◆朱益強(qiáng) 張承宏 毛茗秋/江蘇省南京市審計(jì)局

為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)力度，提升政府投資審計(jì)績(jī)效，推進(jìn)投資審計(jì)高質(zhì)量發(fā)展，某地市政府基于投資項(xiàng)目計(jì)劃和建設(shè)規(guī)模，實(shí)施分類審計(jì)，對(duì)于概算投資在一定規(guī)模內(nèi)的項(xiàng)目，實(shí)施審計(jì)備案制，以推進(jìn)審計(jì)組織管理工作規(guī)范化和政府投資審計(jì)全覆蓋，依法全面履行政府投資審計(jì)的監(jiān)督職能。

一、實(shí)行備案制度的必要性

（一）落實(shí)責(zé)任，提升項(xiàng)目主管部門監(jiān)管意識(shí)

項(xiàng)目主管部門應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)主管責(zé)任，提升工程監(jiān)管意識(shí)，積極督促建設(shè)單位及時(shí)組織竣工決（結(jié)）算項(xiàng)目的審計(jì)工作，確認(rèn)本部門組織的竣工決（結(jié)）算項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果，敦促建設(shè)單位報(bào)審計(jì)部門備案。通過執(zhí)行審計(jì)備案相關(guān)制度，確保管理責(zé)任高效落實(shí)。

（二）消除盲區(qū)，促進(jìn)工程審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

實(shí)施備案制一方面可以破解投資審計(jì)任務(wù)繁重、審計(jì)力量不足、復(fù)合型審計(jì)人才匱乏的困境，統(tǒng)籌國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)資源；另一方面可以消除政府投資審計(jì)監(jiān)管盲區(qū)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)審盡審，促進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)全覆蓋，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督實(shí)效。

（三）整合資源，逐步健全完善內(nèi)部審計(jì)制度

內(nèi)部審計(jì)是實(shí)施備案制的重要組成力量。完善內(nèi)部審計(jì)制度可以進(jìn)一步提升建設(shè)單位監(jiān)管水平，落實(shí)工程建設(shè)的全過程監(jiān)督管理，加強(qiáng)工程投資控制并規(guī)范基建財(cái)務(wù)收支活動(dòng)。某地審計(jì)中心于2018年對(duì)16個(gè)建設(shè)平臺(tái)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況開展專項(xiàng)調(diào)查，目前內(nèi)審機(jī)構(gòu)及制度的完善、內(nèi)審人員的培訓(xùn)仍亟待加強(qiáng)。

（四）強(qiáng)化督導(dǎo)，推進(jìn)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)度和規(guī)范化管理

針對(duì)工程建設(shè)周期長(zhǎng)、工程竣工決算久拖不決、工程款支付不及時(shí)的問題，某地審計(jì)中心發(fā)出《關(guān)于核實(shí)2015—2019年度政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)備案工作情況的通知》，要求本市各主管部門及時(shí)核實(shí)政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及未報(bào)備案原因，對(duì)于已竣工驗(yàn)收項(xiàng)目，敦促主管部門及時(shí)完成項(xiàng)目竣工決算審計(jì)并報(bào)審計(jì)中心備案，便于及時(shí)撥付工程尾款，保障中小微企業(yè)合法權(quán)益。

（五）依法履職，發(fā)揮審計(jì)在反腐敗斗爭(zhēng)中的尖兵作用

“審計(jì)+備案”模式在監(jiān)管政府投資項(xiàng)目建設(shè)、維護(hù)政府資金安全方面發(fā)揮著積極作用。審計(jì)人員應(yīng)發(fā)揚(yáng)“釘釘子”精神，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，緊盯固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域、權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，面對(duì)任何一個(gè)問題線索，堅(jiān)持查深、查實(shí)，嚴(yán)肅揭露失職瀆職、貪污受賄等侵害群眾權(quán)益的違法違紀(jì)問題。

二、某地政府投資項(xiàng)目備案實(shí)踐

（一）備案組織方式

1.備案范圍

依據(jù)《市政府關(guān)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的實(shí)施意見》，實(shí)施備案制的項(xiàng)目應(yīng)具備兩方面條件：其一，全部使用和以占控股地位或主導(dǎo)地位的方式使用政府資金；其二，概算投資低于10億元的城鄉(xiāng)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或低于1億元的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。

