如何有效行使人大及其常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，不僅是對(duì)國家治理資源合理化分配和國家治理狀況的重要檢驗(yàn)，也是完善人民代表大會(huì)制度和促進(jìn)國家民主政治建設(shè)的重要突破口，一度被認(rèn)為是人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作被“卡脖子”的關(guān)鍵之所在。自2018年初以來，中共中央頒布實(shí)施了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》等一系列重磅性指導(dǎo)文件，并根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》組建了中國共產(chǎn)黨中央審計(jì)委員會(huì)。顯然，中共中央關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的這一系列重要戰(zhàn)略部署安排，不僅將全面實(shí)施預(yù)算績效管理推進(jìn)到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的高度，而且使人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督工作在制度、機(jī)構(gòu)和人員力量等方面得到全面重組優(yōu)化，已積極推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督模式由“行政型”向“治理型”的重要轉(zhuǎn)型。然而，對(duì)這一“自上而下”推進(jìn)的戰(zhàn)略部署，如何在行政層級(jí)化的權(quán)力配置格局下進(jìn)行逐項(xiàng)落實(shí)，仍面臨一系列的理論和現(xiàn)實(shí)難題，尚需結(jié)合全國和地方人大常委會(huì)的有關(guān)實(shí)踐探索而全面深入研究。

一、人大及其常委會(huì)在預(yù)算審查監(jiān)督中的轉(zhuǎn)型重點(diǎn)

人大預(yù)決算審查監(jiān)督與國家政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的重要內(nèi)容。為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能要求的重要改革部署，近年來黨中央、國務(wù)院和全國人大相繼發(fā)布了一系列重要的政策性指導(dǎo)文件[1]。自這些預(yù)算監(jiān)督新政實(shí)施以來，各地人大及其常委會(huì)積極落實(shí)，盡管在不同發(fā)展程度的地區(qū)之間仍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的差異，但使預(yù)算審查監(jiān)督工作在縱深方面普遍得到較全面的提升。概而言之，各地人大常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督在監(jiān)督范圍、內(nèi)容、對(duì)象和時(shí)間跨度等方面發(fā)生了一些重要轉(zhuǎn)向，已逐漸顯現(xiàn)出從“行政型”預(yù)算向“治理型”預(yù)算監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的重要特征。

（一）在監(jiān)督范圍方面，從全面覆蓋向確定重點(diǎn)領(lǐng)域精準(zhǔn)化聚焦的轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)[2]。因此，為積極支持打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，不僅成為政府部門實(shí)施財(cái)政政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，也隨著“精準(zhǔn)扶貧”等工作的深入實(shí)踐，而推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作進(jìn)一步向重點(diǎn)領(lǐng)域的精準(zhǔn)化監(jiān)督轉(zhuǎn)變，在支持脫貧攻堅(jiān)、污染防治攻堅(jiān)，以及統(tǒng)籌做好地方政府債券發(fā)行使用和風(fēng)險(xiǎn)防控工作中取得了進(jìn)步[3]?？偟膩砜矗谕七M(jìn)預(yù)算審查監(jiān)督全面覆蓋的基礎(chǔ)上，隨著人大代表參與“脫貧攻堅(jiān)”等項(xiàng)目的實(shí)施，也促使人大預(yù)算監(jiān)督進(jìn)一步向黨和國家工作大局的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題聚焦。

（二）在監(jiān)督內(nèi)容方面，從對(duì)預(yù)算收支平衡監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策監(jiān)督拓展

人民代表大會(huì)制度運(yùn)行近70年來，人大預(yù)算監(jiān)督主要是強(qiáng)調(diào)收支項(xiàng)目的平衡控制，即帶有明顯的“控權(quán)”目標(biāo)。盡管這區(qū)別于西方“三權(quán)分立”的“分權(quán)”監(jiān)督“制衡”機(jī)制，但仍然在監(jiān)督內(nèi)容方面具有重“計(jì)劃”而輕“落實(shí)”等方面的局限性。近兩年來，根據(jù)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的要求，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)的拓展，能夠較好兼顧社會(huì)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是對(duì)治理導(dǎo)向的人大及其常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的重要發(fā)展，極大拓展了人大常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

