趙 煒 李 淵 王超深 楊 銘

0 引言

川西北生態(tài)示范區(qū)（以下簡稱“川西北”）的概念于2018年在“一干多支、五區(qū)協(xié)同”四川省域新型經(jīng)濟地理格局中被正式提出，系除成都平原、川東北、川南、攀西等4大經(jīng)濟區(qū)之外唯一的生態(tài)示范區(qū)。它不僅是“兩屏三帶”國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中青藏高原生態(tài)屏障區(qū)的重要組成部分，也是國家西南山地農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)的主要腹地，生態(tài)安全的戰(zhàn)略地位與生態(tài)脆弱性呈現(xiàn)出雙高特征[1-2]。從中華人民共和國成立至20世紀末期，川西北在延續(xù)傳統(tǒng)粗放型農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)上，先后以森林采伐和礦產(chǎn)、砂石開發(fā)等作為產(chǎn)業(yè)主要發(fā)展路徑，對生態(tài)環(huán)境造成了“區(qū)域式”的持續(xù)性破壞。2001年，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施為調(diào)整川西北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、遏制環(huán)境惡化奠定了重要基礎(chǔ)。伴隨著2009年藏區(qū)牧民定居行動計劃、2012年生態(tài)文明建設(shè)、2014年四川藏區(qū)旅游業(yè)發(fā)展三年行動計劃和2015年四川藏區(qū)易地扶貧搬遷等系列政策的有效推行，川西北經(jīng)濟總量迅速增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)獲得優(yōu)化、經(jīng)營發(fā)展重點也逐步從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)。相關(guān)研究顯示，2000—2018年甘南藏區(qū)和川西北的生態(tài)環(huán)境獲得有效恢復(fù)，約有74.17%草地的NDVI指數(shù)呈上升趨勢[3]。然而，縣城①川西北生態(tài)示范區(qū)目前暫無地級市建制，包含29個縣以及馬爾康、康定等2個縣級市，為便于表述，文中將其統(tǒng)稱為縣城。與大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在吸納大量人口和資金，空間規(guī)模獲得迅速增長的同時，也造成了周圍生境質(zhì)量的顯著下降[4]。這意味著川西北經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保育的核心矛盾從過去傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)和資源輸出導(dǎo)向下的“區(qū)域式”矛盾逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭h城空間迅速擴展導(dǎo)向下的“點群式”矛盾，催生出縣城空間形態(tài)畸變、景觀生態(tài)格局遭受破壞、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險加劇等諸多現(xiàn)實問題。

國土空間規(guī)劃通過“三區(qū)三線”的劃定，有效將城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等全要素資源納入統(tǒng)一的管控協(xié)調(diào)體系，為緩解川西北的縣城空間擴展與生態(tài)保育間的矛盾提供了重要契機[5]。但不可否認，目前的國土空間規(guī)劃側(cè)重關(guān)注于“自上而下”的指標傳導(dǎo)，而對“自下而上”的地方發(fā)展訴求和城鎮(zhèn)空間形態(tài)優(yōu)化的考慮卻相對欠缺，致使在實踐中屢屢遭遇困境[6-7]?？h城空間迅速擴展導(dǎo)向下的“點群式”矛盾深刻影響著市縣級國土空間規(guī)劃中雙評價、用地指標分配、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定等多個環(huán)節(jié)。而川西北獨特的地域環(huán)境孕育出與其他地區(qū)截然不同的縣城空間形態(tài)和空間擴展特征，這決定了市縣級國土空間規(guī)劃在川西北的實踐中難以直接套用其他地區(qū)的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健Ｒ虼?，明晰縣城分布與地域環(huán)境間的耦合關(guān)系、劃分川西北的縣城空間擴展類型、識別歸納各類縣城的空間擴展問題，對“自下而上”探索市縣級國土空間規(guī)劃的適應(yīng)性優(yōu)化方向具有重要意義。

