺《政府采購代理機構(gòu)管理辦法》實施細則，細化制定政府采購職業(yè)道德準則和職業(yè)標準規(guī)范，強化代理機構(gòu)內(nèi)控建設，強化流程控制，具體從委托代理、編制采購文件、擬訂合同文本規(guī)定政府采購合同必備條款、執(zhí)行采購程序等重點環(huán)節(jié)和內(nèi)容上形成制度約束。用代理機構(gòu)績效評價體系引導形成自律誠信的行業(yè)信譽，推動采購代理市場健康發(fā)展。

（二）加快標準化建設，整體規(guī)范和提升代理政府采購執(zhí)業(yè)水平

建議省財政廳制定出臺代理機構(gòu)內(nèi)部業(yè)務操作規(guī)程。對標書制作、開評標現(xiàn)場的程序、步驟等具體執(zhí)行環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一規(guī)范，實現(xiàn)采購標準化。公布規(guī)范文本，對招標和非招標采購文件、采購活動記錄、單一來源協(xié)商記錄、采購公告、開評標記錄、評審報告、中標成交公告、中標成交通知書等一系列文本格式統(tǒng)一規(guī)范，整體提升代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平和工作效率。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”建設的集約和標準優(yōu)勢，比照信息發(fā)布、專家抽取等形式，開發(fā)統(tǒng)一的開評標、評審流程模塊，以信息化助力政府采購標準化建設，在省市縣三級財政部門中實施“統(tǒng)一”監(jiān)管，消除多重管理帶來的多重標準，降低財政監(jiān)管成本，減輕代理機構(gòu)運行內(nèi)耗，提高采購效率，促進代理機構(gòu)集中精力發(fā)展專業(yè)化趨勢。

（三）加強行業(yè)自律，探索組建政府采購協(xié)會

探索組建省、市、縣三級政府采購協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，強化市場主體的社會公德意識，弘揚積極向上的采購文化，大力加強政府采購領(lǐng)域的道德建設，通過建立和完善政府采購行業(yè)自律機制來進一步規(guī)范政府采購行為，促進政府采購事業(yè)健康發(fā)展。

（四）加大培訓力度，提高采購代理機構(gòu)工作人員職業(yè)素質(zhì)

政府采購工作政策規(guī)范性強和執(zhí)行程序性高，從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力，決定了《政府采購法》的貫徹效果和市場秩序的規(guī)范程度。因此，全面提高職業(yè)素質(zhì)，成為了改變代理機構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)參差不齊現(xiàn)狀的重要手段。財政部門應定期組織開展政府采購業(yè)務培訓和各種形式的研討活動，加強行業(yè)內(nèi)部交流，提供專業(yè)咨詢服務，從流程規(guī)范和人員素質(zhì)兩方面提升代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)水平，進而增強政府采購公開力度，便于社會力量的監(jiān)督參與。

（五）創(chuàng)新工作方法，做好監(jiān)督檢查

往年的采購代理機構(gòu)監(jiān)督檢查任務，都由各級財政政府采購管理科（股）具體承擔，雖然工作人員業(yè)務精通，但因人員相對固定，廉政風險加大，開展工作存在思路單一、固步自封的弊端。2018年晉中市積極探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，委托第三方機構(gòu)對政府采購代理機構(gòu)實施監(jiān)督檢查，并且加大抽取比例，創(chuàng)新“三步走+不重復”的抽取方法，第一步將待抽查項目按采購方式分類，第二步按預算金額從高到低排序，第三步取每種采購方式排位中間的項目為基準進行上下選擇確定，同時兼顧被檢查項目采購人原則上不重復，上下排序相同時抽取預算金額低的項目。使所抽取項目的結(jié)構(gòu)構(gòu)成更加趨于科學合理，最大限度的涵蓋了三大采購類型、六大采購方式。從檢查結(jié)果來看，所抽查項目全面反映了晉中市政府采購工作開展的情況。

（六）加強日常監(jiān)管，做好事中事后監(jiān)督

財政部門除做好專項檢查外，還應重視對政府采購活動的日常監(jiān)督，重點體現(xiàn)在信息公告環(huán)節(jié)，對政府采購信息公告內(nèi)容、采購文件和評審報告進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時向采購人或者采購代理機構(gòu)反饋，并要求其改正。通過日常監(jiān)督抽查，以點及面掌握代理機構(gòu)在法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行、采購活動的組織實施等方面存在的共性問題和不足之處，從而進行有序地引導和規(guī)范。財政監(jiān)督是檢查的同時也是服務，前期及時發(fā)現(xiàn)問題進行糾正，能夠最大程度地避免后期質(zhì)疑投訴的形成和發(fā)生，對規(guī)范政府采購行為，進一步提高采購效率能起到良好的促進效果。

（七）持續(xù)落實“放管服”，壓實采購單位的主體責任

落實采購主體責任，是實現(xiàn)政府采購“物有所值”的關(guān)鍵。是政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型轉(zhuǎn)變思路，簡政放權(quán)、放管結(jié)合的重要體現(xiàn)，也是降低財政部門監(jiān)管風險的有力手段。財政部門應當在“放權(quán)”強化采購當事人主體責任的同時，做好“服務”提供便利，督導采購單位切實履行編制采購預算、備案采購實施計劃、采購需求論證、采購方式確定、履行采購合同、合同履約驗收、落實政府采購政策等職責。同時指導采購單位加強內(nèi)控制度建設，規(guī)范單位內(nèi)部政府采購活動，防患于未然。

（八）加強內(nèi)控管理，建立健全代理機構(gòu)內(nèi)部控制管理制度

政府采購代理機構(gòu)要結(jié)合自身特點，對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)范，全面推進完善內(nèi)部控制管理，將內(nèi)部控制管理貫穿于本單位執(zhí)行政府采購活動的全流程、各環(huán)節(jié)，重點加強對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位和重大風險事項管理。全面建立健全內(nèi)部機構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務、環(huán)節(jié)和崗位之間相互監(jiān)督制約機制，優(yōu)化流程銜接，合理安排分工，提高采購績效。

隨著政府采購改革的不斷深入，政府采購管理制度建設不斷完善，新時代對政府采購工作提出了更新更高的要求。采購代理機構(gòu)只有不斷規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，防控政府采購活動風險，提升專業(yè)技能和服務水平，努力發(fā)現(xiàn)和形成自身的競爭優(yōu)勢，走專業(yè)化發(fā)展道路，促進政府采購事業(yè)的良性健康發(fā)展，才能經(jīng)得起市場的洗禮，在競爭中生存和壯大。