（三）在監(jiān)督對(duì)象方面，從重點(diǎn)對(duì)政府財(cái)政部門監(jiān)督向政府預(yù)算相關(guān)部門拓展

人大預(yù)算監(jiān)督議題往往具有鮮明的公共性特征，即人大審議的預(yù)算議題決不是西方政黨“分肥”的載體，而往往關(guān)涉政府公共資源的分配和轄區(qū)內(nèi)所有人公共福祉的實(shí)現(xiàn)問題。一方面，這些議題體現(xiàn)著人民群眾的多方面利益訴求;另一方面，也牽涉到政府的能源、交通、教育和醫(yī)療等各方面的公共服務(wù)提供情況。因此，區(qū)別于單純針對(duì)政府財(cái)政部門的審查監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府預(yù)算相關(guān)部門的拓展能夠更全面的兼顧社會(huì)公共性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其是，預(yù)算民主懇談、預(yù)算進(jìn)社區(qū)以及財(cái)經(jīng)代表小組等地方人大首創(chuàng)性的探索實(shí)踐，進(jìn)一步促進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督職能在維護(hù)人民群眾利益方面的公共化轉(zhuǎn)向。

（四）在時(shí)間跨度方面，從注重會(huì)議審議監(jiān)督向會(huì)前會(huì)后日常監(jiān)督拓展

預(yù)算監(jiān)督根據(jù)時(shí)間的劃分，存在事后監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事前監(jiān)督三種情況。長期以來，人大預(yù)算審查監(jiān)督主要指的是事前監(jiān)督，即人代會(huì)對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督，主要包括提出、審議、表決和公布四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，初審是在人代會(huì)舉行之前進(jìn)行的，提出、審議和表決是在人代會(huì)期間進(jìn)行的，公布是在人代會(huì)審議之后進(jìn)行的。相對(duì)而言，監(jiān)督作用發(fā)揮有限。此外，由于人代會(huì)的會(huì)議時(shí)間和議程安排比較緊張，往往導(dǎo)致預(yù)算審查的時(shí)間嚴(yán)重不足。而通過“全口徑”“全過程”監(jiān)督機(jī)制的引入，不但在很大程度上補(bǔ)強(qiáng)了人大常委會(huì)在會(huì)前會(huì)后的日常監(jiān)督，而且也延伸和拓寬了人大常委會(huì)的監(jiān)督鏈條。

（五）在監(jiān)督目標(biāo)方面，從預(yù)算合理合法性向預(yù)算監(jiān)督績效的轉(zhuǎn)變

預(yù)算作為財(cái)政管理的核心機(jī)制，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共性本質(zhì)特征的途徑和形式。然而，以往人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，主要是看預(yù)算編制的合法合理性，即以人代會(huì)為主體而審查預(yù)算分配結(jié)果是不是公正的，主要是一種基于對(duì)行政機(jī)關(guān)“限權(quán)”的價(jià)值判斷。然而，隨著審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出監(jiān)督和政策監(jiān)督的轉(zhuǎn)向，如何借助績效監(jiān)督，以有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的公共性價(jià)值就成為監(jiān)督的重要目標(biāo)。

總的來看，相比于“行政型”預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制對(duì)于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的“效率化”價(jià)值的片面追求，“治理型”預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制更重視“以公共利益為中心”的“公共化”價(jià)值的全面平衡。這種機(jī)制轉(zhuǎn)型，不僅反映在以上所總結(jié)的五個(gè)理論維度方面，而且許多地方人大常委會(huì)也有一些積極的首創(chuàng)性探索。如，廣州人大率先探索建立“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”，上海閔行借助“外腦”加強(qiáng)績效預(yù)算監(jiān)督，深圳羅湖區(qū)人大探索建立“預(yù)算進(jìn)社區(qū)”，這些地方性探索都為未來的制度增量提供了一些寶貴的實(shí)踐樣板，值得進(jìn)一步全面總結(jié)深入研究。

二、人大在落實(shí)“治理型”預(yù)算審查監(jiān)督方面所面臨的問題及其癥結(jié)

從實(shí)踐來看，盡管“治理型”人大預(yù)算監(jiān)督已得到“自上而下”的有力推行，但考慮到“四本預(yù)算”龐雜的工作內(nèi)容要求，難免會(huì)給現(xiàn)有的人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行帶來諸多方面的挑戰(zhàn)和壓力。其中，在地方人大常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)踐中，這不僅受到傳統(tǒng)“路徑依賴”的影響，而且受制于政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面發(fā)展?fàn)顩r的限制。概而言之，目前所存在的問題及其癥結(jié)主要可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

