[摘要] 我國實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”目標，面臨多方面挑戰(zhàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)具備較好的經(jīng)濟社會和低碳發(fā)展基礎(chǔ)條件，可通過先行先試，探索率先實現(xiàn)“碳中和”，為全國實現(xiàn)“碳中和”提供可復(fù)制可推廣路徑?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)突出自身優(yōu)勢，確保目標和戰(zhàn)略具有引領(lǐng)性，同時化解在排放增長壓力、資源稟賦短板和區(qū)域不平衡等方面的劣勢，制定“碳達峰”行動方案，實施碳總量控制，完善碳交易市場體系，推行有利于持續(xù)能源轉(zhuǎn)型的系列政策，打造有利于減排技術(shù)發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境，構(gòu)建有利于全民實踐低碳的社會氛圍，形成有利于灣區(qū)內(nèi)部協(xié)同減排的政策，加快推進“碳達峰”進程，率先實現(xiàn)“碳中和”。

[關(guān)鍵詞] 粵港澳大灣區(qū) ? 碳達峰 ? 碳中和 ? 低碳轉(zhuǎn)型 ? 路徑

[中圖分類號] F062.2 ? ?[文獻標識碼] A ? ? [文章編號] ?1004-6623（2021）03-0105-08

[基金項目] 兒童投資基金會（英國）資助課題：Economic perspective of energy transition（基于經(jīng)濟學(xué)視角的能源轉(zhuǎn)型研究）（G-2009-05126）。

[作者簡介] 卞勇，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）博士后科研工作站博士后，高級工程師，研究方向：能源經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟。

2030年前實現(xiàn)“碳達峰”、2060年前實現(xiàn)“碳中和”的目標，使我國成為首個提出“碳中和”的發(fā)展中排放大國，彰顯了我國在應(yīng)對氣候變化上的大國擔當?！疤贾泻汀币笪磥頂?shù)十年內(nèi)大幅削減溫室氣體排放，將給經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、能源供應(yīng)、技術(shù)進步等各方面帶來重大變革，是我國2035年基本實現(xiàn)、2050年全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要歷程之一。然而，中國這樣一個體量龐大的經(jīng)濟體，實現(xiàn)“碳中和”無疑將面臨巨大的挑戰(zhàn)。

“先局部后整體”應(yīng)是破解實現(xiàn)“碳中和”目標難題的必然選擇。從實踐來看，粵港澳大灣區(qū)是推動“碳達峰”的先鋒，在綠色低碳發(fā)展方面引領(lǐng)全國：國家層面，珠三角是國家主體功能區(qū)規(guī)劃中的三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)之一，《“十三五”控制溫室氣體排放工作》明確支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)率先實現(xiàn)碳排放峰值;省級層面，《廣東省“十四五規(guī)劃”》提出了推動碳排放率先達峰的目標;城市層面，香港已于2014年實現(xiàn)“碳達峰”①，低碳試點城市廣州、深圳、中山分別提出了2020年、2020—2022年、2023—2025年達到碳排放峰值的目標②，明顯超前于國家部署。因此，粵港澳大灣區(qū)要做好先行先試，以率先實現(xiàn)“碳中和”探索可復(fù)制可推廣路徑，助力全國實現(xiàn)“碳中和”。

一、實現(xiàn)“碳中和”目標面臨的主要挑戰(zhàn)

自“十一五“期間成為世界第一大溫室氣體排放國后，我國先后提出了2020年單位GDP碳排放下降和2030年碳排放達峰目標承諾，開展了三批共80余個低碳省、市試點建設(shè)，開展7省市碳排放權(quán)交易試點并啟動了全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)，對風(fēng)電、光伏等可再生能源實施力度巨大的支持政策。然而，“碳中和”是一項需要在能源利用、技術(shù)創(chuàng)新、體制機制等方面進行快速變革和大規(guī)模轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)工程，面臨較多的困難和挑戰(zhàn)。

1. 碳排放總量巨大

相較于中國，其他已提出“碳中和”目標的國家實現(xiàn)難度低。其中，經(jīng)濟體量較小的國家排放存量規(guī)模小，大幅度削減排放較易實現(xiàn);發(fā)達國家普遍處于后工業(yè)化發(fā)展階段，高排放的產(chǎn)業(yè)比例很小，且碳排放大多已在上世紀達到峰值，從“碳達峰”到“碳中和”有較長的過渡期。我國巨大的碳排放存量是實現(xiàn)“碳中和”目標的最大挑戰(zhàn)。從排放總量看，我國是世界上最大的發(fā)展中國家和最重要的“世界工廠”，工業(yè)化和城市化仍在深入推進，人均產(chǎn)值、人均用能量與發(fā)達國家相比仍有較大上升預(yù)期，因此整體轉(zhuǎn)型為后工業(yè)化階段，大幅降低高排放產(chǎn)業(yè)比例仍需較長時間，能源消費需求預(yù)計在較長一段時期內(nèi)不會出現(xiàn)明顯下降。從排放來源看，煤炭是我國長期以來最主要的一次能源消費品種，具有資源豐富、成本較低的特點，承擔著保障國家基本能源安全、支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，在我國碳排放總量中占據(jù)最大比重，因而實現(xiàn)“去煤化”能源結(jié)構(gòu)就面臨成本和安全問題，在“碳達峰”到“碳中和”30年時間內(nèi)實現(xiàn)大規(guī)模零碳能源替代難度巨大。

