劉正強(qiáng)

一、理解中國(guó)之治的信訪維度

無(wú)論是從人口之眾多、地域之廣袤來(lái)看，還是以歷史之悠久、現(xiàn)實(shí)之復(fù)雜而論，疆域廣大且差異明顯的中國(guó)都是一個(gè)超大型的國(guó)家。(1)對(duì)此，有研究稱(chēng)之為“具有洲際規(guī)模的巨型國(guó)家”，參見(jiàn)房亞明《超大空間的有效治理：地方自治導(dǎo)向的分權(quán)？——論我國(guó)縱向府際關(guān)系的制度變革》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期；還有研究稱(chēng)之為“超大社會(huì)”，參見(jiàn)王滬寧，陳明明《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系：政治資源的開(kāi)發(fā)與維護(hù)——王滬寧教授訪談錄》，《探索與爭(zhēng)鳴》1995年第3期等。在數(shù)千年的歷史演進(jìn)中，中華民族創(chuàng)造了燦爛的古代文明，形成了關(guān)于國(guó)家與社會(huì)治理的豐富思想。然而，當(dāng)今中國(guó)處于一個(gè)開(kāi)放的時(shí)代，國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)與困境前所未有。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，有20個(gè)省份的人口超過(guò)3千萬(wàn)，(2)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)》(第三號(hào))，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817179.html。許多國(guó)家如新西蘭、挪威、新加坡等的人口規(guī)模僅相當(dāng)于中國(guó)的一個(gè)中等城市，而國(guó)土面積與中國(guó)接近的歐洲，其人口僅約為中國(guó)的一半?！霸?1世紀(jì)，中國(guó)是這個(gè)世界上唯一一個(gè)將前19世紀(jì)的幅員、人口和政治文化保持在主權(quán)國(guó)家和民族范疇內(nèi)部的社會(huì)。與所有帝國(guó)分裂為主權(quán)國(guó)家的形式不同，中國(guó)近代的民族運(yùn)動(dòng)和國(guó)家建設(shè)將前19世紀(jì)混合型的普遍主義帝國(guó)體制的若干特征和內(nèi)容直接地轉(zhuǎn)化到民族—國(guó)家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之中?！?3)汪 暉：《現(xiàn)代中國(guó)思想的興起》上卷，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003年，第21頁(yè)。進(jìn)而，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家與社會(huì)的有效治理，也不啻是一個(gè)超大型的難題：“怎樣治理中國(guó)這樣具有超長(zhǎng)時(shí)間歷史縱深、超大幅員國(guó)土面積、超大數(shù)量人口規(guī)模、超常復(fù)雜民族宗教結(jié)構(gòu)乃至越來(lái)越超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體量的社會(huì)主義發(fā)展中國(guó)家，在以往的世界社會(huì)主義實(shí)踐中是沒(méi)有任何現(xiàn)成模式可以學(xué)習(xí)的?！?4)何毅亭：《中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系形成的歷程和成就》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年12月2日。

然而，中華人民共和國(guó)成立70多年來(lái)尤其是改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)保持了長(zhǎng)時(shí)段的強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，一躍而為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)際社會(huì)影響力不斷攀升，深刻改變了國(guó)際政治格局，甚至在某種程度上改變著世界歷史進(jìn)程。黨的十九屆四中全會(huì)將這些歷史成就歸納為兩大“奇跡”——“世所罕見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡”。(5)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，http://www.12371.cn/2019/11/05/ARTI1572948516253457.shtml。中國(guó)的崛起與社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定相伴，不斷證偽了一些西方中國(guó)問(wèn)題專(zhuān)家諸如“中國(guó)威脅論”“中國(guó)崩潰論”(6)關(guān)于“中國(guó)威脅論”方面的論點(diǎn)以20世紀(jì)90年代美國(guó)的伯恩斯坦和芒羅撰寫(xiě)的《即將到來(lái)的美中沖突》為代表?！爸袊?guó)崩潰論”始于1984年美國(guó)世界經(jīng)濟(jì)研究所的布朗提出的“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”一說(shuō)，繼而引起全球性的爭(zhēng)論。自2001年以來(lái)，針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新的論調(diào)又在國(guó)外盛行，如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、有“國(guó)際經(jīng)濟(jì)烏鴉”之稱(chēng)的克魯格曼教授提出疑問(wèn)說(shuō)，中國(guó)這個(gè)亞洲奇跡中的最大奇跡，是否會(huì)成為下一個(gè)崩塌的神話(huà)。美國(guó)華裔律師章家敦則提出，“與其說(shuō)21世紀(jì)是中國(guó)的世紀(jì)，還不如說(shuō)中國(guó)正在崩潰”。見(jiàn)莊俊舉，張西立《近期有關(guān)“中國(guó)模式”研究觀點(diǎn)綜述》，《紅旗文稿》2009年第2期。之類(lèi)唱衰中國(guó)的預(yù)言，使他們不得不重新審視中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略與模式，國(guó)際上懷疑、批評(píng)乃至否定中國(guó)政治體制和社會(huì)制度的聲音明顯減少，取而代之的是對(duì)中國(guó)政治體制與治理能力的肯定和贊揚(yáng)，中國(guó)發(fā)展的道路或模式逐漸成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，“中國(guó)模式”“中國(guó)道路”“中國(guó)奇跡”等為世界所印證——“西方推行‘華盛頓共識(shí)’并沒(méi)有帶來(lái)其預(yù)想的普遍的繁榮，卻造成了東歐劇變、拉美債務(wù)危機(jī)和亞洲金融危機(jī)……‘歷史的終結(jié)’被終結(jié)，人們重新審視‘華盛頓共識(shí)’，紛紛將目光投射到中國(guó)，轉(zhuǎn)向具有比較優(yōu)勢(shì)的‘中國(guó)模式’?！?7)陶紹興：《“中國(guó)模式”研究綜述》，《紅旗文稿》2010年第9期。

如何理解中國(guó)之“治”？體制與制度優(yōu)勢(shì)是諸多論者的共識(shí)。張維為認(rèn)為，作為世界上唯一一個(gè)文明型國(guó)家，中國(guó)的成功取決于“中國(guó)模式”——它至少包含八個(gè)方面：實(shí)事求是、民生為大、穩(wěn)定優(yōu)先、漸進(jìn)改革、順序差異、混合經(jīng)濟(jì)、對(duì)外開(kāi)放及有一個(gè)比較“中性、開(kāi)明、強(qiáng)勢(shì)”的政府。“從根本上講，一個(gè)政治體制的品質(zhì)，包括其合法性來(lái)源，不能只是程序的正確，而更重要的是內(nèi)容的正確，這個(gè)內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)良好的政治治理，并要以人民的滿(mǎn)意度來(lái)檢驗(yàn)。‘良政還是劣政’遠(yuǎn)比‘民主還是專(zhuān)制’更重要，如果‘民主’指的只是西方所界定的所謂‘多黨競(jìng)選制度’的話(huà)。我們強(qiáng)調(diào)內(nèi)容正確高于程序正確，這本身是中國(guó)政治傳統(tǒng)的一部分，目的是為了通過(guò)良政為導(dǎo)向的實(shí)踐來(lái)創(chuàng)建和完善符合中國(guó)民情國(guó)情的各種程序?！?8)張維為：《一個(gè)奇跡的剖析：中國(guó)模式及其意義》，《紅旗文稿》2011年第6期。

無(wú)獨(dú)有偶，王紹光認(rèn)為中國(guó)體制具有四大優(yōu)勢(shì)：一是有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治核心(通常是中央政治局常委會(huì))，而且這個(gè)核心能夠在重大問(wèn)題上做出決策，不像一些國(guó)家不可避免地會(huì)出現(xiàn)的一種局面——無(wú)法做決策，如受“有否決權(quán)的玩家”(veto player)這種情況掣肘；二是有一個(gè)解決問(wèn)題的思維方式，遇到問(wèn)題時(shí)，大家不是抽象地卷入意識(shí)形態(tài)的爭(zhēng)論，而是實(shí)事求是地針對(duì)問(wèn)題、解決問(wèn)題；三是有一個(gè)善于學(xué)習(xí)的運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)因地制宜和多樣化，一些政策允許各地實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐，在取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣；四是有一個(gè)積極回應(yīng)的治理體系，可以及時(shí)對(duì)政策做出調(diào)整。(9)王紹光：《國(guó)家治理與國(guó)家能力——中國(guó)的治國(guó)理念與制度選擇》(上)，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第6期。之所以如此，是因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)的分析政治的方式不是“政體”思維方式，而是“政道”思維方式：“政體思維與政道思維的不同在于，前者關(guān)注的只是政治秩序的形式，即政治體制的形式，后者的著眼點(diǎn)是政治秩序的實(shí)質(zhì)，即政治體制運(yùn)作的目標(biāo)與途徑。從政體的角度看，民主的關(guān)鍵在于，政府是否由競(jìng)爭(zhēng)性的選舉產(chǎn)生。從政道的角度看，民主的關(guān)鍵在于政府能在多大程度上回應(yīng)人民的需求。那么對(duì)于普通老百姓來(lái)說(shuō)，是競(jìng)爭(zhēng)性選舉重要還是政府政策具有回應(yīng)性重要？當(dāng)然兩者都重要。但是老百娃最關(guān)心的，恐怕還是政府制定政策能否反映他們的切實(shí)需求。從這個(gè)意義上說(shuō)，較之西式代議型民主，中式代表型民主更符合中國(guó)最廣大人民群眾的根本利益?！?10)王紹光：《國(guó)家治理與國(guó)家能力——中國(guó)的治國(guó)理念與制度選擇》(下)，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第7期。

