河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 趙正豪

一、引言

2015年全國人大授權(quán)全國三十三個(gè)區(qū)縣進(jìn)行宅基地制度改革，在試點(diǎn)中可以在有條件的情況下進(jìn)行宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)。農(nóng)村“三權(quán)分置”政策和我國2014年以來的宅基地改革政策基本吻合，區(qū)別之處在于“三權(quán)分置”改革提出是建立在維持宅基地作為農(nóng)民居住用房的基礎(chǔ)上，對目前的宅基地限制問題指出了完善的方向。農(nóng)村“三塊地”改革的核心是宅基地改革，宅基地改革的核心是適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在改革背景下進(jìn)行宅基地使用權(quán)的去身份性探索。

二、文獻(xiàn)綜述

近些年來，隨著國家土地政策的不斷變化，農(nóng)村宅基地逐漸成為國家土地改革的重點(diǎn)，關(guān)于農(nóng)村宅基地的研究也越來越多。王琪(2018)認(rèn)為，我國農(nóng)村宅基地的問題包括限制流轉(zhuǎn)不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、大量的土地資源浪費(fèi)和不規(guī)范的宅基地隱形交易市場、宅基地法律不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，因此他提出要放寬流轉(zhuǎn)限制，建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場，借助“三權(quán)分置”思想改造使用權(quán)，借鑒其他地市的經(jīng)驗(yàn)[1]。張巧巧等(2017)從共享富民視角研究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)，江蘇蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣、農(nóng)民關(guān)于宅基地的法律認(rèn)知不全、嚴(yán)重存在“一戶多宅”情況、宅基地流轉(zhuǎn)管理制度不完善、流轉(zhuǎn)糾紛解決法律機(jī)制不健全等，同時(shí)提出要增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，完善并嚴(yán)格遵守“一戶一宅”制度，建立統(tǒng)一、有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場等[2]。宋志紅(2016)研究發(fā)現(xiàn)，我國禁止宅基地使用權(quán)向本集體以外的主體流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在、大量宅基地閑置浪費(fèi)，因此他提出確權(quán)頒證，同時(shí)要解決公平分配，為流轉(zhuǎn)設(shè)定必要的限定條件，建立內(nèi)外有別的分類流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體優(yōu)先購買權(quán)，宅基地流轉(zhuǎn)建立在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易中心公開交易并在集體備案，改革要因地制宜，分區(qū)逐步推進(jìn)等[3]。

陳然等(2016)從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入視角分析宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，認(rèn)為要從立法層面使宅基地使用權(quán)能夠合法流轉(zhuǎn)、打破對宅基地使用權(quán)的限制、建立宅基地流轉(zhuǎn)市場、調(diào)節(jié)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制[4]。王煥軍等(2015)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革需要規(guī)范使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法、建立使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、建立使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制[5]。余永和等(2014)通過分析嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)和自由流轉(zhuǎn)兩學(xué)派的觀點(diǎn)認(rèn)為，嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)已經(jīng)無法適用市場化與城鎮(zhèn)化要求，而私有化也并非是宅基地改革的方向，農(nóng)村宅基地制度的有效路徑是集體所有制下規(guī)范流轉(zhuǎn)[6]。張克俊等（2020）適度允許宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓[7]。

通過對以往文獻(xiàn)的梳理與總結(jié)可以看出，由于農(nóng)村土地改革，特別是宅基地的改革還處于試點(diǎn)階段，而且由于宅基地問題的多樣性，大多數(shù)學(xué)者會(huì)選擇某一地區(qū)進(jìn)行研究，針對具體問題具體分析。

在以往的研究中，學(xué)者們已經(jīng)取得很多成果，但也存在一些不足。隨著宅基地制度的改革，有一小部分地區(qū)已經(jīng)開始進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，這也意味著宅基地流轉(zhuǎn)行為是一種國家認(rèn)可的行為。因其政策的變化，以前沒有這方面的政策引導(dǎo)，也無法創(chuàng)新制度，學(xué)者對宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)行為方面的研究相對較少，因此，本文以國家宅基地試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)跨集體流轉(zhuǎn)進(jìn)行研究。