2. 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，加大“碳中和”全國統(tǒng)籌難度

我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和資源稟賦差異，增加了“碳中和”全國統(tǒng)籌的復(fù)雜性。目前，我國人均GDP已達到1萬美元的中等收入國家水平，但內(nèi)部不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況存在巨大的不平衡，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群接近發(fā)達國家水平并基本形成了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，而中西部仍有較多地區(qū)發(fā)展相對滯后。地區(qū)間能源資源稟賦差異和供需不均衡現(xiàn)象明顯，華北地區(qū)煤炭資源儲量較多，西北地區(qū)油氣和風(fēng)力、太陽能資源具有優(yōu)勢，西南地區(qū)水能資源豐富，而東南沿海地區(qū)對能源消費需求巨大但資源相對匱乏。因此，面對發(fā)展水平和資源稟賦不同的區(qū)域，需要采取差異化的“碳達峰”“碳中和”舉措。

二、粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)

“碳中和”的優(yōu)勢與瓶頸

（一）粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)“碳中和”的優(yōu)勢

1. 在綠色低碳發(fā)展方面走在全國前沿

一是實施多項低碳綜合試點建設(shè)。廣東和深圳在2010年一同入選首批國家低碳省市試點，是國家首次提出碳減排目標后開展的綜合性地方低碳改革嘗試地區(qū);隨后廣州和中山分別入選第二批和第三批低碳城市試點，珠三角多個城市、城鎮(zhèn)也進入了國家低碳城鎮(zhèn)試點和廣東省低碳市縣試點名單。各類試點在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、節(jié)能、低碳交通和建筑、碳匯建設(shè)、體制機制等方面做出部署，強調(diào)低碳與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和節(jié)能減排的協(xié)同，逐步探索出適合珠三角地區(qū)的低碳政策體系，初步建立政府、學(xué)者、企業(yè)、公眾等各群體對低碳的基本認知和認同。

二是開展碳排放權(quán)交易試點。廣東（除深圳外）和深圳均為全國碳排放權(quán)交易試點，廣東省試點重點管控發(fā)電、鋼鐵、水泥等6個排放量較大的重化行業(yè)，深圳試點把26個行業(yè)排放門檻低的企業(yè)和近200座建筑物等城市特征排放源作為管控對象。兩個試點各自形成了納入范圍劃定、配額總量設(shè)定和分配、MRV（監(jiān)測、報告、核查）方法學(xué)、配額交易和履約等一系列較成熟的碳市場制度，強化了控排行業(yè)對氣候變化和碳交易的認識和治理水平，提高了各行業(yè)對碳排放的統(tǒng)計核算能力，壯大了碳排放核查機構(gòu)、碳排放技術(shù)服務(wù)、碳交易和碳金融等專業(yè)技術(shù)力量，打下了良好的碳排放精細化管理和市場化減排基礎(chǔ)。

三是進行專門領(lǐng)域的低碳探索。廣東省碳普惠是激勵市民和中小企業(yè)履行低碳行為從而獲得收益的機制，目前已出臺林業(yè)碳匯、節(jié)能電器、分布式光伏、自行車騎行等碳普惠方法學(xué)，獲認證的減排量可用于碳市場履約，廣州、東莞、中山和惠州是碳普惠城市試點。近零碳排放是“低碳”的升級版，是綜合運用各種技術(shù)和管理方法在特定范圍內(nèi)使溫室氣體排放量逐步趨近于零的示范工程，是“碳中和”在局部范圍內(nèi)的嘗試，目前珠三角已開展城鎮(zhèn)、社區(qū)、園區(qū)等若干試點建設(shè)。此外，粵港澳大灣區(qū)還在碳標簽以及CCUS（碳捕捉、利用、封存）領(lǐng)域率先開展示范，多領(lǐng)域探索把低碳發(fā)展向細節(jié)和縱深推進。

