◆李璐 李昕懌/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

一、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的理論探討

（一）重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的概念

重大突發(fā)公共事件，又稱之為災(zāi)難、突發(fā)事件。災(zāi)難會(huì)對社會(huì)的各種機(jī)能造成嚴(yán)重破壞，損害人類生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，范圍廣的災(zāi)難甚至給國家社會(huì)帶來嚴(yán)重的影響，使政府各部門的應(yīng)急處置能力面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。重大突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等方面的事件。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)，是指在公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，審計(jì)機(jī)關(guān)對相關(guān)財(cái)政資金、捐贈(zèng)款物、政策措施等進(jìn)行的全過程、全方位、有重點(diǎn)、分階段的具有持續(xù)性、過程性的審計(jì)。

（二）重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的目標(biāo)

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的目標(biāo)可分為總體目標(biāo)和具體目標(biāo)?？傮w目標(biāo)需要符合真實(shí)性、合法性和效益性的要求。具體目標(biāo)可以不同的審計(jì)階段來區(qū)分：事前跟蹤審計(jì)時(shí)，提前介入制訂計(jì)劃，以識別問題為主要目標(biāo)；事中跟蹤審計(jì)時(shí)，以發(fā)現(xiàn)問題、促進(jìn)各項(xiàng)管理制度健全完善為主要目標(biāo)；事后跟蹤審計(jì)時(shí)，以整改落實(shí)、防止同樣問題再次出現(xiàn)為主要目標(biāo)。

（三）重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的組織方式

審計(jì)組織方式是指審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目時(shí)所采取的具體方式。從審計(jì)實(shí)踐看，一般包括“同級審”“上審下”“交叉審”、授權(quán)審計(jì)和全國性統(tǒng)一組織審計(jì)等方式。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定、審計(jì)項(xiàng)目性質(zhì)和具體工作需要，確定相應(yīng)的審計(jì)組織方式。汶川地震跟蹤審計(jì)采用全國統(tǒng)一組織審計(jì)的方法，為重大突發(fā)公共事件審計(jì)提供了有效的借鑒。

二、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的案例分析

新冠肺炎疫情發(fā)生后，審計(jì)署于2020年2月7日發(fā)布了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)監(jiān)督工作的通知》（以下簡稱《通知》），總體指導(dǎo)新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)工作。在審計(jì)署的統(tǒng)一組織下，各級審計(jì)機(jī)關(guān)共組織2萬多人開展審計(jì)工作，對疫情防控資金和捐贈(zèng)款物進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)，現(xiàn)場重點(diǎn)核查的同時(shí)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)審計(jì)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，為疫情防控做好支持和配合工作。

（一）新冠疫肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的具體實(shí)施——基于審計(jì)工作動(dòng)態(tài)的分析

自2020年2月以來，審計(jì)署及特派辦聯(lián)合各省審計(jì)廳在全國范圍內(nèi)開展新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)工作，并及時(shí)發(fā)布了新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)工作動(dòng)態(tài)及結(jié)果。截至2020年5月，共發(fā)布了56篇審計(jì)動(dòng)態(tài)，闡述了在新冠肺炎疫情專項(xiàng)審計(jì)中各自審計(jì)工作的內(nèi)容、目標(biāo)、組織形式等。

1.新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的依據(jù)

在新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)中，綜觀審計(jì)署特派辦及各省審計(jì)廳工作動(dòng)態(tài)，此次審計(jì)的依據(jù)主要有審計(jì)署的《通知》和一些省市審計(jì)工作規(guī)定。各省審計(jì)廳結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體辦法，包括專項(xiàng)工作方案、現(xiàn)場管理、款物使用管理等方面的具體實(shí)施規(guī)定，來應(yīng)對新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)面臨的情況。

2.新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的目標(biāo)

從各省審計(jì)工作動(dòng)態(tài)中可以看出，新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的目標(biāo)主要有以下幾個(gè)方面。首先是真實(shí)性，通過審計(jì)促使財(cái)政下發(fā)和撥付的資金、物資，社會(huì)各界捐贈(zèng)的款物實(shí)際使用情況與財(cái)務(wù)收支記錄相符合，對截留、擠占、挪用資金物資等現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和糾正，促使資金和物資發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次是合規(guī)性，通過新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)，關(guān)注公共受托責(zé)任受托方的各項(xiàng)行為是否符合法律法規(guī)的要求，即跟蹤監(jiān)督防疫物資的采購到發(fā)放使用的整個(gè)過程，保障防疫物資管理使用合法合規(guī)，監(jiān)督各省關(guān)于疫情防控相關(guān)的政策貫徹落實(shí)情況，督促相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠等政策精準(zhǔn)到位。最后是效益性，加快捐贈(zèng)款物的分配使用進(jìn)度，提高使用效率，加強(qiáng)各級組織內(nèi)部管理和控制，防范風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮審計(jì)預(yù)防和監(jiān)督的作用，從而為疫情防控工作做好保障工作。

