馬 倩

2017年國務(wù)院正式批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）提出建設(shè)用地“負(fù)增長”目標(biāo)，上海市“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動，這些都意味著城市發(fā)展模式由增量向存量轉(zhuǎn)型，但規(guī)劃行業(yè)是否為這一轉(zhuǎn)變做好準(zhǔn)備？存量發(fā)展時代下如何既平衡多方利益，又推進(jìn)高品質(zhì)城市建設(shè)？既需要機(jī)制創(chuàng)新，也需要實(shí)踐探索。

1 城市中心區(qū)的持續(xù)更新或?qū)⒊蔀槌B(tài)

1.1 國際趨勢和中國實(shí)踐

聯(lián)合國第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會通過的《新城市議程》（New Urban Agenda）對全球的城市更新工作提出可持續(xù)的要求[1]；加快培育城市副中心已成為當(dāng)前全球城市空間格局演變的主導(dǎo)方向[2]。例如英國大倫敦城市規(guī)劃尤其強(qiáng)調(diào)城市中心區(qū)的更新改造，倫敦東區(qū)從制造到文化再到科創(chuàng)，從20世紀(jì)末至今持續(xù)經(jīng)歷著有機(jī)更新；又如21世紀(jì)以來日本往往在城市節(jié)點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行的城市更新，既滿足自身的升級換代，又能最大限度承擔(dān)城市公共功能，如新宿副都心、日本橋、大丸有等地區(qū)等，在長達(dá)幾十年的跨度中，實(shí)現(xiàn)持續(xù)更新提升[3]。

在資源緊約束背景下，我國北京、上海、深圳近年來也進(jìn)行了許多更新實(shí)踐。北京首鋼老工業(yè)區(qū)提出通過動態(tài)更新，逐步推進(jìn)全面城市復(fù)興；上海黃浦江兩岸地區(qū)由世博會大事件驅(qū)動再開發(fā)，而后又實(shí)現(xiàn)城市最佳實(shí)踐區(qū)可持續(xù)利用；《深圳市城市更新專項規(guī)劃（2016—2020）》提出加大龍華中心、龍崗中心、空港中心、光明中心、坪山新城中心、鹽田中心等副中心的更新力度。

基于國際發(fā)展趨勢和中國實(shí)踐，全球城市公共中心持續(xù)迭代更新，或?qū)⒊蔀槲磥砗荛L一段時間內(nèi)的常態(tài)。

1.2 理論研究和政策探索

在理論研究方面，目前學(xué)界對于存量規(guī)劃的研究主要關(guān)注城市更新發(fā)展階段[4]、制度和政策變革[5]23、基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[6]或租隙理論視角[7]40，[8]的存量更新頂層制度設(shè)計、規(guī)劃編制體系等方面的研究，對于存量再開發(fā)的規(guī)劃指引與實(shí)施機(jī)制等方面的實(shí)踐性探討較少[9]。

在政策探索方面，上海、廣州、深圳等城市結(jié)合各地情況，陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策和舉措。值得關(guān)注的是，傳統(tǒng)“強(qiáng)勢”政府在新形勢下放權(quán)，土地政策中對于更新的讓渡空間也在博弈中逐步調(diào)整[10]，上海還通過土地全生命周期管理的方式對更新后的產(chǎn)能、稅收等提出要求，從一次性地價補(bǔ)繳轉(zhuǎn)而關(guān)注引導(dǎo)區(qū)域的長效發(fā)展。

城市更新是引領(lǐng)城市可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域，國內(nèi)規(guī)劃界在對存量發(fā)展趨勢達(dá)成一定共識的同時，也反映出從理論到政策不斷摸索和試錯的現(xiàn)實(shí)，需要在持續(xù)的規(guī)劃實(shí)踐中逐步完善。

1.3 城市中心區(qū)存量規(guī)劃編制面臨挑戰(zhàn)

與增量規(guī)劃中交易成本相對較低的設(shè)計過程不同，存量規(guī)劃始終貫穿著多元主體的權(quán)責(zé)重構(gòu)的協(xié)調(diào)過程[11]，這對城市中心區(qū)常規(guī)的規(guī)劃編制方法提出不小的挑戰(zhàn)。