2. 經(jīng)濟社會基礎(chǔ)支撐有力

一是經(jīng)濟社會發(fā)展水平領(lǐng)先?；浉郯拇鬄硡^(qū)2018年人均GDP為23075美元，已達到發(fā)達經(jīng)濟體門檻;其中，香港特區(qū)和澳門特區(qū)人均GDP達到5萬美元以上的富裕水平，深圳、珠海和廣州超過2萬美元，其余地市也普遍高于全國約1萬美元的平均水平。廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等6個主要城市人口城鎮(zhèn)化率均超過85%，遠高于全國約60%的平均水平①。人類發(fā)展指數(shù)方面，香港、深圳、珠海、廣州、佛山均已達到0.8以上的較高水平，高于全國平均值0.752，接近發(fā)達國家。較高的經(jīng)濟社會發(fā)展水平為粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)“碳中和”奠定了有利的基礎(chǔ)條件。

二是能源效率和結(jié)構(gòu)相對先進。以廣東全省計算，2019年全省單位GDP能源消費總量為0.32噸標準煤/萬元，僅為全國平均水平的65%。能源結(jié)構(gòu)方面，2019年全省一次能源消費中，煤炭和一次電力（包括核電、水電、風(fēng)電、太陽能等非化石能源）比例分別為34.2%和31.2%，而全國分別為57.7%和15.3%;2019年全省終端能源消費中，煤炭和電力比例分別為6.4%和57.1%，而2018年全國分別為25.9%和44.3%。廣東一次能源消費結(jié)構(gòu)和終端能源消費結(jié)構(gòu)均優(yōu)于全國，煤炭消費比例較低，非化石能源比例較高，電氣化水平領(lǐng)先，具備良好的能源低碳轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。

三是科技創(chuàng)新優(yōu)勢明顯。技術(shù)是驅(qū)動能源效率提高、成本降低、安全保障性提升的關(guān)鍵要素。在研發(fā)投入方面，2019年廣東省研發(fā)經(jīng)費投入占GDP比例為2.88%，高于全國平均水平2.23%，95%的研發(fā)投入來自珠三角9市;發(fā)明專利方面，全省每萬人發(fā)明專利授權(quán)量為5.2件，高于全國平均值3.2件。大灣區(qū)的強大科技創(chuàng)新實力可以持續(xù)、有力地為新能源技術(shù)進步提供支撐。

四是港澳為探索實現(xiàn)“碳中和”帶來更多可能性。首先，港澳和內(nèi)地在發(fā)展水平和社會制度方面的差異，在“碳中和”的過程中可根據(jù)各自優(yōu)勢探索不同的實踐經(jīng)驗并相互借鑒，加快形成粵港澳大灣區(qū)的“碳中和”路徑，如具備成熟金融體系的香港已在碳審計和碳披露、綠色債券等方面擁有較豐富的經(jīng)驗。其次，港澳開放程度高，國際化的企業(yè)、大學(xué)、組織眾多，是人才、技術(shù)、思想交流的高地，為開展各種形式的“碳中和”中外合作提供有利的平臺。

（二）粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)“碳中和”面臨的瓶頸

1. 總量控制方面，經(jīng)濟社會發(fā)展加劇減排壓力

粵港澳大灣區(qū)是我國當前和未來重要的增長引擎?！笆濉币詠?，珠三角9市年均GDP增長速度均高出全國平均水平0.1至1.2個百分點;全國第七次人口普查結(jié)果顯示，深圳和廣州2020年常住人口較2010年分別增長714萬人和598萬人，位居全國前列，珠三角凈增長超過百萬人的城市還有佛山、東莞、惠州、中山?；浉郯拇鬄硡^(qū)總體發(fā)展目標是建成充滿活力的世界級城市群，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，鞏固經(jīng)濟增長極的地位;有學(xué)者分析指出大灣區(qū)人口將從目前的7300萬左右增加到2030年的1億、2050年的1.4億②。能源是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟和人口增長勢必驅(qū)動能源消費量上升，尤其是服務(wù)業(yè)和居民生活的用能，因此，大灣區(qū)將面臨嚴峻的碳排放總量控制、實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”的壓力。

2. 結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，能源資源稟賦短板明顯

非化石能源的大規(guī)模普及是實現(xiàn)“碳中和”的關(guān)鍵途徑，但粵港澳大灣區(qū)的非化石能源資源稟賦相對薄弱。風(fēng)能和太陽能方面，廣東省處于資源欠佳的風(fēng)能IV類資源區(qū)和太陽能III類資源區(qū)，不具備開發(fā)大規(guī)模集中式風(fēng)力和太陽能發(fā)電的有利條件;全國、廣東省2017年風(fēng)力和太陽能發(fā)電占裝機總量比例分別是16.5%、6.1%，風(fēng)力和太陽能發(fā)電量占比分別為6.5%、1.9%。水電和核電受開發(fā)條件限制而難以作為增長的主力電源，尤其在目前國家只鼓勵發(fā)展沿海核電的情況下，廣東沿海已有深圳、惠州、江門、陽江等市建有核電站，后續(xù)新建核電項目較難有大幅增長。實際上，廣東對火力發(fā)電和省外輸入電力依賴程度較高，2018年發(fā)電量中有73.1%是火力發(fā)電量，省外輸入電力占全省用電量的25%。在本地非化石能源增長潛力相對有限的情況下，既要保障能源供應(yīng)安全，又要實現(xiàn)大規(guī)模使用非化石能源替代火力發(fā)電的可選路徑較少，且難度較大。