無(wú)疑，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)之治、確保中國(guó)之穩(wěn)的最關(guān)鍵常量。王浦劬等對(duì)中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，認(rèn)為中國(guó)國(guó)家治理的體制機(jī)制不同于西方國(guó)家依托的韋伯式科層制的治理結(jié)構(gòu)之處在于：“在治權(quán)構(gòu)成方面，呈現(xiàn)為執(zhí)政黨通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識(shí)形態(tài)層面深刻塑造并融入中國(guó)特色的政府體系而成的集中統(tǒng)一的黨政結(jié)構(gòu)?！薄霸诠δ軐?shí)現(xiàn)機(jī)制方面，當(dāng)代中國(guó)治理貫徹行動(dòng)性治理與科層治理、‘行動(dòng)主義’與‘制度主義’、實(shí)質(zhì)正義與程序正義辯證統(tǒng)一的運(yùn)行原則，形成了獨(dú)特的功能運(yùn)行機(jī)制。”“在治理實(shí)踐中，黨政治理結(jié)構(gòu)兼具的治理‘彈性’和功能機(jī)制的復(fù)合性，成為國(guó)家治理優(yōu)效的產(chǎn)生緣由。”(11)王浦劬，湯 彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。從某種意義上說(shuō)，這與蕭功秦關(guān)于中國(guó)政治與社會(huì)關(guān)系的論斷有異曲同工之妙。

源于20世紀(jì)90年代中后期的“中國(guó)模式”論，是當(dāng)時(shí)對(duì)“華盛頓共識(shí)”主導(dǎo)的全球化的一種防御性論爭(zhēng)。今天，“中國(guó)模式”的相對(duì)成功，為中國(guó)贏得了寶貴的話(huà)語(yǔ)權(quán)。俞可平認(rèn)為，中國(guó)模式所導(dǎo)致的中國(guó)崛起，是一個(gè)具有世界歷史意義的重大事件：一是中國(guó)持續(xù)而高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變了全人類(lèi)近1/5人口的歷史命運(yùn)；二是中國(guó)綜合國(guó)力在短時(shí)期內(nèi)的驚人增長(zhǎng)，有力地促成世界政治從單極向多極發(fā)展；三是中國(guó)的崛起大大增強(qiáng)了國(guó)際政治中的和平因素，更有利于國(guó)際社會(huì)實(shí)現(xiàn)世界和平的共同目標(biāo)；四是中國(guó)模式影響著全球治理；五是中國(guó)模式拓寬了民族國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，促進(jìn)了全球化時(shí)代人類(lèi)文明的多樣性發(fā)展。(12)俞可平：《中國(guó)模式與思想解放》，《北京日?qǐng)?bào)》2008年11月17日。歷史學(xué)家湯因比在中國(guó)改革開(kāi)放伊始就對(duì)中國(guó)的發(fā)展充滿(mǎn)了信心，他說(shuō)：“西方觀察者不應(yīng)低估這樣一種可能性：中國(guó)有可能自覺(jué)地把西方更靈活、也更激烈的火力與自身保守的、穩(wěn)定的傳統(tǒng)文化融為一爐”，“如果中國(guó)能夠在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略選擇方面開(kāi)辟出一條新路，那么它也會(huì)證明自己有能力給全世界提供中國(guó)和世界都需要的禮物。這個(gè)禮物應(yīng)該是現(xiàn)代西方的活力和傳統(tǒng)中國(guó)的穩(wěn)定二者恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合體。”(13)轉(zhuǎn)引自莊俊舉，張西立《近期有關(guān)“中國(guó)模式”研究觀點(diǎn)綜述》，《紅旗文稿》2009年第2期。

中國(guó)的成功帶來(lái)了一種全新的思維，盡管海外學(xué)者未必贊同“中國(guó)模式”的表述，但也認(rèn)同中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，比如托馬斯·海貝勒闡述了中國(guó)發(fā)展的諸個(gè)特征：比如，中國(guó)共產(chǎn)黨已從“轉(zhuǎn)型”“鞏固”兩個(gè)階段進(jìn)入“適應(yīng)”階段；中國(guó)是發(fā)展主義的國(guó)家(developmental state)及一個(gè)擁有“國(guó)家能力”、使國(guó)家成功發(fā)展的“有目的”政府；具有政治實(shí)用主義的顯著特色；中央領(lǐng)導(dǎo)層和政權(quán)擁有較地方政府更廣泛的合法性與信任；中國(guó)在擴(kuò)大社會(huì)參與基礎(chǔ)上日益從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)型等。海貝勒進(jìn)一步認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)從一個(gè)階級(jí)的政黨發(fā)展成為一個(gè)人民的政黨，“政權(quán)的合法性不再基于意識(shí)形態(tài)之上，而是基于對(duì)現(xiàn)代化、增強(qiáng)國(guó)力、維護(hù)安定、建立社會(huì)主義民主等的承諾?！币庾R(shí)形態(tài)作用的減弱和實(shí)用主義的增強(qiáng)促進(jìn)了政治穩(wěn)定，抑制了社會(huì)沖突?！爸袊?guó)正在邁向一個(gè)自治、法治和參與程度更高的開(kāi)放社會(huì)。”(14)[德]托馬斯·海貝勒：《關(guān)于中國(guó)模式若干問(wèn)題的研究》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2005年第5期。

以上這些觀點(diǎn)固然注意到了中國(guó)之治的制度優(yōu)勢(shì)，特別是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和政治屬性，對(duì)于我們深入理解和把握中國(guó)之穩(wěn)的歷史與邏輯具有很大的啟發(fā)，然而，大部分分析往往失之于宏觀與籠統(tǒng)，在探究中國(guó)之治的內(nèi)在機(jī)理、剖析中國(guó)之穩(wěn)的實(shí)現(xiàn)方式諸方面尚嫌不足，如對(duì)于中國(guó)之“穩(wěn)”，許多學(xué)者將其歸結(jié)為國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面管控，如適度收緊的政治參與和表達(dá)，大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的廣泛利用等。這顯然沒(méi)有理解到中國(guó)政治生態(tài)的復(fù)雜性與特殊性：今天中國(guó)政治運(yùn)行的穩(wěn)定性必然與其實(shí)際上存在著的某種政治平衡機(jī)制相關(guān)聯(lián)，從而產(chǎn)生了政治減壓的實(shí)際效果。事實(shí)上，中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的治理并非一路高歌猛進(jìn)，而是在曲折中前進(jìn)、在探索中創(chuàng)新，尤其是在社會(huì)矛盾凸顯、貧富差距加劇的情況下，中國(guó)政治與社會(huì)仍然保持了相對(duì)的穩(wěn)定。中國(guó)之治，其來(lái)有自。中國(guó)之穩(wěn)，所從何出？要回答這些問(wèn)題，就不能不考察中國(guó)政治的隱秘安排：中國(guó)制度運(yùn)作包括中國(guó)共產(chǎn)黨的功能發(fā)揮并不是自發(fā)與籠統(tǒng)進(jìn)行的，而是要借助一系列更為具體的制度與機(jī)制來(lái)展開(kāi)。本文認(rèn)為，作為一項(xiàng)獨(dú)特的政治制度，人民信訪作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，一直在保持社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著獨(dú)特的作用，是中國(guó)社會(huì)運(yùn)行的壓艙石，在社會(huì)運(yùn)行中起到了減壓閥、緩沖器的作用。今年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年，也是信訪制度建立70周年，本文將在梳理中國(guó)之“治”歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，辨正信訪制度獨(dú)特的價(jià)值——信訪制度如何厚植了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基以及如何鏈接了超大型國(guó)家的治理，從而為理解中國(guó)何以治的信訪貢獻(xiàn)提供一種進(jìn)路。

