李 莉 左玉強

2019年5月，《中共中央 國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）印發(fā)實施，明確要求健全規(guī)劃實施傳導機制，確保規(guī)劃“能用、管用、好用”。目前，各級各類規(guī)劃正處于編制階段，鑒于以往空間規(guī)劃傳導“失效”“失調(diào)”“失衡”等現(xiàn)實問題[1]72，不少學者借鑒規(guī)劃體系較為成熟的德國[2]、日本、英國[3]6等國家的經(jīng)驗，從行政體制[3]、規(guī)劃體系[4-5]、網(wǎng)絡化治理[1]74、規(guī)劃語匯體系[6]等角度出發(fā)，以廣州[1]76、上海[7-8]等城市為例，分析我國空間規(guī)劃實施傳導的分層、分級、分類體系；部分學者研究了從總體規(guī)劃到專項規(guī)劃的傳導，如綠地規(guī)劃的傳導要素；還有學者從技術(shù)層面研究了基于雙評價、空間單元要素[9]的傳導方法。但從省級國土空間規(guī)劃入手，系統(tǒng)研究規(guī)劃傳導機制的還較少。為此，本文以省級國土空間規(guī)劃為研究對象，開展了規(guī)劃傳導框架、傳導指標和運行機制的研究，以期為國土空間規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)測等提供參考。

1 對規(guī)劃傳導的認識

傳導有“直接傳導”和“間接傳導”?！奥鋵崱薄胺纸狻薄吧罨薄凹毣薄鞍才拧钡榷伎梢员环Q為“傳導”。在規(guī)劃中，落實與分解是對規(guī)劃已有明確要求的內(nèi)容和任務進行直接傳導。深化與細化則是對規(guī)劃未明確的內(nèi)容，通過初步的研究后進行的必要的規(guī)劃指引，如空間格局指引、分區(qū)指引、要素配置指引等。傳導方式上主要有戰(zhàn)略目標傳導、指標傳導、邊界傳導、名錄傳導、政策傳導、分區(qū)分類傳導等。傳導關(guān)系上，分為縱向的各層級同類規(guī)劃之間的戰(zhàn)略落位、分解落實；橫向的總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、約束傳導；實施層面總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃、街區(qū)控制性詳細規(guī)劃、近期規(guī)劃、實施計劃，以及保障規(guī)劃實施的政策分解落實、深化細化等。

2 規(guī)劃傳導框架構(gòu)建思路

2.1 明確規(guī)劃體系及省級國土空間規(guī)劃的地位

規(guī)劃是一個復雜的系統(tǒng)。目前，我國已形成五級三類的國土空間規(guī)劃體系。《若干意見》明確指出，全國國土空間規(guī)劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性；省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性。因此，省級國土空間規(guī)劃在規(guī)劃體系中起到承上啟下、左右制衡的作用。主要體現(xiàn)在4個方面：一是要落實國家意志，體現(xiàn)全國國土空間規(guī)劃綱要提出的戰(zhàn)略、作出的全局安排，以及各種國土空間保護、開發(fā)、利用和修復的政策；二是要結(jié)合本省實際，協(xié)調(diào)各中心城市、各市縣，將提出的空間戰(zhàn)略、底線管控、控制指標，以及分區(qū)安排、重大工程項目、自然保護地名錄、城鎮(zhèn)體系規(guī)模、特殊地區(qū)名錄和相關(guān)政策傳導到各市縣層級；三是要加強省際協(xié)調(diào)，落實區(qū)域?qū)用娴目臻g布局指引及管控要求，促進區(qū)域間各功能要素相互對流；四是要協(xié)調(diào)好本省各部門，進一步銜接省級國土空間總體規(guī)劃與基礎(chǔ)設施、歷史文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護和修復、自然保護地、海岸帶保護等各類專項規(guī)劃提出的要求，做到約束性傳導。