3. 地區(qū)協(xié)調(diào)方面，區(qū)域不平衡問題不容忽視

廣東是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的主要推動者，大灣區(qū)低碳發(fā)展應(yīng)重點關(guān)注包括粵東西北在內(nèi)的粵港澳地區(qū)顯著的區(qū)域差異問題。一是經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯的梯度，香港和澳門達到發(fā)達經(jīng)濟體水平，深圳、珠海、廣州人均GDP達到15萬元以上，其他珠三角城市為5萬～15萬元，粵東西北城市則不及7萬元的全國平均水平。二是工業(yè)化水平跨度明顯，港澳廣深四大中心城市以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，珠三角其他城市的制造業(yè)是經(jīng)濟支柱且先進制造業(yè)占比較高，粵東西北城市仍有較高比例的傳統(tǒng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)。三是碳排放水平差距巨大，2018年深圳單位GDP碳排放達到0.2噸/萬元，遠低于其他城市，大部分珠三角城市也相對較低，而多個粵東西北城市仍高于1噸/萬元。區(qū)域不平衡將顯著增加低碳產(chǎn)業(yè)布局和減排任務(wù)分配的復(fù)雜性，加大大灣區(qū)“碳達峰”“碳中和”實現(xiàn)難度。

三、粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)

“碳中和”的主要思路

（一）突出優(yōu)勢，確保目標和戰(zhàn)略的高站位

1. 保持“碳達峰”“碳中和”目標引領(lǐng)性

一是“碳達峰”目標要領(lǐng)先于全國。實現(xiàn)“碳達峰”是“碳中和”的前提條件，“碳達峰”完成情況對“碳中和”有重要影響。目前已提出“碳達峰”時間目標的主要為城市或城市以下級別的地區(qū)，而GDP和碳排放體量較大的省或城市群中，仍鮮有官方正式明確過的“碳達峰”時間目標，更沒有“碳達峰”總量目標。而國家“碳達峰”時間的提法已由原來的“2030年左右”調(diào)整為“2030年前”，這對地方的達峰工作提出了更高要求。作為先行先試的重點區(qū)域，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)成為首個提出領(lǐng)先、定量峰值目標的城市群，達峰時間明顯早于全國且碳峰值保持總量相對較低的水平，并采取關(guān)鍵措施確保碳排放達峰后快速下降。

二是“碳中和”目標要對標發(fā)達國家?；浉郯拇鬄硡^(qū)總體發(fā)展水平接近發(fā)達國家，“碳中和”目標具備與發(fā)達國家對標的基本條件，對標將更有利于吸收發(fā)達國家的零碳轉(zhuǎn)型經(jīng)驗和開展應(yīng)對氣候變化的對話、談判、合作。對標可著眼于三個方面：首先是“碳中和”時間，參考主要發(fā)達國家設(shè)定比國家規(guī)定的2060年更加領(lǐng)先的目標;其次是“碳中和”路徑，引入發(fā)達國家“碳中和”政策中適合粵港澳大灣區(qū)的先進做法;再次是減排口徑，參照英、德等發(fā)達國家，明確把全部溫室氣體列為減排對象，率先全面開展非二氧化碳溫室氣體的減排行動。

2. 耦合大灣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略

一是國際科技創(chuàng)新中心和綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)戰(zhàn)略。實現(xiàn)“碳中和”目標，需要氫能、生物質(zhì)能、儲能、智慧能源系統(tǒng)等先進能源技術(shù)的支撐，能源技術(shù)研發(fā)活動需要良好的創(chuàng)新環(huán)境支持?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心的定位，《國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中針對粵港澳大灣區(qū)增加了建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心的定位，這“兩個中心”的戰(zhàn)略定位將極大地支持各類創(chuàng)新主體在大灣區(qū)開展基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗發(fā)展等全過程研發(fā)活動。粵港澳大灣區(qū)還擁有多所內(nèi)地雙一流高校和港澳頂尖高校、國家和省市級科研及創(chuàng)新平臺以及眾多創(chuàng)新型高新技術(shù)企業(yè)，具備強大的科創(chuàng)勢能?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)充分利用“兩個中心”戰(zhàn)略定位和科創(chuàng)優(yōu)勢，積極部署能源領(lǐng)域創(chuàng)新研發(fā)，把大灣區(qū)打造成為能源和低碳科技高地，爭取攻克一批先進能源關(guān)鍵技術(shù)。

