陶 寅

(上海市節(jié)能減排中心有限公司，上海 200241)

1 引言

環(huán)境準(zhǔn)入是指一種約束機(jī)制，即以滿足國(guó)家和地方法律法規(guī)、相關(guān)政策和規(guī)劃等要求為前提，以區(qū)域環(huán)境容量和資源承載力為約束條件，從環(huán)保角度對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)提出一系列控制性準(zhǔn)則和規(guī)定，是一種從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制度[1]。其優(yōu)勢(shì)在于早期介入、源頭預(yù)防[2]、提升效率。我國(guó)環(huán)境準(zhǔn)入工作主要從產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、總量控制、分類管理、區(qū)域環(huán)評(píng)、清單管理、“三線一單”幾方面開展[3～7]。

2 環(huán)境準(zhǔn)入管理現(xiàn)狀

隨著中央全面深化行政審批制度改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、建設(shè)服務(wù)型政府的部署，包括上海市在內(nèi)的我國(guó)主要省市圍繞“放管服”改革，進(jìn)行了環(huán)境準(zhǔn)入工作的進(jìn)一步探索。

2.1 細(xì)化分類管理，擴(kuò)大豁免范圍

在國(guó)家《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》基礎(chǔ)上，各省市根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)和建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)細(xì)化管理，對(duì)于無(wú)明確要求且環(huán)境影響小的項(xiàng)目進(jìn)行豁免，突出管理重點(diǎn)，提高審批效能，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，將審批資源用到關(guān)鍵地方。例如：2019年上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布了《上海市不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類型》，根據(jù)環(huán)評(píng)分類管理實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，合理豁免了部分建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)，通過(guò)名錄的形式明確了上海市范圍內(nèi)不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類型。

2.2 推進(jìn)區(qū)域環(huán)評(píng)，嚴(yán)格總量控制

各省市的環(huán)境準(zhǔn)入工作均突出區(qū)域環(huán)評(píng)作用，以區(qū)域環(huán)評(píng)為抓手，落實(shí)產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，嚴(yán)格區(qū)域總量控制，對(duì)進(jìn)駐的具體項(xiàng)目提出環(huán)境準(zhǔn)入要求。早在2011年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》，要求：產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)體現(xiàn)“合理布局、統(tǒng)一監(jiān)管、總量控制、集中治理”的原則，需重點(diǎn)做好資源環(huán)境制約因素分析、資源環(huán)境承載力評(píng)估等工作，對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌。2019年，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布了《加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)聯(lián)動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》的通知，規(guī)定了在優(yōu)質(zhì)完成規(guī)劃環(huán)評(píng)的區(qū)域?qū)嵭芯唧w建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批簡(jiǎn)化政策。

2.3 制定管理清單，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入

根據(jù)區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)、污染物排放控制要求，分不同區(qū)域、不同行業(yè)，制定環(huán)境準(zhǔn)入清單管理，使得環(huán)境管理更加清晰、透明、直觀。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，國(guó)務(wù)院于2015年10月發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》，就實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入《負(fù)面清單制度》提出了意見(jiàn)。全國(guó)各省市和地區(qū)在不同領(lǐng)域均進(jìn)行了不同程度的負(fù)面清單模式實(shí)踐，最為矚目的是《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》，其中以清單方式明確列出在貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。為深化落實(shí)國(guó)家行政審批改革，我國(guó)各地環(huán)保部門紛紛探索在環(huán)保領(lǐng)域引入負(fù)面清單管理模式，例如：福建省廈門市根據(jù)不同行政區(qū)的規(guī)劃要求和功能定位制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批準(zhǔn)入特別限制措施(環(huán)保負(fù)面清單)》，2018年發(fā)布了《廈門市涉重金屬污染物排放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入指導(dǎo)意見(jiàn)和負(fù)面清單(2018年版)》，對(duì)涉重金屬污染物排放建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入和負(fù)面清單，從空間準(zhǔn)入、行業(yè)準(zhǔn)入、指標(biāo)管控方面提出了環(huán)境準(zhǔn)入要求；湖北省荊門市按照市區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以大氣、水、土壤等環(huán)境要素，制定了《荊門市市區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單》，規(guī)定了禁止準(zhǔn)入的項(xiàng)目、工藝、產(chǎn)品及開發(fā)活動(dòng)。

