于茗卉

自2013年習(xí)近平主席提出要建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫”后，中國(guó)智庫發(fā)展進(jìn)入了黃金時(shí)代。從中央到基層，從高校到民間，智庫建設(shè)如火如荼，呈現(xiàn)遍地開花的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于中國(guó)“智庫熱”的根本起因，有人認(rèn)為中國(guó)發(fā)展的步伐太快，但精神文明建設(shè)與物質(zhì)文明建設(shè)不相匹配，即所謂的“靈魂跟不上肉體”，要補(bǔ)上自我深度剖析的一課;有人認(rèn)為中國(guó)國(guó)家的治理模式正在朝向科學(xué)化的方向邁進(jìn)，那就必然需要來自“科學(xué)界”的聲音;也有人將智庫建設(shè)作為中國(guó)民主參與的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但無論怎樣，中國(guó)智庫如同稚嫩的樹苗已經(jīng)生根、發(fā)芽，并有快速生長(zhǎng)之勢(shì)。

與中國(guó)智庫這樣剛剛成長(zhǎng)起來的稚嫩小苗相比，世界智庫早已經(jīng)歷了百年發(fā)展歷程。那么，智庫在全世界范圍內(nèi)有怎樣的狀態(tài)？智庫又如何在社會(huì)現(xiàn)狀和科學(xué)研究都在快速發(fā)展中進(jìn)行功能演變？中國(guó)智庫又將如何推進(jìn)現(xiàn)代化之路？

嚴(yán)格意義來說，智庫應(yīng)當(dāng)具有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是獨(dú)立性和自由度，以和政府/大型利益集團(tuán)區(qū)分;二是實(shí)踐性和落地性，以和一般研究機(jī)構(gòu)區(qū)分?；诖?，學(xué)界對(duì)智庫概念的認(rèn)識(shí)也形成了基本共識(shí)：“一種獨(dú)立的、不以利益為基礎(chǔ)的、非營(yíng)利的組織，依靠專家及其思想獲得支持，并對(duì)公共決策過程產(chǎn)生影響?！?/p>

雖然我們統(tǒng)一使用“智庫”一詞來描述這一類研究機(jī)構(gòu)，但是現(xiàn)代意義上的智庫至少經(jīng)歷了上百年的發(fā)展歷史，有四個(gè)明顯的類別：

政策研究機(jī)構(gòu)（Policy Research Institute）：20世紀(jì)初到二戰(zhàn)前，在資本主義經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)資源增加、進(jìn)步意識(shí)形態(tài)價(jià)值觀以及英美慈善傳統(tǒng)在相關(guān)領(lǐng)域的影響等諸多原因影響下，第一代政策研究機(jī)構(gòu)見雛形。該類型智庫主要源于個(gè)人捐款或基金會(huì)捐款，推崇中立的專業(yè)知識(shí)，且從制度框架上始終避免卷入具有價(jià)值導(dǎo)向作用的政治辯論中，可以開展較為獨(dú)立的、純粹的研究。在基本方向上，政策研究類智庫一般從事較為長(zhǎng)期的研究工作，側(cè)重于研究政府的政策制定方向，具有明顯的政策預(yù)期性和前瞻性。

政府合同型智庫（Government Contractors Think Tanks）：二戰(zhàn)后到20世紀(jì)60年代，在美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條的背景下，社會(huì)開始出現(xiàn)一種共識(shí)，即政府不能解決所有的問題，而只是一個(gè)必須的、恰當(dāng)?shù)墓芾碚?。因此，政府開始對(duì)外尋求政策咨詢機(jī)構(gòu)的協(xié)助，也逐步成為諸多智庫的資金來源，這就導(dǎo)致政府合同型智庫的出現(xiàn)。以政府合同為主的項(xiàng)目撥款作為主要運(yùn)作資金，該類智庫將工作重點(diǎn)放在由政府咨詢需求而形成的咨詢項(xiàng)目，具有非常強(qiáng)的落地性和可操作性，并通過內(nèi)部政策報(bào)告這一渠道來對(duì)政府決策產(chǎn)生影響，幫助解決政府面臨的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多問題。