二是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建戰(zhàn)略?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中的構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系目標和綠色低碳發(fā)展緊密聯(lián)系：新能源、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車等是大灣區(qū)重點培育壯大的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)綠色改造升級、打造綠色供應(yīng)鏈是大灣區(qū)發(fā)展先進制造業(yè)發(fā)展的重要方向，綠色金融是大灣區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的主要領(lǐng)域之一?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)以構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系戰(zhàn)略為契機、以率先“碳達峰”“碳中和”對綠色低碳產(chǎn)品和服務(wù)的巨大需求為牽引，著力發(fā)展世界級節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)集群，打造強大的綠色產(chǎn)品制造和供應(yīng)能力，以綠色金融等特色服務(wù)業(yè)為節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)賦能，把打造“碳中和”產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)作為大灣區(qū)實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”的有力支撐。

三是生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中的推進生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)與“雙碳”具有多方面的共同目標，大灣區(qū)率先實現(xiàn)“碳中和”過程中應(yīng)充分融合生態(tài)文明建設(shè)的要求。其中，加強保護山地和丘陵森林、沿海紅樹林等生態(tài)系統(tǒng)是大灣區(qū)打造生態(tài)防護屏障的重要內(nèi)容，同時也是增強生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力的主要任務(wù)，大灣區(qū)在加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)的同時，應(yīng)加快建立生態(tài)碳匯監(jiān)測機制;大氣污染防治是加強環(huán)境保護、打造優(yōu)質(zhì)生活圈的基本要求，大灣區(qū)應(yīng)發(fā)揮減污降碳的協(xié)同作用，在工業(yè)、交通等領(lǐng)域污染源削減和二氧化碳減排協(xié)同推進方面開展更多積極的探索。

（二）化解劣勢，協(xié)調(diào)好幾方面關(guān)系

1. 協(xié)調(diào)碳減排和發(fā)展的關(guān)系

在以往較長一段時間內(nèi)，人們認為碳減排和經(jīng)濟發(fā)展是相互矛盾的，碳排放是經(jīng)濟增長的必然產(chǎn)物，控制排放就是約束經(jīng)濟增長。由于國家還沒有明確“碳達峰”總量，部分地方政府為保增長、促就業(yè)，在“十四五”時期規(guī)劃了較多高碳排放項目（尤其是煤電），爭搶在“十四五”“碳達峰”前最后的時間窗口內(nèi)投產(chǎn)，但這樣的“攀高峰”行為會讓國家碳峰值總量驟升，極大增加未來數(shù)十年內(nèi)實現(xiàn)“碳中和”的難度。

粵港澳大灣區(qū)盡管面臨較大的碳排放增長壓力，但要成為國內(nèi)“碳達峰”“碳中和”的先鋒區(qū)域，就不能走高碳排放驅(qū)動經(jīng)濟增長的老路。一方面，思想上應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)人們對“經(jīng)濟發(fā)展需要碳排放支撐”的錯誤觀念，在溫室氣體減排逐漸成為全球共識的趨勢下，通過廣泛宣傳讓全社會認識到采取低碳發(fā)展方式是必然選擇、發(fā)展低碳技術(shù)是大國競爭中的必爭之地。另一方面，行動上應(yīng)緊抓高質(zhì)量發(fā)展主線，把大灣區(qū)未來持續(xù)的增長潛力轉(zhuǎn)化為對綠色低碳發(fā)展的強大推力，利用人口、創(chuàng)新、企業(yè)等要素的集聚勢能，加大對低碳技術(shù)、低碳基礎(chǔ)設(shè)施、低碳產(chǎn)業(yè)的投入，反過來進一步推動生產(chǎn)方式和生活方式的低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)碳排放和經(jīng)濟增長的脫鉤，以及碳減排和發(fā)展的雙贏。

2. 協(xié)調(diào)碳減排和電力保供的關(guān)系

能源供應(yīng)是區(qū)域發(fā)展的基本保障，要求能源供應(yīng)能力在一定程度需求變動和外部沖擊的情況下仍能穩(wěn)定保障終端能源需求，其中電力是社會需求最廣泛、也是供應(yīng)保障要求最高的能源種類。電力供應(yīng)可靠性不足將產(chǎn)生廣泛的社會影響，如2020年冬天南方部分地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)和寒潮對電力需求大增，而電源側(cè)則由于部分火電機組故障、枯水期水電出力低、風(fēng)電機組不能及時出力應(yīng)對等多種原因，造成結(jié)構(gòu)性電力短缺現(xiàn)象，嚴重影響生產(chǎn)和生活。