（一）欠缺專業(yè)人員，監(jiān)督力量薄弱

預(yù)算監(jiān)督作為一種公共管理行為，是價(jià)值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為，因此也對(duì)人員和技術(shù)的依賴度相對(duì)更高。然而，地方基層人大常委會(huì)（尤其是旗縣級(jí)）人大財(cái)經(jīng)委工作力量薄弱，人大常委會(huì)組成人員中熟悉財(cái)政預(yù)算工作的人員較少，監(jiān)督力度明顯不足。一方面，2014年新修訂的《預(yù)算法》，對(duì)人大常委會(huì)在強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算和績效管理的全過程監(jiān)督，以及國有資產(chǎn)運(yùn)行管理監(jiān)督等方面，提出了新的更高的要求，這使得“小馬拉大車”“一人一委”的結(jié)構(gòu)性張力得到進(jìn)一步的凸顯。另一方面，隨著政府部門工作專業(yè)性和復(fù)雜程度的不斷提高，致使同一單位內(nèi)部各部門之間的專業(yè)分工和主體責(zé)任分配也難以保證均衡，造成人大機(jī)構(gòu)與政府部門之間的信息不對(duì)稱狀況進(jìn)一步加劇。為此，還需在用足用活法定監(jiān)督方式的基礎(chǔ)上，對(duì)各種監(jiān)督主體、監(jiān)督形式和監(jiān)督方式進(jìn)行組合優(yōu)化，通過健全完善人大預(yù)算監(jiān)督的“組合拳”來切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（二）政策性支出因素多，預(yù)算執(zhí)行變動(dòng)繁復(fù)

從預(yù)算監(jiān)督向支出監(jiān)督和政策監(jiān)督的拓展要求來看，預(yù)算監(jiān)督既是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，也是對(duì)公共資源配置的監(jiān)督。然而，這是需要條件支持的，即地方政府必須具有相對(duì)充足的財(cái)力，使其能同時(shí)滿足計(jì)劃支出、政策性支出以及債務(wù)償還等方面的需求。然而，由于西部省份許多地方政府（尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)基層政府）財(cái)政財(cái)力匱乏，收入增長難度相對(duì)比較大，而近年來財(cái)政支出增長較快，政策性增支因素多，剛性支出數(shù)額巨大。對(duì)許多依賴“吃飯財(cái)政”的縣鄉(xiāng)基層地方政府而言，預(yù)算收入在安排人頭經(jīng)費(fèi)后已所剩無幾，對(duì)那些擠不進(jìn)預(yù)算但又必須支付的項(xiàng)目，一些地方只好在預(yù)算執(zhí)行過程中見機(jī)行事，導(dǎo)致預(yù)算安排的支出項(xiàng)目無法到位，預(yù)算沒有安排的項(xiàng)目又先動(dòng)了資金，最終造成年終實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算方案形成“兩張皮”難以匹配的現(xiàn)象，不僅使預(yù)算的約束力軟化，而且使地方政府債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)上升，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展有著潛在的風(fēng)險(xiǎn)沖擊[4]。

（三）囿于制度供給不足，推進(jìn)“四本預(yù)算”監(jiān)督尚有困難

在對(duì)國家“四本預(yù)算”的監(jiān)督中[5]，國有資產(chǎn)預(yù)算監(jiān)督是目前各地反映相對(duì)落實(shí)較好的一塊;在對(duì)國有資產(chǎn)的“四大板塊”[6]監(jiān)督中，又以行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理監(jiān)督落實(shí)情況較好。但是，由于缺乏具體明確的國有資產(chǎn)監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以及國有資產(chǎn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，統(tǒng)計(jì)核算口徑還不太統(tǒng)一，對(duì)公共道路、保障性住房以及自然資源類國有資產(chǎn)尚難統(tǒng)計(jì)核算。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的方向和結(jié)構(gòu)不合理，仍然存在民生性支出少、“取之國企而用之于國企”的體內(nèi)循環(huán)格局[7]。人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)很難充分了解和掌握政府性基金的收支情況，尤其是對(duì)基金支出的方向、執(zhí)行的效果等信息難以掌握。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金而言，編制方面的科學(xué)性、合理性不足，目前在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和行業(yè)之間的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，有待進(jìn)一步完善相關(guān)全國統(tǒng)一性的預(yù)算法律法規(guī)體系。

（四）評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠健全，績效監(jiān)督難以落實(shí)