2.2 確定責權(quán)對等的傳導內(nèi)容

事權(quán)是政府對資源配置施加影響的權(quán)力，實質(zhì)是公權(quán)力，意味著政府在享有權(quán)力的同時也應承擔相應的任務和職責?？臻g規(guī)劃對應著空間資源配置的事權(quán)，因此不同層級不同類型規(guī)劃需明確不同部門以及各級政府的權(quán)力邊界和責任清單，實行分級、分類、分層管理。如果不明確，就有可能導致各行其是，最終導致規(guī)劃得不到很好的實施。關(guān)于事權(quán)確定的方式，盡管沒有統(tǒng)一模式，但部分學者也提出依據(jù)“影響范圍原則”區(qū)別不同層級政府空間事權(quán)，即事務的影響是局部的和地方的，則該事權(quán)歸地方政府；如果事務影響是全局性的和跨區(qū)域的，則該事權(quán)歸中央政府，以及依據(jù)法律形式明確各級政府和部門事權(quán)[10]。從事權(quán)劃分體系來說，我國一向秉承“一級政府一級事權(quán)”以及部門“各司其職”的做法。針對我國尚未出臺國土空間規(guī)劃法的現(xiàn)狀，與事權(quán)對應的國土空間規(guī)劃傳導可以從以下3方面理解。

一是橫向傳導，需要統(tǒng)籌好自然資源管理部門與發(fā)改、交通、水利、能源、軍事、城鄉(xiāng)建設等多部門之間的關(guān)系，處理好空間資源唯一性和空間管理多樣性之間的矛盾。責權(quán)對等主要體現(xiàn)為自然資源部門要摸清資源本底和空間潛力，落實好“兩統(tǒng)一”職責；對其他部門的專項規(guī)劃進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時，則需在管控的前提下落實好部門發(fā)展的需求和提升資源配置功能、價值所需要的必要空間。因此部門之間傳導的主要是規(guī)劃目標、管控政策和規(guī)劃任務。

二是縱向傳導，按照我國“一級政府一級事權(quán)”的行政管理體制，需要處理好中央政府約束性和地方政府靈活性之間的矛盾，責權(quán)對等的傳導內(nèi)容主要為：①將上位規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略、分區(qū)政策等調(diào)控目標分解落實，建立考核和評估機制；②對上位規(guī)劃目標任務、近中遠期規(guī)劃指標進行分解落實，建立分級管理體系，明確各層級政府需要完成的任務及擁有的資源容量；③確保上位規(guī)劃管控內(nèi)容嚴格傳遞，在糧食安全、水安全、生態(tài)環(huán)境治理（大氣治理、水環(huán)境治理等）等突出問題方面能夠量化追蹤；④建立行動安排機制，將規(guī)劃政策落實到下一級規(guī)劃中。

三是實施層面?zhèn)鲗?，即對應?guī)劃實施涉及的規(guī)劃主管部門內(nèi)各分管機構(gòu)，將國土空間總體規(guī)劃傳導至分區(qū)規(guī)劃、詳細規(guī)劃、近期規(guī)劃、實施計劃，以及用途管制、土地利用、耕地保護、生態(tài)修復等多方面。

2.3 建立協(xié)同治理的傳導指標和調(diào)控機制

規(guī)劃作為一項重要的公共政策，具有動態(tài)性和不確定性。在其運行的全過程中，也就是規(guī)劃的編制、審批、實施、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都會受到多方面因素的影響和制約，不僅有社會經(jīng)濟因素的變動，也有突發(fā)事件的影響。在規(guī)劃實施中，受不同政權(quán)主體博弈，或者政府與市場博弈，將會影響規(guī)劃實施和傳導效力。為應對未來發(fā)展的不確定性，需構(gòu)建基于規(guī)劃過程管理的傳導指標和剛彈結(jié)合的調(diào)控機制，以國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估以及全域、全類型用途管制制度為抓手，提升部門和不同層級政府協(xié)同治理的能力，鼓勵社會群體參與規(guī)劃監(jiān)督實施管理，使國土空間規(guī)劃管控及發(fā)展目標在編制、審批、實施、監(jiān)督各環(huán)節(jié)銜接落實，有效傳導。