倡導(dǎo)型智庫（Advocacy Think Tanks）：20世紀(jì)70—90年代，在一個(gè)更為開放和更為復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)下，西方主要國(guó)家開始建立倡導(dǎo)型智庫。這主要有兩個(gè)方面的原因：一方面，智庫在權(quán)力、財(cái)富和智力資源之間已經(jīng)開始形成了相互關(guān)聯(lián)、相互支持的網(wǎng)絡(luò);另一方面，由于受到第二次石油危機(jī)的沖擊，政府、基金會(huì)等開始大幅削減對(duì)智庫的資金資助，迫使智庫為了自身發(fā)展而不得不進(jìn)行市場(chǎng)化操作，一些具有籌款能力的機(jī)構(gòu)獲得迅速擴(kuò)張的機(jī)會(huì)。該類智庫開始逐步向政府公共事務(wù)上推進(jìn)，其具有明顯的政治主張，有鮮明的政策、黨派和意識(shí)形態(tài)的傾向，向上對(duì)政策制定者推銷政治主張來增加機(jī)構(gòu)影響力，對(duì)外試圖通過大眾傳媒來增加輿論影響力，從而引導(dǎo)精英輿論和政治走向。其中一個(gè)典型的案例是1977年建立的卡托研究所，其秉持明確的個(gè)人自由、小政府、利伯維爾場(chǎng)主義等政策觀點(diǎn)，并積極主動(dòng)地對(duì)外宣傳。

名流型智庫（Legacy-based Think Tanks）：在20世紀(jì)90年代，一批離任政治家開始創(chuàng)辦智庫，例如卡特中心和尼克松和平與自由中心。該類智庫主要用于宣傳政治家、創(chuàng)始人的個(gè)人政治主張，具有明顯個(gè)人特色。可以說，該類智庫奠定了美國(guó)“旋轉(zhuǎn)門”（revolving door）機(jī)制，即政府公職人員、學(xué)術(shù)科研人員之間身份的轉(zhuǎn)換。不可否認(rèn)的是，名流型智庫提高了政府與社會(huì)之間人才的流動(dòng)性，明顯增強(qiáng)了該類智庫在政策把握和政策解讀上的準(zhǔn)確度，也有較強(qiáng)的政策決策影響力，但也帶來了腐敗、游說等極具爭(zhēng)議的一面。

現(xiàn)代智庫究竟應(yīng)當(dāng)做什么

無論經(jīng)歷了多少代的發(fā)展，智庫都是在積極探尋其在地區(qū)、國(guó)家乃至全球化進(jìn)程中的廣闊思想者地位，成為歷次工業(yè)革命、社會(huì)轉(zhuǎn)型、政治變革中最具競(jìng)爭(zhēng)性的“產(chǎn)業(yè)”。從這個(gè)角度來說，智庫的內(nèi)涵和功能的拓展已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越最早的設(shè)置。那么，現(xiàn)代智庫究竟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的功能和價(jià)值？

基礎(chǔ)功能：對(duì)上的政策咨詢功能和對(duì)外的知識(shí)宣傳功能

政策研究和政策咨詢是智庫最基本、最傳統(tǒng)，也是最主要的功能。從智庫出現(xiàn)的背景來說，當(dāng)20世紀(jì)初政府開始逐步失去其在公共決策中曾經(jīng)占據(jù)的絕對(duì)甚至是唯一的地位，這就要求各領(lǐng)域的專家以多種形式逐步參與到政策辯論或政策制定的過程中，這就奠定了智庫的最初設(shè)置。智庫從功能上“是政策團(tuán)體為確保多樣化、開放性和政策分析、研究、決策以及評(píng)估過程的可靠性，以知識(shí)和智力為基礎(chǔ)而提供的軟基礎(chǔ)設(shè)施”。詹姆斯·麥甘更是提出，智庫“不應(yīng)只是按照政府的需要來做工作，而應(yīng)該幫助政府思考，提供有價(jià)值的建議，為政府所可能會(huì)面臨的挑戰(zhàn)提供關(guān)鍵的思想支持”。