首先，空間設(shè)計方案受到土地產(chǎn)權(quán)和交易成本的制約。功能布局、城市形象等不再是衡量方案的主要標(biāo)準(zhǔn)，存量規(guī)劃的空間方案設(shè)計與產(chǎn)權(quán)交易方式密不可分[12]12。常規(guī)設(shè)計機(jī)構(gòu)由于對各類主體參與更新的積極性、政府的讓渡空間等缺少整體統(tǒng)籌能力，尤其在租隙較高的城市中心再開發(fā)區(qū)域，在增值利益分配機(jī)制不明確的情形下，空間規(guī)劃則很可能成為難以落地實(shí)施的反面案例。

其次，公共要素布局缺乏整體層面的利益統(tǒng)籌。當(dāng)前的存量更新實(shí)踐大多為更新意愿明確且產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對簡單的局部地塊，整體層面的更新規(guī)劃尚在試點(diǎn)和探索中。單個零散的更新項目往往背離城市更新的宏觀目標(biāo)[13]70，單純從個體需求角度出發(fā)的城市更新無法實(shí)現(xiàn)和落實(shí)整體區(qū)域的城市公共要素，甚至對周邊環(huán)境帶來負(fù)面影響[14]59。因此在城市中心區(qū)域，需從整體層面做好城市整體利益和個體利益之間的統(tǒng)籌。

最后，還存在部門協(xié)同尚未形成長效機(jī)制、專業(yè)機(jī)構(gòu)未能滿足更新服務(wù)等難點(diǎn)，為規(guī)劃編制過程增加了協(xié)調(diào)的時間及人員成本。雖然一些城市新近成立了城市更新管理機(jī)構(gòu)，但是相關(guān)配套政策仍缺乏有機(jī)銜接。例如，上海市設(shè)立了城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，而實(shí)際運(yùn)作中發(fā)現(xiàn)尚需理順各部門的程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范并形成一致的合力[14]59。部門之間缺乏聯(lián)動導(dǎo)致的信息不對等將提高規(guī)劃編制難度，加之副中心區(qū)域的再開發(fā)往往涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)，更增加了部門協(xié)調(diào)的難度。而傳統(tǒng)以設(shè)計院為主的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，其人員知識結(jié)構(gòu)往往偏重空間布局，缺乏溝通協(xié)調(diào)等方面訓(xùn)練，也需要在更新規(guī)劃中不斷提升服務(wù)能力。

2 存量視角下的公共中心規(guī)劃導(dǎo)向

城市副中心的常規(guī)規(guī)劃視角旨在通過多中心網(wǎng)絡(luò)疏解優(yōu)化特（超）大城市空間結(jié)構(gòu)，在一定區(qū)域內(nèi)集聚特定公共服務(wù)功能，提升城市品質(zhì)，激發(fā)地區(qū)活力。規(guī)劃編制中往往關(guān)注功能完善、產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)城融合、城市活力、公交優(yōu)先等方面。

而在存量視角下，城市副中心的規(guī)劃建設(shè)是否成功還取決于存量用地的轉(zhuǎn)化是否能為下一步城市的增長釋放出最大的潛力。這一過程中，規(guī)劃編制則趨向?qū)Ξa(chǎn)權(quán)、人本、市場和協(xié)同等方面的關(guān)注。

2.1 尊重產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀， 提前鎖定開發(fā)機(jī)制

產(chǎn)權(quán)是存量規(guī)劃的核心問題[15]，基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，理想的規(guī)劃模型在現(xiàn)實(shí)環(huán)境中實(shí)施時，便應(yīng)考慮交易成本。促使產(chǎn)權(quán)從低效率使用者向高效率使用者轉(zhuǎn)換，從低效益功能向高效益功能轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的不斷提升[16]。規(guī)劃師不僅要進(jìn)行空間設(shè)計，還需要考慮不同開發(fā)機(jī)制下的交易成本變化，以及由此對規(guī)劃方案可操作性的影響。