二、超大型國(guó)家治理的歷史境遇

中國(guó)是一個(gè)有著悠久歷史文化傳統(tǒng)的國(guó)家。自秦以降，如何對(duì)龐大的帝國(guó)實(shí)施有效的治理，始終是統(tǒng)治者念茲在茲、無(wú)日或忘的議題。而有效治理的主要標(biāo)志就是一代王朝的長(zhǎng)治久安，這不但涉及民生福祉，更關(guān)乎王朝賡續(xù)，因而“建久安之勢(shì)，成長(zhǎng)治之業(yè)”，(15)賈 誼：《新書(shū)·數(shù)寧》，上海：上海古籍出版社，1989年影印本，第12頁(yè)。治在當(dāng)下、穩(wěn)在長(zhǎng)遠(yuǎn)是朝野共同的理想。然而，中國(guó)地域之廣、歷史之久、民族之多、文化之深，于國(guó)家與社會(huì)治理而言既是優(yōu)勢(shì)、亦是難題。事實(shí)上，近代以前，歷代王朝的治理過(guò)程總是呈現(xiàn)出搖擺反復(fù)的特征，傳統(tǒng)治理過(guò)程充滿(mǎn)著不確定性，沒(méi)能為中國(guó)古代社會(huì)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的秩序，誠(chéng)如司馬光所言，“自古以來(lái)，治世至寡，亂世至多，得之甚難，失之甚易也”。(16)司馬光：《稽古錄》卷十六，《歷年圖序》，王亦令點(diǎn)校，北京：中國(guó)友誼出版公司，1987年，第651頁(yè)。今天，我們站在新的歷史起點(diǎn)上探究超大型國(guó)家的治理之道，有必要對(duì)“前現(xiàn)代”的治理歷史與思想做出省察。

(一)大一統(tǒng)：超大型國(guó)家的超穩(wěn)定機(jī)制

從中國(guó)的歷史進(jìn)程看，秦朝的建立開(kāi)啟了中國(guó)歷史的“大一統(tǒng)”模式。秦帝國(guó)二世而亡，其雖短暫，卻使大一統(tǒng)變成了中華民族潛意識(shí)的追求，為中華民族立下了大一統(tǒng)這樣一個(gè)標(biāo)桿。秦以后，盡管中國(guó)分分合合，然而，如何維護(hù)版圖完整和國(guó)家認(rèn)同成為了歷朝歷代的政治議程，舉凡古代帝王、思想家乃至黎民百姓，無(wú)不重視這一治理觀念，這在客觀上促使中國(guó)古代社會(huì)形成了有利于國(guó)家統(tǒng)一的制度安排——在每一次動(dòng)蕩之后，都有人順應(yīng)民心、亂后思治、收拾金甌、再造一統(tǒng)。超大型國(guó)家之“大”，首先在于中國(guó)版圖之遼闊，除三國(guó)兩晉南北朝及五代十國(guó)等分裂時(shí)期外，中國(guó)基本上維持了統(tǒng)一的多民族國(guó)家的結(jié)構(gòu)。如此負(fù)荷累累的一統(tǒng)體制是如何維系的？國(guó)家統(tǒng)一的基礎(chǔ)在于合理的治理結(jié)構(gòu)，而合理的治理結(jié)構(gòu)在很大程度上需要通過(guò)中央與地方關(guān)系的不斷調(diào)適來(lái)達(dá)成，在這一問(wèn)題上，古代思想家展現(xiàn)了極高的政治智慧，如賈誼“強(qiáng)干弱枝”的思想主張就體現(xiàn)了“央主地從”的中央集權(quán)制色彩：“海內(nèi)之勢(shì)，如身之使臂，臂之使指，莫不從制?！?17)賈 誼：《新書(shū)·五美》，上海：上海古籍出版社，1989年，第17頁(yè)。“欲天下之治安，天子之無(wú)憂(yōu)，莫如眾建諸侯而少其力?！?18)賈 誼：《新書(shū)·藩強(qiáng)》，上海：上海古籍出版社，1989年，第13頁(yè)。而成熟的官僚體制為維持一統(tǒng)體制和整合這個(gè)幅員遼闊、擁有數(shù)以?xún)|萬(wàn)計(jì)民眾的國(guó)家起到了關(guān)鍵作用：“中華帝國(guó)的國(guó)家形態(tài)自秦的郡縣制度以來(lái)，雖歷朝歷代均有修訂更動(dòng)，但中央集權(quán)的實(shí)質(zhì)可以說(shuō)是一脈相承。通過(guò)科舉制度挑選出的官員不斷進(jìn)入等級(jí)有序、繁文縟節(jié)的官僚組織，依次逐級(jí)在這一體制中見(jiàn)習(xí)磨煉，為官執(zhí)政?！?19)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第131頁(yè)。這套嚴(yán)密有序的官僚制度之所以能夠貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，確保不同屬地與中央政府的步調(diào)一致，在于其與韋伯式官僚體制迥然有異：韋伯式官僚體制的核心是作為組織結(jié)構(gòu)和組織行為基礎(chǔ)的規(guī)章制度，這些冷冰冰的規(guī)則給韋伯式官僚以自上而下的約束機(jī)制和自下而上的保護(hù)機(jī)制，而中國(guó)官僚體制既是一套涉及中央政府及其下屬各級(jí)政府機(jī)構(gòu)間等級(jí)結(jié)構(gòu)的官僚制度，又是一套以認(rèn)同中央權(quán)力為核心的價(jià)值觀念制度，“表現(xiàn)為國(guó)家與個(gè)人(官員、公民)之間在社會(huì)心理、文化觀念上的認(rèn)同，體現(xiàn)在政府內(nèi)外、全國(guó)上下的共享價(jià)值上”。(20)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第23頁(yè)。政權(quán)更迭無(wú)常，框架巋然不動(dòng)——金觀濤關(guān)于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的論述則是對(duì)“大一統(tǒng)”機(jī)制最為深刻的揭示。(21)金觀濤，劉青峰：《興盛與危機(jī)：論中國(guó)社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)》，北京：法律出版社，2011年，第219～222頁(yè)。

(二)安民術(shù)：朝代更迭系于民心向背

官民關(guān)系，一言以蔽之：載舟或覆舟皆在于“水”而不在于“舟”，國(guó)家治理的效用最終取決于人心向背，即國(guó)家與民眾關(guān)系的現(xiàn)狀，“民為貴，社稷次之，君為輕”(22)楊伯峻：《孟子譯注》，北京：中華書(shū)局，1960年，第328頁(yè)。幾乎成為所有執(zhí)政者的座右銘。以孟子為代表的先秦思想家體恤民情、倡導(dǎo)仁政，要求統(tǒng)治者以德治天下，以合乎道德的方式對(duì)待民眾。其所謂仁政，就是“省刑罰，薄稅斂，深耕易耨，壯者以暇日，修其孝悌忠信，人以事其父兄，出以事其長(zhǎng)上”，從而使民眾過(guò)上“養(yǎng)生喪死而無(wú)憾”(23)《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第1冊(cè)，《孟子正義》，北京：中華書(shū)局，1954年，第33頁(yè)。的日子，而國(guó)家也不能與民爭(zhēng)利。然而，在“父?jìng)髯?、家天下”的君主?zhuān)制體制下，“傳統(tǒng)中國(guó)的合法性主要建構(gòu)在神圣傳統(tǒng)而非民眾認(rèn)同之上，它更強(qiáng)調(diào)合法性的客觀而非主觀面向，而其客觀性是通過(guò)儒家所主張的‘禮治理想’和‘天命觀’建構(gòu)起來(lái)的”。(24)桂曉偉：《合法性構(gòu)成的調(diào)整與上訪治理邏輯的演變——一個(gè)歷史社會(huì)學(xué)的考察》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。于是，君主利益有著絕對(duì)的優(yōu)先性，國(guó)家通常被看作君主的私有物，“國(guó)者，君之車(chē)也”，(25)《韓非子·外儲(chǔ)說(shuō)右上》，《諸子集成》第5冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1985年，第234頁(yè)?！熬磷鹨病?，(26)《儀禮·喪服》，《十三經(jīng)注疏》下冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1987年，第1100頁(yè))。治國(guó)便成了治民的同義語(yǔ)，民眾是作為治理對(duì)象而存在的，治理觀念的基本邏輯是國(guó)家與民眾的對(duì)立，每一個(gè)社會(huì)成員都應(yīng)無(wú)條件地服從君主的利益：“欲利而身，先利而君，欲富而家，先富而國(guó)。”(27)《韓非子·外儲(chǔ)說(shuō)右下》，《諸子集成》第5冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1985年，第255頁(yè)。民眾的服從成為秩序的先決條件，這種理論邏輯一旦融入實(shí)際的國(guó)家治理過(guò)程，必然導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的緊張。在王朝初年，由于改朝換代的血雨腥風(fēng)記憶尚未消逝殆盡，出于對(duì)戰(zhàn)亂的忌憚，統(tǒng)治者往往輕徭薄賦、休養(yǎng)生息，對(duì)人民不過(guò)于盤(pán)剝。當(dāng)然，即便能夠?qū)崿F(xiàn)“仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂(lè)歲終身飽，兇年免于死亡”(28)《孟子·梁惠王上》，《諸子集成》第1冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1985年，第57頁(yè)。的理想，這也不過(guò)是統(tǒng)治者發(fā)政施仁的結(jié)果，而不是每一個(gè)人與生俱來(lái)的“免于匱乏”的權(quán)利。一旦王朝鞏固，“安民”之術(shù)便會(huì)加諸百姓頭上。同是先秦時(shí)期的商鞅是這方面的集大成者，他的做法既為秦國(guó)一統(tǒng)天下奠定了基礎(chǔ)，亦為秦朝二世而亡埋下了伏筆。