而在智庫和政策研究人員應(yīng)當(dāng)如何參與政策決策的問題上，拉斯韋爾——政策科學(xué)的創(chuàng)始人——曾創(chuàng)造性地提出政策過程的七功能理論，即情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用、評(píng)價(jià)和終止。也就是說，智庫人員將會(huì)以趨勢(shì)報(bào)告、科學(xué)報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、目標(biāo)報(bào)告和政策報(bào)告等形式向決策者提供關(guān)于政策決策的相關(guān)信息和輔助性服務(wù)。

面向大眾的知識(shí)宣傳功能是智庫在積極發(fā)揮對(duì)政府政策決策影響的過程中，所拓展出來可發(fā)揮間接影響力的功能。智庫通過互聯(lián)網(wǎng)、電視媒體等宣傳途徑，將研究成果對(duì)公眾、社會(huì)大眾層面進(jìn)行廣泛傳播和推廣，以達(dá)到政策啟蒙、知識(shí)傳播的目的，甚至某些情況下的政策輿論宣傳等目的。這在信息化快速發(fā)展的今天顯得格外重要?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展帶來了信息知識(shí)的爆棚，諸多真假信息互相摻雜，普通民眾根本無法判斷真?zhèn)?。蘭德報(bào)告《真相的凋零（Truth Decay）》指出，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代造成了傳統(tǒng)的單一權(quán)威信息機(jī)制瓦解，基于觀點(diǎn)和個(gè)人體驗(yàn)的相關(guān)話題越來越多，且蓋過事實(shí)。在所謂的“后真相時(shí)代”，智庫基于深厚的學(xué)術(shù)研究基礎(chǔ)，可以提供高于媒體記者分析深度的討論，這也不失為知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代中一種積極的大眾參與行為。

附加功能：智庫外交功能

傳統(tǒng)來說，外交部等國(guó)家政府部門是外交的主要參與者。隨著全球化發(fā)展，出現(xiàn)了包括公民社會(huì)在內(nèi)的多類型外交主體，其中智庫就是一支重要的參與力量。現(xiàn)代智庫在外交功能上的拓展，主要分為兩種：

第一種是知識(shí)外交（knowledge diplomacy）。作為新型外交的一種，最早出現(xiàn)在貿(mào)易組織成員之間的知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判中，是通過高等教育、研究和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)（IHERI，International Higher Education，Research and Innovation）來建立和加強(qiáng)國(guó)家之間的關(guān)系。與教育外交、文化外交不同的是，知識(shí)外交強(qiáng)調(diào)的是其知識(shí)性、專業(yè)性，這就明確了智庫是重要的參與主體。通常來說，智庫從不直接參與具體的外交事件，而主要是通過理念、知識(shí)分享的方式來推動(dòng)國(guó)家間在某項(xiàng)具體事務(wù)上的合作。最為典型的例子是成立于2012年的RENKEI（Japan–UK Research and Education Network for Knowledge Economy Initiatives），這是日本與英國(guó)所推動(dòng)的通過在重大社會(huì)問題上建立學(xué)術(shù)-產(chǎn)業(yè)聯(lián)合研究活動(dòng)，來加強(qiáng)兩國(guó)大學(xué)國(guó)際化和研究合作的跨國(guó)科研合作網(wǎng)絡(luò)。截至目前，該合作網(wǎng)絡(luò)包括日本的六所大學(xué)、英國(guó)的八所大學(xué)以及數(shù)十個(gè)來自業(yè)界的研究合作伙伴，重點(diǎn)在可持續(xù)能源、戰(zhàn)爭(zhēng)、航空航天工程等領(lǐng)域聯(lián)合開展研究項(xiàng)目和研討會(huì)。