國際城市更新的發(fā)展歷程體現(xiàn)城市更新組織由政府主導(dǎo)向公私合作，再到多方合作的趨勢[13]71。目前我國存量更新開發(fā)機(jī)制主要分為政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩類：（1）政府主導(dǎo)的方式。通過土地收儲完成整體產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一，再通過土地招拍掛完成土地二次開發(fā)。此類方式適宜于城市重點(diǎn)建設(shè)項目，在片區(qū)內(nèi)整體改造升級中發(fā)揮杠桿作用。（2）市場主導(dǎo)的方式。原土地權(quán)利人按照更新規(guī)劃自行轉(zhuǎn)型提升，在獲得級差地租溢價的同時，通過補(bǔ)繳地價實(shí)現(xiàn)對城市總體公共利益的平衡。此類方式避免招拍掛流程，降低土地權(quán)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險和時間成本，有效激勵市場主體活力。

總體而言，我國城市雖然希望引入多樣更新主體，但除深圳等少數(shù)城市重視政府引導(dǎo)下的“市場運(yùn)作”外，其他大部分城市對讓渡權(quán)利仍然有所保留，開發(fā)的機(jī)制相對比較謹(jǐn)慎。例如，曾經(jīng)放權(quán)給市場的廣州目前強(qiáng)調(diào)要“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”，城市更新動力有所下降；上海雖推崇“政府—市場雙向并舉”，但在當(dāng)前的實(shí)踐中政府推進(jìn)仍是根本動力[5]24。無論采取哪種開發(fā)機(jī)制都將對交易成本產(chǎn)生決定性影響。因此在規(guī)劃編制前期就應(yīng)尊重現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)，前置開展開發(fā)機(jī)制研究。

2.2 尊重人本需求， 確保公共利益優(yōu)先

城市各級公共中心是多樣化公共活動的空間載體，需從人的需求和感受出發(fā)，提升公共空間品質(zhì)，集聚地區(qū)活力。同樣在存量地區(qū)，由于公共設(shè)施和公共空間普遍不足，更要求通過更新規(guī)劃優(yōu)先落實(shí)公共利益，通過持續(xù)更新釋放高品質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施和宜人的開放空間。

然而在存量更新的過程中，政府不再完全掌控所有土地資源，難以統(tǒng)一配置公共服務(wù)設(shè)施。市場的逐利性往往導(dǎo)致“挑肥揀瘦”的狀況，增值收益較高的項目容易推進(jìn)，而公益性項目卻落地困難，公共利益如何維護(hù)？上海通過建立“公共要素清單”的方式，提前評估區(qū)域缺乏的公共要素。例如在張江西北片區(qū)的整單元控規(guī)實(shí)踐中就利用了城市設(shè)計管控系統(tǒng)性公共要素[17]。在土地私有制的日本，城市更新中往往利用再開發(fā)項目實(shí)現(xiàn)因公共財政缺乏資金而不能開展的公共或者基礎(chǔ)設(shè)施提升。可見，即使土地及建設(shè)機(jī)制不同，城市更新背后的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯也是一致的，也就是在再開發(fā)增量收益的分配中，要確保優(yōu)先預(yù)留公共要素。

因此，在公益優(yōu)先的原則下，結(jié)合副中心的功能特征，規(guī)劃編制應(yīng)強(qiáng)調(diào)優(yōu)先完善高等級公共服務(wù)設(shè)施布局，提升道路交通出行條件，完善慢行網(wǎng)絡(luò)和開放空間體系。

2.3 尊重市場規(guī)律， 復(fù)合高效土地利用

傳統(tǒng)的級差地租理論認(rèn)為區(qū)位條件較好、資本獲利較高的城市中心區(qū)形成較高租金。在存量規(guī)劃中加入時間維度的考量，租隙理論（rent gap theory）被廣泛應(yīng)用于解釋全球不同治理環(huán)境下的城市更新現(xiàn)象[7]39。在一個增長的城市中，土地的潛在地租會持續(xù)增加，尤其在公共中心區(qū)，土地權(quán)利人通過城市更新可獲取更高的增量收益。不可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動是持續(xù)更新得以推進(jìn)的內(nèi)生動力，因此需要尊重市場客觀規(guī)律，充分挖掘土地潛在價值。