2.備案流程

以某地備案實(shí)踐來(lái)看：建設(shè)單位通過政府投資審計(jì)系統(tǒng)提交報(bào)備案資料，審計(jì)人員在電子資料和數(shù)據(jù)報(bào)送齊備后5個(gè)工作日內(nèi)完成備案工作并出具審計(jì)結(jié)果備案意見書。備案工作實(shí)施流程化管理，明確提交的文件資料清單，統(tǒng)一備案審核標(biāo)準(zhǔn)，控制備案審核進(jìn)度，確保全程留痕。備案流程如圖1所示。

圖1 備案流程圖

3.備案內(nèi)容

對(duì)建設(shè)單位提交的備案申請(qǐng)書、審計(jì)結(jié)果備案信息表、重大事項(xiàng)說明表、立項(xiàng)批復(fù)文件、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核報(bào)告或內(nèi)審報(bào)告、項(xiàng)目決（結(jié)）算電子數(shù)據(jù)等進(jìn)行審核。審核內(nèi)容：工程基本信息、決（結(jié)）算價(jià)分項(xiàng)組成等填報(bào)情況；是否辦理工程審批手續(xù)、是否按照招投標(biāo)文件及合同約定決（結(jié)）算等基本建設(shè)程序執(zhí)行情況；是否存在總投資與概算偏差10%以上或施工結(jié)算價(jià)超中標(biāo)合同價(jià)10%以上等工程造價(jià)情況；審核報(bào)告或內(nèi)審報(bào)告質(zhì)量等。

（二）備案延伸復(fù)核重點(diǎn)和程序

為了確保備案工作質(zhì)量，對(duì)10%以上備案項(xiàng)目根據(jù)延伸復(fù)核程序?qū)嵤┻M(jìn)一步審查。

決策階段：復(fù)核前期手續(xù)的審批情況。如是否取得項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告及概算的批復(fù)；概算是否超過總投資，概算調(diào)整是否合規(guī)，是否存在超概算、擴(kuò)大規(guī)模建設(shè)的情況；建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證是否及時(shí)辦理；審批制度改革事項(xiàng)執(zhí)行是否到位等。

實(shí)施階段：復(fù)核招投標(biāo)程序和合同執(zhí)行情況。如規(guī)模以上項(xiàng)目是否履行招投標(biāo)程序；招投標(biāo)全過程是否合法合規(guī)；是否存在列入政府集中采購(gòu)目錄而沒有實(shí)施集中采購(gòu)的情況；合同簽訂、執(zhí)行及工程變更是否合規(guī)；竣工驗(yàn)收手續(xù)是否辦理等。

竣工結(jié)算階段:復(fù)核計(jì)價(jià)程序的合規(guī)性和工程價(jià)款結(jié)算的合理性。如計(jì)價(jià)方法與合同的一致性；綜合單價(jià)、工程數(shù)量、措施費(fèi)的準(zhǔn)確性；規(guī)費(fèi)、稅金計(jì)取的合規(guī)性；工程建設(shè)其他費(fèi)用的真實(shí)性和計(jì)算的準(zhǔn)確性；目標(biāo)任務(wù)是否實(shí)現(xiàn)等。

財(cái)務(wù)決算階段：復(fù)核財(cái)務(wù)管理情況。如建設(shè)資金籌集和使用的真實(shí)性、合法性；建設(shè)單位管理費(fèi)的真實(shí)性、合法性、效益性等。

（三）備案實(shí)務(wù)

1.政府投資建設(shè)項(xiàng)目備案基本情況

如圖2所示，2016—2019年完成備案項(xiàng)目214個(gè)，涉及備案金額129.9億元，備案項(xiàng)目從2016年起逐年遞增，其中2018年備案金額達(dá)92.42億元，占比71.15%。