第二種是二軌外交（Track II diplomacy）或秘密外交（Backchannel diplomacy）。二軌外交是相對(duì)于政府之間、官方的、正式的一軌外交而言，主要是指由個(gè)體公民或群體參與的非政府間、非正式、非官方的活動(dòng)，旨在國(guó)家間尋找沖突解決或建立友好對(duì)話的機(jī)會(huì)，最早是在1991年由Volkan、Montville、Julius等人所提出。通常來說，二軌外交是由中立第三方伙伴將兩方非官方代表聚集在一起，在充分的意見交換和信任建立后，再邀請(qǐng)各方代表以私人身份參加，以促使第二軌道和第一軌道接觸。在這個(gè)過程中，智庫以其中立性和政策研究相關(guān)性，逐漸成為二軌外交當(dāng)中的第三方代表力量。最典型的例子是成立于1958年的國(guó)際戰(zhàn)略研究所（International Institute for Strategic Studies——IISS）。目前，該研究所具有研究所功能、情報(bào)中心功能和論壇功能，其中論壇功能即為其開展二軌外交的重要著力點(diǎn)。

延伸功能：建立學(xué)科權(quán)威，構(gòu)建國(guó)際話語權(quán)

構(gòu)建國(guó)際話語權(quán)是智庫外交拓展的高階延伸功能?，F(xiàn)代智庫通過在某一個(gè)或幾個(gè)學(xué)科領(lǐng)域上展示充分的專業(yè)性、科學(xué)性（這可以通過學(xué)科建設(shè)、人才匯聚等多種方式實(shí)現(xiàn)），可以搭建一種區(qū)域性的、跨國(guó)別的學(xué)術(shù)權(quán)威性，甚至是國(guó)際層面的影響力，而這種影響力，實(shí)際上就是一種話語權(quán)，是立法、行政、司法、媒體四權(quán)之后的“第五種權(quán)力”。張?bào)K等在分析中國(guó)外交安全智庫如何建立國(guó)際話語權(quán)中，認(rèn)定智庫國(guó)際話語權(quán)的建立，常通過以下層面：一是政策研究、政策建議和政策評(píng)估，這是最直接的方式;二是重大理論構(gòu)建，這種時(shí)間較長(zhǎng)，但一旦成功會(huì)產(chǎn)生比單一政策更為深遠(yuǎn)和重大的影響;三是“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，把智庫人才看作未來決策者的儲(chǔ)備池;四是通過會(huì)議、講座等形式來搭建政策對(duì)話平臺(tái);五是制造和引導(dǎo)國(guó)際輿論。

可以說，在全球化進(jìn)程加速的今天，高水平、國(guó)際化的智庫不僅可以憑借國(guó)際影響力和話語權(quán)設(shè)置戰(zhàn)略議程，設(shè)計(jì)和引領(lǐng)國(guó)際議題的走勢(shì)，影響國(guó)際行為體和公眾對(duì)某項(xiàng)戰(zhàn)略議程的認(rèn)知理解和重視程度，進(jìn)而服務(wù)本國(guó)政治，同時(shí)還可以憑借國(guó)際影響力和話語權(quán)引領(lǐng)國(guó)際思潮，制定理論范式，將全球主流思想歸納到自己的框架中來，使自己成為全球思想的主導(dǎo)者。

中國(guó)智庫發(fā)展仍然前途漫漫

在過去幾十年的發(fā)展中，中國(guó)智庫如同雨后春筍般蓬勃發(fā)展，形成了政府、高校、社會(huì)多類型、多層級(jí)的智庫體系，為中國(guó)的發(fā)展建設(shè)提供了諸多智力支持。但與世界智庫百年發(fā)展歷程相比，中國(guó)智庫仍面臨著后續(xù)支撐力不足、方向并不明晰等諸多問題。

