周醒醒 周 正

（1.安徽大學(xué) 安徽合肥 230601；2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 安徽蚌埠 233030）

近年來，關(guān)于“土地拋荒”“土地撂荒”的事件屢屢見諸報(bào)端。2021年1月20日新華每日電訊發(fā)表了題為《村里拋荒的地真不少》的報(bào)道，對(duì)耕地拋荒的總體狀況與主要特點(diǎn)進(jìn)行介紹。此外，安徽、湖南、江西、浙江等地的地方新聞網(wǎng)站也對(duì)當(dāng)?shù)馗貟伝牡陌l(fā)生及解決情況進(jìn)行了報(bào)道。本文將以安徽省壽縣雙橋鎮(zhèn)為分析目標(biāo)區(qū)域，結(jié)合全國(guó)關(guān)于耕地拋荒問題的報(bào)道，對(duì)發(fā)生于壽縣雙橋鎮(zhèn)的耕地拋荒問題進(jìn)行調(diào)查，并結(jié)合對(duì)耕地拋荒命題的理論分析，對(duì)發(fā)生于該地的耕地拋荒問題提出解決對(duì)策。

1 土地拋荒問題概述

關(guān)于耕地拋荒的概念，目前學(xué)界并沒有達(dá)成共識(shí)。依據(jù)世界糧農(nóng)組織（FAO）的觀點(diǎn)，耕地連續(xù)5年未進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即可認(rèn)定為拋荒。國(guó)內(nèi)學(xué)者基于我國(guó)的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，在確認(rèn)耕地拋荒時(shí)并未在“未進(jìn)行耕作的時(shí)間”這一要件上如世界糧農(nóng)組織般嚴(yán)格。有的學(xué)者主張耕地一年未進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即可認(rèn)定為拋荒[1]；有的學(xué)者認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中一季未進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)即可認(rèn)定為拋荒，即耕地季節(jié)性拋荒[2]；甚至有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力未與土地充分結(jié)合即可構(gòu)成土地拋荒，即隱性拋荒[3]。本次調(diào)查針對(duì)的是冬小麥生產(chǎn)季節(jié)的耕地拋荒問題，屬于季節(jié)性拋荒。

改革開放以來，我國(guó)發(fā)生過兩次較為嚴(yán)重的耕地拋荒現(xiàn)象。第一次屬于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策問題導(dǎo)致的耕地拋荒，第二次則是由于經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)問題導(dǎo)致的耕地拋荒。在20世紀(jì)90年代，因國(guó)家課以農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民稅負(fù)過重，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種地的積極性。2006年，農(nóng)業(yè)稅被取消后，國(guó)家開始向農(nóng)業(yè)提供補(bǔ)貼，以提振農(nóng)民種地積極性。但是由于各種原因的出現(xiàn)，耕地拋荒問題并未被遏制，本次調(diào)查所針對(duì)的耕地拋荒在歷史階段上屬于由于經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)問題導(dǎo)致的耕地拋荒。

針對(duì)耕地拋荒的產(chǎn)生原因及影響，目前學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張耕地拋荒問題的發(fā)生是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的一種必然結(jié)果，其本質(zhì)是現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制沒有能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。對(duì)于耕地拋荒，可以將農(nóng)民從土地上解放出來，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展的同時(shí)也可以推動(dòng)土地制度的改革，進(jìn)一步適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的需求。另一種觀點(diǎn)則是從農(nóng)村發(fā)展和糧食安全出發(fā)，認(rèn)為耕地拋荒會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，造成農(nóng)村“空心化”，并導(dǎo)致糧食危機(jī)。本文將圍繞耕地拋荒發(fā)生的現(xiàn)實(shí)原因展開調(diào)查，具體的影響將圍繞調(diào)查結(jié)果進(jìn)行闡述。

2 以“耕地拋荒”為中心的田野調(diào)查

2.1 調(diào)查設(shè)計(jì)

本次調(diào)查的區(qū)域位于安徽省壽縣雙橋鎮(zhèn)，以雙橋鎮(zhèn)各行政村為基本調(diào)查單位，以雙橋鎮(zhèn)尚廟村為中心，同時(shí)兼顧其他村落進(jìn)行走訪調(diào)查。

本次調(diào)查的內(nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是對(duì)區(qū)域內(nèi)冬小麥種植時(shí)節(jié)土地拋荒的原因進(jìn)行調(diào)查；二是對(duì)農(nóng)民的收入與冬小麥種植收獲情況的關(guān)系進(jìn)行調(diào)查；三是收集區(qū)域內(nèi)人員關(guān)于增加冬小麥種植積極性、穩(wěn)定冬小麥種植面積的意見和看法。