為了充分挖潛土地價值，全球城市核心區(qū)都趨向高密度發(fā)展和高強(qiáng)度軌交配置。例如倫敦金融城、紐約曼哈頓、東京丸之內(nèi)毛容積率都在5.0以上，東京丸之內(nèi)的軌交站點(diǎn)密度達(dá)到10個/km2以上。從東京副中心的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，在高密度的軌交網(wǎng)絡(luò)的支撐下，副中心地區(qū)的毛容積率達(dá)到2.0以上，基本的開發(fā)規(guī)模在400萬km2以上[18]。與東京相比，上海副中心地區(qū)的空間集聚度和交通承載能力均有待提升。

因此，在副中心地區(qū)規(guī)劃編制中，應(yīng)考慮提高空間集聚度，鼓勵高強(qiáng)度開發(fā)和空間復(fù)合利用，引導(dǎo)TOD導(dǎo)向緊湊開發(fā)，構(gòu)建與高強(qiáng)度開發(fā)相匹配的交通承載條件。

2.4 尊重多方協(xié)同， 聯(lián)動重大基礎(chǔ)設(shè)施

副中心地區(qū)的更新是一個規(guī)劃土地與基礎(chǔ)設(shè)施整體聯(lián)動的系統(tǒng)工程。市政交通不是被動的配套，而將成為土地規(guī)劃調(diào)整的約束門檻?；A(chǔ)設(shè)施的服務(wù)和承載能力是規(guī)劃確定開發(fā)功能和總量的前提條件[12]17。例如，北京市結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適時提出“軌道+”的更新模式，將單一的工程設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ攸c(diǎn)功能區(qū)的提升帶動[19]。再如，日本東京品川站東口、汐留地區(qū)整體開發(fā)及大崎站周邊地區(qū)開發(fā)等都強(qiáng)調(diào)地下空間的一體化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)軌道交通樞紐及周邊區(qū)域大規(guī)模綜合開發(fā)。

由于城市軌道交通、地下空間、市政設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)涉及規(guī)劃資源局、發(fā)改委、建交委等多個部門和相關(guān)單位，各部門項目推進(jìn)程序、考慮角度、成果深度也不盡相同；且由于設(shè)計專業(yè)機(jī)構(gòu)的細(xì)分，地下空間一體化設(shè)計的精度，有賴于規(guī)劃方案、市政工程方案、建筑概念方案的同步推敲。在信息不對等的情況下，方案設(shè)計可能陷入顛覆性的困境。

因此為了聯(lián)動重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，帶動地區(qū)整體更新提升，規(guī)劃編制應(yīng)聚焦副中心地區(qū)與軌道交通樞紐的整體開發(fā)。無論在部門協(xié)同方面，還是專業(yè)技術(shù)的協(xié)作方面，都亟需搭建合作平臺，保持溝通渠道，提前預(yù)留空間。

3 上海市金橋城市副中心規(guī)劃編制概況

3.1 編制背景

“上海2035”在建設(shè)用地“負(fù)增長”的前提下，主城區(qū)規(guī)劃新增金橋、張江、虹橋、川沙、吳淞、莘莊等6大城市副中心，特別提出金橋在原有產(chǎn)業(yè)區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行存量更新。作為上海市中心城新增的城市副中心，金橋歷經(jīng)30年產(chǎn)業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)，在工業(yè)總產(chǎn)值位列全市首位的同時，也面臨城市功能欠缺、“產(chǎn)強(qiáng)城弱”的問題[20]。在存量用地占比達(dá)99%、增量空間十分有限的情況下，如何通過存量更新完善城市功能，帶動區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)升級，是全球城市中心區(qū)存量更新需要共同回答的核心議題，具備一定典型性。其規(guī)劃設(shè)計工作始終從存量視角出發(fā)，將對產(chǎn)權(quán)、人本、市場和協(xié)同等方面融入規(guī)劃設(shè)計的價值考量，在面向規(guī)劃實(shí)施管理、面向精細(xì)化設(shè)計引導(dǎo)等方面開展了創(chuàng)新實(shí)踐探索。

3.2 規(guī)劃編制內(nèi)容構(gòu)架

從2017年啟動研究到2021年核心區(qū)控規(guī)落地，金橋副中心規(guī)劃歷經(jīng)區(qū)域評估、方案征集、結(jié)構(gòu)規(guī)劃和控詳規(guī)劃等多個階段；在常規(guī)視角關(guān)注城市功能、產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)城融合、城市活力、公交優(yōu)先等的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注既有權(quán)屬、公共利益、高效復(fù)合和重大設(shè)施等要點(diǎn)，分階段形成副中心存量規(guī)劃編制特有的內(nèi)容構(gòu)架（見圖1）。