2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》頒布實(shí)施，許多地方政府都制定了預(yù)算績效監(jiān)督實(shí)施辦法，這給人大預(yù)算績效審查監(jiān)督工作的推進(jìn)帶來了難得機(jī)會(huì)，曾一度被認(rèn)為是開創(chuàng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督的新格局。然而，由于目前預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性還有待提升優(yōu)化，尚難與人大預(yù)算監(jiān)督目標(biāo)相契合。對(duì)此，不僅需要適時(shí)制定符合人大監(jiān)督需要的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，還需進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作機(jī)制建設(shè)。

（五）共享機(jī)制不夠健全，尚難形成監(jiān)督合力

借助于審計(jì)監(jiān)督部門每年向人大常委會(huì)提交的審計(jì)工作報(bào)告，雖有助于人大跟蹤檢查審計(jì)查出問題的整改落實(shí)情況，但存在事后性監(jiān)督等方面的不足之處。此外，雖然很多地方人大都已建立起人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，但受制于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)覆蓋范圍、模塊設(shè)計(jì)和技術(shù)支持與維護(hù)等多方面的局限，審計(jì)、人大與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算監(jiān)督對(duì)象信息共享機(jī)制尚未完全建立。從地方實(shí)踐來看，人大常委會(huì)對(duì)財(cái)政部門預(yù)算的監(jiān)督主要是通過對(duì)年度預(yù)決算的審查來實(shí)施的，監(jiān)督形式還比較單一，且審計(jì)部門預(yù)算監(jiān)督及監(jiān)察機(jī)關(guān)預(yù)算案件辦理各自為政，各方面的監(jiān)督力量還比較分散，監(jiān)督效果難以徹底到位，還有賴于進(jìn)一步的技術(shù)升級(jí)而探索建構(gòu)監(jiān)督合力機(jī)制。

此外，需引起重視的是，盡管人大預(yù)算監(jiān)督的模式在發(fā)生轉(zhuǎn)型，但中央和地方財(cái)政收支平衡監(jiān)督方面的壓力仍然比較突出，仍是未來一段時(shí)間內(nèi)需要重點(diǎn)解決的難題。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，財(cái)政運(yùn)行突出表現(xiàn)為收入增速下滑、支出增速剛性、收支缺口加大帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，財(cái)政發(fā)展的可持續(xù)性受到威脅，預(yù)算管理的地位和作用變得異常突出[8]。特別是，疫情較重地區(qū)和基層地方政府“三?！彪y度加大，使地方人大及其常委會(huì)在預(yù)算審查監(jiān)督方面仍面臨較大壓力，尚需從體制和機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究以全面積極尋求破解之道。

三、全面推進(jìn)“治理型”人大預(yù)算審查監(jiān)督的破解對(duì)策

預(yù)算審查監(jiān)督，多年來一直是全國和地方各級(jí)人大常委會(huì)工作中的薄弱環(huán)節(jié)。在慶祝人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)指出“實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”[9]，這也對(duì)新時(shí)期推行“治理型”人大預(yù)算監(jiān)督工作機(jī)制提出了總的要求。因此，在適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升的治理型預(yù)算監(jiān)督模式下，預(yù)算審查監(jiān)督更需注重多方協(xié)作而非簡單控權(quán)。進(jìn)一步而言，我國人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的適時(shí)完善還需結(jié)合我國政治體制運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律，在國家立法、行政和司法等權(quán)力“分工而非分立”的模式下，逐步健全完善“既有分工，又有協(xié)作”的“治理型”績效監(jiān)督新模式。

（一）健全完善相關(guān)法律框架，推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督積極轉(zhuǎn)型

首先，完善人大討論、決定重大事項(xiàng)制度。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，要健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。但從總體上看，尚沒有形成成熟權(quán)威的制度和理論來指導(dǎo)實(shí)踐工作，導(dǎo)致在具體操作中，對(duì)討論決定重大事項(xiàng)的原則、范圍、程序、方式方法及督辦落實(shí)等問題，一直缺少必要的制度規(guī)范[10]。其次，完善備案審查監(jiān)督制度。適應(yīng)人大常委會(huì)監(jiān)督重點(diǎn)向政策監(jiān)督轉(zhuǎn)型的需要，使各級(jí)政府制定的有關(guān)保障政府預(yù)算執(zhí)行的規(guī)章、決定、命令應(yīng)及時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)備案，這還需重點(diǎn)解決現(xiàn)實(shí)存在的備案審查的范圍寬窄不一、方式參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)適用不明、程序規(guī)范不全等問題[11]。最后，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的部署安排，建議全國人大有關(guān)部門適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范（如《財(cái)政預(yù)算績效監(jiān)督辦法》），進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算績效監(jiān)督主體、組織實(shí)施、工作程序、財(cái)政資金分配和使用效果的責(zé)任追究、跟蹤問責(zé)等方面的相應(yīng)規(guī)定。