粵港澳大灣區(qū)加快能源轉(zhuǎn)型和“碳達峰”的步伐，必須符合電力保供的要求，要從“電從身邊來”和“電從遠方來”兩方面化解非化石能源資源稟賦不足和能源低碳轉(zhuǎn)型的矛盾。一方面，隨著大灣區(qū)煤電壓減進程的不斷推進，把部分技術(shù)較先進、投產(chǎn)年限較短的主力煤電改造為調(diào)峰電源，提高電網(wǎng)調(diào)峰能力，打造適應(yīng)大規(guī)?？稍偕茉聪{的電力系統(tǒng);同時，加快本地可再生能源開發(fā)，重點推廣園區(qū)、廠區(qū)、建筑分布式可再生能源，提高供電可靠性。另一方面，適當擴大省外可再生能源電力調(diào)入規(guī)模，既滿足本地非化石能源利用增加的需求，又促進可再生能源資源豐富地區(qū)電力外送，有利于推動全國實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”。

3. 協(xié)調(diào)碳減排的地區(qū)間關(guān)系

地區(qū)發(fā)展不平衡和減排能力差異，將增加碳減排的地區(qū)協(xié)調(diào)難度，還可能導(dǎo)致碳泄漏問題。碳泄漏指某地區(qū)為減少碳排放而關(guān)閉高耗能高排放生產(chǎn)項目，把產(chǎn)能及其碳排放轉(zhuǎn)移到其他對該項目有需求但對碳排放控制要求較低的地區(qū);若轉(zhuǎn)移項目的生產(chǎn)規(guī)模和技術(shù)水平不變，碳排放僅發(fā)生地區(qū)轉(zhuǎn)移，總量并沒有減少，反而由于新建產(chǎn)能運行壽命更長，“碳鎖定”效應(yīng)更明顯，不利于進一步減排。

粵港澳存在顯著的區(qū)域差異，在實現(xiàn)“碳達峰”“碳中和”過程中應(yīng)妥善處理地區(qū)間減排協(xié)調(diào)問題，防止碳泄漏的發(fā)生。一是完善地區(qū)差異化發(fā)展機制，落實廣東“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，改變以GDP為主的發(fā)展導(dǎo)向，遏制欠發(fā)達地區(qū)通過發(fā)展高耗能高排放產(chǎn)業(yè)拉動GDP的傾向，引導(dǎo)各地走差異化的碳減排和綠色發(fā)展道路。二是加強粵港澳三地協(xié)同低碳發(fā)展機制，在治理制度、市場機制、科技創(chuàng)新等各方面實行統(tǒng)一部署。三是完善涵蓋碳減排和增匯過程的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推廣生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算制度和生態(tài)補償制度，形成經(jīng)濟增長和生態(tài)保護并重的發(fā)展導(dǎo)向，把綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山。

四、粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)

“碳中和”的政策建議

圍繞近期“碳達峰”和中長期“碳中和”目標，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)著手實施更有力、更精準的碳減排措施，建立長期探索和不斷完善的政策體系，為率先實現(xiàn)“碳中和”做好經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的準備。

（一）實施關(guān)鍵控排措施，加快推進“碳達峰”進程

1. 制定“碳達峰”行動方案

粵港澳大灣區(qū)應(yīng)盡快制定目標先進、措施全面細致、與經(jīng)濟社會發(fā)展及區(qū)域協(xié)調(diào)結(jié)合緊密的達峰方案，作為大灣區(qū)率先“碳達峰”、打好“碳中和”基礎(chǔ)的總體行動指南。大灣區(qū)“碳達峰”行動方案應(yīng)重點關(guān)注以下四個方面：一是達峰目標突出大灣區(qū)的引領(lǐng)性，把達峰時間定位于2025年左右或更早，并根據(jù)碳排放的變化趨勢對峰值總量進行一定的限制，確保在低位達峰，避免達峰前“攀高峰”的現(xiàn)象，以增加后續(xù)實現(xiàn)“碳中和”的難度;做好近期“碳達峰”和中長期“碳中和”戰(zhàn)略的銜接，盡快開展非二氧化碳溫室氣體減排行動。二是減排措施落到實處，圍繞能源生產(chǎn)和供應(yīng)、工業(yè)制造、建筑物、交通運輸?shù)戎饕寂欧挪块T制定減排路徑，銜接大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展戰(zhàn)略，充分釋放各部門的節(jié)能和結(jié)構(gòu)調(diào)整減排潛力，推廣各類適用性減排技術(shù)。三是重視電力保供需求，充分評估能源資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展對電力需求的增長、電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進展、各類電力技術(shù)成本等因素，在確保能源安全供應(yīng)的前提下，制定穩(wěn)步推進電力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的計劃。四是和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，明確港澳、珠三角、粵東西北城市的低碳發(fā)展定位，制定差異化的減排目標和行動計劃，指導(dǎo)各城市制定相應(yīng)政策，實現(xiàn)各類地區(qū)協(xié)同達峰。