1 區(qū)域概況與縣城分布

1.1 川西北生態(tài)示范區(qū)概況

川西北生態(tài)示范區(qū)的面積約23.6萬km2，由四川省甘孜藏族自治州和阿壩藏族羌族自治州組成，整體位于青藏高原以東的橫斷山區(qū)。川西北的山體構(gòu)成自西北向東南，擁有龐大枝細的河網(wǎng)系統(tǒng)，其中主要河流包括岷江、雅礱江、大渡河、金沙江等，割據(jù)山體形成“三山四川”的基本格局（見圖1）。劇烈的板塊擠壓使得川西北地形起伏和氣候環(huán)境復(fù)雜多樣，由ArcGIS計算可知海拔在4 000 m以上的高山、極高山區(qū)域占55.6%，而海拔在2 500 m以下的低中山和丘陵區(qū)域占比不足2.9%，坡度小于8%的區(qū)域占比不足8.1%。特殊的地形與季風(fēng)環(huán)流的影響致使川西北整體呈現(xiàn)出夏濕冬燥、降雨集中、無霜期短的特點，加之川西北構(gòu)造活動強烈、地震頻發(fā)，為滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害提供了孕災(zāi)環(huán)境與自然致災(zāi)因子。加之近年來人類工程活動的劇烈擾動，使得川西北成為我國地質(zhì)災(zāi)害威脅最嚴重的區(qū)域之一（見圖2）。

圖2 川西北地質(zhì)災(zāi)害圖示Fig.2 Geological hazards in Northwest Sichuan

1.2 縣城分布與地域環(huán)境的關(guān)系

認知川西北的縣城分布與河流廊道、交通廊道及地災(zāi)間的耦合關(guān)系，有助于理解縣城空間擴展特征、問題及成因。引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)為對照組，通過ArcGIS提取縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成斑塊的幾何質(zhì)心。對平均水面闊大于30 m的河流以及國、省、縣級交通干道外延2 km、5 km、10 km形成緩沖區(qū)（buffer area）。以5 442處已探明的地質(zhì)災(zāi)害點為基礎(chǔ)計算其核密度（kernel density）分布，按分位數(shù)法（quantile）將相對密度值從高至低分為5級，結(jié)合空間鏈接（spatial link）分別統(tǒng)計不同緩沖區(qū)和地災(zāi)密度等級中的縣、鄉(xiāng)占比（見表1）。

可以發(fā)現(xiàn)，河流與交通廊道對縣、鄉(xiāng)的空間分布具有明顯的“吸附”效應(yīng)，而這種效應(yīng)對縣城的影響強度明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。受到河流與交通廊道的牽引，分別呈現(xiàn)出“樹枝狀”和“串珠狀”的分布特征。這是早期聚落追逐平坦土地、適宜氣候、貿(mào)易及宗教據(jù)點等有利資源的外在表現(xiàn)。然而，這種長期形成的縣、鄉(xiāng)空間分布卻與地質(zhì)災(zāi)害高度交織，其中分布于中密度及以上地災(zāi)區(qū)域的縣、鄉(xiāng)累積占比分別高達87.10%和82.31%?？梢?，這些早期便根植于河谷階地的人居聚落，在接納更為富集的地理資源，擁有更大可能發(fā)展為縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時，也被迫接納了更為嚴峻的孕災(zāi)環(huán)境。此外，相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣城擁有更強的空間擴展動力和自然改造能力。這也使得縣城發(fā)展與生態(tài)、地災(zāi)安全間的博弈更為凸顯。

2 川西北區(qū)域的縣城類型與空間擴展特征

2.1 縣城空間擴展類型劃分

川西北的縣城空間形態(tài)是縣城自下而上擴展與地形地貌自上而下約束的共同結(jié)果。山川的阻隔和交通的閉塞使得川西北在過去整體處于相對內(nèi)向封閉的地理單元中，因而較少受到外部力量的擾動?？h城建設(shè)更多遵循著因地就勢、天人合一、高地崇拜等原始營建思想，在城址選擇和空間營建中更加關(guān)注于以地形地貌為主導(dǎo)的自然環(huán)境因素。這些生長于相似地貌環(huán)境中的縣城往往具有相似的空間擴展規(guī)律，而川西北宏觀地貌的異質(zhì)性和微觀地貌的自相似性便為劃分縣城的空間擴展類型提供了可能[8]。通過ArcGIS測量與現(xiàn)場調(diào)研將31座縣城劃分為3類，并分別命名為高原平壩型縣城、山地寬谷型縣城和山地峽谷型縣城（見表2）。

表2 川西北的縣城空間擴展類型劃分與地貌環(huán)境概述Tab.2 Classification of spatial expansion types and geomorphic environment of county towns in Northwest Sichuan

