熊 健 孫 娟 屠啟宇 馬 璇 張振廣 杜鳳姣

0 引言

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級形態(tài)，都市圈在國家發(fā)展中的地位和作用不斷凸顯?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”。在“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局下，都市圈將以城市間密切的分工協(xié)作，成為參與國內(nèi)國際雙循環(huán)的基本單元和參與全球競爭的重要載體。而推動(dòng)都市圈高質(zhì)量發(fā)展，做好規(guī)劃協(xié)同對接工作尤為重要，編制跨區(qū)域的都市圈規(guī)劃是首要任務(wù)。規(guī)劃的編制有利于踐行新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的方式創(chuàng)新，有利于促進(jìn)地方形成協(xié)同發(fā)展共識(shí)、明確共同的價(jià)值導(dǎo)向與行動(dòng)方向，有利于消除城鄉(xiāng)區(qū)域間行政壁壘、促進(jìn)人口有序流動(dòng)和服務(wù)共享。在國土空間規(guī)劃編制背景下，如何開展都市圈國土空間規(guī)劃編制，是亟待討論的重點(diǎn)問題。本文在充分借鑒國內(nèi)外都市圈規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃的實(shí)踐，提出都市圈國土空間規(guī)劃編制的思路、方向和重點(diǎn)，以期為全國都市圈規(guī)劃編制工作提供參考。

1 都市圈國土空間規(guī)劃的理論與實(shí)踐綜述

1.1 都市圈概念與內(nèi)涵界定

都市圈概念起源于美國都市區(qū)（Metropolitan Area）。早在20世紀(jì)初，美國聯(lián)邦政府就已經(jīng)意識(shí)到將大城市和其周圍地區(qū)界定為獨(dú)立的地理實(shí)體，將其作為數(shù)據(jù)地理統(tǒng)計(jì)單元的必要性[1]，并于1910年提出大都市地區(qū)（Metropolitan Districts）；1949年美國協(xié)調(diào)委員會(huì)明確提出大都市區(qū)（Metropolitan Areas，簡稱MA）的概念，主要指在美國核心都市人口密度相對較高、與地區(qū)全體經(jīng)濟(jì)有密切關(guān)系的地理區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，日本借鑒大都市區(qū)概念，對國內(nèi)快速發(fā)展的城市及周邊地區(qū)展開了研究。木內(nèi)信藏（1951）提出大城市圈由中心地域、城市周邊地域和市郊外緣廣闊腹地3大部分組成，成為日本都市圈研究的開端；之后，日本行政管理廳明確提出“都市圈”的概念，1960年進(jìn)一步提出“大都市圈”概念，強(qiáng)調(diào)由一個(gè)核心城市與周邊多個(gè)中小城市共同組成，相互通勤緊密、內(nèi)部貨物流通。

國內(nèi)學(xué)者在借鑒西方相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，提出都市區(qū)、都市圈等概念。兩者概念既有聯(lián)系也有不同，它們都是城市地域空間形態(tài)演化的高級形式，是大城市發(fā)展到一定階段所出現(xiàn)的一種城市群體空間現(xiàn)象。都市區(qū)更強(qiáng)調(diào)區(qū)域較高的非農(nóng)化水平、中心市與外圍鄰界縣（市）的密切聯(lián)系[2-3]。都市圈更強(qiáng)調(diào)核心城市在一定范圍內(nèi)的輻射帶動(dòng)作用，如沈立人[4]強(qiáng)調(diào)都市圈“以大都市為核心，超越原來邊界而延伸到鄰近地區(qū)”；張京祥等[5]認(rèn)為，都市圈是由一個(gè)或多個(gè)核心城鎮(zhèn)，以及與這個(gè)核心具有密切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的，具有一定一體化傾向的鄰接城鎮(zhèn)與地區(qū)組成的圈層式結(jié)構(gòu)。同時(shí)，2019年國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》將都市圈界定為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。

綜上所述，既有研究一般將核心城市與周邊地區(qū)的通勤聯(lián)系作為都市圈界定的主要指標(biāo)。然而受行政區(qū)劃約束，國內(nèi)跨市通勤聯(lián)系普遍比較有限，如上海周邊城市到上海市區(qū)的通勤人口比例僅為1%左右。因此，本文提出采用“1小時(shí)交通圈”作為都市圈空間范圍的基礎(chǔ)，更加強(qiáng)調(diào)交通和功能聯(lián)系。基于此，筆者提出如下界定：都市圈是以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市或具有重大戰(zhàn)略意義的節(jié)點(diǎn)城市為核心，以1小時(shí)交通圈為基本范圍，包含周邊有緊密產(chǎn)業(yè)、商務(wù)、公共服務(wù)、游憩等功能聯(lián)系的大中小城市和小城鎮(zhèn)的跨行政區(qū)城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