圖2 某地政府投資項(xiàng)目2016—2019年備案情況匯總表

2.政府投資建設(shè)項(xiàng)目2018年與2019年備案情況對(duì)比

其一：2018年批復(fù)概算項(xiàng)目占立項(xiàng)數(shù)74.16%，2019年僅占比24.18%，建設(shè)單位對(duì)概算審批手續(xù)辦理不重視，無(wú)法發(fā)揮落實(shí)項(xiàng)目投資計(jì)劃、節(jié)約建設(shè)資金的實(shí)效。其二：2018年未履行招投標(biāo)程序（含未說明履行情況）的項(xiàng)目占立項(xiàng)數(shù)62.92%，2019年降低至45.05%，建設(shè)單位在基本建設(shè)程序執(zhí)行方面逐步改善。其三：2018年施工結(jié)算價(jià)超合同價(jià)10%的項(xiàng)目占立項(xiàng)數(shù)34.83%，2019年提升至57.14%，可見建設(shè)單位對(duì)于工程造價(jià)的把控不嚴(yán)格，對(duì)于工程變更、工程簽證的監(jiān)督管理不到位。其四：2018年項(xiàng)目平均核減率13%，2019年為13.52%，建設(shè)單位送審金額仍存在較高比例的高估冒算等計(jì)價(jià)問題。其五：2018年項(xiàng)目平均決算周期（項(xiàng)目竣工驗(yàn)收至報(bào)備案）為47.37個(gè)月，2019年升至54.26個(gè)月，由此能夠揭示政府投資管理中存在的一些切需解決的問題，如拖欠中小微企業(yè)和農(nóng)民工薪資，而這種情況絕非個(gè)案。

3.備案復(fù)核工作難點(diǎn)

一是備案主體責(zé)任意識(shí)匱乏。一方面，建設(shè)單位對(duì)備案重要性認(rèn)識(shí)不足，備案一次性通過率低，如某地鐵窗欞泵站改造工程的建筑安裝工程費(fèi)核算不準(zhǔn)確，整改后經(jīng)再次審核，予以備案。另一方面，部分項(xiàng)目從竣工驗(yàn)收至報(bào)備案周期過長(zhǎng)，備案時(shí)間嚴(yán)重滯后，如某地經(jīng)濟(jì)適用房配套市政道路工程2011年7月完成竣工驗(yàn)收，2019年8月才報(bào)審計(jì)部門備案。

二是工作質(zhì)量亟待提升。其一：基本建設(shè)程序?qū)徍送暾确矫?，部分?bào)告對(duì)于招投標(biāo)程序履行情況未進(jìn)行審核，對(duì)于是否核定投資概算、是否辦理工程施工許可證、是否通過質(zhì)量監(jiān)管部門驗(yàn)收等未提及。其二：工程造價(jià)復(fù)核準(zhǔn)確度方面，部分報(bào)告的復(fù)核質(zhì)量亟待提升，如某公交場(chǎng)站改造工程稅金計(jì)算錯(cuò)誤等。其三：報(bào)告撰寫表述方面，部分報(bào)告表述存在謬誤，如某地北廣場(chǎng)匝道圍合區(qū)域調(diào)蓄水池清淤工程審核報(bào)告中存在撰寫主體施工單位錯(cuò)誤的現(xiàn)象。

三是延伸復(fù)核項(xiàng)目篩選未形成標(biāo)準(zhǔn)。延伸復(fù)核項(xiàng)目篩選是保障備案工作質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。以2019年91個(gè)備案項(xiàng)目為例：決（結(jié)）算金額高于1000萬(wàn)元，低于1億元的項(xiàng)目27個(gè)；高于1億元的項(xiàng)目5個(gè)；核減額低于1%的項(xiàng)目4個(gè)；完成竣工驗(yàn)收至開展內(nèi)審時(shí)間周期超過36個(gè)月的項(xiàng)目20個(gè)；完成竣工驗(yàn)收至報(bào)備案時(shí)間周期超過60個(gè)月的項(xiàng)目16個(gè)；無(wú)概算且未履行公開招投標(biāo)程序的項(xiàng)目5個(gè)；總投資與概算偏差10%以上且施工結(jié)算價(jià)超中標(biāo)合同價(jià)10%以上的項(xiàng)目12個(gè)。對(duì)于規(guī)模不同、問題類型不同的備案項(xiàng)目，如何研判備案項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建科學(xué)的篩選標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定體系，是嚴(yán)把備案工作質(zhì)量的重點(diǎn)。

三、完善備案制度的思考

（一）完善對(duì)建設(shè)單位督導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的工作機(jī)制

1.增強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位的催報(bào)、督導(dǎo)力度。定期召開備案工作推進(jìn)會(huì)，告知項(xiàng)目主管部門備案適用范圍、申報(bào)流程及注意事項(xiàng)，提升備案申報(bào)意識(shí)。主管部門及時(shí)向建設(shè)單位做好申報(bào)備案的催報(bào)、督導(dǎo)工作，實(shí)行統(tǒng)一管理，加強(qiáng)監(jiān)督力度。