2.2 縣城歷史空間形態(tài)圖譜梳理

結(jié)合川西北的發(fā)展階段和數(shù)據(jù)的可獲取性，選取1990年、2000年、2013年、2019年4個時刻來探索縣城空間形態(tài)的演變規(guī)律。其中1990年、2000年、2013年的縣城空間形態(tài)識別以Landsat 5、7、8陸地衛(wèi)星的遙感影像解譯為主，利用ENIV進行預(yù)處理后以假彩色顯示，通過突出植被與水體以反襯出建成空間范圍，結(jié)合目視解譯與非監(jiān)督分類提取對應(yīng)時刻縣城的建成空間輪廓[9]，輔以Google Earth歷史影像和地方志進行修正。2019年的縣城空間形態(tài)通過勾勒Google Earth衛(wèi)星影像獲得。識別范圍為縣城斑塊以及與其直接相連或與主體建成區(qū)距離在1 km以內(nèi)的村莊②長期以來，關(guān)于“縣城空間”的具體范圍并無明確界定，在過去的規(guī)劃實踐中，往往將用地類型作為縣城空間與外圍村落空間的劃分依據(jù)。而最新的《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》指出，“應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)狀建成區(qū)、各類開發(fā)區(qū)、城中村、城邊村一并劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)”。同時，考慮到在川西北生態(tài)示范區(qū)，部分鄰近縣城建設(shè)用地的村落在地類上雖然屬于村莊建設(shè)用地，但其所承擔(dān)的功能和空間布局已與縣城空間高度交織。故本文將“縣城空間”范圍界定為縣城建設(shè)用地，以及與其直接相連或與主體建成區(qū)距離在1 km以內(nèi)的村莊建設(shè)用地范圍。。由此梳理獲得高原平壩型縣城、山地寬谷型縣城、山地峽谷型縣城的歷史空間形態(tài)圖譜（見圖3-圖5）③縣城空間形態(tài)圖譜的識別以歷史遙感影像解譯為基礎(chǔ)，影像空間分辨率多為30 m×30 m。在實際解譯中對縣城空間邊界的具體輪廓和外部小型鎮(zhèn)村的識別可能存在一定誤差，尚有待于通過更為精確的商業(yè)影像數(shù)據(jù)進一步修正。。

圖3 高原平壩型縣城的歷史空間形態(tài)圖譜Fig.3 The historical spatial pattern of county towns on the plateau

圖4 山地寬谷型縣城的歷史空間形態(tài)圖譜Fig.4 The historical spatial pattern of mountainous wide valley county towns

圖5 山地峽谷型縣城的歷史空間形態(tài)圖譜Fig.5 The historical spatial pattern of mountainous gorge county towns

3 川西北區(qū)域的縣城空間擴展問題與成因分析

3.1 縣城的空間擴展特征

筆者將縣城建成空間視為鑲嵌于景觀基質(zhì)中的人工景觀斑塊，結(jié)合景觀格局指數(shù)從規(guī)模、形狀、布局3個維度定量測度其空間形態(tài)和空間擴展特征。

3.1.1 規(guī)模維度

規(guī)模指數(shù)（AREA）表示縣城空間斑塊的大小，規(guī)模越大的空間斑塊可以承載居民更多樣的需求，因而具有更強的穩(wěn)定性。引入空間擴展強度指數(shù)（Urban Expansion Intensity Index, UII） 對1990—2000年、2000—2013年、2013—2019年3個階段進行測度，用于反映縣城空間斑塊在單位時間內(nèi)的擴展速度[10]。

式中：Sa為a時刻某縣城建成空間面積，S(a+t)為a+t時刻對應(yīng)建成空間面積，t表示測度面積所間隔的年份。

如圖6所示，川西北的縣城空間整體規(guī)模較小但增長迅速。3類縣城平均規(guī)模的序位為“高原平壩型縣城＞山地寬谷型縣城＞山地峽谷型縣城”，其中平均規(guī)模最大的高原平壩型縣城至2019年也僅有4.21 km2，遠低于平原地區(qū)城市的一般規(guī)模。

圖6 縣城規(guī)模指數(shù)時變圖Fig.6 Time varying diagram of AREA

如表3所示，1990—2000年3類縣城的擴展強度指數(shù)介于5.13%—6.58%，屬于“快速擴展”水平。2000年以來，3類縣城的擴展強度指數(shù)提升至7.10%—11.07%，屬于“快速擴展”至“高速擴展”水平[11]?？梢姡谳^小的空間規(guī)?；鶖?shù)和強力政策支持的雙重作用下，川西北的縣城空間擴展強度遠高于平原地區(qū)的大中城市（如深圳市在2000—2005年的擴展強度指數(shù)僅為2.75%）。