3 省級國土空間規(guī)劃傳導框架及主要傳導方式

3.1 省級國土空間規(guī)劃傳導框架

基于以上規(guī)劃體系、事權(quán)劃分、過程管理，省級層面考慮從縱向的層級傳導、責權(quán)對等，橫向的類型傳導、部門協(xié)調(diào)，管理的過程傳導、實施反饋3方面構(gòu)建傳導框架（見圖1）。

圖1 省級國土空間規(guī)劃傳導的基本框架圖Fig.1 Basic framework of provincial spatial planning transmission

一是縱向“層級”傳導。主要基于中央到地方空間管理事權(quán)推動規(guī)劃實施，實現(xiàn)中央政令的層級貫穿，實現(xiàn)分層級的規(guī)劃政令一致性及調(diào)控的有效性，按照全國（側(cè)重戰(zhàn)略性）—省級（側(cè)重協(xié)調(diào)性）—市縣級（側(cè)重實施性）國土空間規(guī)劃次序，縱向依次層層傳導。

二是橫向“類型”傳導。主要基于各部門職權(quán)，確定省級國土空間規(guī)劃管理中需要與省級生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科教文衛(wèi)、交通水利、能源等部門協(xié)抓共管的內(nèi)容，建立協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性統(tǒng)籌作用，如國土空間規(guī)劃—產(chǎn)業(yè)規(guī)劃/交通規(guī)劃/能源規(guī)劃/環(huán)保規(guī)劃/水利規(guī)劃/農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃/各類民生規(guī)劃等，強調(diào)國土空間規(guī)劃的總體指導和約束作用，相關(guān)規(guī)劃中涉及國土空間開發(fā)保護的安排應符合國土空間總體規(guī)劃。

三是實施“過程”傳導。重點強調(diào)各級國土空間規(guī)劃本身就可以形成包含規(guī)劃編制審批—實施監(jiān)測—評估預警—監(jiān)督考核—規(guī)劃修編等節(jié)點的閉合環(huán)鏈條。管理銜接方面，既要落實規(guī)劃底線管控戰(zhàn)略，又要應對各種變化風險，還需要及時反饋。因此需要將管理環(huán)節(jié)中省級國土空間規(guī)劃實時監(jiān)測的內(nèi)容，以及不斷調(diào)整反饋的政策進行動態(tài)傳導。

因此傳導框架應體現(xiàn)目標、指標、空間、政策、任務等內(nèi)容的傳導。

（1）目標上，以落實國家空間戰(zhàn)略、強化全局綜合協(xié)調(diào)、保障國土空間可持續(xù)發(fā)展、提升人民福祉水平為目標。對應的傳導方式上：一是落實國家底線管控戰(zhàn)略，堅持資源環(huán)境底線，確保水安全、糧食安全、生態(tài)安全、文化安全等國土安全底線，落實國家宏觀調(diào)控。主要通過底線管控指標和邊界來傳導，同時需要通過空間分區(qū)、用途分類、清單名錄逐層落實到地塊，屬于剛性傳導。二是以經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為目標，落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標，提倡內(nèi)涵式、集約型、綠色化發(fā)展等新發(fā)展理念，促進創(chuàng)新驅(qū)動、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，從以往注重速度發(fā)展到強化質(zhì)量效益。主要通過主體功能區(qū)戰(zhàn)略分區(qū)和重點項目名錄傳導，同時輔助經(jīng)濟社會發(fā)展以及用地效率、效益類指標，屬于“剛彈結(jié)合”方式傳導，空間上可在管控的基礎(chǔ)上，細化分區(qū)類別，空間形態(tài)可適度變化。三是以美麗中國高品質(zhì)生活為目標，體現(xiàn)以人為本，更加關(guān)注提升環(huán)境優(yōu)美度、生活便捷度、公共安全度，促進城鄉(xiāng)和諧、幸福、綠色、宜居發(fā)展。主要通過指標和分區(qū)指引進行傳導，為更具彈性的一種傳導方式，可根據(jù)人的需求不斷反饋傳導，實現(xiàn)上下級的聯(lián)動。