本次調(diào)查的方式主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)調(diào)查范圍內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)行訪談；二是對(duì)調(diào)查區(qū)域內(nèi)的拋荒土地、水利設(shè)施等進(jìn)行實(shí)地勘察。

2.2 對(duì)耕地拋荒的現(xiàn)實(shí)原因的調(diào)查

2.2.1 農(nóng)戶家庭務(wù)農(nóng)收入期望值不高

在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下，農(nóng)戶家庭是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的單位。農(nóng)民通過參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取收益，維系個(gè)人及家庭成員的日常生活所需。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益是農(nóng)戶家庭最為關(guān)心的問題，也是分析耕地拋荒問題首先需要調(diào)查的問題。

首先，從收入端來看，冬小麥?zhǔn)杖胨捷^低。在調(diào)查區(qū)域內(nèi)，戶均擁有土地面積在10 畝～15 畝之間，冬小麥畝均產(chǎn)量為350 kg。按照安徽省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳執(zhí)行的冬小麥托市收購(gòu)價(jià)計(jì)算農(nóng)戶收入，一季冬小麥的收入水平如表1。

表1 一季冬小麥的收入水平

從表1來看，由于戶均擁有土地面積較少，一季冬小麥的總收益并不高。

其次，從成本端來看，冬小麥種植成本較高。冬小麥成本包含諸如種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資成本，以及土地翻耕、收割等耕作成本。在不考慮人工成本的情況下，一季冬小麥的固定成本如表2。

表2 一季冬小麥的固定成本

即使按照一等小麥計(jì)算家庭收益，在不考慮人工成本的情況下，一季冬小麥的凈利潤(rùn)為3 150 元～4 725 元。而且一季冬小麥的生長(zhǎng)周期為7 個(gè)月左右，在這7 個(gè)月內(nèi)需要不斷進(jìn)行田間管理，如果按照勞動(dòng)力市場(chǎng)一般水平將勞動(dòng)力成本計(jì)算在內(nèi)，則農(nóng)民種植一季冬小麥的凈收益將會(huì)再被大幅壓縮。

最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)水平較高。調(diào)查區(qū)域內(nèi)的氣候?qū)儆趤啛釒Ъ撅L(fēng)氣候，降水集中在夏季。在冬小麥的生長(zhǎng)期內(nèi)，尤其是秋季小麥剛剛播種下去和春季小麥復(fù)蘇季節(jié)降水較少，容易因干旱影響小麥生長(zhǎng)。此外，農(nóng)作物病蟲災(zāi)害也是造成小麥減產(chǎn)的重要原因。依據(jù)在調(diào)查區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)的國(guó)元農(nóng)險(xiǎn)《安徽省小麥種植補(bǔ)充保險(xiǎn)條款》的規(guī)定，每畝小麥保險(xiǎn)金額為230 元，對(duì)農(nóng)民的吸引力度不大，農(nóng)民投保率并不高。

綜合以上三個(gè)方面可以發(fā)現(xiàn)：一方面，從收入和成本兩端可以計(jì)算出調(diào)查區(qū)域內(nèi)一季冬小麥的利潤(rùn)空間并不大；另一方面，冬小麥種植存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。在兩個(gè)方面的共同作用下，農(nóng)戶家庭對(duì)種植冬小麥的收入期望值并不高，農(nóng)戶種植的興趣不大。

2.2.2 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱

在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式下，農(nóng)戶家庭和集體經(jīng)濟(jì)之間是存在分工的。其中，農(nóng)戶家庭是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，這種類似于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)模式存在著天然的諸如規(guī)模小、組織程度低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等問題，而這些問題需要集體經(jīng)濟(jì)來進(jìn)行補(bǔ)正。但是調(diào)查區(qū)域內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展程度較低，未能履行在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下集體經(jīng)濟(jì)需要完成的工作。

第一，集體經(jīng)濟(jì)公共產(chǎn)品提供不足。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位是農(nóng)戶家庭，這種生產(chǎn)模式在堅(jiān)持精耕細(xì)作的同時(shí)也因?yàn)榧彝ヒ?guī)模太小，無法承擔(dān)諸如道路、水利設(shè)施等公共產(chǎn)品的修建和維護(hù)，這個(gè)問題需要集體經(jīng)濟(jì)來補(bǔ)正。但是由于調(diào)查區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)道路、引水渠、水閘等農(nóng)業(yè)配套設(shè)施的修建被動(dòng)依靠外來投資，甚至集體無法提供修建服務(wù)。