三、信訪制度發(fā)軔與新中國(guó)總體性治理體系形成

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)進(jìn)入半殖民地半封建社會(huì)。中國(guó)近代史是一部充滿(mǎn)災(zāi)難、危機(jī)深重、落后挨打的屈辱史。清朝之后，作為亞洲第一個(gè)民主共和國(guó)的中華民國(guó)并沒(méi)有完成中國(guó)歷史周期上每一個(gè)長(zhǎng)壽朝代開(kāi)始時(shí)的必修課，失去了可以長(zhǎng)期延續(xù)的歷史機(jī)會(huì)，中國(guó)進(jìn)入了長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂。1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國(guó)社會(huì)的重新整合，打造了全新的國(guó)家機(jī)器。新的社會(huì)是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)等高度重合的剛性社會(huì)；與這種社會(huì)相對(duì)應(yīng)，中國(guó)也形成了基于意識(shí)形態(tài)認(rèn)同、以單位制為載體并由國(guó)家專(zhuān)斷權(quán)力做保障的總體性治理體系，(29)劉正強(qiáng)：《“總體性治理”與國(guó)家“訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。以因應(yīng)超大型國(guó)家的治理。而“與社會(huì)合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國(guó)家具有很強(qiáng)的動(dòng)員與組織能力，但結(jié)構(gòu)較為僵硬、凝滯”。(30)孫立平等：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。人民信訪則是鏈接中央與地方、穿透國(guó)家與社會(huì)的基礎(chǔ)性民意表達(dá)與社會(huì)治理制度，是契合中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政氣質(zhì)與執(zhí)政理想的一項(xiàng)本土性制度和發(fā)明。以毛澤東為代表的新中國(guó)的奠基者們，顯然對(duì)中國(guó)歷史有著非常洞徹的理解：早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前夕的1945年，社會(huì)活動(dòng)家、中間派人士黃炎培到延安訪問(wèn)期間，與毛澤東有過(guò)一段關(guān)于“興亡周期率”和“民主新路”的著名對(duì)話(huà)，當(dāng)黃提到中國(guó)歷朝歷代“其興也勃焉，其亡也忽焉”，問(wèn)中國(guó)共產(chǎn)黨如何應(yīng)對(duì)時(shí)，毛澤東說(shuō)：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！?31)金沖及：《毛澤東傳(1893—1949)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第719～720頁(yè)。這就是著名的“窯洞對(duì)”，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人對(duì)防范執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的高度自覺(jué)。而以群眾路線作為設(shè)計(jì)起點(diǎn)的信訪制度在執(zhí)政黨與群眾的互動(dòng)中產(chǎn)生，尤其是承載了毛澤東對(duì)官僚機(jī)器警惕與防范的思想。

(一)信訪制度是國(guó)家機(jī)器的刺穿與對(duì)沖機(jī)制

傳統(tǒng)中國(guó)發(fā)展出的治理體制和技術(shù)極其成熟，不但龐雜，而且精細(xì)：“中國(guó)官僚體制為國(guó)家治理提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和微觀過(guò)程。的確，歷史悠久、高度成熟的官僚體制是中華文明的一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象，是國(guó)家治理在中國(guó)疆土上數(shù)千年延續(xù)的組織形式和具體體現(xiàn)。”(32)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第35頁(yè)。然而，不但歷史上中國(guó)官僚制度常常導(dǎo)致組織失敗和危機(jī)，中國(guó)共產(chǎn)黨所建立的龐大政權(quán)系統(tǒng)也并非安全無(wú)虞：盡管中國(guó)共產(chǎn)黨為適應(yīng)開(kāi)放時(shí)代的治理挑戰(zhàn)，重塑了國(guó)家機(jī)器，并以“為人民服務(wù)”為工作宗旨、以“對(duì)人民負(fù)責(zé)”為基本原則，且這套官僚系統(tǒng)與韋伯所言的作為現(xiàn)代國(guó)家基本組織形式的官僚組織(bureaucracy)具有本質(zhì)的不同，但任何官僚機(jī)構(gòu)都必然具有作為組織而內(nèi)在的缺陷。因此從古至今，國(guó)家治理過(guò)程中就演變出運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制以應(yīng)對(duì)之：“運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是(暫時(shí))打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，意在替代、突破和整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)?！?33)周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期。

政治運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)大化固然不可取，然而毛澤東防范與制約官僚機(jī)器的設(shè)想?yún)s是彌足珍貴的——在國(guó)家機(jī)器逐步健全之后，國(guó)家與社會(huì)的治理應(yīng)逐步建立在官僚制的常規(guī)機(jī)制之上，但官僚制度有著內(nèi)在困難，其剛性與死板是世界性的痼疾，如何反制與平衡其越發(fā)完善就越有僵化之虞的制度缺陷，也是不同體制面臨的共同困境?！叭嗣衩裰骼碚撆c理性官僚制之間存在一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系體現(xiàn)在人民民主理論對(duì)層級(jí)分明的現(xiàn)代科層制的抵觸。列寧主義的國(guó)家觀認(rèn)為，理性化的官僚制是對(duì)民主權(quán)利的壓迫，官僚隊(duì)伍是凌駕于整個(gè)社會(huì)之上的。因此。列寧主義的國(guó)家觀都強(qiáng)調(diào)建立‘議行合一’的政治體制，以克服技術(shù)官僚集權(quán)的弊端。在人民民主理論的視野中，科層制運(yùn)作的程序規(guī)范、受案范圍、按部就班等工作方式都是官僚主義的體現(xiàn)?！?34)于建嶸：《革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境》，《學(xué)術(shù)交流》2016年第11期。信訪制度萌芽于中華人民共和國(guó)建立初期成立的中央辦公廳秘書(shū)室。1951年5月16日，毛澤東在該室當(dāng)年一季度人民來(lái)信情況報(bào)告上作出了著名的“五·一六”批示：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M(mǎn)足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。”(35)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第164頁(yè)。這一批示指明了信訪工作的性質(zhì)和主要功能，成為信訪工作制度化建設(shè)的開(kāi)端。此后，信訪這一非主流的、輔助性的政治制度，與國(guó)家正式制度相輔相成、相得益彰。

因此，信訪制度一方面在對(duì)官僚體制和王朝歷史興衰更替反思的基礎(chǔ)上進(jìn)行了有意的設(shè)計(jì)，以跳出黃炎培向毛澤東提醒的“王朝周期律”；另一方面又回應(yīng)民眾的需求，形成了一個(gè)日?；⒗；屠庑?、對(duì)沖性的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，以滿(mǎn)足民眾政治參與乃至利益表達(dá)的要求。對(duì)此，有研究認(rèn)為這種官民互動(dòng)模式體現(xiàn)了中國(guó)傳統(tǒng)政治濃厚的“目的論”(即理想)色彩，“無(wú)論是傳統(tǒng)還是新中國(guó)初期的政治實(shí)踐，都強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)某種政治理想的樹(shù)立，強(qiáng)調(diào)這種政治理想對(duì)個(gè)人德性的范導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理，以及這種治理對(duì)政治理想的實(shí)現(xiàn)作用。這塑造了截然不同于西方的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式，從而使信訪制度具有了不一樣的定位和功能”。(36)桂曉偉：《重新理解“政治”：對(duì)信訪治理困境的政治社會(huì)學(xué)解讀》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