2.4 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)

隨著“放管服”改革的深入，環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的精簡(jiǎn)和審批管理流程的簡(jiǎn)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)起到積極作用。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》，該意見(jiàn)對(duì)環(huán)評(píng)從業(yè)機(jī)構(gòu)提出了更高的監(jiān)管要求。制定嚴(yán)格的中后期管理制度，可以指導(dǎo)建設(shè)單位了解運(yùn)營(yíng)期環(huán)保關(guān)注重點(diǎn)，規(guī)范企業(yè)環(huán)保管理，減少對(duì)周邊環(huán)境的影響；規(guī)范環(huán)評(píng)中介市場(chǎng)，提高環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平，可以減少審批和評(píng)估過(guò)程的反復(fù)修改，對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)考核進(jìn)行分級(jí)和信息公開，為建設(shè)單位選擇環(huán)評(píng)單位提供參考。

3 上海市靜安區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)研與分析

中心城區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入管理的探討和研究，對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地、促進(jìn)社區(qū)環(huán)境和諧發(fā)展具有重要意義。本文以上海市靜安區(qū)為例，對(duì)中心城區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入管理方式進(jìn)行調(diào)研及探索，為中心城區(qū)發(fā)展及環(huán)境管理提供參考。

靜安區(qū)位于上海市中心，全區(qū)總面積37 km2，常住人口110萬(wàn)人，下轄13個(gè)街道1個(gè)鎮(zhèn)，274個(gè)居(村)委會(huì)。靜安區(qū)2017年全年完成稅收總收入685.59億元，同比增長(zhǎng)5.77%，絕對(duì)值和增幅均位列中心城區(qū)第一。

根據(jù)調(diào)研及分析，靜安區(qū)現(xiàn)有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)約69家，按產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)可分為三類：創(chuàng)意園區(qū)、科技園區(qū)、都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中創(chuàng)意園區(qū)47家，占比68%，都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)13家，占比19%，科技園區(qū)9家，占比13%，見(jiàn)圖1。創(chuàng)意園區(qū)主要為文化創(chuàng)意、設(shè)計(jì)類企業(yè)，包括數(shù)字網(wǎng)絡(luò)媒體、策劃推廣和信息咨詢機(jī)構(gòu)、文化創(chuàng)意產(chǎn)品生產(chǎn)、文化經(jīng)營(yíng)公司等；科技園區(qū)主要為科技創(chuàng)新和研發(fā)類企業(yè)；都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)主要是工業(yè)地塊，該類園區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)、高科技、集約化為特征。

圖1 上海市靜安區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

三類園區(qū)主要企業(yè)類型及產(chǎn)污情況見(jiàn)表1，園區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)對(duì)環(huán)境的影響主要包括廢氣、廢水及噪聲污染，創(chuàng)意園區(qū)污染物主要來(lái)自日常生活的一些廢氣、廢水、噪聲，企業(yè)對(duì)環(huán)境造成的污染較小；科技園區(qū)內(nèi)研發(fā)類企業(yè)較大，在研發(fā)實(shí)驗(yàn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一定的有機(jī)廢氣、粉塵及廢水；污染較大的為都市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在該園區(qū)內(nèi)還存在一些設(shè)備制造、印刷類企業(yè)，會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大污染。從環(huán)境影響程度上看：創(chuàng)意園區(qū)<科技園區(qū)<都市型產(chǎn)業(yè)園。