3.新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容

新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的對象有財(cái)政、發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)信息、民政、衛(wèi)生、醫(yī)療保障、工業(yè)信息、慈善總會(huì)、慈善組織、紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)和部門，審計(jì)內(nèi)容包括疫情防控財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)款物和政策落實(shí)情況三方面。

（1）疫情防控財(cái)政資金。在新冠肺炎疫情防控期間，國家及時(shí)下?lián)茇?cái)政資金，截至2020年5月31日，全國各級財(cái)政共安排疫情防控資金1 624億元，集中相關(guān)資源和力量迅速建成醫(yī)院等建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)部分患者的治療費(fèi)用全部由國家承擔(dān)。此外，財(cái)政資金還將用于醫(yī)療用品、設(shè)備等的采購以及為醫(yī)務(wù)人員提供補(bǔ)助。在審計(jì)內(nèi)容上，要把握疫情防控資金的運(yùn)行過程，堅(jiān)持全面覆蓋的原則，抓住重點(diǎn)，跟蹤監(jiān)督來自各層級、各方面、各渠道的財(cái)政資金。審計(jì)時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注該項(xiàng)資金的分配及時(shí)性、內(nèi)控有效性、投入精準(zhǔn)性等方面。

（2）捐贈(zèng)款物。捐贈(zèng)款物有的是由各級慈善組織、紅十字會(huì)以及一些其他公益性社會(huì)組織發(fā)起募集的，也有企業(yè)以及個(gè)人主動(dòng)捐贈(zèng)的，包括資金、生活物資、醫(yī)療設(shè)備等。截至2020年5月31日，累計(jì)接受捐贈(zèng)的資金約有389.3億元、各類物資約9.9億件，累計(jì)撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件。審計(jì)部門需關(guān)注這些組織籌款資格的合法性和真實(shí)性、運(yùn)作和管理的規(guī)范性、以及相關(guān)信息的公開程度和透明度，加強(qiáng)對社會(huì)捐贈(zèng)款物的接收、撥付、管理和使用情況的審計(jì)，促進(jìn)管理制度不斷完善，提高使用效率。

（3）政策落實(shí)。國家在加強(qiáng)疫情防控的同時(shí)，出臺了各項(xiàng)政策，為抗擊疫情提供有力的社會(huì)和物資保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展。政府圍繞防控疫情相關(guān)物資生產(chǎn)等行業(yè)，出臺了一系列的財(cái)政貼息、減免稅費(fèi)或緩交稅費(fèi)、貸款優(yōu)惠等政策。與此同時(shí)，著力促進(jìn)線上和線下營商環(huán)境優(yōu)化，擴(kuò)大惠及中小微企業(yè)的政策范圍，如援企穩(wěn)崗返還政策等，不斷推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，確保穩(wěn)定就業(yè)。審計(jì)此類政策時(shí)，需聚焦其在各部門各環(huán)節(jié)落實(shí)的精準(zhǔn)到位情況和有效性、顯著性，充分發(fā)揮各類政策在疫情防控中的作用，關(guān)注在推動(dòng)政策落實(shí)中領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況，以及各級政府在執(zhí)行各項(xiàng)政策時(shí)的進(jìn)展情況、實(shí)施效率、執(zhí)行結(jié)果等。

（二）新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)結(jié)果——基于審計(jì)結(jié)果公告的分析

查閱審計(jì)署官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，大部分省市新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告置于2019年度預(yù)算執(zhí)行及相關(guān)情況審計(jì)結(jié)果中。全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）中，截至目前有27個(gè)在其中公告了新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)的審計(jì)結(jié)果，遼寧省審計(jì)廳在2020年第一季度、第二季度重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果中對新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行了公告，北京市、天津市、江西省則未公告新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果相關(guān)情況，因此本文共獲取28份相關(guān)的審計(jì)結(jié)果公告。