這使得中央與地方的關(guān)系處于一種彈性狀態(tài)：中央需要依賴(lài)地方政府對(duì)全國(guó)實(shí)施有效的治理，同時(shí)又需要對(duì)這套龐大的機(jī)器進(jìn)行監(jiān)控。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，僅僅依賴(lài)國(guó)家機(jī)關(guān)自身的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，除了自上而下的巡視、巡察制度外，信訪制度自下而上發(fā)揮了打破梗阻、傳遞信息的作用，兩者方向相反，互為補(bǔ)充。由此可以看到，信訪制度的初衷，是清除政權(quán)肌體中的無(wú)組織力量、異己力量，以一種特殊的方式保持群眾對(duì)政府的批評(píng)權(quán)及中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)，使政權(quán)的運(yùn)作始終處于鮮活狀態(tài)。當(dāng)官僚體制過(guò)于僵硬時(shí)，信訪制度就成為穿透官僚甚至上達(dá)“天聽(tīng)”的武器；一旦某些社會(huì)問(wèn)題無(wú)法見(jiàn)容于刻板的科層制度時(shí)，信訪就可以從容救場(chǎng)，以緩解和軟化官僚制度的僵硬與恣意。

(二)信訪制度是社會(huì)治理的促進(jìn)與保障機(jī)制

在當(dāng)今世界上，國(guó)土面積較大的幾個(gè)國(guó)家(俄羅斯、加拿大、中國(guó)、美國(guó)、巴西、澳大利亞、印度)中，除了中國(guó)以外，全部實(shí)行中央和地方分權(quán)的聯(lián)邦制。中國(guó)何以采用單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，在制度變遷中歷經(jīng)兩千多年而不變，與大一統(tǒng)的傳統(tǒng)從未被顛覆不無(wú)關(guān)系。大國(guó)的人口眾多、資源多樣、文化多元等優(yōu)勢(shì)使其有更大的騰挪空間和余地，在提供必需公共品方面有集約優(yōu)勢(shì)，有利于降低在國(guó)防、外交等方面的成本，甚至能承受閉關(guān)鎖國(guó)的代價(jià)，實(shí)行中央集權(quán)的中國(guó)則更是具有發(fā)展的彈性和韌性。然而，誠(chéng)如孟德斯鳩曾在《論法的精神》中的斷言：小國(guó)常被滅于外敵，大國(guó)則常亡于內(nèi)亂，大國(guó)所面臨的危險(xiǎn)主要來(lái)自自身和內(nèi)部。政權(quán)建立之初的中國(guó)共產(chǎn)黨面臨著艱巨的社會(huì)治理任務(wù)，是以“進(jìn)京趕考”的精神來(lái)迎接超大型國(guó)家社會(huì)治理挑戰(zhàn)的。按照朱光磊的觀點(diǎn)，“中國(guó)既不是絕對(duì)的中央集權(quán)國(guó)家,也不是權(quán)力分散的國(guó)家。在政治上,尤其是干部人事問(wèn)題上中央政府確實(shí)是集權(quán)的，然而在行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和司法權(quán)力等諸多方面卻是分散的”，(37)朱光磊：《中國(guó)政府治理模式如何與眾不同——〈當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究〉評(píng)介》，《政治學(xué)研究》2009年第3期。這突出表現(xiàn)在中央和地方政府社會(huì)治理功能的靈活配置上，即“條塊關(guān)系”。所謂條，通常被視為中央政府的組成部分或者中央政府直接向下延伸的部分，所謂塊，是指中央政府按行政區(qū)劃設(shè)立的地方政府(或地方政權(quán)機(jī)構(gòu))，形成分層級(jí)的地方行政系統(tǒng)。條塊關(guān)系涉及地方治理的具體形態(tài)，即如何在確保中央權(quán)威的前提下，發(fā)揮地方治理的積極性和自主性。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái),中央政府圍繞著“條塊關(guān)系”進(jìn)行過(guò)多次變革，但始終沒(méi)有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點(diǎn)，未能擺脫“條塊矛盾”的困擾。造成這種局面的原因是多方面的：“除了行政性分權(quán)的局限性、一根針穿到底的歷史傳統(tǒng)和黨政關(guān)系的不規(guī)范外，主要是由于中國(guó)政府管理中存在的‘職責(zé)同構(gòu)’所致?！?38)所謂“職責(zé)同構(gòu)”,是指在政府間關(guān)系中,從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。參見(jiàn)周振超《打破職責(zé)同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇》，《中國(guó)行政管理》2005年第9期。條塊關(guān)系在中國(guó)剪不斷、理還亂，長(zhǎng)期處于非制度化的狀態(tài)中，很難達(dá)成一種理想化的模式，甚至不乏產(chǎn)生尖銳的矛盾，這是進(jìn)行社會(huì)治理必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，體現(xiàn)中央要求的“條”與代表地方利益的“塊”不可能處于一種固定的狀態(tài)中，以中國(guó)社會(huì)之體量，要實(shí)現(xiàn)有效治理，就必須輔以多種機(jī)制。事實(shí)上，包括設(shè)立各種領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)、議事機(jī)構(gòu)，推進(jìn)黨政一體、黨政融合等方式使社會(huì)治理均具有動(dòng)員色彩，能夠隨時(shí)打破條塊梗阻和社會(huì)痼疾，解決常規(guī)治理無(wú)法應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。而信訪制度由于本身具有反科層制的性質(zhì)，其作為社會(huì)問(wèn)題的預(yù)警機(jī)制、社會(huì)情緒的釋放機(jī)制、社會(huì)矛盾的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，具有及時(shí)、便捷、靈敏的特點(diǎn)，可以有效彌合條塊之間的沖突和疏漏。隨著時(shí)代的進(jìn)步、法治的倡行，社會(huì)治理要逐步走入理性化的軌道，大部分的治理目標(biāo)應(yīng)藉由理性化、科層化的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，倘動(dòng)輒依賴(lài)于專(zhuān)項(xiàng)治理，則代價(jià)太高，尤其是會(huì)對(duì)按部就班的常規(guī)治理造成沖擊。在這種情況下，信訪制度在社會(huì)治理方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用，有效地彌補(bǔ)了條塊關(guān)系難以及時(shí)應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新矛盾、新問(wèn)題的不足，尤其是成為了正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的基礎(chǔ)性機(jī)制，正如習(xí)仲勛指出的：“目前，我國(guó)縣以上黨政機(jī)關(guān)，每年受理的人民來(lái)信來(lái)訪多達(dá)數(shù)百萬(wàn)件。從表面看，這些來(lái)信來(lái)訪反映的內(nèi)容是一個(gè)地區(qū)、一件具體事情，實(shí)際上，每件事情都不是孤立的，都和政治有關(guān)、和政策有關(guān)：或是對(duì)國(guó)家的大政方針發(fā)表自己的意見(jiàn)、建議；或是對(duì)國(guó)家的政務(wù)表達(dá)自己的愿望、情緒和要求；或是對(duì)各地執(zhí)行政策情況的反饋；或是對(duì)社會(huì)上的各種不良現(xiàn)象、違法亂紀(jì)和犯罪行為進(jìn)行無(wú)情的揭發(fā)、批評(píng)；或是審訴和訴訟個(gè)人問(wèn)題。這些內(nèi)容是花錢(qián)都買(mǎi)不來(lái)的寶貴的社情民意，是非常有價(jià)值的。如果我們能夠全面地掌握，科學(xué)地運(yùn)用它們，黨和政府的決策就不會(huì)犯錯(cuò)誤或少犯錯(cuò)誤，即使出現(xiàn)失誤也容易糾正。這樣，我們就永遠(yuǎn)立于不敗之地。這是被歷史證實(shí)了的真理?！?39)習(xí)仲勛：《以史為鑒，開(kāi)創(chuàng)信訪工作新局面——代序》，載刁杰成《人民信訪史略》，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年，第1～2頁(yè)。社會(huì)治理，一言以蔽之，就是在維持社會(huì)基本秩序的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效整合，從而促進(jìn)社會(huì)在更廣泛意義上的團(tuán)結(jié)。由于處理人民內(nèi)部矛盾的方式內(nèi)含了對(duì)意識(shí)形態(tài)及道德的依賴(lài)，信訪制度在解決社會(huì)問(wèn)題的同時(shí)，具有增促社會(huì)團(tuán)結(jié)的作用，某些情況下甚至成為人們優(yōu)于司法的選擇。