三、研究區(qū)概況

河南省長垣市基本情況：長垣位于豫東北地區(qū)，是鄭州、新鄉(xiāng)、濮陽、菏澤、開封等城市群的中心，南與蘭考相連，西與封丘、延津毗鄰，北與滑縣、濮陽縣相接、冬季干冷，居住環(huán)境適宜，具備發(fā)展農(nóng)業(yè)的良好條件。長垣是黃河沖積平原的一部分，境內(nèi)無高山，海拔57.3-69.7米之間，地勢平坦低洼，黃河大堤將該縣分為兩部分，堤西面是黃河沖積平原，地勢多平坦，堤?hào)|面是黃河灘區(qū)，地勢南高北低、西高東低。

社會(huì)、經(jīng)濟(jì)概況：長垣縣域面積1051平方公里，耕地面積86萬畝，598個(gè)建制村。長垣是省直管縣，經(jīng)濟(jì)水平較為發(fā)達(dá)。2019年長垣地區(qū)常住人口有77.91萬人，其中城鎮(zhèn)人口有37.28萬人，城鎮(zhèn)化率47.85%，接近河南省各地市城鎮(zhèn)化的一般水平。

四、現(xiàn)狀

（一）長垣人口經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

長垣縣戶籍總數(shù)有28.6萬戶，戶籍人口有87.83萬人，常住人口有77.91萬人，城鎮(zhèn)人口有37.28萬人，城鎮(zhèn)化率47.85%。農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)21610.4元。長垣農(nóng)村居民點(diǎn)面積為11985.51公頃（表1）。

表1 長垣農(nóng)村基本情況表

（二）收入來源

根據(jù)調(diào)查，長垣收入來源為務(wù)農(nóng)的占比較高達(dá)到40%，接近于總數(shù)的一半，收入來源為外出打工的占比僅為10%，90%的農(nóng)民選擇留在本地工作。本地工廠比較聚集，所以很多農(nóng)民還是愿意留在本地，并且常住人口從2018年至今已經(jīng)增加了13萬人（見圖1）。

圖1 長垣農(nóng)村家庭收入來源

（三）家庭擁有空閑宅基地情況

在本次調(diào)查中，農(nóng)戶家庭中擁有空閑宅基地的占比達(dá)為23%，農(nóng)戶家庭中沒有空閑宅基地的占比達(dá)到77%。從以上樣本數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，擁有空閑宅基地的農(nóng)戶數(shù)量占比較重，大量的宅基地閑置，嚴(yán)重浪費(fèi)我國土地資源，一宅多戶的情況多有發(fā)生。我國一直是人多地少，資源緊張，宅基地大量閑置不符合國家和發(fā)展（見圖2）。

圖2 長垣空閑宅基地情況

（四）宅基地流轉(zhuǎn)行為

在本次調(diào)查中，農(nóng)戶有流轉(zhuǎn)行為的占比為82%，農(nóng)戶無流轉(zhuǎn)行為的占比為18%。很多不愿意流轉(zhuǎn)的也多有發(fā)生流轉(zhuǎn)行為，但是還是不懂什么是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對這方面還不是很了解，這就造成宅基地流轉(zhuǎn)市場和交易的混亂，歸根結(jié)底還是沒有一個(gè)完善的流轉(zhuǎn)秩序和規(guī)則。長垣縣共出臺(tái)改革配套文件43個(gè)，實(shí)現(xiàn)了三項(xiàng)試點(diǎn)之間、三項(xiàng)試點(diǎn)與相關(guān)改革任務(wù)的同步開展、深度融合，已完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市192宗3657畝，成交金額3.11億元，通過入市不斷釋放改革紅利，被征地農(nóng)民綜合收益較之前提高40%。在全國較早出臺(tái)了《長垣縣宅基地“三權(quán)分置”指導(dǎo)意見》，探索并實(shí)踐了“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，騰退宅基地7207畝，安排專項(xiàng)資金3000萬元。