表1 三類園區(qū)主要企業(yè)類型及產(chǎn)污情況

4 中心城區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入管理方式探討

中心城區(qū)由于位于黃金地段，辦公、住宅區(qū)域密集，房租、水電等運(yùn)營(yíng)成本較高，污染較大的傳統(tǒng)生產(chǎn)性企業(yè)已經(jīng)基本被排除在外，招商對(duì)象主要為服務(wù)業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新型科技企業(yè)，具有附加值高、污染小、政策鼓勵(lì)等特點(diǎn)。因此環(huán)境準(zhǔn)入管理總體思路為變管理為服務(wù)，優(yōu)化審批流程、明確準(zhǔn)入依據(jù)、加快項(xiàng)目推進(jìn)、提升后續(xù)服務(wù)，依據(jù)以上思路，提出以下幾項(xiàng)具體落實(shí)措施，以供進(jìn)行探討。

4.1 正面清單管理

我國(guó)對(duì)于工業(yè)園區(qū)的環(huán)保管理往往是通過(guò)負(fù)面清單進(jìn)行管理，但中心城區(qū)項(xiàng)目由于污染輕微，更加適合采用環(huán)?！罢媲鍐巍保腥胝媲鍐蔚捻?xiàng)目主要為環(huán)境友好、污染輕、風(fēng)險(xiǎn)低、符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目，都市型產(chǎn)業(yè)園和創(chuàng)意園區(qū)的環(huán)保準(zhǔn)入“正面清單”舉例如表2、表3。列入正面清單的項(xiàng)目建議可給予環(huán)保管理簡(jiǎn)化政策，例如：精簡(jiǎn)環(huán)保審批程序，實(shí)行網(wǎng)上辦理、隨到隨辦，現(xiàn)場(chǎng)拿到審批文件；優(yōu)化辦事程序，可由園區(qū)招商部門代為統(tǒng)一辦理，甚至環(huán)保管理部門上門辦理，節(jié)約企業(yè)時(shí)間成本；實(shí)行告知承諾管理，企業(yè)做出環(huán)保承諾后即可開工等。

表2 某都市型產(chǎn)業(yè)園環(huán)保準(zhǔn)入“正面清單”

4.2 空間布局優(yōu)化管理

結(jié)合各園區(qū)周邊敏感目標(biāo)分布情況，在項(xiàng)目選址階段從環(huán)保角度優(yōu)化布局，減輕對(duì)周邊居民生活影響，同時(shí)考慮環(huán)境對(duì)園區(qū)內(nèi)項(xiàng)目的影響，避免導(dǎo)致后續(xù)矛盾，影響園區(qū)與周邊環(huán)境和諧發(fā)展。例如某影視產(chǎn)業(yè)園，以總部經(jīng)濟(jì)和影視文化為主題，引入企業(yè)主要為影視企業(yè)總部、游戲周邊、網(wǎng)絡(luò)新媒體、廣告公司等，以辦公、展示為主，伴有少量配套商業(yè)，園區(qū)北鄰汶水路(中環(huán)路)，西側(cè)為靜安網(wǎng)球中心，東面以各類企業(yè)為主，南側(cè)居民、學(xué)校等敏感目標(biāo)較為集中，該影視產(chǎn)業(yè)園空間布局見(jiàn)圖2，主要企業(yè)環(huán)境污染情況見(jiàn)表4。

表3 某創(chuàng)意園區(qū)環(huán)保準(zhǔn)入“正面清單”

該園區(qū)空間布局總體上，可產(chǎn)生明顯噪聲影響和廢氣排放的項(xiàng)目(如大型展會(huì)、電競(jìng)活動(dòng)、餐飲油煙)應(yīng)盡量遠(yuǎn)離南側(cè)敏感目標(biāo)，靠北布置；對(duì)環(huán)境噪聲敏感的項(xiàng)目(如辦公、咖啡店、閱讀室等)，應(yīng)避免布置在北側(cè)邊界位置，避免中環(huán)線交通噪聲對(duì)其影響。