1.2 都市圈規(guī)劃的國際實(shí)踐探索

國際上，大都市圈規(guī)劃編制經(jīng)歷了較長時(shí)間的探索。如紐約區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)（RPA）分別在1929年、1968年、1996年、2016年編制4版紐約都市圈規(guī)劃，舊金山灣區(qū)自1970年至今已編制完成3版規(guī)劃，日本東京首都圈規(guī)劃自1958年至今已編制7版規(guī)劃。這些規(guī)劃在定位、思路和重點(diǎn)等方面逐漸形成一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（1）規(guī)劃定位大多為協(xié)作式、倡導(dǎo)型的非法定規(guī)劃。紐約歷版都市圈規(guī)劃均由紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA）組織編制，依靠社會(huì)公眾力量監(jiān)督落實(shí)?！杜f金山灣區(qū)2040規(guī)劃》廣泛征集9個(gè)縣、101個(gè)城鎮(zhèn)中官員、規(guī)劃者、社區(qū)組織、商業(yè)組織、非營利組織和一般公眾的意見，先后召開190多場公開聽證會(huì)，并利用在線平臺(tái)、領(lǐng)袖峰會(huì)、住房論壇等搜集公眾反饋，同時(shí)對2 040名灣區(qū)居民進(jìn)行電話民意調(diào)查。

（2）規(guī)劃思路上注重目標(biāo)引領(lǐng)、空間協(xié)同和行動(dòng)支撐。構(gòu)建多維度的目標(biāo)是諸多都市圈的共同選擇，紐約都市圈提出公平、健康、繁榮、可持續(xù)的目標(biāo)，東京廣域首都圈提出的目標(biāo)為人口與文化聚集的創(chuàng)意區(qū)域，高品質(zhì)、高效率、精細(xì)化的“精品都市圈”，共生包容、多元對流的區(qū)域。注重空間協(xié)同是都市圈跨域規(guī)劃的基本支撐，如2016版東京首都圈規(guī)劃提出“對流型首都圈”的空間路徑，大悉尼都市圈則提出“三組城市（群）”的空間協(xié)同思路。提出各項(xiàng)行動(dòng)是都市圈規(guī)劃實(shí)施的重要抓手，如2016版東京首都圈規(guī)劃圍繞目標(biāo)愿景形成可實(shí)施、可監(jiān)督的114項(xiàng)行動(dòng)及項(xiàng)目庫，并編制《38個(gè)戰(zhàn)略項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r》等報(bào)告以針對各項(xiàng)行動(dòng)展開跟蹤。

（3）規(guī)劃重點(diǎn)上注重交通等多系統(tǒng)協(xié)同。都市圈規(guī)劃協(xié)同主要聚焦跨區(qū)域的重大系統(tǒng)方面，往往從交通、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)維度明確發(fā)展目標(biāo)、策略和協(xié)同機(jī)制。如紐約都市圈規(guī)劃主要圍繞“機(jī)構(gòu)改革、氣候變化、交通運(yùn)輸和可負(fù)擔(dān)性住房”4個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行謀劃，芝加哥大區(qū)域規(guī)劃則涵蓋了社區(qū)、繁榮、環(huán)境、治理和交通方式5大領(lǐng)域。

1.3 都市圈規(guī)劃的國內(nèi)實(shí)踐探索

國內(nèi)都市圈規(guī)劃編制探索相對較晚，2000年后，南京、徐州、杭州、武漢、南昌等都市圈都自下而上組織編制了區(qū)域規(guī)劃，開展了眾多探索實(shí)踐（見表1）?？偨Y(jié)國內(nèi)都市圈規(guī)劃實(shí)踐，呈現(xiàn)出3個(gè)特征。

表1 國內(nèi)部分都市圈規(guī)劃編制情況Tab.1 Planning progress of selected metropolitan areas in China

（1）規(guī)劃定位主要以非法定規(guī)劃為主，兼具發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃屬性。國內(nèi)都市圈規(guī)劃一般分為兩種類型，由規(guī)劃建設(shè)、自然資源主管部門具體組織編制的一般側(cè)重空間規(guī)劃定位，由發(fā)改委具體組織編制的則側(cè)重發(fā)展規(guī)劃定位，但這兩類規(guī)劃內(nèi)容上也會(huì)相互覆蓋。在審批管理程序上，一般以省級政府批復(fù)或參與城市共同簽署作為依據(jù)，但仍未納入法定規(guī)劃的范疇，與法定規(guī)劃的關(guān)系也尚未厘清。

（2）規(guī)劃名稱、期限及空間范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一。一是規(guī)劃名稱多元，都市圈、大都市圈、城市圈、都市區(qū)等相似名稱都曾使用，尚未建立規(guī)范、系統(tǒng)的使用規(guī)則。二是規(guī)劃期限不統(tǒng)一，存在規(guī)劃至未來5年、10年或20年等多種情況。三是空間范圍劃定尚未形成統(tǒng)一的技術(shù)方法，既有采取中心城市的人口規(guī)模、周邊區(qū)縣的人口密度及交通聯(lián)系等定量劃定方法[6]，也有自然地理要素、歷史文化聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重大設(shè)施共建等定性考量方法[7]，還有兼顧定性與定量方法[8]。