(三)信訪制度是人民權(quán)益的鏈接與回應(yīng)機(jī)制

“制國(guó)有常，利民為本。”(40)《史記·趙世家第十三》，北京：中華書(shū)局，1959年，第1807頁(yè)。歷代關(guān)于統(tǒng)治者與民眾關(guān)系的論述不勝枚舉，自古以來(lái)中國(guó)的德治、禮治和人治之治國(guó)方略就包含了官納言于民、民訴言于官的溝通機(jī)制，一些開(kāi)明君主也不乏身體力行，樂(lè)于把采集民間的意見(jiàn)和不滿(mǎn)作為其統(tǒng)治倫理的重要展示。一方面，百姓仰仗“清官”為民做主的官本位意識(shí)與權(quán)力萬(wàn)能的觀念根深蒂固、一以貫之；另一方面，中國(guó)歷代統(tǒng)治者也往往設(shè)置相應(yīng)的制度平臺(tái)以助民意溝通，對(duì)于民眾的上告一般不予阻撓。從形式上看，信訪制度與中國(guó)古代的“告御狀”具有某種相似性和傳承性，然而，信訪制度并不是歷史上類(lèi)似制度的翻版。

新中國(guó)政權(quán)的建立及鞏固維持，得益于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)基層社會(huì)和底層民眾的成功整合，其理論武器就是群眾路線：群眾路線在黨的意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)中至關(guān)重要，事關(guān)政權(quán)的生死存亡，歷來(lái)被視作執(zhí)政黨立于不敗之地的法寶。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)提煉群眾路線等價(jià)值形態(tài)，建立了民主集中制與大眾民主合二為一的民主政治樣式，在這個(gè)政治框架中，群眾路線具體體現(xiàn)為作為領(lǐng)導(dǎo)者的中國(guó)共產(chǎn)黨與民眾之間的關(guān)系即黨群關(guān)系，這是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨建構(gòu)執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)來(lái)源。以群眾路線為設(shè)計(jì)起點(diǎn)的信訪制度就是從中國(guó)制度肌體中、由中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政倫理衍生而來(lái)的：“與群眾路線相配套必須有一整套機(jī)制，迫使各級(jí)干部不得不時(shí)時(shí)與基層的普通群眾打交道……同時(shí)要把群眾路線的落實(shí)方式制度化，形成對(duì)各級(jí)干部的強(qiáng)烈敦促與剛性要求?！?41)王紹光：《國(guó)家治理與國(guó)家能力——中國(guó)的治國(guó)理念與制度選擇》下，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年第7期。因而，作為中國(guó)共產(chǎn)黨建政之初政治制度尚不完善情況下大眾民主的實(shí)踐形態(tài)，信訪制度成為了執(zhí)政者回應(yīng)民眾需求和愿望的有效裝置，特別是密切黨群關(guān)系的基本載體，以及匯集民意、傾聽(tīng)民情、吸納民智、疏解民怨的重要平臺(tái)，在中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中具有非常重要的地位。通過(guò)民眾的來(lái)信來(lái)訪，執(zhí)政者與“人民”的聯(lián)系得以具象化，人民當(dāng)家做主的權(quán)利得以保障。由于同民眾對(duì)政治制度的認(rèn)同緊密關(guān)聯(lián)，民眾的信訪行為必然包含了對(duì)執(zhí)政者的信任與期待；而執(zhí)政者也把信訪視作提高政治認(rèn)同性的重要渠道，不但對(duì)民眾的行為，而且對(duì)民眾的“態(tài)度”也具有較高的敏感和回應(yīng)性，這是維系官民關(guān)系的心理與情感基礎(chǔ)。

由于信訪制度與中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念的高度契合，因此，信訪制度既非刻意創(chuàng)造，且又自然天成。中國(guó)共產(chǎn)黨及其建立的政權(quán)一方面延續(xù)了大一統(tǒng)與中央集權(quán)的政治格局，另一方面力求與民眾建立更加廣泛、直接與經(jīng)常的聯(lián)系，以便及時(shí)吸納民意：“人民來(lái)信來(lái)訪是黨和政府賦予人民群眾的民主權(quán)利，是人民群眾參政議政的重要方式和渠道。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，廣大人民群眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志提供了大量的寶貴信息，在我國(guó)的政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用，成為下情上達(dá)、上情下達(dá)的‘耳目’‘窗口’和‘橋梁’。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志從中直接了解到人民群眾的思想動(dòng)態(tài)、喜怒哀樂(lè)，發(fā)現(xiàn)矛盾，解決矛盾。這些來(lái)自人民群眾的信息材料，是正確制定法律、政策不可缺少的重要依據(jù)，長(zhǎng)期以來(lái)，一直受到黨和政府的高度重視?！?42)習(xí)仲勛：《以史為鑒，開(kāi)創(chuàng)信訪工作新局面——代序》，載刁杰成《人民信訪史略》，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年，第1頁(yè)。由于執(zhí)政黨及國(guó)家機(jī)關(guān)的終極目標(biāo)是為人民服務(wù)，因此政府為群眾排憂(yōu)解難是義不容辭的職責(zé)，秉持這種革命倫理，黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人一直都有傾聽(tīng)群眾聲音、關(guān)心群眾生活、為群眾排憂(yōu)解難的工作傳統(tǒng)，也號(hào)召民眾直接參與國(guó)家和社會(huì)的管理，提倡政府與民眾之間的直接互動(dòng)。“信訪制度把黨尤其是中央領(lǐng)導(dǎo)與普通群眾直接聯(lián)系起來(lái)，建立了中央領(lǐng)導(dǎo)與普通民眾之間的信息通道，它直接跨越了整個(gè)官僚體系，所以在客觀上它可以制約和監(jiān)督官僚。同時(shí)，黨也可以直接跨越官僚體系來(lái)對(duì)普通民眾進(jìn)行動(dòng)員，以實(shí)現(xiàn)政治路線或政策糾偏，所以，信訪制度天生具有反官僚主義的特點(diǎn)?！?43)孔凡義：《新中國(guó)成立70年來(lái)我國(guó)信訪制度的發(fā)展和變遷》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第11期。信訪制度的回應(yīng)特質(zhì)，顯然與大眾民主、實(shí)質(zhì)民主一脈相承，既要“為人民執(zhí)政”，又要“靠人民執(zhí)政”，從這個(gè)意義上說(shuō)，信訪制度對(duì)于人民權(quán)益的保障，對(duì)于執(zhí)政合法性的補(bǔ)強(qiáng)，功莫大焉。

圖1：信訪與國(guó)家治理的三種關(guān)系

總之，信訪制度處于中國(guó)條塊關(guān)系、官民關(guān)系及央地關(guān)系的交匯點(diǎn)上(見(jiàn)圖1)，它既是平衡官民關(guān)系的一種民意制度，使民眾的呼聲通過(guò)這個(gè)渠道得以表達(dá)，又是整合條塊關(guān)系的一種治理制度，彌合條條塊塊之間的治理縫隙，更是規(guī)范央地關(guān)系的一種監(jiān)督制度，成為中央施政地方及收集地方信息的“耳目”。

四、中國(guó)之“治”的信訪貢獻(xiàn)

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，信訪制度在國(guó)家治理體系中盡管是補(bǔ)充和輔助性的，時(shí)隱時(shí)現(xiàn)、或強(qiáng)或弱，但與國(guó)家正式制度相輔相成、相得益彰，不但拾遺補(bǔ)缺，而且不可或缺：人民信訪超越了條塊關(guān)系，彌補(bǔ)了治理空白，優(yōu)化了行政運(yùn)作；貫通了央地關(guān)系，打破了信息梗阻，保證了下情上達(dá)；密切了官民關(guān)系，舒緩了民眾情緒，強(qiáng)化了社會(huì)認(rèn)同。從長(zhǎng)期來(lái)看，信訪發(fā)揮了溝通、預(yù)警、反饋的作用，舉凡百姓的柴米油鹽、所思所想，皆可為高層第一時(shí)間掌握；從短期來(lái)看，信訪實(shí)現(xiàn)了救援、修復(fù)、應(yīng)急的功能，舉凡社會(huì)的腐敗不公、天災(zāi)人禍，皆可使政府第一時(shí)間介入，從而在行政上支撐和提高了治理有效性，在政治上論證和增強(qiáng)了政治合法性?！皣?guó)家治理有兩條主要線索，一是中央權(quán)威與地方權(quán)力間關(guān)系，二是國(guó)家與民眾間關(guān)系。在長(zhǎng)期的中國(guó)大歷史中，前者占據(jù)了主要位置，后者只是時(shí)隱時(shí)現(xiàn)的副線……在當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，中央政府與民眾建立了直接的、全面的關(guān)系。一方面，現(xiàn)代國(guó)家與民眾關(guān)系為中央—地方關(guān)系提供了新的聯(lián)接紐帶，提供了巨大的社會(huì)動(dòng)員能力；但另一方面，區(qū)域間發(fā)展不平衡、民生的壓力、民權(quán)的維護(hù)等等又形成了一統(tǒng)體制新的負(fù)荷和挑戰(zhàn)?！薄霸诮┠陙?lái)，隨著中國(guó)社會(huì)多元化、群體分化和社會(huì)自組織能力的增強(qiáng)，國(guó)家與民眾關(guān)系這一主線日益明朗凸顯，正在成為國(guó)家治理的主要場(chǎng)域。”(44)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第438～439頁(yè)。信訪就是調(diào)整官民關(guān)系的基礎(chǔ)性制度，在這方面其他制度無(wú)出其右。