1.公告的內(nèi)容特征

新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)的目標(biāo)具有真實(shí)性、合規(guī)性和效益性特征，由于審計(jì)結(jié)果公告包含審計(jì)機(jī)關(guān)對各單位的督促整改情況，因此加入回應(yīng)性，作為分析評價(jià)指標(biāo)。選取審計(jì)結(jié)果公告中的關(guān)鍵詞，對審計(jì)結(jié)果公告的具體內(nèi)容進(jìn)行量化和分析。在28份審計(jì)公告中，挑選出有效句子和詞匯，當(dāng)有關(guān)詞匯出現(xiàn)一次便計(jì)數(shù)一次，并對每個(gè)關(guān)鍵詞進(jìn)行成效與問題的劃分，得到新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)評價(jià)各指標(biāo)的頻次，如表1所示。

表1 新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告評價(jià)指標(biāo)

根據(jù)表2可知，在331條統(tǒng)計(jì)結(jié)果中，成效有219條，問題有112條，可以發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)取得了成效，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議，促進(jìn)資金和物資的及時(shí)分配使用，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的效果，促進(jìn)制度的規(guī)范和政策措施的貫徹落實(shí)。在成效方面，合規(guī)性（26.94%）、效益性（33.33%）和回應(yīng)性（38.36%）所占比重較大，審計(jì)機(jī)關(guān)相對重視財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)，審計(jì)意見和建議也在一定程度上得到了采納，各政府部門積極整改，整改完成情況較好，各項(xiàng)制度和規(guī)范逐漸建立健全。在問題方面，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)效益問題，也反映我國國家審計(jì)工作的重點(diǎn)正由合法合規(guī)性向績效審計(jì)高級階段發(fā)展。

表2 新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告評價(jià)指標(biāo)分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果

在審計(jì)結(jié)果公告文本中體現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)對政府各部門在疫情防控中所做工作的積極層面的意見，審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)邊審邊改，預(yù)防問題的發(fā)生，并和各政府部門形成合力，共同促進(jìn)疫情防控工作的順利進(jìn)行。審計(jì)結(jié)果公告在整體上滿足了預(yù)期使用者的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也促進(jìn)各項(xiàng)資金、物資的管理和使用，專項(xiàng)貸款管理日益規(guī)范。通過審計(jì)也可以看出各政府部門在資金使用和管理方面仍然存在不規(guī)范、不真實(shí)的情況，例如擠占、挪用資金，騙取、套取資金，資金和物資未能及時(shí)分配下?lián)埽踔潦情e置、轉(zhuǎn)作他用，未能充分發(fā)揮資金和物資的作用，使用效率低下，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。從總體上來看，審計(jì)結(jié)果公告中更為關(guān)注效益性、回應(yīng)性、合規(guī)性，有效發(fā)揮了監(jiān)督的作用，但仍然有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)識別發(fā)現(xiàn)問題

在28省（市）新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公告中，有25個(gè)?。ㄊ校┟鞔_公告了審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題。針對不同的審計(jì)內(nèi)容有不同的審計(jì)環(huán)節(jié)，例如接收、接受、撥付、管理、使用等，審計(jì)結(jié)果情況有不及時(shí)、不規(guī)范、不到位、不完善等關(guān)鍵詞，從這些關(guān)鍵詞著手，對于不同過程或環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，進(jìn)行總結(jié)和整理，如表3所示。

表3 審計(jì)結(jié)果公告的發(fā)現(xiàn)問題統(tǒng)計(jì)表

從審計(jì)情況來看，疫情防控資金和捐贈(zèng)款物的管理、分配和使用總體情況較好，為疫情提供了有力保障。問題集中在疫情防控財(cái)政資金以及捐贈(zèng)款物撥付、管理、使用等環(huán)節(jié)，主要問題是各項(xiàng)資金撥付或分配不及時(shí)，資金和物資的管理體系不規(guī)范，信息公開程度不高。這些問題產(chǎn)生的原因可能是審計(jì)機(jī)關(guān)未能及時(shí)提前介入，對資金和物資的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，未能起到提前預(yù)防的作用。因此跟蹤審計(jì)事前、事中、事后各項(xiàng)工作應(yīng)該落到實(shí)處。同時(shí)，在專項(xiàng)貸款資金和政策措施方面發(fā)現(xiàn)的問題較少，也說明了審計(jì)機(jī)關(guān)目前的側(cè)重點(diǎn)在前兩個(gè)審計(jì)內(nèi)容，審計(jì)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)督促整改情況