2.建立內(nèi)部審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)機(jī)制。高素質(zhì)、高水平的內(nèi)部審計(jì)管理人員是保障中介機(jī)構(gòu)審計(jì)質(zhì)量和政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理成效的重要支撐。一方面應(yīng)定期開展內(nèi)審人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富內(nèi)審人員知識(shí)結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)掌握工程、財(cái)務(wù)、法律、大數(shù)據(jù)等多領(lǐng)域知識(shí)的復(fù)合型人才；另一方面應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)部門與主管部門、建設(shè)單位內(nèi)審人員的溝通與指導(dǎo)，及時(shí)糾正影響備案工作的管理行為，進(jìn)一步提升備案審核的工作質(zhì)量。

（二）推進(jìn)備案工作信用體系建設(shè)和信息化建設(shè)

1.建立備案信用系統(tǒng)。為了進(jìn)一步提高備案審核的誠(chéng)信度，對(duì)于建設(shè)單位提供資料的真實(shí)性和完整性實(shí)行信用承諾制，若審計(jì)部門備案審核發(fā)現(xiàn)提供資料虛假，記錄其失信行為；對(duì)于備案中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管問題，審計(jì)部門開展約談，若拒不整改，記錄其失信行為。對(duì)于納入失信黑名單的單位，審計(jì)部門與主管部門開展聯(lián)合懲戒，從而發(fā)揮備案信用系統(tǒng)的作用，提升信用審計(jì)的效力。

2.完善數(shù)字化檔案管理工作。為了進(jìn)一步完善備案資料的立卷歸檔工作，審計(jì)部門應(yīng)嚴(yán)格按照《工程檔案管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)》要求，實(shí)行規(guī)范化管理、系統(tǒng)化掃描，根據(jù)工程性質(zhì)、實(shí)施年份，科學(xué)編制分類和整理標(biāo)準(zhǔn)，為工程造價(jià)復(fù)核和分析提供準(zhǔn)確、完整、詳實(shí)的數(shù)字檔案信息。

3.完善備案系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析及協(xié)同共享機(jī)制。某地政府投資審計(jì)系統(tǒng)主要用于數(shù)據(jù)報(bào)送、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、流程審批，但是數(shù)據(jù)指標(biāo)比對(duì)功能開發(fā)不足，無(wú)法對(duì)工程實(shí)施情況實(shí)現(xiàn)縱向進(jìn)度跟蹤、支付情況跟蹤及橫向工程造價(jià)比對(duì)分析，且不能與建設(shè)部門、財(cái)政部門、社保部門等實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成聯(lián)動(dòng)，存在信息孤島現(xiàn)象。應(yīng)完善部門平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)協(xié)同共享機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的造價(jià)數(shù)據(jù)分析模型，提升工程項(xiàng)目建設(shè)、管理的數(shù)字化水平。

（三）完善中介機(jī)構(gòu)審查和成果轉(zhuǎn)化的工作機(jī)制

1.建立提高備案工作成果轉(zhuǎn)化的工作機(jī)制。目前某地審計(jì)中心的備案審核意見及發(fā)現(xiàn)問題僅以抄送審計(jì)局投資處的方式進(jìn)行報(bào)告，雖然每年納入提交給人大政府投資審計(jì)情況報(bào)告中，但未建立成果轉(zhuǎn)化的制度體系，未及時(shí)發(fā)揮審計(jì)效能。建議建立相應(yīng)工作機(jī)制，獨(dú)立報(bào)送審計(jì)結(jié)果備案意見書和發(fā)現(xiàn)問題移送處理書，推進(jìn)備案工作高效開展。擬通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等環(huán)節(jié)推進(jìn)落實(shí)建設(shè)單位主體責(zé)任，推動(dòng)備案中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改落實(shí)，提高建設(shè)單位投資績(jī)效。

2.落實(shí)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審查制度。依據(jù)“誰(shuí)委托、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督、管理、考核制度。定期對(duì)中介機(jī)構(gòu)的審核報(bào)告質(zhì)量、造價(jià)編制水平、審計(jì)工作獨(dú)立性、服務(wù)質(zhì)量等實(shí)施信用評(píng)定和質(zhì)量考核，如通過對(duì)10%以上的備案項(xiàng)目進(jìn)行延伸復(fù)核，審查中介機(jī)構(gòu)審核報(bào)告內(nèi)容完整度、工程造價(jià)審核精確度，將核減率誤差超過一定比例的中介機(jī)構(gòu)納入誠(chéng)信檔案，從而促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)良性競(jìng)爭(zhēng)。