（二）完善過程性監(jiān)管規(guī)范，增強(qiáng)監(jiān)督剛性約束

一是，在預(yù)算審批階段，需健全完善重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的分批審議、分項(xiàng)審議及其表決機(jī)制。由于目前人代會(huì)在預(yù)算審批過程中缺乏辯論博弈機(jī)制，而在表決時(shí)也只能“一攬子”通過或否決。這種預(yù)算“一攬子”審批的做法，雖能提高簡化預(yù)算審批的整體效率，但也會(huì)造成許多不合理的預(yù)算項(xiàng)目“蒙混過關(guān)”的情況，導(dǎo)致預(yù)算審批監(jiān)督的疏漏以及執(zhí)行的低效。二是，在預(yù)算執(zhí)行階段，需建立健全預(yù)算修正和調(diào)整制度，這是人大常委會(huì)將預(yù)算審查職能落實(shí)的有力手段。對(duì)此，可參照有關(guān)法律規(guī)定和地方創(chuàng)新，對(duì)預(yù)算修正權(quán)的權(quán)力行使主體、行使程序等方面的問題作出明確具體的規(guī)定。特別是對(duì)重大支出項(xiàng)目而言，還需考慮健全完善預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和糾錯(cuò)制度。由于受政策執(zhí)行頻繁變動(dòng)的影響，有些預(yù)算執(zhí)行會(huì)在信息不健全的情況下存在誤解誤判或是誤操作，還需在地方政府債務(wù)監(jiān)管等方面通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的實(shí)施，督促預(yù)算執(zhí)行部門能及時(shí)主動(dòng)糾錯(cuò)改錯(cuò)，以強(qiáng)化其主體責(zé)任意識(shí)。此外，建議考慮適時(shí)建立納稅人公益訴訟制度，為人民群眾參與監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題提供制度支持，使整個(gè)績效監(jiān)督工作更有法律約束與制度保障。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督人員專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，健全完善多主體參與的監(jiān)督機(jī)制

其一，加強(qiáng)專工委專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，通過定期培訓(xùn)等方式，持續(xù)優(yōu)化人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督人員的專業(yè)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。其二，健全完善人大財(cái)經(jīng)（功能）代表小組、人大代表預(yù)算監(jiān)督員等工作制度，充分發(fā)揮人大代表在預(yù)算編制和執(zhí)行監(jiān)督中的積極作用[12]。其三，完善人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，健全完善預(yù)算審查監(jiān)督的第三方審查工作機(jī)制[13]。其四，完善人大常委會(huì)專家顧問制度，在預(yù)算工委和財(cái)經(jīng)委等部門建立健全專家和項(xiàng)目庫，借助“智囊團(tuán)”“外腦”等方式促進(jìn)多元主體參與預(yù)算審查監(jiān)督的理論與制度完善。其五，在高校科研機(jī)構(gòu)設(shè)立地方人大預(yù)算審查監(jiān)督研究中心[14]，結(jié)合高校相關(guān)領(lǐng)域科研學(xué)術(shù)力量進(jìn)行整合，并通過聯(lián)合調(diào)研、開展培訓(xùn)與組建專項(xiàng)課題研究項(xiàng)目等方式加強(qiáng)“聯(lián)合攻關(guān)”與智庫建設(shè)。

（四）加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，持續(xù)健全完善專門委員會(huì)