表3 3類縣城的空間擴展強度指數(shù)（%）Tab.3 Urban Expansion Intensity Index of three types of county towns

3.1.2 形狀維度

延長性指數(shù)（CIRCLE）用于衡量縣城空間形態(tài)在軸向上的延長程度，由外部形態(tài)緊湊度指數(shù)（COLE）轉(zhuǎn)化而來[12]。CIRCLE的數(shù)值越小，代表縣城空間形態(tài)越接近于標準圓，即建設(shè)的集約度和緊湊度越高：

式中：A代表建成斑塊面積；A1代表斑塊范圍所對應(yīng)的最小外接圓面積。

分形維數(shù)（Fractal Dimension, FD）用于衡量縣城空間邊界的復(fù)雜程度，若FD越大，則縣城空間斑塊的邊界越趨于復(fù)雜、曲折，越易對縣城外圍的自然基質(zhì)造成侵蝕。當(dāng)FD=1.5時，縣城的空間斑塊邊界達到最不穩(wěn)定的類似于布朗運動的隨機狀態(tài)[13-14]。

式中：P代表建成斑塊周長；S代表建成斑塊面積；Ln為自然對數(shù)。

如圖7-圖8所示，川西北的縣城空間的延長性指數(shù)和分形維度均逐步增長，且在4個歷史時刻中均呈現(xiàn)出“山地峽谷型＞山地寬谷型＞高原平壩型”的特征。其中3類縣城的延長性指數(shù)至2019年分別增長至0.820、0.867、0.936，表明在地形限制與交通牽引的作用下，縣城空間已高度趨向于狹長的帶狀，甚至部分山地峽谷型縣城的縱軸長度已接近9 km，而平均橫軸寬度不足0.5 km。此外，3類縣城的分形維數(shù)至2019年已分別增長至1.230、1.247、1.255，表明川西北的縣城空間邊界迅速趨于復(fù)雜，對外圍自然基質(zhì)的侵蝕愈發(fā)嚴峻。尤其在2013—2019年階段，3類縣城的分形維數(shù)呈現(xiàn)出“跨越式”增長，其中高原平壩型縣城分形維數(shù)的增長速率遠高于另外兩類縣城。

圖7 縣城延長性指數(shù)時變圖Fig.7 Time varying diagram of CIRCLE

圖8 縣城分形維數(shù)時變圖Fig.8 Time varying diagram of Fractal Dimension Index

3.1.3 布局維度

平均坡度（Average Percent Rise, APR）指代縣城空間斑塊所覆蓋自然基底的平均坡降比，用于反映縣城空間擴展中對微觀地形地貌的選擇偏向：

式中：Q代表柵格i幾何中心的坡度值；m代表對應(yīng)縣城斑塊的總柵格數(shù)。

如圖9所示，在3個階段中高原平壩型縣城的平均坡度緩慢降低，山地峽谷型縣城的平均坡度迅速增長，而山地寬谷型縣城的平均坡度呈先降后增的特征。推測其原因：高地崇拜與水患防治的需求使得高原平壩型縣城早期多選址于有一定坡度的高地，如甘孜縣城和理塘縣城即分別發(fā)端于甘孜寺和長青春科爾寺周圍。隨著河流硬化技術(shù)的成熟和經(jīng)濟利益的驅(qū)使，縣城的空間擴展傾向逐步回歸至臨河平坦低緩的地帶。山地峽谷型縣城主要受制于外部地形的約束，在沿溝谷軸向延展的同時也“不得不”向相對陡峭的山麓橫向擴展，導(dǎo)致其2019年的平均坡度進一步增長至24.54%④該坡度結(jié)果是基于dem數(shù)據(jù)（獲取自日本宇宙航空研究所ALOS衛(wèi)星12.5 m×12.5 m精度柵格數(shù)據(jù)）和縣城空間范圍鏈接匯總獲得，可反映3類縣城所處地貌的坡度分異特征，并不代表經(jīng)過工程改造后的實際建成區(qū)坡度。此外，即使不進行“高地侵蝕”式擴展，縣城空間所處的河谷階地本身也具有一定的“縱坡”。。而山地寬谷型縣城空間擴展傾向的變化規(guī)律則受到上述兩種力量的共同影響。