（3）根據(jù)都市圈現(xiàn)狀特征和發(fā)展階段，規(guī)劃框架與編制重點(diǎn)各不相同。如2002年江蘇省同時(shí)批復(fù)的3個(gè)都市圈規(guī)劃，內(nèi)容上各有側(cè)重。徐州都市圈規(guī)劃強(qiáng)調(diào)核心城市功能的培育，主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)、政策環(huán)境等發(fā)展要素；南京都市圈規(guī)劃重點(diǎn)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)之間發(fā)展的關(guān)系，協(xié)調(diào)跨區(qū)域設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境和投資環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的整體可持續(xù)發(fā)展；蘇錫常都市圈規(guī)劃重點(diǎn)是三市之間的空間發(fā)展、城鎮(zhèn)布局、交通網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共設(shè)施、旅游空間組織、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重大問題的協(xié)調(diào)[9]。

自2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）發(fā)布以來，《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃（2020—2035年）》 《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》 《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》等諸多都市圈規(guī)劃實(shí)踐也紛紛開展，我國都市圈規(guī)劃正逐步進(jìn)入上下結(jié)合、全面推進(jìn)的階段。在此關(guān)鍵時(shí)期，亟需提煉總結(jié)和充分借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確都市圈國土空間規(guī)劃的基本定位、技術(shù)方法、編制重點(diǎn)、實(shí)施保障等，以期為即將廣泛開展的都市圈規(guī)劃編制提供借鑒。

2 對都市圈國土空間規(guī)劃編制的基本認(rèn)知

2.1 規(guī)劃定位

首先，都市圈規(guī)劃應(yīng)以國土空間規(guī)劃作為基本屬性。根據(jù)《若干意見》，都市圈國土空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中，基本可以歸為“五級三類”中的特定區(qū)域（流域）的專項(xiàng)規(guī)劃。同時(shí)，從國內(nèi)外都市圈規(guī)劃的實(shí)際情況看，在都市圈內(nèi)空間發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾表現(xiàn)最為突出，空間協(xié)同涉及的利益面最廣，從國土空間層面開展協(xié)同工作是其必然要求。

其次，都市圈國土空間規(guī)劃是跨區(qū)域空間協(xié)同治理的綱領(lǐng)。都市圈國土空間規(guī)劃作為跨?。▍^(qū)、市）或跨地市層面的區(qū)域性規(guī)劃，發(fā)揮著承上啟下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。對上全面貫徹落實(shí)國家要求，深化全國國土空間規(guī)劃綱要、省級國土空間規(guī)劃；對下充分尊重各地發(fā)展實(shí)際，為市縣國土空間規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制或修改提供依據(jù)。

此外，都市圈國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)性決定了需要同時(shí)兼顧發(fā)展規(guī)劃，從既有工作以及國家對區(qū)域規(guī)劃的要求來看，都市圈規(guī)劃均涵蓋了“發(fā)展規(guī)劃”的相關(guān)內(nèi)容，尤其需要在具體工作中發(fā)揮與國家、區(qū)域以及地方發(fā)展規(guī)劃的銜接作用。

2.2 規(guī)劃名稱與期限

都市圈國土空間規(guī)劃編制需要自上而下統(tǒng)一規(guī)劃名稱。目前國內(nèi)存在多種說法，為了更好地落實(shí)中央對都市圈發(fā)展的要求，需要明確以“都市圈”為統(tǒng)一規(guī)范名稱。對含有超大、特大城市（城區(qū)常住人口500萬人以上）的都市圈，可認(rèn)定為“大都市圈”，其他稱作“都市圈”，以進(jìn)一步突出核心城市的輻射影響力和服務(wù)能力。同時(shí)，可以根據(jù)都市圈是否跨省域來區(qū)別規(guī)劃名稱。跨省域的都市圈國土空間規(guī)劃可統(tǒng)稱為“都市圈空間協(xié)同規(guī)劃”，更多強(qiáng)調(diào)跨省協(xié)調(diào)；省內(nèi)的都市圈國土空間規(guī)劃統(tǒng)稱為“都市圈國土空間規(guī)劃”，以利于與省內(nèi)各級國土空間規(guī)劃的銜接。

對于規(guī)劃期限，應(yīng)兼具長遠(yuǎn)視角與階段行動(dòng)的考量。為銜接國土空間規(guī)劃體系的總體要求，規(guī)劃編制期限一般與相關(guān)地區(qū)國土空間總體規(guī)劃期限一致。作為指引全局發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃，都市圈國土空間規(guī)劃可對更長遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測性安排，展望至2050年；近期原則上為規(guī)劃基期年往后推5年，宜與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃期限銜接，關(guān)注重點(diǎn)行動(dòng)，以項(xiàng)目庫的方式予以落實(shí)。

2.3 空間范圍劃定

都市圈的空間范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)地理的鄰近性、功能的關(guān)聯(lián)性和行政的完整性來綜合劃定。首先，需明確都市圈核心城市，確定功能聯(lián)系分析的研究范圍，以此為對象收集范圍內(nèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)；在地理空間分析的基礎(chǔ)上，同步考慮人口密度、經(jīng)濟(jì)密度等空間集聚要素。其次，通過交通可達(dá)范圍分析初步劃定都市圈時(shí)空邊界，同時(shí)增加對功能關(guān)聯(lián)性的考量，建議在通勤聯(lián)系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增補(bǔ)，如企業(yè)關(guān)聯(lián)、商務(wù)往來、人文交流、休閑旅游等聯(lián)系。最后，需納入相對完整的行政單元，以更好地實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商、共同編制與后續(xù)的規(guī)劃落實(shí)。