圖1 金橋副中心分階段規(guī)劃編制內(nèi)容構(gòu)架Fig.1 Content framework of Jinqiao by planning stages

（1）區(qū)域評估階段。將上海市城市更新流程中的區(qū)域評估前置，強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，重點(diǎn)開展區(qū)域土地資源梳理和公共要素評估，并同步開展企業(yè)訪談和公眾報告，初步框定保留區(qū)域、更新區(qū)域和公共要素清單。

（2）方案征集階段。開展城市設(shè)計國際方案征集，在強(qiáng)調(diào)開放性發(fā)展策略、塑造特色城市空間的同時，尋求存量用地更新改造建議。

（3）結(jié)構(gòu)規(guī)劃階段。重點(diǎn)錨固征集階段就功能結(jié)構(gòu)、開發(fā)規(guī)模、空間形態(tài)等達(dá)成的共識，穩(wěn)定方案深化的各項邊界條件。著重對土地權(quán)屬、重大基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)機(jī)制、基于既有土地政策的分類轉(zhuǎn)型方案、中央公園復(fù)合開發(fā)方案等對整體方案產(chǎn)生重大影響的關(guān)鍵議題開展深入研究，考慮到地下空間的立體銜接，必要時開展工程方案深度的方案論證，確保其可行性。

（4）控詳規(guī)劃階段。強(qiáng)調(diào)方案落地可操作性，并預(yù)留彈性。廣泛征詢市區(qū)兩級部門、規(guī)委專家及現(xiàn)狀企業(yè)意見，對接近期意向性實(shí)施方案，開展地下空間一體化設(shè)計，并針對成片出讓土地整體更新開展土地供應(yīng)路徑研究。

由此，從概念方案到控詳規(guī)劃落地，始終強(qiáng)調(diào)存量視角，開展針對性的研究內(nèi)容，確保方案落地實(shí)施。

4 金橋城市副中心規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)對

為了確保更新規(guī)劃落地實(shí)施，金橋副中心規(guī)劃編制始終秉持立足當(dāng)下、整體引領(lǐng)的態(tài)度，出于對產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀、人本需求、市場規(guī)律和多方協(xié)同等的尊重，探索更具可操作性的實(shí)踐應(yīng)對（見圖2）。

圖2 金橋副中心存量規(guī)劃設(shè)計示意圖Fig.2 Diagram of inventory planning and design in Jinqiao

4.1 應(yīng)對產(chǎn)權(quán)： 機(jī)制先行， 分類引導(dǎo)

金橋副中心規(guī)劃啟動之初就先行開展土地資源梳理工作。基于土地權(quán)屬、出讓年限、更新意愿、產(chǎn)業(yè)門類、稅收績效、交通區(qū)位、建筑質(zhì)量、開發(fā)強(qiáng)度、環(huán)境影響等指征，明確與副中心發(fā)展導(dǎo)向契合的保留土地，其余涉及產(chǎn)權(quán)變更和產(chǎn)生交易的地區(qū)由規(guī)劃組織編制主體牽頭協(xié)調(diào)引導(dǎo)，形成差異化開發(fā)機(jī)制（見表1）。

表1 金橋副中心分類引導(dǎo)開發(fā)機(jī)制Tab.1 Classified development mechanism of Jinqiao

（1）政府主導(dǎo)的嚴(yán)控開發(fā)。主要包括軌交站點(diǎn)周邊、中央公園、文化體育設(shè)施等關(guān)乎副中心整體發(fā)展格局或者整體公益利益的關(guān)鍵錨點(diǎn)。主要通過征收、收儲等方式歸集產(chǎn)權(quán)，重新出讓或劃撥。

（2）政府主導(dǎo)的有條件開發(fā)。主要包括國企開發(fā)平臺權(quán)屬用地、有明確收購計劃及地標(biāo)建筑等地區(qū)。主要通過收購、控股等方式歸集產(chǎn)權(quán)后進(jìn)行二次開發(fā)。