憲法和《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》都規(guī)定人大及其常委會(huì)可以根據(jù)工作需要設(shè)立專門委員會(huì)或工作委員會(huì)。對(duì)此，可重點(diǎn)考慮：（1）國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)。為有效解決國有資產(chǎn)監(jiān)督中所存在的問題，以及今后對(duì)四類國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督的巨大工作量[15]，還需進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)監(jiān)督國有資產(chǎn)的（專門）組織和機(jī)構(gòu)設(shè)置[16]。（2）預(yù)算委員會(huì)[17]。四川省人大于2018年1月設(shè)立了預(yù)算委員會(huì)，這是全國省級(jí)人大中首個(gè)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)的省份，在推進(jìn)省人大及其常委會(huì)在行使預(yù)算審查與監(jiān)督以及財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)領(lǐng)域的立法和監(jiān)督職權(quán)方面具有一些新舉措，已引起省市級(jí)人大的關(guān)注與討論。（3）審計(jì)工作委員會(huì)。審計(jì)風(fēng)暴和審計(jì)公告之后，屢審屢犯、協(xié)同遲滯現(xiàn)象仍然存在，凸顯了審計(jì)單一治理的不足和政治嵌入審計(jì)的必要。對(duì)此，可考慮借鑒“三位一體”審計(jì)管理體制改革思路[18]，全面健全完善人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督對(duì)接的機(jī)構(gòu)和制度體系。此外，在積極完善專門委員會(huì)機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，還需健全完善各個(gè)專委會(huì)在預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)同作用發(fā)揮機(jī)制[19]。

（五）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)，完善信息共享機(jī)制

一是，通過培訓(xùn)等方式，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的重視和實(shí)踐操作能力。進(jìn)一步明確，在大數(shù)據(jù)信息化建設(shè)時(shí)代，人大及其常委會(huì)能否實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支狀況的適時(shí)監(jiān)督，主要體現(xiàn)為信息流與有關(guān)數(shù)據(jù)是否能在監(jiān)督與被監(jiān)督者之間得到及時(shí)有效的共享。二是，適應(yīng)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展而逐步探索建立“信息化”的審查監(jiān)督平臺(tái)。具體來說，就是要通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的“四化”，即預(yù)先審查智能化、代表審查網(wǎng)絡(luò)化、執(zhí)行監(jiān)督適時(shí)化和預(yù)算信息知識(shí)化[20]。三是，建立全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺(tái)。充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，按照實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門單位國有資產(chǎn)互聯(lián)互通的要求，全面健全完善能夠完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等基本情況的信息共享平臺(tái)。

（六）用足用活法定監(jiān)督方式，加強(qiáng)多種形式的組合監(jiān)督

一是，人大常委會(huì)組織（功能性）代表小組對(duì)重點(diǎn)支出進(jìn)行視察或開展專題調(diào)研，重點(diǎn)檢查重大項(xiàng)目支出的“流向、流程、流量和流速”[21]。二是，逐步引入和完善重點(diǎn)項(xiàng)目支出和政策實(shí)施的聽證、詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督形式，著力解決人大與政府財(cái)政部門及預(yù)算單位之間信息不對(duì)稱等問題。三是，需對(duì)質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督途徑和手段在預(yù)算監(jiān)督中的實(shí)施有具體明確的規(guī)定，進(jìn)一步完善實(shí)施細(xì)則。四是，健全完善“互聯(lián)網(wǎng)+”的人大預(yù)算監(jiān)督模式。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。在實(shí)踐中，可探索健全完善“互聯(lián)網(wǎng)+人大履職”“互聯(lián)網(wǎng)+預(yù)算監(jiān)督”等工作機(jī)制，充分發(fā)揮多種監(jiān)督方式的“組合效應(yīng)”。

（七）完善績效預(yù)算和決算公開制度，健全預(yù)算審查監(jiān)督的長效機(jī)制

一是，針對(duì)一些地方政府部門預(yù)決算公開不合規(guī)范等情況，全面規(guī)范預(yù)決算公開制度，進(jìn)一步明確地方預(yù)決算公開按照“統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一格式、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一形式”的“四統(tǒng)一”公開模式進(jìn)行。二是，在人大及其常委會(huì)機(jī)構(gòu)與人員安排方面，通過人員年齡與專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面的優(yōu)化，以及“培訓(xùn)”+“指導(dǎo)”+“咨詢”等方式補(bǔ)強(qiáng)地方人大常委會(huì)在審批監(jiān)督方面的短板，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出和轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督。三是，健全完善項(xiàng)目考核的科學(xué)化，并在單年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合跨年度預(yù)算的需要，逐步建立健全預(yù)算的長效監(jiān)管機(jī)制。四是，建立健全績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開公示制度。要全面加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的力度[22]，還需進(jìn)一步制訂績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開的時(shí)間表[23]。五是，健全完善預(yù)算支出的績效監(jiān)督機(jī)制，全面開展支出績效監(jiān)督。即在績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善信息反饋（公告）、責(zé)任追究、偏差調(diào)整、完善績效預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、健全績效管理制度，進(jìn)而促進(jìn)績效改進(jìn)目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