上海大都市圈的空間范圍即是綜合考量多項(xiàng)因素劃定而成[10]。一是開展定量測度，包括時(shí)空距離、通勤聯(lián)系、企業(yè)關(guān)聯(lián)以及人的活動(dòng)與交通等要素，通過數(shù)據(jù)分析明確上海與周邊城市的聯(lián)系基礎(chǔ)；二是結(jié)合定性校核，包括港區(qū)聯(lián)動(dòng)等重大設(shè)施統(tǒng)籌和吳文化等歷史文化淵源因素以及規(guī)劃實(shí)施的可操作性，初步識(shí)別出包括上海、蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山在內(nèi)的“1+6”城市，并由縣級行政單元擴(kuò)展至地級市全域范圍。最后綜合考慮太湖等重要生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同的需求，以及江浙兩省的意見，最終納入常州、湖州2市而確定上海大都市圈為“1+8”的市域范圍（見圖1）。

圖1 上海大都市圈空間范圍Fig.1 Spatial boundary of Great Shanghai Metropolitan Area

需要說明的是，都市圈規(guī)劃范圍并非一成不變，而是可以隨著區(qū)域協(xié)同需求、城市擴(kuò)張趨勢等動(dòng)態(tài)調(diào)整，如上海大都市圈規(guī)劃明確提出動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即可根據(jù)規(guī)劃評估與發(fā)展實(shí)際等在后續(xù)規(guī)劃中進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃范圍。同時(shí)，都市圈規(guī)劃范圍也可有所重疊，各城市可根據(jù)區(qū)位特征、發(fā)展訴求而加入一個(gè)甚至多個(gè)都市圈，各都市圈也可立足于共同價(jià)值導(dǎo)向開展國土空間規(guī)劃編制，以強(qiáng)化都市圈內(nèi)目標(biāo)、功能、空間、產(chǎn)業(yè)等方面的協(xié)同。

2.4 規(guī)劃原則

（1）組織方式上，強(qiáng)調(diào)上下結(jié)合。都市圈發(fā)展是落實(shí)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，規(guī)劃的編制必須得到上級政府的指導(dǎo)和支持。不同行政單元的發(fā)展思路差異大，在平行層面很難協(xié)商解決，也需要得到上級政府的協(xié)調(diào)。同時(shí)一些共同的發(fā)展訴求、政策瓶頸等，可以由相關(guān)主體共同向上級政府反饋。此外，都市圈規(guī)劃不僅是各城市政府之間的共同謀劃，還關(guān)乎向下區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的發(fā)展方向。因此，都市圈規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)自上而下與自下而上的結(jié)合，以整合最廣泛的力量推動(dòng)規(guī)劃的有效實(shí)施。

（2）編制方法上，突出平等協(xié)商。都市圈規(guī)劃往往涉及多個(gè)相對平行的行政主體，彼此之間客觀上存在一定的差異、矛盾甚至沖突，在編制過程中需要通過不斷的討論、協(xié)商、博弈來平衡各方利益訴求，從而達(dá)成共同目標(biāo)。平等協(xié)商的編制方法有利于在都市圈層面謀求核心問題的共識(shí)。因此，都市圈規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制中不同政府間的平等協(xié)商對話，共同謀劃、統(tǒng)籌發(fā)展。

（3）規(guī)劃機(jī)制上，重在建立開放平臺(tái)。既要強(qiáng)化多領(lǐng)域、多學(xué)科協(xié)作，匯聚多方智慧，形成科學(xué)而完整的規(guī)劃內(nèi)容；也應(yīng)通過充分的公眾參與，平衡多方主體的利益訴求，讓更多的居民、企業(yè)、社會(huì)組織均有發(fā)聲的機(jī)會(huì)和渠道，共同參與規(guī)劃制定。還應(yīng)充分體現(xiàn)開放性和動(dòng)態(tài)調(diào)整，以相對穩(wěn)定的技術(shù)框架為基礎(chǔ)，對于具體的協(xié)同內(nèi)容本著求同存異的開放態(tài)度，對于經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致的內(nèi)容以及上級協(xié)調(diào)后明確共識(shí)的內(nèi)容應(yīng)抓緊落實(shí)，對尚未達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容可暫且擱置爭議，留待后續(xù)逐步完善明確。

（4）技術(shù)思路上，聚焦底線與協(xié)同。都市圈規(guī)劃內(nèi)容不可能面面俱到，應(yīng)以落實(shí)國家責(zé)任為基礎(chǔ)，聚焦重點(diǎn)訴求，建立底線與協(xié)同并重的技術(shù)框架。既需要貫徹落實(shí)上位規(guī)劃提出的共識(shí)性底線，加強(qiáng)落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，如糧食安全、生態(tài)保護(hù)等；也應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各系統(tǒng)要素的空間協(xié)同，打破行政管轄限制，促進(jìn)跨行政單元溝通，并重點(diǎn)聚焦跨區(qū)域重點(diǎn)要素等進(jìn)行空間協(xié)同。