（2）指標上，可以國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標為依據(jù)，以國家、省級、市級國土空間規(guī)劃編制規(guī)程中涉及的指標為基礎(chǔ)，構(gòu)建一套剛彈結(jié)合的傳導指標。

（3）空間上，應以國家主體功能區(qū)劃為基本戰(zhàn)略格局，在省級層面與城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等不同類型空間相疊合，在市縣層面與國土空間規(guī)劃功能分區(qū)、用途分區(qū)相疊合，針對由此劃分出的各類型空間，制定差異性管控傳導規(guī)則，實現(xiàn)戰(zhàn)略—分區(qū)—單元的傳導。

（4）政策上，主要包括規(guī)劃實施的保障機制，如耕地占補平衡、基本農(nóng)田保護、生態(tài)整治修復等，要以國土空間用途管制為紐帶，落實管制規(guī)則、用途準入、轉(zhuǎn)換規(guī)則等，在空間上實現(xiàn)從大尺度到小尺度，再到微觀尺度的傳導，共同促進規(guī)劃體系的順利運行和空間戰(zhàn)略格局的精準落地。

（5）任務上，省級層面應全面落實全國國土空間規(guī)劃綱要中的行動任務，同時傳導至市級及以下層級規(guī)劃，以及橫向的各類專項規(guī)劃。

3.2 規(guī)劃主要傳導方式

3.2.1 指標傳導

指標是提升國土空間規(guī)劃管理科學性和標準化、精細化水平的重要管控方式之一。傳導指標不僅需要體現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略，以及安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念，而且需要緊密結(jié)合國土空間規(guī)劃的治理能力，明確空間發(fā)展目標，優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展策略，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)保護方式，提升國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和效率，與《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號）、《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》—《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》 、 《巴黎協(xié)定》—中國承諾、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》，以及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施專項規(guī)劃做好銜接，以更好地實現(xiàn)傳導?；跇?gòu)建的傳導框架，以不同層級規(guī)劃編制指標和國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標為基礎(chǔ)，從底線管控、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活3方面選取了26項傳導指標。

首先，底線管控是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是統(tǒng)籌山水林田湖草的重要抓手，也是空間治理的重要手段。因此，從底線安全角度出發(fā)，在糧食安全、水安全、生態(tài)安全等方面設立了耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積等14項可傳導指標。這類指標需嚴格縱向傳導，層層分解落實，結(jié)合邊界管控、用途分區(qū)、目錄清單的方式傳導。

其次，在高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理念導向下，從空間結(jié)構(gòu)效率出發(fā)設立10項傳導指標，重點體現(xiàn)節(jié)約集約用地、應對氣候變化、推動生態(tài)修復等，主要通過指標與分區(qū)結(jié)合的方式傳導。

最后，強調(diào)以人為本的理念，從高品質(zhì)生活角度考慮基礎(chǔ)設施建設程度、公共服務設施均等化、便捷性、配置合理性等方面設立2項傳導指標，從省級到市縣級可通過指標與分區(qū)指引方式進行傳導（見表1）。

表1 省級國土空間規(guī)劃傳導指標及傳導方式Tab.1 Transmission index and transmission mode of provincial spatial planning

3.2.2 主體功能區(qū)傳導

一是主體功能區(qū)戰(zhàn)略上下級傳導，主要對應國家主體功能區(qū)基本分區(qū)（重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)等）逐級傳導，以單元式傳導，落位至省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，來實現(xiàn)上下貫通、無縫銜接。將全國國土空間規(guī)劃綱要確定的國家級主體功能區(qū)戰(zhàn)略定位、名錄、管控規(guī)則等，在省級國土空間規(guī)劃中全面落實。

二是主體功能分區(qū)到用途分區(qū)傳導，省級層面的主體功能區(qū)需要通過市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的規(guī)劃功能和用途分區(qū)傳導，其中市縣層面規(guī)劃用途分區(qū)應與主體功能區(qū)空間對應。如依規(guī)程需將省級劃定的城市化發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)以及省級自然保護地、戰(zhàn)略性礦業(yè)保障區(qū)、特別振興區(qū)等重點區(qū)域名錄與全國國土空間規(guī)劃綱要對應。省級各類空間可以依據(jù)地方實際情況劃分，因自上而下傳導的方式精度要求不同，在具體落地時會出現(xiàn)空間上的矛盾，此時需通過協(xié)同治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實現(xiàn)空間上的落位（見表2）。