2. 實施碳總量控制

《國家“十四五”規(guī)劃綱要》提出將實施碳排放強度控制為主、碳排放總量控制為輔的碳目標管理制度?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)在制定更完善的碳排放信息統(tǒng)計制度的基礎(chǔ)上，進一步實施以碳總量控制為主、強度控制和行業(yè)總量控制為輔的更領(lǐng)先的減排機制。

首先，完善碳排放信息統(tǒng)計制度。鑒于目前國家和地方仍缺乏以減排為目的的碳排放統(tǒng)計制度，為解決數(shù)據(jù)由不同部門掌握、公開程度不足、統(tǒng)計口徑和計算方法不一致、管理部門缺少準確和高時效性數(shù)據(jù)作為決策依據(jù)等困境，應(yīng)盡快建立完善、統(tǒng)一的碳排放信息統(tǒng)計制度，促進碳排放數(shù)據(jù)公開化和精細化管理，以輔助制定準確和客觀的減排目標和更有針對性的減排政策，建立透明的減排目標執(zhí)行監(jiān)督機制。

其次，建立碳排放總量控制機制。根據(jù)全省歷史碳排放情況、未來發(fā)展對碳排放增長需求和減排能力，合理確定珠三角和粵東西北各市碳排放總量以及煤炭消費總量控制目標，并進行定期考核，通過總量控制對全省進行碳排放硬約束，以碳強度控制目標和重點行業(yè)碳排放分解目標作為總量控制機制的補充。采取適當?shù)目偭空{(diào)整機制使各市在實際減排中可更加靈活應(yīng)對，允許各市之間通過財政轉(zhuǎn)移支付或其他形式的資金轉(zhuǎn)移“交易”碳排放量，由此影響地方政府和企業(yè)關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的決策，促進總量控制下的產(chǎn)業(yè)和碳排放空間優(yōu)化配置，以及更有效監(jiān)控碳泄漏情況。

3. 完善碳交易市場體系

全國碳排放權(quán)交易市場已于2017年底啟動建設(shè)，并將在2021年正式開展交易，各地碳交易試點也將陸續(xù)過渡到全國市場。由于全國碳市場目前僅納入發(fā)電行業(yè)、并計劃逐步納入其他高耗能高排放工業(yè)行業(yè)，個體排放規(guī)模相對較小的建筑、交通、服務(wù)業(yè)部門仍沒有被碳市場覆蓋到，因此，在全國碳市場仍在發(fā)展完善的階段下，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)繼續(xù)完善碳交易市場體系，發(fā)揮碳市場試點的作用。

一是完善當前碳交易制度，在廣東、深圳碳排放權(quán)交易試點和全國碳市場并行存續(xù)期間，繼續(xù)發(fā)揮兩個試點的示范作用，不斷完善公開透明的碳市場管理制度，建立與碳排放總量控制和行業(yè)碳減排目標相銜接的碳配額總量設(shè)定和分配機制;保障試點市場到全國市場的平穩(wěn)過渡，做好發(fā)電行業(yè)碳配額互認，適時推動廣東和深圳其他行業(yè)納入全國碳市場。二是加強金融市場對碳減排的支持作用，進一步深化廣州綠色金融改革創(chuàng)新工作，加快探索廣州期貨交易所開展碳排放相關(guān)的衍生品交易;發(fā)揮香港、深圳和廣州的金融中心優(yōu)勢，積極開發(fā)綠色債券、綠色基金等綠色投融資工具，為持續(xù)推進碳減排提供資金支持。

（二）建立長效減排制度，筑牢實現(xiàn)“碳中和”基礎(chǔ)

1. 推行有利于持續(xù)能源轉(zhuǎn)型的系列政策

電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型方面，在源、網(wǎng)、荷各環(huán)節(jié)共同發(fā)力，推動全社會能源零碳轉(zhuǎn)型。在電源側(cè)，逐步減小煤電規(guī)模，加快淘汰投產(chǎn)年限較大的機組，對具備條件的機組實施靈活性改造，加強備用電源建設(shè)管理;深挖本地可再生能源開發(fā)潛力，因地制宜發(fā)展陸上風(fēng)電、海上風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電，大力推廣分布式能源系統(tǒng)，加大可再生能源項目和企業(yè)補貼、稅收和融資成本優(yōu)惠力度。在電網(wǎng)側(cè)，推動跨省電力輸送通道建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部輸配電網(wǎng)體系完善，加快推廣智能電網(wǎng)技術(shù)，提高電網(wǎng)可再生能源電力輸入和智能調(diào)度能力。在負荷側(cè)，大力推動制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、居民生活等各部門電氣化進程，提高新能源汽車充電設(shè)施普及率，推廣建筑節(jié)能技術(shù)。同時，加快在電源、電網(wǎng)、負荷環(huán)節(jié)的儲能設(shè)施推廣，重點建設(shè)抽水蓄能和可再生能源電源側(cè)儲能，提高電力系統(tǒng)大規(guī)模消納可再生能源和調(diào)峰能力。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，加快淘汰技術(shù)水平落后的高碳排放行業(yè)產(chǎn)能，加強污染物和溫室氣體協(xié)同治理，實施全省統(tǒng)一的高碳排放產(chǎn)業(yè)負面清單制度，落實新建項目碳排放評估和納入應(yīng)對氣候變化影響的環(huán)境影響評估制度，避免碳泄漏發(fā)生。大力發(fā)展能源轉(zhuǎn)型和“碳中和”相關(guān)產(chǎn)業(yè)，包括新能源設(shè)備制造、新能源汽車、節(jié)能服務(wù)、電力輔助和調(diào)峰服務(wù)、碳排放管理咨詢、碳匯林業(yè)等。