第二，集體經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)提供不足。首先，在以農(nóng)戶為基本生產(chǎn)單位的經(jīng)營(yíng)模式下，分?jǐn)傇趩挝煌恋厣系膭趧?dòng)力是富裕的，這在支持農(nóng)業(yè)可以進(jìn)行精耕細(xì)作的同時(shí)也導(dǎo)致了這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式具有保守性。為應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的水、旱、病蟲災(zāi)害，通過集體對(duì)農(nóng)民開展針對(duì)性教育，改良傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用是必要之舉。但是由于調(diào)查區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱，農(nóng)民只能被動(dòng)聽從在集市上售賣農(nóng)資的商家的建議來改善田間管理。其次，農(nóng)業(yè)機(jī)械的普及極大地提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，在調(diào)查區(qū)域內(nèi)尤其表現(xiàn)為聯(lián)合收割機(jī)團(tuán)隊(duì)跨區(qū)域進(jìn)行收割作業(yè)。這種收割方式幫助農(nóng)民從傳統(tǒng)的收割、晾曬、歸倉的模式中解脫了出來。但是聯(lián)合收割的模式也需要當(dāng)?shù)卦谟土?、信息、維修等方面的配合，而類似的公共服務(wù)在調(diào)查區(qū)域內(nèi)并不存在，聯(lián)合收割團(tuán)隊(duì)的油料、維修等服務(wù)全靠團(tuán)隊(duì)自己解決，限制了機(jī)械化團(tuán)隊(duì)的效率。

第三，缺乏產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)民收入渠道單一。家庭生產(chǎn)模式具有天然的低商品化率的劣勢(shì)，這需要集體經(jīng)濟(jì)幫助家庭延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。但是由于調(diào)查區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱，農(nóng)民只好被迫直接出賣糧食這類基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品，附加值極低。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有極強(qiáng)的季節(jié)性。在農(nóng)閑時(shí)分，農(nóng)民擁有較多的時(shí)間可以從事其他勞動(dòng)獲取收入，但是由于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，導(dǎo)致無法擴(kuò)展農(nóng)民的收入渠道，影響了農(nóng)民家庭收入水平的提升。

2.3 對(duì)農(nóng)民收入與冬小麥質(zhì)量、產(chǎn)量關(guān)系的調(diào)查

在走訪過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的收入與小麥的產(chǎn)量、質(zhì)量呈正相關(guān)，且產(chǎn)量與質(zhì)量也呈正相關(guān)。即在某一季的小麥生產(chǎn)中，若該季小麥的產(chǎn)量、質(zhì)量都比較理想，農(nóng)民的小麥沒有遭受病蟲害并且順利歸倉，則該季小麥?zhǔn)召?gòu)價(jià)可以達(dá)到較高水平。若該季小麥的質(zhì)量、產(chǎn)量較差，即該季小麥遭受到了病蟲害或者在歸倉中遭到雨淋蟲咬導(dǎo)致產(chǎn)量或者質(zhì)量較低，那么該季小麥的價(jià)格也將相對(duì)較低。

這是因?yàn)樵谛←湲a(chǎn)量、質(zhì)量都比較理想的年份，雖然中國(guó)小麥?zhǔn)袌?chǎng)供需相對(duì)平衡，但是由于小麥最低收購(gòu)價(jià)制度的托底作用，并不會(huì)出現(xiàn)“谷豐傷農(nóng)”的情況，反而由于小麥質(zhì)量和產(chǎn)量較好，小麥價(jià)格可以維持在一個(gè)相對(duì)較高的水平，進(jìn)而使得農(nóng)民收入較高。但是在小麥產(chǎn)量、質(zhì)量不甚理想的年份，遭受到病蟲害或者歸倉不順利的小麥難以制成面粉或其他高附加值產(chǎn)品投放市場(chǎng)，而只能用于生產(chǎn)飼料或者其他低附加值產(chǎn)品，市場(chǎng)對(duì)小麥的收購(gòu)意愿不大。雖然市場(chǎng)中小麥供給下降，但是小麥價(jià)格由于質(zhì)量問題并不會(huì)維持在較高水平，農(nóng)民需要承受小麥價(jià)格、產(chǎn)量雙下降帶來的損失。