五、現(xiàn)狀及問題分析

（一）現(xiàn)狀分析

根據(jù)長垣縣自然資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，長垣縣宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)在還處于萌芽階段，各種隱形流轉(zhuǎn)出現(xiàn)，讓政府也無法真正了解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的情況，總結(jié)一下，總共有四個(gè)方面的因素嚴(yán)重影響長垣縣宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的活力：1，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何來定義，在法律中是非常模糊的，并且流轉(zhuǎn)方式是如何來實(shí)現(xiàn)的，是一個(gè)值得深思的問題；2，宅基地隱形市場成本太低，并且沒有監(jiān)管部門，造成了無人監(jiān)管的混亂局面；3，由于市場混亂，造成了價(jià)格沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，讓買賣雙方無法信服；4，民眾不了解政策，感覺麻煩就不想流轉(zhuǎn)。因此，在現(xiàn)實(shí)中，很多老百姓都是通過私下的“隱形流轉(zhuǎn)”，即私下的未備案的宅基地流轉(zhuǎn)。

（二）存在問題

1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法缺陷

我國法律現(xiàn)階段對宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)的態(tài)度極為模糊不清，宅基地使用權(quán)立法存在一定的滯后性。從第一章的梳理可以看出，我國在近十幾年來在宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面的法律規(guī)制一直處于半空白狀態(tài)，另外，立法對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制與其權(quán)能相矛盾，最核心的價(jià)值就是其使用價(jià)值。宅基地使用權(quán)既然已經(jīng)從所有權(quán)中分離出來，被《物權(quán)法》界定為獨(dú)立的物權(quán)，那么，《物權(quán)法》一方面承認(rèn)宅基地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，另一方面卻又對其物權(quán)中的處分權(quán)能施加阻礙，就凸顯出了立法的矛盾。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場保障問題

很多老百姓不愿意退出宅基地，很大一部分原因是自身得不到保障，退出宅基地后生活沒有保障。交易市場混亂，大部分村民對流轉(zhuǎn)后是否有法律糾紛對此一片模糊，并且價(jià)格是隨意制定的，并沒有一個(gè)指定的標(biāo)準(zhǔn)，讓買賣雙方無法達(dá)成一個(gè)滿意的價(jià)格，市場也需要配套的管理制度和體系，這是至關(guān)重要的。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)心理預(yù)期大

現(xiàn)實(shí)生活中，村民對價(jià)格預(yù)期過大，導(dǎo)致雷聲大雨點(diǎn)小，并且宅基地的所有權(quán)是歸村集體的，所以村集體也是抱著想分一杯羹的態(tài)度，很多村民對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)均抱著一種觀望的態(tài)度，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量宅基地使用權(quán)的價(jià)格，并且國家和政府沒有出臺(tái)相關(guān)的政策，導(dǎo)致村集體也無法引導(dǎo)村民，因此迫切需要指導(dǎo)文件并得到政策執(zhí)行的具體指導(dǎo)。

六、建議和措施

（一）完善宅基地的法律法規(guī)制度

擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍。在我國的法律規(guī)定中，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地只能在本集體中進(jìn)行，這與我國《物權(quán)法》中農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)不符，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)應(yīng)發(fā)揮其真正的財(cái)產(chǎn)性功能。長垣縣作為宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，在2018年3月發(fā)布的《長垣縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》中，對符合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)規(guī)定的也可進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從文件中可以看到，流轉(zhuǎn)的范圍還是集中在本集體經(jīng)濟(jì)組織，外部人員不能參與其中，這極大地限制了農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為，大多數(shù)本集體的農(nóng)戶沒有流轉(zhuǎn)宅基地的需求，這一規(guī)定嚴(yán)重影響農(nóng)戶宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的發(fā)揮，農(nóng)戶不能通過流轉(zhuǎn)宅基地獲得收益，這在一定程度阻礙了整個(gè)市場的發(fā)展。農(nóng)村要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其土地市場化是必走之路，在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)和土地用途的條件下，建議政府修改這部分法律，釋放農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的更多屬性，允許農(nóng)戶的宅基地流轉(zhuǎn)到本集體以外的地方，讓本集體與其他集體、本集體與城鎮(zhèn)之間能夠自由流轉(zhuǎn)土地，讓農(nóng)戶對于宅基地使用權(quán)具有自主支配能力，不斷推進(jìn)宅基地登記確權(quán)工作。其次要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行多部門聯(lián)合辦公，國土、農(nóng)林畜牧等多部門共同工作，組織領(lǐng)導(dǎo)越好，其工作效率越高。