智庫突出的是“智”，就決定了具有科學(xué)知識(shí)、專業(yè)技能、政策意識(shí)的智庫型人才是其核心競(jìng)爭(zhēng)力。長(zhǎng)期以來，西方智庫就極為重視公共政策分析人才的培養(yǎng)，專門開設(shè)了公共政策碩士或博士課程，以應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政策科學(xué)的需求。例如哈佛肯尼迪學(xué)院、加州大學(xué)伯克利分校、新加坡李光耀公共政策學(xué)院等，都是專業(yè)的政策分析人才培養(yǎng)基地。目前中國(guó)在智庫人才上極為匱乏。從背后的原因來看，一是中國(guó)目前尚未形成智庫型人才的培養(yǎng)機(jī)制，國(guó)內(nèi)高校鮮有設(shè)置公共政策學(xué)科，相關(guān)的人才往往來自政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科，專業(yè)知識(shí)豐富，但政策分析能力略有不足，這就在某種程度上造成了大量研究要么過于突出理論性而導(dǎo)致與現(xiàn)實(shí)分析脫節(jié)嚴(yán)重，要么過于要求科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性而忽略了政策的時(shí)效性和前瞻性。智庫想要長(zhǎng)期可持續(xù)且有質(zhì)量的發(fā)展，必須在智庫型人才儲(chǔ)備上下重筆。

二是中國(guó)沒有形成相應(yīng)的智庫人才評(píng)價(jià)機(jī)制。智庫人員的工作任務(wù)是承擔(dān)智庫分析報(bào)告，存在著一定的機(jī)密性，往往不能用公開性的方法來進(jìn)行級(jí)別評(píng)價(jià)，這就導(dǎo)致純粹的智庫研究人員上升渠道不明朗。目前大部分智庫依然存在部分科研人員學(xué)術(shù)研究與智庫研究“一肩挑”的現(xiàn)象，用學(xué)術(shù)研究評(píng)價(jià)機(jī)制來進(jìn)行級(jí)別評(píng)定，而用智庫管理的方法進(jìn)行日常工作安排，長(zhǎng)此以往會(huì)導(dǎo)致學(xué)術(shù)不學(xué)術(shù)，政策不政策。

三是中國(guó)智庫間人才交流機(jī)制不完善。智庫之間只有形成暢通的交流，才能形成人才的匯聚、研究成果的匯聚以及智力支持的匯聚。通過合理的、規(guī)范的交流和合作活動(dòng)，促使智庫間在思維碰撞中得到快速發(fā)展和提升，是中國(guó)智庫目前發(fā)展階段非常重要的一個(gè)步驟。

更深層次來看，中國(guó)的智庫建設(shè)存在著分散且重疊的現(xiàn)象。由于缺乏政府前瞻性的發(fā)展規(guī)劃，智庫建設(shè)處于一窩蜂的發(fā)展?fàn)顟B(tài)之中，缺乏整體的、協(xié)調(diào)性的發(fā)展目標(biāo)和定位，很難形成具有凝聚力的智庫體系。從西方智庫百花齊放的局面來看，中國(guó)智庫也應(yīng)當(dāng)在更為開放、統(tǒng)一的局面下，通過不斷的交流與合作，逐漸碰撞和發(fā)展出具有各自特色的、不同類別的智庫。與此同時(shí)，西方現(xiàn)代智庫功能的轉(zhuǎn)變，無疑體現(xiàn)了智庫作為思想庫，在政府政策咨詢和世界外交舞臺(tái)上均發(fā)揮著重要的作用。中國(guó)智庫建設(shè)也毫不例外。未來，中國(guó)智庫變革之路的關(guān)鍵，已經(jīng)不僅僅是在如何發(fā)揮中國(guó)智庫科學(xué)決策中“頭腦”的引領(lǐng)作用，而更重要的是積極拓展智庫在外交、國(guó)際話語權(quán)構(gòu)建等方面的功能。

（來源：香港中文大學(xué)深圳高研院）