（5）規(guī)劃編制上，強(qiáng)調(diào)因地制宜。我國幅員遼闊，不同地域的資源條件千差萬別，發(fā)展水平、發(fā)展階段和協(xié)同基礎(chǔ)存在明顯差異。因此在都市圈規(guī)劃編制中，應(yīng)充分尊重各地特點(diǎn)、體現(xiàn)地域特色，因地制宜地解決都市圈各自的核心問題、滿足各自的發(fā)展需求。在規(guī)劃的組織方式、編制方法和成果形式上，建議不強(qiáng)求模式化的統(tǒng)一，而是鼓勵(lì)創(chuàng)新，針對不同發(fā)展階段的都市圈，采取差異化的指導(dǎo)方式，提升規(guī)劃的實(shí)效性。如協(xié)同基礎(chǔ)較好的地區(qū)，可在上級部門的指導(dǎo)下，發(fā)揮自下而上的主動(dòng)協(xié)商作用，探索聯(lián)盟式的創(chuàng)新治理模式；而協(xié)同基礎(chǔ)一般但對國家發(fā)展格局有重要影響的地區(qū)，應(yīng)由國家層面主持推進(jìn)，確保規(guī)劃思路不出現(xiàn)方向性偏差。

3 都市圈國土空間規(guī)劃的編制重點(diǎn)

圍繞國家對都市圈發(fā)展的總體要求，結(jié)合既有實(shí)踐工作，建議都市圈國土空間規(guī)劃應(yīng)注重現(xiàn)狀調(diào)研評估、凝聚共同愿景、多系統(tǒng)要素協(xié)同、多層次空間協(xié)同及機(jī)制保障等。都市圈規(guī)劃初次編制時(shí)，應(yīng)保證規(guī)劃框架的完整性，具體內(nèi)容可適度調(diào)減；后續(xù)可根據(jù)發(fā)展實(shí)際修改完善框架，形成適應(yīng)不同階段發(fā)展要求的都市圈規(guī)劃。具體編制重點(diǎn)如下：

3.1 開展充分的現(xiàn)狀調(diào)研與評價(jià)

不同的自然地理格局、發(fā)展水平和發(fā)展歷程，塑造了各具特色的都市圈，因而需要對現(xiàn)狀情況進(jìn)行摸底調(diào)查和綜合分析，以奠定都市圈規(guī)劃科學(xué)編制的基礎(chǔ)。既要組織各種形式的現(xiàn)狀調(diào)查踏勘，通過與各地政府、企業(yè)主體、本地居民的深度交流，形成針對都市圈翔實(shí)而清晰的一手資料；也要運(yùn)用多種技術(shù)手段進(jìn)行分析，發(fā)揮傳統(tǒng)手法和新技術(shù)方法的各自優(yōu)勢，積極探索LBS、手機(jī)信令等技術(shù)的應(yīng)用，為現(xiàn)狀基礎(chǔ)、現(xiàn)狀評價(jià)及未來風(fēng)險(xiǎn)評估提供有力支撐；還應(yīng)開展全局性的重大議題專題研究，建議各都市圈根據(jù)具體情況選擇專題研究的方向，可重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)愿景、重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等具有前瞻性和戰(zhàn)略性的專題，形成扎實(shí)而穩(wěn)固的前期工作基礎(chǔ)。

3.2 明確都市圈共同的目標(biāo)愿景

都市圈各主體兼具關(guān)聯(lián)緊密和氣質(zhì)迥異的特征，因而對于協(xié)同發(fā)展各有訴求，亟需共同探討一個(gè)凝聚各方共識(shí)的目標(biāo)愿景，以建構(gòu)共同的價(jià)值導(dǎo)向。一方面，制定與時(shí)俱進(jìn)的目標(biāo)愿景，需要從時(shí)代發(fā)展趨勢、國家及區(qū)域發(fā)展要求、地方發(fā)展實(shí)際等視角論證，也要兼顧核心城市的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與周邊城市的共同訴求，并進(jìn)一步厘清各城市的功能分工。另一方面，圍繞目標(biāo)愿景構(gòu)建核心指標(biāo)體系，包括各地分別考核與遵守的底線型指標(biāo)及都市圈整體考核與努力完成的合作型指標(biāo)。

3.3 構(gòu)建多系統(tǒng)要素空間協(xié)同的框架

都市圈共同的目標(biāo)愿景、協(xié)同的核心問題等都需要系統(tǒng)性地梳理和解決，因而需要構(gòu)建多元系統(tǒng)協(xié)同的框架，而系統(tǒng)協(xié)同主要涉及底線空間管控和專項(xiàng)空間協(xié)同兩大維度。底線空間管控核心是聚焦結(jié)構(gòu)、紅線等要素進(jìn)行管控，需銜接主體功能區(qū)的相關(guān)要求，加強(qiáng)區(qū)域性生態(tài)走廊、重大交通走廊等空間結(jié)構(gòu)性要素管控；也應(yīng)協(xié)同劃示生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)控制線，還可結(jié)合各地實(shí)際提出各類自然資源的保護(hù)利用要求。專項(xiàng)空間協(xié)同核心是聚焦都市圈重大系統(tǒng)要素進(jìn)行協(xié)同，一般而言，區(qū)域綜合交通網(wǎng)絡(luò)、區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域公共服務(wù)、區(qū)域文旅融合發(fā)展、區(qū)域重大安全體系等是都市圈系統(tǒng)協(xié)同的關(guān)注重點(diǎn)。此外，也可根據(jù)都市圈的實(shí)際需要提出創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、綠道網(wǎng)絡(luò)等協(xié)同要求。