圖2 某影視產(chǎn)業(yè)園周邊布局

表4 某影視產(chǎn)業(yè)園典型項(xiàng)目環(huán)境污染情況

4.3 信息化管理

對(duì)區(qū)域內(nèi)園區(qū)情況進(jìn)行梳理建立基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)，包括地理坐標(biāo)、四至范圍、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、園區(qū)內(nèi)各租賃單元已入駐企業(yè)和空置物業(yè)情況、各租賃單元環(huán)境敏感度和環(huán)保關(guān)注點(diǎn)等。例如，以地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System，GIS)為基礎(chǔ)，通過(guò)人工繪制、數(shù)據(jù)導(dǎo)入、與現(xiàn)有平臺(tái)對(duì)接等形式，形成基礎(chǔ)地理信息、污染源分布、空間布局規(guī)劃、環(huán)境敏感度分級(jí)數(shù)據(jù)等一系列專題圖層，實(shí)現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)信息與地理信息的組合檢索和應(yīng)用，提高環(huán)保管理效率和協(xié)同管理能力。

4.4 優(yōu)化服務(wù)

中心城區(qū)提供一流的環(huán)境管理服務(wù)對(duì)于引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目具有重要意義，是落實(shí)環(huán)境準(zhǔn)入管理的重要保障。建議從以下幾方面入手。

(1)通過(guò)編制環(huán)保手冊(cè)準(zhǔn)入說(shuō)明，為園區(qū)和引入項(xiàng)目提供環(huán)境基礎(chǔ)資料、環(huán)保審批流程、環(huán)保注意事項(xiàng)、典型污染物治理方案、排放標(biāo)準(zhǔn)等，進(jìn)一步提升服務(wù)、促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。環(huán)保手冊(cè)準(zhǔn)入說(shuō)明中典型項(xiàng)目環(huán)保注意事項(xiàng)可參見(jiàn)表5。

(2)定期組織培訓(xùn)和交流平臺(tái)，對(duì)于新出臺(tái)的環(huán)保法規(guī)進(jìn)行宣講，傾聽企業(yè)遇到的問(wèn)題，構(gòu)建企業(yè)、園區(qū)與環(huán)保管理部門溝通橋梁。

(3)加強(qiáng)信息公開，與周邊居民保持暢通的溝通渠道，共同促進(jìn)園區(qū)、社區(qū)環(huán)境和諧發(fā)展。

(4)建立財(cái)政資金，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)園區(qū)聘請(qǐng)“環(huán)保管家”，由專業(yè)第三方協(xié)助企業(yè)做好日常環(huán)保管理工作。

5 結(jié)論與展望

中心城區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入管理應(yīng)為中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展做好服務(wù)，變管理為服務(wù)，從明確準(zhǔn)入依據(jù)、優(yōu)化空間布局、加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)、提升后續(xù)服務(wù)等方面入手，為企業(yè)、園區(qū)提供全新的環(huán)境管理體驗(yàn)。

表5 典型項(xiàng)目環(huán)保注意事項(xiàng)

續(xù)表5

環(huán)境準(zhǔn)入制度對(duì)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化具有重要積極意義，未來(lái)還需從法律法規(guī)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、信息平臺(tái)、規(guī)范市場(chǎng)等全方位推進(jìn)，包括：修訂相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化改革工作的法制保障；落實(shí)區(qū)域規(guī)劃與具體建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)，突出重點(diǎn)，抓大放小；提高管理信息化水平，實(shí)現(xiàn)信息公示、申報(bào)審批、數(shù)據(jù)錄入、排污許可等信息平臺(tái)一體化，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、智能化管理；切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管力度，注重自身人才隊(duì)伍培養(yǎng)；加強(qiáng)環(huán)評(píng)市場(chǎng)監(jiān)督管理，提高第三方服務(wù)單位整體業(yè)務(wù)水平，營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)氛圍。