（3）規(guī)劃引導(dǎo)下的市場主體開發(fā)。主要包括市場主體權(quán)屬用地，遠(yuǎn)期有更新意愿，但近期尚未明確實(shí)施方案的地區(qū)。主要通過原土地權(quán)利人自行更新轉(zhuǎn)型方式實(shí)現(xiàn)存量盤活。

從規(guī)劃土地全流程的視角出發(fā)，規(guī)劃編制過程中強(qiáng)調(diào)做好更新主體對接、集體決策對接和土地政策對接等3方面重點(diǎn)工作。規(guī)劃編制團(tuán)隊積極對接發(fā)改委及更新主體的資金平衡測算、產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃、意向性更新實(shí)施方案等工作；全程對接關(guān)鍵項目開發(fā)機(jī)制的部門協(xié)商，與浦東新區(qū)規(guī)委全會集體決策及跨部門專題討論會議精神做好銜接。例如中央公園實(shí)施路徑，由專題會議討論，明確土地征收路徑、資金來源、項目立項路徑等；此外結(jié)合成片出讓土地更新政策和分類轉(zhuǎn)型（一地一策）工作，做好與土地出讓方式的銜接。

4.2 應(yīng)對人本： 強(qiáng)控公利， 預(yù)留彈性

金橋副中心規(guī)劃啟動之初就開展區(qū)域評估，結(jié)合地區(qū)現(xiàn)狀和發(fā)展需求，形成區(qū)域發(fā)展宏觀目標(biāo)和公共要素清單，并結(jié)合各階段城市設(shè)計工作，穩(wěn)定空間景觀構(gòu)架?；诖?，控詳規(guī)劃編制將公共服務(wù)設(shè)施、公共環(huán)境等主要公共要素作為強(qiáng)制性要素納入控規(guī)法定圖則，在規(guī)劃實(shí)施階段嚴(yán)格落實(shí)（見表2）；同時考慮到存量用地實(shí)施方案的不確定性，在確保公共要素規(guī)模、系統(tǒng)銜接等剛性要求的前提下，發(fā)揮開發(fā)主體的積極性，對公共要素管控預(yù)留一定彈性，在項目實(shí)施階段進(jìn)一步優(yōu)化。

表2 主要公共要素的管控要求Tab.2 Control requirements of main public elements

4.3 應(yīng)對市場： 軌交之上， 高效復(fù)合

金橋開發(fā)區(qū)經(jīng)過30年開發(fā)建設(shè)，由城市外圍產(chǎn)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹行某菂^(qū)的重要組成部分。金橋副中心地區(qū)潛力地租不斷提升，為存量用地的更新提供了內(nèi)在推力。為了應(yīng)對市場需求，副中心規(guī)劃編制工作著重開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、軌道交通、城市設(shè)計和交通承載力等研究。

（1）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃先行?；趯^(qū)域內(nèi)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源的梳理，針對地區(qū)發(fā)展需求，提前開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，從市場的角度出發(fā)，明確區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、規(guī)模容量、業(yè)態(tài)功能等。

（2）軌交專題支撐。加強(qiáng)軌道交通支撐，在原規(guī)劃站點(diǎn)均布局在副中心邊緣的情況下，重點(diǎn)提升核心區(qū)軌交覆蓋水平，建議預(yù)留軌交通道和站點(diǎn)，軌交站點(diǎn)600 m覆蓋率由49.7%提升到81.2%。

（3）城市設(shè)計研究。通過城市設(shè)計引導(dǎo)容積率差異化管控，強(qiáng)化軌交與更新地塊匹配性，實(shí)現(xiàn)公園周邊所有200 m以上超高層塔樓5分鐘內(nèi)步行可達(dá)站點(diǎn)。

（4）交通承載力分析。通過交通承載力分析，確保與高強(qiáng)度開發(fā)相匹配的交通承載條件，提升公共交通出行比例。

4.4 應(yīng)對協(xié)同： 前置協(xié)調(diào)， 總控機(jī)制

為了確保公益民生和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先啟動，集中塑造副中心城市形象，金橋副中心規(guī)劃明確了“軌交之上，整體開發(fā)”的理念。然而與增量規(guī)劃情形下軌交站點(diǎn)和周邊地區(qū)立體空間一次成型的情況不同，存量更新中軌交及周邊地區(qū)開發(fā)時序受到多重因素制約，規(guī)劃編制中通過各部門前置協(xié)調(diào)，以及各專業(yè)團(tuán)隊協(xié)作，穩(wěn)定關(guān)鍵系統(tǒng)要素預(yù)控要求。