圖9 縣城平均坡度時變圖Fig.9 Time varying diagram of Average Percent Rise

3.2 縣城的空間擴展問題

結(jié)合景觀格局指數(shù)定量測度和歷史空間形態(tài)圖譜定性判別，可將研究區(qū)縣城空間擴展中的核心問題概括為3方面。這些問題在不同類型縣城中的嚴峻程度則有所差異（見圖10）。

圖10 縣城空間的核心擴展問題與類型差異Fig.10 The key problems and the type differences of county towns space

3.2.1 縣城空間面臨的地質(zhì)災(zāi)害威脅日漸加劇

川西北的縣城分布與地質(zhì)災(zāi)害高度交織，一方面是由川西北獨特的孕災(zāi)環(huán)境所決定的，另一方面則是在縣城空間的迅速擴展中因破壞景觀生態(tài)格局而進一步加劇的。如縣城空間“高延長性”對生態(tài)廊道的橫向切割、“高復(fù)雜度”對周圍景觀基質(zhì)的破壞，以及“高地侵蝕式”空間擴展對邊坡下層的磨損，均易誘發(fā)縣城周圍山地生態(tài)環(huán)境的局域性失衡，導(dǎo)致地表植被退化、巖體抗風(fēng)化能力減弱、土壤碎屑物質(zhì)增加和水土流失加劇等問題[15-16]。尤其在遭遇強降雨和地震等致災(zāi)因子擾動時，則易誘發(fā)滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害。這對縣城建成空間環(huán)境和高度聚集于縣城中的居民產(chǎn)生著持續(xù)的安全威脅。相較之下，這類問題在山地峽谷型和山地寬谷型縣城中更為嚴峻。

3.2.2 縣城空間陷入“軸向式”擴展與“高地射帶動周圍鎮(zhèn)村的同時，也會因投資和配套設(shè)施的絕對集中，吸引鎮(zhèn)村人口進一步聚集。這種效率導(dǎo)向下的非均衡化發(fā)展路徑不斷推動著縣城的空間擴展，但同時使得山地峽谷型縣城和部分山地寬谷型縣城的空間形態(tài)愈發(fā)趨向于狹長的帶狀。暴露出空間擴展方式的兩難問題，即若延續(xù)“軸向式”擴展，則會進一步加大本已極高的空間延長性，導(dǎo)致用地難以集約、基礎(chǔ)設(shè)施投入過高、空間運行效率下降、生態(tài)基底割裂等諸多弊病[17]。而若

侵蝕式”擴展的兩難問題縣城作為川西北區(qū)域的增長極核，在輻轉(zhuǎn)以延續(xù)“高地侵蝕式”擴展，則將產(chǎn)生高昂的開發(fā)夷地成本并加劇地質(zhì)災(zāi)害的威脅。這種空間擴展方式的兩難問題并非川西北所“獨有”，但在強烈地形約束、特殊孕災(zāi)環(huán)境和縣城空間迅速擴展等多方面因素的作用下尤為凸顯。

3.2.3 縣城空間擴展過程呈現(xiàn)出高度的“自發(fā)性”與“無序性”

川西北的縣城早期多衍生于寺廟、官寨與軍事衛(wèi)所，催生出“依山而建，環(huán)寺而居”“半山半城，擁衛(wèi)而存”的空間雛形。故而在一定程度上，川西北的縣城空間擴展時序恰好與平原城市相反，即縣城空間首先占據(jù)了相對不利于開發(fā)的地帶，而后才向資源條件更好的區(qū)域擴展。此外，縣城普遍較小的空間規(guī)模意味著更弱的核心穩(wěn)定性。這也使得當(dāng)下“經(jīng)濟區(qū)位差”主導(dǎo)的用地開發(fā)過程更易遭受外部投資的擾動。在兩方面的共同作用下，縣城空間擴展時對新增用地的選擇及其開發(fā)時序便呈現(xiàn)出高度的“自發(fā)性”與“無序性”，致使縣城空間邊界迅速趨于復(fù)雜破碎。這種現(xiàn)象在高原平壩型縣城牧業(yè)生產(chǎn)方式的影響下尤為凸顯，如跳躍式濱水?dāng)U展和周邊式低效蔓延等（見圖11）。這一方面極易對建成空間外圍的生態(tài)基底和地質(zhì)敏感區(qū)造成侵蝕，另一方面也使得建成空間斑塊趨于破碎復(fù)雜，對土地出讓、招商引資等經(jīng)濟過程產(chǎn)生桎梏。