總的來看，近年來在中共中央、國務(wù)院和全國人大預(yù)工委和財(cái)經(jīng)委等部門的積極推動(dòng)下，人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督總體效能不斷提升，但由于各地方政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還不平衡，還需根據(jù)實(shí)際情況因地制宜逐步推進(jìn)。從長效機(jī)制的健全和完善要求來看，隨著政府“行政首長負(fù)責(zé)制”的深入推進(jìn)，人大預(yù)算績效監(jiān)督指標(biāo)設(shè)計(jì)還需與省直或市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子人員的考核建立指標(biāo)化約束，并得到黨委領(lǐng)導(dǎo)人的同意和支持，否則很難在行政主導(dǎo)的體制背景下強(qiáng)化預(yù)算法定監(jiān)督的剛性約束力。從“治理型”人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的轉(zhuǎn)型趨勢來看，尚需統(tǒng)合加強(qiáng)黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)內(nèi)部各種形式監(jiān)督的“合力效應(yīng)”，積極構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、多方參與、突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)監(jiān)督”的“治理型”預(yù)算審查監(jiān)督工作新格局。

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[6]國有資產(chǎn)的“四個(gè)賬本”：（1）金融企業(yè)國有資產(chǎn);（2）行政事業(yè)性國有資產(chǎn);（3）企業(yè)國有資產(chǎn);（4）國有自然資源（資產(chǎn)）。

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[8]于樹一：《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)揮“四本預(yù)算”整體功能的探討》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2016年第10期，第22-29頁。

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[13]在第三方審查監(jiān)督方面，目前的主要問題是指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠全面合理，監(jiān)督結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)還存在較大差距。而且，第三方監(jiān)督的可選機(jī)構(gòu)有限，難以作為預(yù)算審查監(jiān)督的主力軍，只能界定為暫時(shí)的補(bǔ)充力量。

[14]高強(qiáng)：《四川省：成立預(yù)算審查監(jiān)督研究中心》，載《江淮法治》2019年第3期，第5頁。

[15]十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》五年規(guī)劃（2018—2022），載《中國人大》2019年第20期，第10-12頁。

[16]鄭廣永：《人大發(fā)揮監(jiān)督國有資產(chǎn)職能的探討》，載《人大研究》2014年第1期，第6-9頁。

[17]郭錦輝：《全國人大應(yīng)設(shè)立專門預(yù)算委員會(huì)》，載《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2009年3月11日。

[18]楊肅昌：《改革審計(jì)管理體制，健全黨和國家監(jiān)督體系——基于十九大報(bào)告的思考》，載《財(cái)會(huì)月刊》2018年1月，第3-7頁。

[19]周長鮮、王維國：《建國70年來人大專門委員會(huì)制度的歷史演進(jìn)》，載《人大研究》2019年第6期，第4-8頁。

[20]其中，預(yù)算執(zhí)行在線監(jiān)督分系統(tǒng)主要是全面實(shí)現(xiàn)與政府財(cái)政大平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政在線支付和收入繳庫監(jiān)督，動(dòng)態(tài)生成、顯示預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，并進(jìn)行預(yù)算數(shù)據(jù)對(duì)比和綜合分析，進(jìn)而做到重點(diǎn)監(jiān)控政府債務(wù)變化、超支收入動(dòng)用、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、收支和超預(yù)算支出等情況。

[21]流向：是否流入到指定的項(xiàng)目上;流程：是否按照規(guī)定的途徑撥款落實(shí);流量：是否足額到位;流速：是否及時(shí)撥付。

[22]李小?。骸额A(yù)算績效改革：花錢必問效》，載《中國人大》2020年第12期，第28頁。

[23]十三屆全國人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》五年規(guī)劃（2018—2022），載《中國人大》2019年第20期，第10-12頁。

（作者系蘭州大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院政治發(fā)展研究中心主任、法學(xué)博士、副教授。本文為甘肅省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“甘肅省縣鄉(xiāng)基層在脫貧攻堅(jiān)中的行政效能提升狀況研究”〔項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：2019ZD001〕的階段性成果。在此謹(jǐn)向百忙之中協(xié)助訪談、幫忙整理并提供材料的有關(guān)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和朋友們，一并表示誠摯的感謝）