3.4 提出不同空間層次的協(xié)同重點(diǎn)

一方面，需從都市圈整體視角確定總體空間格局。既應(yīng)自上而下地落實(shí)國家與省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也應(yīng)充分銜接相關(guān)省市的國土空間總體格局，并著力解決區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理、大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不融合、大城市蔓延等問題，構(gòu)建契合當(dāng)?shù)貙?shí)際的“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式、集約型”的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。

另一方面，都市圈規(guī)劃涉及區(qū)域范圍大，跨界協(xié)同層次多，各層級行政單元面臨的具體問題及關(guān)注重點(diǎn)也有所不同，需要根據(jù)不同空間尺度、分層次研究并提出引導(dǎo)。在研究思路上應(yīng)打破行政邊界，更好地體現(xiàn)都市圈多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間特征，突出對城區(qū)與新城發(fā)展思路的差異化引導(dǎo)。都市圈層次重在明確總體目標(biāo)愿景、搭建整體發(fā)展框架，加強(qiáng)重大系統(tǒng)要素協(xié)同；次區(qū)域?qū)哟位蛄饔驅(qū)哟我缘丶壥袨閰f(xié)同單元，重在聚焦重大跨市戰(zhàn)略性空間資源，凝聚發(fā)展共識(shí)，明確共建、共治、共保的協(xié)同行動(dòng)；區(qū)縣層次重在落實(shí)上位協(xié)同的任務(wù)和行動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次則重在促進(jìn)服務(wù)設(shè)施共享、基礎(chǔ)設(shè)施對接等具體引導(dǎo)。

3.5 構(gòu)建完善的協(xié)同保障機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)都市圈規(guī)劃協(xié)同的共同目標(biāo)，相關(guān)省市還需增強(qiáng)政策合力，健全協(xié)同機(jī)制，穩(wěn)步落實(shí)具體的行動(dòng)任務(wù)。一方面，探索都市圈國土空間規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌考慮都市圈整體規(guī)模和要素集聚，研究制定支持都市圈規(guī)劃建設(shè)的政策措施。另一方面，加強(qiáng)底線空間的聯(lián)合管控，探索建立都市圈各類自然資源要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配置及“三條控制線”協(xié)商優(yōu)化調(diào)整的體制機(jī)制。

4 《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》的實(shí)踐探索

《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》是上海聯(lián)動(dòng)周邊8個(gè)城市首次編制的都市圈協(xié)同規(guī)劃，是一次具有歷史性、時(shí)代性意義的嘗試。一方面，響應(yīng)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的要求，上海既要從宏觀層面落實(shí)《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》 《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等區(qū)域性協(xié)同規(guī)劃要求，加強(qiáng)與江浙皖三省的一體化發(fā)展；也要從中觀層面加強(qiáng)上海與周邊城市的協(xié)同發(fā)展。另一方面，2017年《國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃的批復(fù)》首次提到“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈”；2019年《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”。可以說，編制上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃是落實(shí)國家戰(zhàn)略的重要舉措。

因此，上海與周邊8個(gè)城市共同開展了《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》的編制。自2018年4月召開“上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃工作座談會(huì)”至今，歷經(jīng)3年多的調(diào)查研究、規(guī)劃編制、成果研討等探索，逐漸形成凝聚各方共識(shí)的都市圈規(guī)劃成果。從某種程度而言，上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃不求面面俱到，而是聚焦核心問題、凝聚目標(biāo)共識(shí)、形成行動(dòng)舉措并加強(qiáng)平等協(xié)商，是“有限求解”的規(guī)劃。

4.1 基于地域特征， 重新認(rèn)識(shí)上海大都市圈的特色與挑戰(zhàn)

與國際一般都市圈不同，上海大都市圈并非傳統(tǒng)意義上的通勤圈，而是競合發(fā)展的多中心“功能圈”。從通勤聯(lián)系而言，紐約、東京等國際地區(qū)對于都市圈的界定，通常將周邊城市到都市圈中心城市的總就業(yè)人口的比例控制在5%以上，而上海大都市圈周邊城市與上海市區(qū)的跨市通勤并不明顯。準(zhǔn)確而言，上海大都市圈形成了上海、蘇州—無錫、無錫—常州、南通、嘉興、寧波—舟山等大小不一的通勤圈。從發(fā)展水平而言，上海大都市圈在GDP分布上呈現(xiàn)了典型的多中心特征，上海市、8個(gè)城市市區(qū)、8市其他地區(qū)GDP占比分別為32%、36%、32%，而東京都GDP占東京首都圈的比重高達(dá)48%。此外，上海大都市圈以市內(nèi)聯(lián)系為主，如上海大都市圈企業(yè)總部—分支的關(guān)聯(lián)總量（104萬條）高于粵9市（65萬條），但上海大都市圈內(nèi)的跨市聯(lián)系僅有4.8萬條，遠(yuǎn)低于粵9市的6.9萬條。