如圖1所示，在28份審計(jì)結(jié)果公告文本中，涉及督促資金、捐贈(zèng)款物加快分配使用信息的有25份。這在一定程度上表明了現(xiàn)階段財(cái)政專項(xiàng)資金、捐贈(zèng)款物是審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，也是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的主要方面。另外一方面，在專項(xiàng)貸款和政策落實(shí)等方面，數(shù)據(jù)信息披露顯得尤為不足，審計(jì)工作還需持續(xù)推進(jìn)。

圖1 審計(jì)結(jié)果公告涉及的主要項(xiàng)目和公告文本數(shù)量占比統(tǒng)計(jì)圖

審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出意見建議，促進(jìn)有關(guān)方面及時(shí)完善規(guī)范相關(guān)工作，有5個(gè)省的審計(jì)結(jié)果公告中提及了意見建議的數(shù)量，其中湖北省提出審計(jì)建議255條，海南省267條，山東省378條，四川省495條，河南省663條。在新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)推動(dòng)相關(guān)單位建立健全管理制度1 681項(xiàng)，只有12個(gè)省在審計(jì)結(jié)果公告中公布了推動(dòng)完善相關(guān)規(guī)章制度情況，審計(jì)推動(dòng)完善相關(guān)制度830項(xiàng)，占比為49.4%。

通過后續(xù)整改情況來看，各省新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果整改狀況較好，針對發(fā)現(xiàn)的問題已經(jīng)基本完成整改。在審計(jì)結(jié)果公告時(shí)，廣東省發(fā)現(xiàn)問題868條，已督促整改到位問題727條，整改完成率達(dá)83.76%；河南省發(fā)現(xiàn)問題490條，督促整改到位474條，整改完成率達(dá)96.73%。其他省市未公布發(fā)現(xiàn)問題及整改完成率等情況，在各審計(jì)公告中，提及審計(jì)建議數(shù)量、發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量和整改到位數(shù)量較少。各省市審計(jì)公告中的數(shù)據(jù)信息呈現(xiàn)碎片化和不完整特點(diǎn)，表明各省市在審計(jì)公告披露上存在一些不足，因此審計(jì)機(jī)關(guān)還需要增強(qiáng)審計(jì)公告的透明度，增加整改數(shù)據(jù)信息的披露。

三、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件跟蹤審計(jì)的完善建議

（一）把握審計(jì)各階段工作重點(diǎn)

新冠肺炎疫情防控專項(xiàng)審計(jì)中，涉及較多的審計(jì)內(nèi)容，在不同的階段要把握好審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。一是需要審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況制訂審計(jì)方案，在借鑒以往審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，使得實(shí)施方案更加具有針對性。二是審計(jì)人員需要提高專業(yè)能力，對審計(jì)情況做出有效的職業(yè)判斷，要跟隨新變化做出新應(yīng)對。

（二）提高審計(jì)結(jié)果公告披露的信息質(zhì)量

提高審計(jì)結(jié)果公告的信息質(zhì)量，一是要注重時(shí)效性，在審計(jì)工作中加強(qiáng)上下級工作統(tǒng)籌，每旬、每月都要報(bào)送審計(jì)情況，審計(jì)機(jī)關(guān)可以及時(shí)地向外界公告審計(jì)工作進(jìn)展和階段性審計(jì)情況，促進(jìn)邊審邊改和進(jìn)一步審計(jì)工作。二是在涉及資金物資分配和使用時(shí)，必要的數(shù)據(jù)信息可讓使用者更深入了解有關(guān)情況，可以將審計(jì)總體情況、發(fā)現(xiàn)問題以及督促整改情況予以公告，拓寬審計(jì)公告范圍，豐富審計(jì)公告的內(nèi)容，使得公告信息簡明和易于理解，充分發(fā)揮審計(jì)公告的有效價(jià)值。

（三）持續(xù)監(jiān)督審計(jì)整改落實(shí)情況

審計(jì)整改也是公告內(nèi)容的重要組成部分，需要及時(shí)披露整改情況以督促后續(xù)各項(xiàng)工作不斷提高。一是審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化跟蹤意識和責(zé)任意識，重視整改問責(zé)，對于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促相關(guān)單位整改，并對整改的效果進(jìn)行評價(jià)和公告，確保整改建議落實(shí)見效。二是對發(fā)現(xiàn)的整改不實(shí)、整改進(jìn)展緩慢和虛假整改等問題，要探索建立并完善相關(guān)機(jī)制，如約談被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人，對典型案例進(jìn)行通報(bào)等，增強(qiáng)被審計(jì)單位整改的主動(dòng)性和積極性，建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度。