（二）建立健全宅基地市場交易體系

宅基地使用權(quán)屬于一種特殊的社會(huì)商品，僅通過價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)會(huì)讓部分農(nóng)戶的利益受到損失，這就需要政府機(jī)關(guān)建立一個(gè)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場或者將使用權(quán)納入農(nóng)地交易體系中，讓它能規(guī)范交易。在交易中提供專門的政府性交易平臺(tái)，為廣大農(nóng)戶提供準(zhǔn)確的價(jià)格指導(dǎo)，方便交易雙方合理進(jìn)行交易，防止惡性交易，保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益。在交易的后期，為交易的雙方提供法律咨詢，方便解決交易后產(chǎn)生的各種問題。政府性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心可以設(shè)置縣鄉(xiāng)村三級(jí)辦公地點(diǎn)，方便農(nóng)戶進(jìn)行宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，同時(shí)也可提高政府的工作效率。

（三）建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)配套制度

結(jié)合實(shí)際情況和原有的國土地價(jià)情況，著手制定適用于本地的《農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)》和《農(nóng)村宅基地地價(jià)評(píng)估機(jī)制》，在宅基地交易市場中組建第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來評(píng)估價(jià)格是否公平公正，評(píng)估專家可由住建、國土、財(cái)政、銀監(jiān)等職能部門和相關(guān)商業(yè)銀行的專業(yè)人員組成，充當(dāng)引導(dǎo)角色，并且出具書面評(píng)估報(bào)告，完善并且規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)交易市場的引導(dǎo)制度和體系。

（四）加大宣傳宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策

改革能否有效實(shí)施，在于各級(jí)政府的執(zhí)行。農(nóng)村地區(qū)因其受教育程度、人口老齡化等問題，對于國家政策的理解相對于城市地區(qū)要慢一些，因此需要各基層政府部門加大對政策的宣傳力度，讓其更通俗易懂，更容易被農(nóng)民群體接受。我們得知，大多數(shù)農(nóng)戶對于宅基地相關(guān)政策是不了解的，對于政策的不了解也導(dǎo)致他們會(huì)錯(cuò)過國家相關(guān)的福利，或失去利用國家政策增加自己收入的機(jī)會(huì)。推動(dòng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，首先要讓村干部進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，達(dá)到一定的工作能力，其次要通過發(fā)放宣傳頁、在村內(nèi)廣播給農(nóng)戶講解國家政策，提高農(nóng)戶的思想認(rèn)識(shí)，最后通過典型案例讓農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的福利。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)劃的資金投入

要從合理規(guī)劃建設(shè)的角度著手，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的集約利用和構(gòu)建，從而保證宅基地集約利用的順利進(jìn)行。政府應(yīng)該根據(jù)本地的實(shí)際情況，完善各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地建設(shè)的內(nèi)容。同時(shí)要依據(jù)科學(xué)、合理的原則對新增宅基地進(jìn)行布局，嚴(yán)格實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。要加大對宅基地的資金投入力度，政府和村集體要千方百計(jì)擴(kuò)大收入來源，提高資金利用效率。加強(qiáng)對閑置宅基地的管理，增加人力、物力和資金方面的投入，由當(dāng)?shù)卣疇款^，整理清查閑置宅基地，對較長時(shí)間內(nèi)空置地實(shí)行統(tǒng)一騰退和清理，增加宅基地的利用效率。

七、結(jié)語

現(xiàn)有的宅基地政策具有滯后性，從長遠(yuǎn)來看，完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分重要的，各種宅基地使用權(quán)跨集體或者村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)保障制度沒有完善，交易市場需要更多的市場行為規(guī)范，讓更多的村民了解宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策是十分重要的。