同時(shí)，上海大都市圈也面臨著未來更高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)。人居環(huán)境有待提升，水環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良率僅為58%，長江、太湖、太浦河3大區(qū)域的主要水源地均存在安全風(fēng)險(xiǎn)。交通支撐有待加強(qiáng)，如上海大都市圈內(nèi)服務(wù)跨區(qū)城際出行的軌道線網(wǎng)總里程為2 070 km，相比東京首都圈4 260 km的規(guī)模水平，差距仍然較大。人口吸引力有待加強(qiáng)，2000—2010年、2011—2015年、2016—2018年3個(gè)階段，上海大都市圈常住人口年均增長分別為151萬人、39萬人、30萬人，而粵港澳大灣區(qū)（粵9市，不含港澳）為137萬人、59萬人、149萬人。創(chuàng)新能力有待進(jìn)一步提升，截至2019年，都市圈內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)（1.9萬家）低于粵港澳大灣區(qū)（3.0萬家），城市之間有效合作專利總數(shù)（6.5萬件）也遠(yuǎn)低于粵港澳大灣區(qū)（10.8萬件）。

4.2 堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向， 形成共識(shí)的目標(biāo)愿景

一方面，構(gòu)建比肩世界先進(jìn)地區(qū)的上海大都市圈的目標(biāo)愿景。全球城市區(qū)域是紐約都市圈、東京都市圈、大悉尼區(qū)域等諸多區(qū)域的共同選擇，也是上?！?+8”城市調(diào)研中呼聲最高的目標(biāo)方向。因此，規(guī)劃提出上海大都市圈的目標(biāo)愿景為“建設(shè)卓越的全球城市區(qū)域，成為更具競爭力、更可持續(xù)、更加融合的都市圈”，并進(jìn)一步提出打造為“全球領(lǐng)先的創(chuàng)新共同體、暢達(dá)流動(dòng)的高效區(qū)域、和諧共生的生態(tài)綠洲、詩意棲居的人文家園”4大分目標(biāo)。

另一方面，圍繞目標(biāo)愿景開展以協(xié)同為導(dǎo)向的重點(diǎn)規(guī)劃。其一，圍繞“和諧共生的生態(tài)綠洲”，根據(jù)主體功能區(qū)劃和區(qū)域山水本底特征，構(gòu)建“一心三帶多廊”生態(tài)安全格局；以水質(zhì)提升與公共空間貫通為目標(biāo)，規(guī)劃10條區(qū)域性清水綠廊，并明確城鎮(zhèn)段、農(nóng)村段、郊野段分段管控要求。其二，圍繞“全球領(lǐng)先的創(chuàng)新共同體”，重點(diǎn)提出培育10余個(gè)以自主創(chuàng)新為核心的重要知識(shí)集群，并對成長型、優(yōu)勢型、戰(zhàn)略型3類產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)行引導(dǎo)，以共建世界級高端知識(shí)集群。其三，圍繞“暢達(dá)流動(dòng)的高效區(qū)域”，重點(diǎn)提出打造7 000余公里的軌道網(wǎng)絡(luò)，并利用普鐵開通城際班列，推動(dòng)新建城際站點(diǎn)進(jìn)入城市中心區(qū)等相關(guān)設(shè)想。其四，圍繞“詩意棲居的人文家園”，重點(diǎn)提出推廣示范性“中國大運(yùn)河文化之路”，認(rèn)定多個(gè)示范型小鎮(zhèn)聯(lián)盟、鄉(xiāng)村聯(lián)盟，形成陸上及海洋魅力旅游圈等相關(guān)設(shè)想。

4.3 堅(jiān)持行動(dòng)導(dǎo)向， 形成8大系統(tǒng)行動(dòng)與5大空間板塊行動(dòng)

圍繞上海大都市圈的戰(zhàn)略愿景，在實(shí)施性層面以行動(dòng)為導(dǎo)向。從系統(tǒng)行動(dòng)和空間板塊行動(dòng)兩個(gè)方面協(xié)調(diào)各方利益，解決突出矛盾，達(dá)成區(qū)域共識(shí)，明確各個(gè)城市責(zé)任。