2. 打造有利于減排技術(shù)發(fā)展的創(chuàng)新環(huán)境

一是推動低碳領(lǐng)域基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，充分利用大灣區(qū)建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心和綜合性國家科學(xué)中心的優(yōu)勢，積極謀劃、部署能源科技前沿領(lǐng)域國家實驗室和國家重點實驗室落戶大灣區(qū)，開展氫能、核能、海洋能、儲能、節(jié)能技術(shù)、能源互聯(lián)網(wǎng)、碳捕捉利用與封存、生態(tài)系統(tǒng)碳匯等先進能源和低碳技術(shù)重點研發(fā)計劃，開展非二氧化碳和非能源領(lǐng)域溫室氣體減排等前瞻性技術(shù)研究。二是擴大低碳科技創(chuàng)新社會參與度，鼓勵具備條件的高校、科研院所、企業(yè)設(shè)立研發(fā)機構(gòu)或部門，開展能源科學(xué)基礎(chǔ)研究和技術(shù)研發(fā)，鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作，推動制定相關(guān)行業(yè)標準。三是活躍低碳科技投資活動，鼓勵各級政府部門、國有和非國有企業(yè)、股權(quán)投資機構(gòu)等主體加大低碳技術(shù)風(fēng)險投資力度，建立對初創(chuàng)期低碳技術(shù)企業(yè)投資的政府跟投制度，完善綠色投融資政策。

3. 構(gòu)建有利于全民實踐低碳的社會氛圍

一是完善低碳法制體系，制定應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律法規(guī)，把實現(xiàn)碳減排目標、開展碳排放統(tǒng)計和減排目標管理制度、支持低碳技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用、健全減排市場機制等重要政策目標以立法形式予以保障，促進全社會低碳轉(zhuǎn)型。二是完善企業(yè)低碳管理制度，探索實施大灣區(qū)內(nèi)證券交易所上市公司和省、市、區(qū)、縣各級國有企業(yè)強制性碳排放信息披露制度，鼓勵企業(yè)制定“碳中和”計劃。三是完善生活領(lǐng)域低碳促進制度，加快完善碳普惠制度，擴大碳普惠認證方法學(xué)的覆蓋領(lǐng)域，提高居民日常行為碳減排精細數(shù)據(jù)采集能力;加快推廣碳標簽制度，擴展碳標簽認證產(chǎn)品目錄，形成一批行業(yè)標準并爭取成為國家標準，建立粵港澳大灣區(qū)三地碳標簽互認機制。四是提高社會對“碳中和”的認知水平，加強對決策者的氣候變化知識培訓(xùn)，推廣在學(xué)校、社區(qū)、媒體等場所對公眾的綠色理念教育和宣傳，增強全民低碳意識。

4. 形成有利于灣區(qū)內(nèi)部協(xié)同減排的政策措施

一是治理制度方面，粵港澳三地協(xié)調(diào)出臺促進碳減排的法律法規(guī)，制定碳減排協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和實施方案，建立涵蓋香港、澳門的大灣區(qū)碳排放總量控制監(jiān)測、披露、考核、評價制度。二是市場減排機制方面，針對粵港澳大灣區(qū)高度城市化的特點，吸收深圳碳市場試點經(jīng)驗，建立以交通和建筑部門為主要管控對象的粵港澳三地統(tǒng)一碳市場，鼓勵其他行業(yè)自愿加入，先行探索覆蓋行業(yè)最廣泛的碳市場體系。三是創(chuàng)新合作方面，推動粵港澳三地高校、科研院所、企業(yè)聯(lián)合開展低碳技術(shù)研究和轉(zhuǎn)化，聯(lián)合舉辦國際能源專業(yè)學(xué)術(shù)大會、行業(yè)會議和展覽等高規(guī)格學(xué)術(shù)和產(chǎn)業(yè)交流活動，以香港為紐帶吸引境外投資機構(gòu)參與內(nèi)地能源科技創(chuàng)新企業(yè)融資。

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