（1）發(fā)揮區(qū)級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。浦東新區(qū)根據(jù)“金色中環(huán)發(fā)展帶”①“金色中環(huán)發(fā)展帶”：上海市“十四五”期間加快構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，也是浦東新區(qū)“十四五”時期生產(chǎn)力布局的重要發(fā)展帶之一，未來將充分融合生產(chǎn)、生活、生態(tài)，打造成為浦東城市形態(tài)、產(chǎn)業(yè)能級、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境的全方位標(biāo)桿，閃亮新名片。其中浦東段西起上中路隧道，北至軍工路隧道，全長約29 km，兩側(cè)3—4 km范圍腹地合計約108 km2。建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組工作部署，建設(shè)指揮部下設(shè)規(guī)劃土地、建設(shè)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)功能等3個工作推進(jìn)小組，全面負(fù)責(zé)各條線面上協(xié)調(diào)工作。為確保重大項目實(shí)施落地，適時召開具體工作推進(jìn)會，搭建各部門共同參與的常態(tài)化制度平臺。例如，金橋副中心規(guī)劃編制提前開展關(guān)鍵軌交線路前期研究工作，與建交委、發(fā)改委等部門專項規(guī)劃持續(xù)對接，預(yù)留軌道交通建設(shè)條件。

（2）開展地下空間一體化設(shè)計。為加強(qiáng)部門之間統(tǒng)籌協(xié)作及各專項系統(tǒng)的有效銜接，開展地下空間一體化設(shè)計，提前論證地下空間交通組織、設(shè)計流量、橫縱斷面布設(shè)方案等工程階段可行性，重點(diǎn)明確涉及軌道交通、地下道路、地下公共空間等關(guān)鍵系統(tǒng)的銜接要素及銜接要點(diǎn)。同時對具體線型、端口、標(biāo)高等都預(yù)留彈性，在實(shí)施方案階段進(jìn)一步優(yōu)化（見表3）。

表3 重大基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同要點(diǎn)Tab.3 Key points of major infrastructure coordination

（3）建立團(tuán)隊協(xié)作的總控機(jī)制。采用總控團(tuán)隊與專業(yè)團(tuán)隊組成聯(lián)合團(tuán)隊的方式推進(jìn)工作。專業(yè)團(tuán)隊從綜合交通、地下空間、城市設(shè)計、建筑設(shè)計等領(lǐng)域提供專業(yè)支撐。從概念設(shè)計到控詳規(guī)劃，總控團(tuán)隊全程參與，負(fù)責(zé)總體技術(shù)統(tǒng)籌和對外協(xié)調(diào)?？偪貓F(tuán)隊既是各個專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊之間緊密配合的平臺，同時也是編制團(tuán)隊與更新主體、部門協(xié)商的橋梁，需要具備長時間跨度的穩(wěn)定性，保持長效溝通的在地性，以及持續(xù)學(xué)習(xí)的開放性，確保規(guī)劃編制的有序推進(jìn)。

5 結(jié)語

在存量發(fā)展趨勢達(dá)成普遍共識的同時，關(guān)于副中心地區(qū)的存量規(guī)劃是一個值得持續(xù)探討的話題。金橋副中心的規(guī)劃編制歷時4年，是在上海市現(xiàn)行城市更新制度框架下的實(shí)踐應(yīng)用，是存量視角下副中心規(guī)劃編制及實(shí)踐應(yīng)對中關(guān)于開發(fā)機(jī)制、公共要素、多方協(xié)同等方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以期為更新規(guī)劃編制和城市更新機(jī)制優(yōu)化提供借鑒和參考。

（感謝上海市規(guī)劃和自然資源局、浦東新區(qū)規(guī)劃和自然資源局、上海金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會等在規(guī)劃編制過程中的指導(dǎo)。感謝上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設(shè)計研究院助理工程師卜義潔、蔡萌，以及上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司、上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司、上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院等專業(yè)團(tuán)隊與筆者共同完成規(guī)劃成果編制。）