圖11 跳躍式濱水?dāng)U展(左)與周邊式低效蔓延（右）的“自發(fā)無序”現(xiàn)象Fig.11 "Spontaneous disorder" phenomenon of leaping waterfront expansion and peripheral low efficiency spread

4 川西北區(qū)域的縣城空間布局結(jié)構(gòu)適應(yīng)性策略

4.1 強化生態(tài)廊道的管控約束力度以緩解地質(zhì)災(zāi)害威脅

長期以來，地質(zhì)災(zāi)害是制約研究區(qū)縣城良性發(fā)展的主要桎梏之一。相較于地形起伏度等不以人為意志而轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)性自然因素，生態(tài)環(huán)境保育是提高減災(zāi)環(huán)境支持能力的最佳措施之一[18]。大量研究表明，生態(tài)廊道可通過強化生態(tài)源地間物種和能量的流動來提升生態(tài)系統(tǒng)的韌性水平，顯著降低生態(tài)基質(zhì)在遭受外部擾動時主要生態(tài)功能退化或喪失的可能。這種作用在川西北等高度復(fù)雜脆弱的自然環(huán)境中尤為重要[19-20]。然而在川西北市縣級空間規(guī)劃實踐中，一方面地方政府不希望原本便相對局促的建設(shè)空間被生態(tài)廊道割裂或擠占；另一方面，生態(tài)廊道也暫非“雙評價”或“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等指南中的“規(guī)定性動作”。這導(dǎo)致除部分河流廊道被嚴格保護外，其他潛在生態(tài)廊道往往被選擇性“忽視”，在無形中加劇了縣城周圍孕災(zāi)環(huán)境的脆弱性。

因此，在市縣級國土空間規(guī)劃的實踐中，可考慮以雙評價結(jié)果中的生態(tài)空間范圍或生態(tài)紅線范圍為“源”，以縣城空間周圍一定區(qū)域內(nèi)的景觀基質(zhì)為“匯”，利用最小阻力模型（MCR）等方式識別潛在生態(tài)廊道，并結(jié)合重力模型篩選關(guān)鍵性廊道[21]。當(dāng)這些潛在生態(tài)廊道與縣城未來擴展空間重疊沖突時，宜優(yōu)先考慮將其納入特別用途區(qū)進行重點管制，或優(yōu)化調(diào)整縣城空間形態(tài)以規(guī)避協(xié)調(diào)。

4.2 優(yōu)化用地指標分配以改善縣城空間擴展的兩難問題

縣城擴展方式的兩難問題表面上是縣城空間擴展與地形約束間的博弈，但本質(zhì)上是部分縣城的用地指標分配高于理想閾值的外在表現(xiàn)。具體而言，目前空間規(guī)劃中對城鎮(zhèn)用地指標的分配主要依靠歷史用地（人口）增長速率和雙評價結(jié)果反向校核。這種方式有效控制了用地指標的總量，但在川西北的實踐中仍有一些問題值得商榷。一方面，川西北特殊的地形地貌決定了“城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)”沿溝谷呈條帶狀或樹枝狀連續(xù)分布，在用地指標和水資源“充足”的情況下縣城空間理論上可沿溝谷“無限”延伸。另一方面，縣城長期作為川西北絕對的增長極核擁有遠高于周圍鎮(zhèn)、村的歷史增長速率，加之地方政府間的博弈，縣城也“理所當(dāng)然”地分配獲得更多的用地指標。上述兩方面無形中推動了縣城空間沿溝谷地帶呈“強干弱枝式”的迅速擴展。這不僅加劇了狹長空間形態(tài)所帶來的諸多問題，也導(dǎo)致部分鎮(zhèn)、村囿于指標限制，優(yōu)質(zhì)項目無法落地實施。

故而在市縣級國土空間規(guī)劃的實踐中，應(yīng)將縣城擴展類型和現(xiàn)狀空間形態(tài)作為分配用地指標的重要考量因素。對于高原平壩型縣城和空間延長性較低的山地寬谷型縣城，仍可鼓勵采取“團塊式”或“強干弱枝式”的空間擴展方式，相應(yīng)予以較多的指標分配以強化增長極核的輻射作用。而對于山地峽谷型縣城和空間形態(tài)已高度延長的山地寬谷型縣城，則宜以疏解老城未來用地規(guī)模、培育新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長極為目標，側(cè)重研判遠景城鄉(xiāng)空間形態(tài)，并靈活調(diào)整中心城區(qū)范圍。若以松潘縣城為例，則可考慮采用“控干強枝式”“平行溝谷式”“間隔延展式”等遠景空間擴展方式（見圖12）。