(一)“草根”制度如何彰顯人民政治

任何時(shí)候，人民總是沉默的大多數(shù)。之所以如此，往往并不是因?yàn)槿嗣癖怀聊?，而是人民未必需要或者?lè)意總是發(fā)聲。在西方成熟的代議制民主中，民主與政治有相對(duì)固定、完善的運(yùn)作程式，除了競(jìng)爭(zhēng)式的民主，占領(lǐng)廣場(chǎng)、“公民不服從”等大眾政治也是一種常態(tài)。然而，中國(guó)面臨著另外一些問(wèn)題——正式制度是一種精英政治，其繁瑣的設(shè)計(jì)未必適合底層民眾的參與，民眾即便有積極參政的愿望并付諸了很大的努力，也會(huì)由于參與地位的低下以及非組織化個(gè)體的分散無(wú)力，在面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器時(shí)難以具備影響政府決策的信心，其參政需求未必得到僵硬的政府機(jī)構(gòu)及時(shí)有效的回應(yīng)。(45)王紹光：《政治文化與社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)政治參與的影響》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2008年第4期。因而中國(guó)的政治參與更注重民間的民意表達(dá)、官方的民意吸納。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)憲法》給予公民的批評(píng)、建議權(quán)，以及申訴、控告或者檢舉權(quán)，其著眼點(diǎn)也在于打破科層制的壁壘。信訪制度作為一種“草根”式的制度形式恰好可以與最廣大的人民建立起一種密切的關(guān)聯(lián)。

第一，卡理斯瑪與人民追隨。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)袖在人民心目中有著崇高的地位，深受人民的擁戴和信賴(lài)。這種情感其來(lái)有自，并非因?yàn)閱渭兊男麄骱凸噍?，而是基于中?guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期艱苦卓絕的斗爭(zhēng)史、奮斗史。中國(guó)封建士大夫階級(jí)處在上升階段時(shí)，同樣明白人民群眾不可戰(zhàn)勝這一道理，常常以“民貴，君輕”之類(lèi)的道理自勵(lì)，而共產(chǎn)黨人有著比封建士大夫更深刻的認(rèn)識(shí)和更廣博的胸懷，共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定了除了人民的利益，沒(méi)有自己的特殊利益。共產(chǎn)黨人來(lái)自人民、為著人民、相信人民、依靠人民，與人民群眾血肉相連、生死相依，具有韋伯所言“卡理斯瑪”權(quán)威的特質(zhì)：“在當(dāng)代中國(guó)，執(zhí)政黨正是卡理斯瑪權(quán)威常規(guī)化的具體體現(xiàn)。從象征意義上來(lái)說(shuō)，執(zhí)政黨與卡理斯瑪超凡稟性如出一轍；執(zhí)政黨被賦予了無(wú)可替代的內(nèi)生的領(lǐng)導(dǎo)能力、糾錯(cuò)能力、更新能力。而執(zhí)政黨的有效組織、嚴(yán)密紀(jì)律、統(tǒng)領(lǐng)全局的能力為卡理斯瑪權(quán)威提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)。正是執(zhí)政黨的卡理斯瑪權(quán)威為專(zhuān)斷權(quán)力提供了合法性基礎(chǔ)?！?46)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第144～145頁(yè)?！翱ɡ硭宫敊?quán)威的一個(gè)重要淵源是‘追隨者’的認(rèn)可和服從，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨的鮮明特點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)的歷史過(guò)程中就與民眾發(fā)生了密切的關(guān)系，建國(guó)以后，‘群眾路線’成為其執(zhí)政方針之一?！?47)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第71頁(yè)?？梢哉f(shuō)，人民信訪是一項(xiàng)追隨者制度，一方面，人民通過(guò)信訪制度表達(dá)自己的想法、要求、希望甚至不滿(mǎn)；另一方面，執(zhí)政者通過(guò)信訪制度來(lái)傾聽(tīng)人民真實(shí)、直接的聲音。這個(gè)交流端口的優(yōu)勢(shì)是其他制度無(wú)法比擬的。

第二，庇護(hù)恩寵與心靈治理。從歷史傳統(tǒng)來(lái)看，中國(guó)人是國(guó)家、家族、集體本位的，這意味著人的心理與精神總是有所歸屬?，F(xiàn)代中國(guó)在某種意義上承續(xù)了這一文化基因，“在民族平等、公民權(quán)利和人民國(guó)家的合法性宣稱(chēng)之下，現(xiàn)代國(guó)家在‘革命’‘解放’和‘合法權(quán)利’等名義下將個(gè)人重新組織到國(guó)家主導(dǎo)的集體體制之中，從而賦予現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于個(gè)人的更為直接的控制權(quán)”。(48)汪 暉：《現(xiàn)代中國(guó)思想的興起》上卷，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003年版，第96頁(yè)。在這種情況下，民眾幸福與政權(quán)興衰之間的關(guān)聯(lián)變得更加緊密也更加無(wú)法回避。這種關(guān)聯(lián)固然需要以持續(xù)的“績(jī)效”來(lái)支撐，而人民的主觀感受依然不可或缺。在改革開(kāi)放前，單位(包括農(nóng)村的人民公社)往往是國(guó)家的代理人，民眾通過(guò)單位與國(guó)家發(fā)生關(guān)系，在單位制解體后，更多的人成為社會(huì)人，他們與國(guó)家的聯(lián)系常常需要信訪制度這一中介，從而找到庇護(hù)感、歸屬感，如同時(shí)任國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱曾說(shuō)過(guò)的：“各地各有關(guān)部門(mén)要深刻理解信訪工作是黨的群眾工作重要組成部分這一本質(zhì)屬性和職能定位，真正把來(lái)訪群眾當(dāng)家人，把群眾來(lái)信當(dāng)家書(shū)，把群眾反映的問(wèn)題當(dāng)家事，把群眾工作當(dāng)家業(yè)來(lái)做，千方百計(jì)解決群眾的合理訴求?！?49)《全國(guó)信訪局長(zhǎng)電視電話(huà)會(huì)議在京召開(kāi) 馬凱出席會(huì)議并講話(huà)》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc.people. com.cn/n/2013/0110/c64094-20161876.html。

(二)“弱勢(shì)”群體如何抗辯官僚機(jī)器

官僚(科層)制是國(guó)家機(jī)器的組織與運(yùn)行方式，即便在實(shí)行無(wú)為而治、“簡(jiǎn)約治理”，皇權(quán)不下縣的古代一些時(shí)期，封建王朝仍然要維持一支龐大的官僚隊(duì)伍。官僚在本意上是中性的，然而在共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)中，它幾乎是一個(gè)貶義詞，象征了壓迫、推諉、保守、反動(dòng)和冷漠。中華人民共和國(guó)建立之初，中國(guó)照搬蘇聯(lián)模式，建立了計(jì)劃社會(huì)和全能政府，這催生了更為龐大的官僚隊(duì)伍。于是，毛澤東力求以群眾運(yùn)動(dòng)反制之，從而使官僚體制與群眾運(yùn)動(dòng)雙重并用，互為鉗制?！熬凸δ芏裕匀罕妱?dòng)員的形式使人民有序參與國(guó)家治理過(guò)程，一方面形成了對(duì)科層制的有效制衡，通過(guò)多種路徑和渠道的監(jiān)督抑制了‘官僚主義’弊端的滋長(zhǎng)，凈化政治生態(tài)，維護(hù)科層治理的功效。另一方面也激發(fā)了人民群眾的創(chuàng)造力和活力，尤其以中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)達(dá)的組織網(wǎng)絡(luò)為紐帶，實(shí)現(xiàn)治理格局中的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)。因此，治理問(wèn)題的解決，不再僅僅依賴(lài)科層治理，進(jìn)而紓解了治理壓力。”(50)王浦劬，湯 彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。