表2 規(guī)劃主導功能分區(qū)傳導Tab.2 Zoning transmission of spatial planning leading functions

3.2.3 政策傳導

政策的有效傳導落地是保障規(guī)劃戰(zhàn)略實施的重要手段。政策傳導主要為落實上位規(guī)劃確定的制度、標準、原則、措施等，政策傳導需要對各項目標要求進一步細化。如關(guān)于耕地保護、土地節(jié)約集約利用的政策、土地利用年度計劃管理、生態(tài)補償政策、用途管制政策（管控措施、準入標準、正負面清單等）、實施監(jiān)督政策等都應在下位規(guī)劃中落實細化。

4 規(guī)劃傳導運行機制

僅有指標體系、分區(qū)規(guī)則，難以很好地實現(xiàn)規(guī)劃傳導目標，必須輔以強有力的運行機制。一是建立共識，尤其是政策層面的共識，明確對地方的管控要求，并通過立法機制，強化規(guī)劃權(quán)威，保障有效傳導。二是結(jié)合主體功能區(qū)分區(qū)政策，包括主體功能區(qū)考核獎懲、資源約束、產(chǎn)業(yè)投資、土地節(jié)約集約等政策，組成以差異性政策為主、普適性政策為輔的國土空間政策工具箱，供不同地區(qū)、不同類別空間因地制宜組合使用，做到政策層面精準化、彈性化、差異化傳導。三是組合傳導。針對不同空間類型、不同管控內(nèi)容，可與邊界管控、分區(qū)準入、用途管控、名錄管理等其他方式結(jié)合進行傳導；可通過設定下限值、上限值、浮動區(qū)間，一票否決，以及歷史縱比和同類橫比等不同評價方式，實現(xiàn)具體的管控傳導目標。四是建立技術(shù)傳導機制。統(tǒng)一不同層級規(guī)劃數(shù)據(jù)標準，明確空間邊界和權(quán)力，建設并通過國土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)實現(xiàn)技術(shù)傳導；建立總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃等不同類型規(guī)劃相互融合的機制，統(tǒng)一規(guī)劃許可、用途管制、審批供應、計劃管理等管理平臺，建立地方政府協(xié)同管理平臺，實現(xiàn)智能化、協(xié)商式傳導。五是建立管控與激勵相結(jié)合的調(diào)控機制，以及利益表達機制、利益協(xié)商機制、動態(tài)評估機制、動態(tài)維護機制等保障機制。

5 結(jié)語

關(guān)于省級國土空間規(guī)劃的傳導，本文主要從縱向“層級”傳導、橫向“類型”傳導、實施“過程”傳導方面進行設計，以城市體檢評估指標為依據(jù)，基于省級、市級國土空間規(guī)劃編制指南中的指標，構(gòu)建了一套剛彈結(jié)合的傳導指標體系；以普適性的主體功能區(qū)戰(zhàn)略為統(tǒng)籌，從戰(zhàn)略分區(qū)和單元管控式傳導進行理論探討；以國土空間用途管制制度為根本，從政策層面保障規(guī)劃實施，研究了政策傳導內(nèi)容。但由于目前全國國土空間規(guī)劃綱要還在編制中，因此很難將全國層面的戰(zhàn)略目標、指標、任務、分區(qū)完全進行考慮。另外，省級層面的分區(qū)各具特色，本文主要介紹的是相關(guān)規(guī)程規(guī)定的普適性分區(qū)。在各地還有更為詳細和有特色的分區(qū)方式，目前尚未能結(jié)合案例深入分析，但無論如何，都需要結(jié)合傳導運行機制，從技術(shù)、政策等方面，有效傳導國家意志，實現(xiàn)規(guī)劃目標。