8大系統(tǒng)行動(dòng)是支撐上海大都市圈空間協(xié)同的骨架。①交通一體化行動(dòng)：重點(diǎn)明確上海大都市圈交通一體化的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展模式、建設(shè)重點(diǎn)及方式；②生態(tài)環(huán)境共保共治行動(dòng)：重點(diǎn)推動(dòng)區(qū)域、流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同機(jī)制；③市政基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌行動(dòng)：重點(diǎn)促進(jìn)區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享；④綠道網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)：重點(diǎn)明確區(qū)域生態(tài)空間的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、重要指標(biāo)和規(guī)劃實(shí)施階段；⑤藍(lán)網(wǎng)縱橫行動(dòng)：重點(diǎn)確定區(qū)域河道等級和布局，協(xié)同推進(jìn)吳淞江等重大水利工程建設(shè)；⑥文化魅力與旅游提升行動(dòng)：重點(diǎn)促進(jìn)區(qū)域文化的共融共通，推進(jìn)環(huán)太湖和環(huán)淀山湖古鎮(zhèn)群聯(lián)動(dòng)開發(fā)；⑦產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展行動(dòng)：重點(diǎn)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)分工合作，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和策略；⑧合作機(jī)制保障與創(chuàng)新行動(dòng)：重點(diǎn)是創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制?；?大系統(tǒng)行動(dòng)，統(tǒng)籌謀劃重大項(xiàng)目，對下指導(dǎo)各市專項(xiàng)規(guī)劃及行動(dòng)計(jì)劃的編制與實(shí)施，從而推動(dòng)大都市圈空間協(xié)同的深化落實(shí)。

5大空間板塊行動(dòng)是上海大都市圈空間協(xié)同的重要載體。基于江河湖海灣等跨界生態(tài)資源，設(shè)置環(huán)太湖區(qū)域綠色發(fā)展行動(dòng)、淀山湖戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)一體化行動(dòng)、杭州灣區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展行動(dòng)、長江口地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展行動(dòng)和沿海地區(qū)一體化發(fā)展行動(dòng)。既要將上海大都市圈空間協(xié)同的創(chuàng)新、交通、生態(tài)、人文等關(guān)鍵性協(xié)同要素落實(shí)到5大空間板塊，也要突出各空間板塊的特殊性和差異性，開展有針對性的空間協(xié)同指引，凝聚發(fā)展共識(shí)，建立共建、共治的協(xié)同機(jī)制，并成為各市開展跨界協(xié)同的重要指引。

4.4 堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向， 推動(dòng)共同編制、共同認(rèn)定、共同實(shí)施

規(guī)劃編制上，兩省一市聯(lián)合組建了上海大都市圈空間規(guī)劃協(xié)同工作領(lǐng)導(dǎo)小組、上海大都市圈空間規(guī)劃協(xié)同指導(dǎo)委員會(huì)及專家咨詢委員會(huì)，并形成“9×10”的組織框架（見圖2），即由上海市規(guī)劃和自然資源局同上海市發(fā)展和改革委員會(huì)總牽頭，上海市8個(gè)委辦局分別牽頭各項(xiàng)系統(tǒng)行動(dòng)編制，其他地方政府共同牽頭各項(xiàng)空間板塊行動(dòng)編制的組織框架。

圖2 上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃工作組織框架示意圖Fig.2 Organizational structure of spatial cooperative planning of Great Shanghai Metropolitan Area

規(guī)劃認(rèn)定上，主要采取聯(lián)合認(rèn)定的方式。上海大都市圈是跨省型的都市圈，在長三角一體化發(fā)展的背景下，有著較好的協(xié)同基礎(chǔ)；在上海的帶領(lǐng)下，能夠通過平等協(xié)商形成清晰的規(guī)劃思路，并得到“1+8”城市的共同認(rèn)可。因此，規(guī)劃成果將提交空間規(guī)劃協(xié)同工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議，經(jīng)自然資源部審查后，最終成果由兩省一市政府聯(lián)合發(fā)文發(fā)布。

規(guī)劃實(shí)施上，上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃由各城市政府分頭組織實(shí)施，各自開展下層次法定規(guī)劃和行動(dòng)項(xiàng)目，各類行動(dòng)項(xiàng)目由所在地政府相關(guān)部門按法定程序進(jìn)行審批。既鼓勵(lì)多層級主體編制各類臨界地區(qū)規(guī)劃，共同探索多樣化的協(xié)商機(jī)制，積極發(fā)揮已有各類跨地區(qū)合作組織的作用；也鼓勵(lì)多元主體參與實(shí)施，推動(dòng)專家智庫建言獻(xiàn)策、鼓勵(lì)市場主體全面參與、發(fā)揮公共組織橋梁作用、樹立“大都市圈人”的主人翁意識(shí)。

5 結(jié)語

都市圈國土空間規(guī)劃是我國空間規(guī)劃改革背景下的新生事物，雖然有著不少自下而上的摸索，但在諸多方面尚未形成共識(shí)。本文基于國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒，提出對我國都市圈國土空間規(guī)劃編制的一些認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)探討其規(guī)劃定位、規(guī)劃名稱、規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍界定、規(guī)劃原則、編制重點(diǎn)等核心內(nèi)容；梳理總結(jié)上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃中的探索經(jīng)驗(yàn)，探討其在彰顯地域特色，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、行動(dòng)導(dǎo)向和責(zé)任導(dǎo)向中的一些思路和做法。總結(jié)而言，都市圈國土空間規(guī)劃一方面應(yīng)注重協(xié)同共治，注重求同存異，重在探索推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最佳路徑和行動(dòng)計(jì)劃，以推動(dòng)各地合作共贏；另一方面，都市圈國土空間規(guī)劃編制應(yīng)因地制宜，基于地域特色進(jìn)一步探索出適合本地區(qū)的規(guī)劃編制路徑和重點(diǎn)。