圖12 縣城用地疏解導(dǎo)向下的遠景空間擴展方式示意圖Fig.12 Schematic diagram of long-term spatial expansion mode under the guidance of county spatial land dispersion

4.3 加入5年期階段性邊界以強化縣城空間擴展過程的精明屬性

國土空間規(guī)劃的誕生正式確立了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在我國的法定地位。這為界定縣城空間擴展范圍、優(yōu)化空間擴展時序提供了重要契機。但我國目前城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控周期與國土空間規(guī)劃一致（均為15年），側(cè)重強調(diào)最終狀態(tài)的“緊湊”與“精明”，而對時間維度下的過程性管控引導(dǎo)較弱。相較于平原城市，川西北的縣城空間擴展時序更為“自發(fā)無序”，若僅僅劃定2035年的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，則易陷入前期飛地擴展、低效蔓延、“寅吃卯糧”，而后期無地可用或拆改成本高昂的困境。國外的相關(guān)實踐表明，以加拿大為代表的40年邊界，雖然增加了開發(fā)建設(shè)的可選擇性，但也衍生出用地斑塊趨于破碎和建設(shè)密度降低等問題。而以英國和日本為代表的5—15年邊界，依托更短的調(diào)整周期和更窄的邊界范圍，對優(yōu)化土地供應(yīng)時序、強化空間擴展過程的精明屬性具有良好的促進作用[22]，顯然這更加符合川西北的縣城空間擴展特點。

因此在市縣級國土空間規(guī)劃的實踐中，可考慮以15年周期的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為底，在其范圍內(nèi)根據(jù)縣城重點投資項目、功能完整性和布局集約性進一步劃定以5年為周期的階段性開發(fā)邊界，以促進現(xiàn)狀空間形態(tài)向2035年目標空間形態(tài)的精明過渡。具體而言：首先，將集中建設(shè)區(qū)的劃定規(guī)模在所需規(guī)模的基礎(chǔ)上上浮8%—15%，同時以規(guī)劃期末為節(jié)點，在其中保留8%—15%的未建設(shè)用地以實現(xiàn)平衡。其次，將規(guī)劃期內(nèi)15年的土地供應(yīng)總量分配至3個5年周期的階段性開發(fā)邊界中，并以后一個5年周期的“階段性開發(fā)邊界”范圍作為前一個5年周期的“階段性彈性發(fā)展區(qū)”。在最后一個5年周期中不予設(shè)置“階段性彈性發(fā)展區(qū)”，以倒逼“消化”前兩個周期中的未建設(shè)用地（見圖13）。同時，可考慮在土地出讓的審批中鼓勵新增建設(shè)用地與已建設(shè)用地相連發(fā)展，并通過縮短許可時間或給予指標優(yōu)惠進行激勵[23]。

圖13 5年期階段性開發(fā)邊界導(dǎo)向下的用地供應(yīng)時變特征示意圖Fig.13 Time varying characteristics of land supply under the guidance of phased development boundary with 5-year cycle

5 結(jié)語

國土空間規(guī)劃以生態(tài)保護前提下的高質(zhì)量發(fā)展為核心目的。這為有效協(xié)調(diào)川西北生態(tài)示范區(qū)的縣城空間擴展和生態(tài)保育間的博弈提供了重要契機。市縣級國土空間規(guī)劃關(guān)注于“自上而下”的指標傳導(dǎo)固然重要，但對“自下而上”的地方發(fā)展訴求和城鎮(zhèn)空間形態(tài)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的考慮同樣不可忽視。本文以川西北的縣城空間擴展類型入手，將定性與定量手段相結(jié)合，從規(guī)模、形狀、布局3個維度剖析了縣城空間擴展中的核心問題、形成原因及類型差異?；谑锌h級國土空間規(guī)劃的技術(shù)路徑，從雙評價、用地指標分配和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3個層面提出適應(yīng)性的優(yōu)化思考，有助于為市縣級國土空間規(guī)劃在川西北生態(tài)示范區(qū)的地域性實踐提供理論參考。