3 應(yīng)對(duì)耕地拋荒問題的對(duì)策建議

通過對(duì)上述關(guān)于耕地拋荒問題的調(diào)查結(jié)果的分析可以得出如下的結(jié)論。

第一，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、質(zhì)量與農(nóng)民的收入水平在政府托市收購(gòu)制度的支持下呈正相關(guān)，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持托市收購(gòu)制度并逐步加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度，將市場(chǎng)力量和政府力量結(jié)合起來，以提升農(nóng)民的收入水平。

第二，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的完善是從根本上解決耕地拋荒問題的策略。這就要求在把握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、信息化水平不斷提升的基礎(chǔ)上，關(guān)注農(nóng)民的訴求和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，嘗試?yán)猛恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)一步解放農(nóng)村的生產(chǎn)要素，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制更好地適應(yīng)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展需要?；诖?，可有以下建議。

3.1 充分尊重農(nóng)民的理性選擇，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性

3.1.1 尊重沒有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的自主擇業(yè)的結(jié)果

對(duì)于已經(jīng)決定放棄從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，政府和集體應(yīng)當(dāng)尊重其已經(jīng)做出的決定。同時(shí)，積極和這部分農(nóng)民取得聯(lián)系，弄清其對(duì)于土地的安排，確認(rèn)其是否已經(jīng)與其他農(nóng)戶達(dá)成關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、代耕的協(xié)議。對(duì)于那些已經(jīng)對(duì)土地進(jìn)行拋荒的農(nóng)戶，要及時(shí)落實(shí)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的要求，將該戶信息在農(nóng)村土地承包信息應(yīng)用平臺(tái)上進(jìn)行維護(hù)和更新，幫助其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，提高土地利用率。

3.1.2 從三個(gè)方面向有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民提供幫助

第一，為這部分農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供便利，增加其農(nóng)業(yè)收入。其一，堅(jiān)持并提高農(nóng)產(chǎn)品托市收購(gòu)制度力度，穩(wěn)步、適度提升農(nóng)產(chǎn)品最低收購(gòu)價(jià)與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，提升農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接收入；其二，組織“農(nóng)業(yè)課堂”“莊稼醫(yī)院”，集中提供農(nóng)技培訓(xùn)，以及病蟲自然災(zāi)害、天氣等農(nóng)業(yè)情報(bào)，向其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)支持；其三，村集體牽頭，對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉、作物機(jī)械化收割等服務(wù)實(shí)施集中采購(gòu)，提升農(nóng)戶的議價(jià)能力，降低農(nóng)業(yè)種植成本。

第二，及時(shí)了解這部分農(nóng)民對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入的意愿，用好農(nóng)村土地承包信息應(yīng)用平臺(tái)，保證有意愿擴(kuò)大種植面積的農(nóng)戶及時(shí)獲取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息。

第三，利用好農(nóng)閑季節(jié)，組織農(nóng)閑時(shí)分農(nóng)民的勞務(wù)輸出，拓寬這部分農(nóng)民的收入渠道，提高其收入水平。

3.2 政府應(yīng)加大對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的投入力度

針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，持續(xù)加大對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)投入，主動(dòng)擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的任務(wù)。

第一，政府應(yīng)當(dāng)按照計(jì)劃，加大財(cái)政投入力度，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與要求，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：實(shí)現(xiàn)到2022年，建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1 萬億斤以上糧食產(chǎn)能；到2035年，通過持續(xù)改造提升，實(shí)現(xiàn)全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保有量進(jìn)一步提高的目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升[4]。

第二，政府持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境和生活基礎(chǔ)設(shè)施的改善。通過加大對(duì)農(nóng)村道路、電信、自來水、廁所改造、危房改造等工程的投入，縮小城鄉(xiāng)間的生活差距，提升農(nóng)村生活質(zhì)量，讓農(nóng)村留得住人、住得舒心。

3.3 集體經(jīng)濟(jì)利用好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)契機(jī)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展

集體經(jīng)濟(jì)在新的時(shí)代背景下，應(yīng)發(fā)揮好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革紅利，放活土地這一生產(chǎn)要素，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展邏輯，遵循引入—內(nèi)生邏輯培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第一，通過引進(jìn)外部資本、技術(shù)、人才，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時(shí)，搭建起與外部對(duì)接的橋梁，將市場(chǎng)需求與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)對(duì)接起來，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品深加工，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)卣w發(fā)展。

第二，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地適度集中，由集體經(jīng)濟(jì)牽頭，培育當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，克服外來工商資本在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的不足，將當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展成果留在當(dāng)?shù)?，增?qiáng)當(dāng)?shù)氐膬?nèi)生發(fā)展動(dòng)力。