第一，如何補(bǔ)強(qiáng)體制之漏。在政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)人就非常警惕官僚體制的腐敗問(wèn)題，并以各種方式監(jiān)督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾，早期最常用的辦法是開(kāi)展運(yùn)動(dòng)，在運(yùn)動(dòng)方式退出政治舞臺(tái)后，信訪制度作為對(duì)官僚體制的非常規(guī)控制功能凸顯了出來(lái)。美國(guó)伯克利學(xué)派曾將各種制度劃分為三種類(lèi)型——壓制型、法理型和回應(yīng)型，用來(lái)說(shuō)明不同制度在維護(hù)社會(huì)秩序、保障社會(huì)公平、回應(yīng)社會(huì)需求等方面的不同功能。(51)參見(jiàn)[美]諾內(nèi)特，塞爾茲尼克《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第36～87頁(yè)。制度運(yùn)行的關(guān)鍵是如何趨利避害、相互制約。在中國(guó)的情境下，信訪是具有回應(yīng)型色彩的制度，其以相對(duì)溫和的運(yùn)動(dòng)方式，對(duì)官僚機(jī)器形成了有效的制約，成為中央和上級(jí)官員了解下級(jí)官員的一個(gè)非常規(guī)窗口。信訪制度賦予國(guó)家以自我修正的精神，不但要將形式正義與實(shí)質(zhì)正義結(jié)合起來(lái)，更要將政治與法治、行政統(tǒng)一起來(lái)；它不但要克服壓制型制度所導(dǎo)致的僵化，也要彌補(bǔ)法理型制度所內(nèi)含的疏漏，因而在推動(dòng)中國(guó)之“治”方面具有基礎(chǔ)性作用。信訪的回應(yīng)性意味著國(guó)家權(quán)力試圖與民眾建立更加廣泛、直接與經(jīng)常的聯(lián)系，“這使得信訪制度并不單純表現(xiàn)為一種上告訴冤的制度，它還是一種國(guó)家與民眾互動(dòng)的機(jī)制——即政治參與的方式?！薄皣?guó)家與民眾的互動(dòng)通過(guò)信訪的場(chǎng)域發(fā)生，其中充滿(mǎn)了復(fù)雜性和共時(shí)性。國(guó)家與民眾的互動(dòng)也飽含著相互力量的較量與對(duì)比，是一個(gè)策略性互動(dòng)與相互博弈的過(guò)程，它們之間的關(guān)系既存在對(duì)抗的一面，又存在合作的一面，致使中國(guó)的政治生態(tài)保持了長(zhǎng)時(shí)段的動(dòng)態(tài)平衡，從而呈現(xiàn)出一種特殊的政治邏輯。”(52)尹利民：《信訪的政治：民眾表達(dá)與國(guó)家治理》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2011年第1期。

第二，何以彌補(bǔ)人民之“弱”。相對(duì)于官僚機(jī)器，人民是弱者，但弱者有弱者的武器。信訪制度在早期通過(guò)提供大眾民主的方式，使底層民眾的情緒得以釋放、要求得以表達(dá)，從而減緩了對(duì)政治體制的壓力。即便通過(guò)信訪所獲甚微，也可為民眾提供出氣和宣泄的通道——民眾通過(guò)這種機(jī)制向國(guó)家的代理人(各級(jí)干部)的傾訴也非常重要，信訪制度通過(guò)政治安全閥作用的發(fā)揮，溶解和吸收了社會(huì)的不滿(mǎn)，防止了政治沖突及對(duì)正式制度的沖擊?；谶@種認(rèn)識(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于群眾過(guò)火的行為也持寬容的態(tài)度：“群眾有氣就要出，辦法就是使群眾有出氣的地方，有說(shuō)話(huà)的地方，有申訴的地方。群眾把氣出了，問(wèn)題盡可能解決了，怎么還會(huì)有罷工罷課呢？但是，嚴(yán)重的官僚主義總是會(huì)有的，所以有時(shí)鬧事也是不可避免的。這也不要緊，遇到這種情況要沉住氣，要善于面對(duì)群眾，依靠群眾，耐心地去做工作，這樣問(wèn)題就可以解決。”(53)《鄧小平文選》第一卷，北京：人民出版社，1994年，第273頁(yè)。一些針對(duì)農(nóng)民上訪的研究認(rèn)為：“上訪對(duì)國(guó)家政權(quán)不構(gòu)成威脅，相反國(guó)家是農(nóng)民可以援引的力量。信訪制度給了下層農(nóng)民一個(gè)宣泄情緒的口子，它將階層競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的沖突納入到制度內(nèi)去解決。雖然不能完全解決問(wèn)題，但也使得階層之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)立不至于發(fā)展成群體沖突?！?54)楊 華，袁 松：《階層競(jìng)爭(zhēng)：農(nóng)民上訪的一個(gè)解釋框架———基于浙江G鎮(zhèn)調(diào)查》，《思想戰(zhàn)線》2018年第4期。另有研究也認(rèn)為，農(nóng)村中屢見(jiàn)不鮮的派系上訪固然基于利益等各種糾結(jié)，但信訪仍然成為弱勢(shì)一方抗?fàn)幍氖侄巍１M管派系上訪具有弱組織性、求援性、非政治性、目標(biāo)的人格化和參與者的兩面性等特征，由于信訪制度卷入村莊政治，國(guó)家治理資源被大量耗費(fèi)。參見(jiàn)田先紅，羅興佐《派系政治與農(nóng)民上訪的邏輯》，《思想戰(zhàn)線》2017年第2期。

(三)“底層”設(shè)計(jì)如何厚植執(zhí)政根基

最大的政治是民心——“人民是共和國(guó)的堅(jiān)實(shí)根基，人民是我們執(zhí)政的最大底氣?！?55)《國(guó)家主席習(xí)近平發(fā)表二〇一九年新年賀詞》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2018-12/31/c_1123931806.htm。在2019年新年賀詞中，習(xí)近平的講話(huà)再次表達(dá)了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政成功的“不二法門(mén)”。如何始終把人民作為執(zhí)政的主體、目的和尺度？怎么才能把人民放在心目中最高的位置？何以感情系于人民、力量源自人民？在西方國(guó)家，基于合法性建構(gòu)的支點(diǎn)是民主程序和大眾認(rèn)同，然而“這一做法的代價(jià)是過(guò)于剛性的法律并無(wú)法妥善解決各種非預(yù)期的利益沖突，而政黨卻可以借助輪流執(zhí)政卸載自身的績(jī)效壓力。因此，西方民主國(guó)家雖然解決了權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題，但也時(shí)常陷入權(quán)力效用低下的泥沼?！?56)桂曉偉：《合法性構(gòu)成的調(diào)整與上訪治理邏輯的演變——一個(gè)歷史社會(huì)學(xué)的考察》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。而在中國(guó)，執(zhí)政黨卻因無(wú)法定期卸載自身的績(jī)效壓力而要承擔(dān)無(wú)窮責(zé)任，故而有著深深的危機(jī)意識(shí)。因此，在中國(guó)的制度架構(gòu)中，既有包括人大、政協(xié)等的頂層設(shè)計(jì)，更有根植于群眾路線的信訪制度這種“底層”設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)厚植人民根基的目標(biāo)：“信訪作為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政與治理的基礎(chǔ)性制度，實(shí)際是一個(gè)與人大制度并行的民意收集與處理系統(tǒng)，成為對(duì)底層民眾可及的制度化端口與鏈接民眾與執(zhí)政黨的天然設(shè)置?！?57)劉正強(qiáng)：《信訪與民意的收集與安頓》，《秘書(shū)》2017年第10期。作為面向底層的一項(xiàng)制度，信訪不但能自證其合法性，同時(shí)還能以自身的合法性貫徹意識(shí)形態(tài)的合法性和政權(quán)的正當(dāng)性。

第一，從“魚(yú)水”關(guān)系到“血肉”關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨一直用“魚(yú)水關(guān)系、舟水關(guān)系”等刻畫(huà)統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的警句來(lái)警示它的成員，而這些語(yǔ)匯恰好出自中國(guó)歷史上最好的王朝之一唐朝的執(zhí)政者之口。唐初，魏征在上給唐太宗李世民的疏中說(shuō)，“魚(yú)失水則死，水失魚(yú)猶為水也”；(58)吳兢撰：《貞觀政要》卷3《君臣鑒戒第六》，上海：上海古籍出版社，1978年，第84頁(yè)。李世民也曾說(shuō)過(guò)“水可載舟，水可覆舟”(59)語(yǔ)出《荀子·王制篇》：“君者舟也，庶人者水也。水則載舟，水則覆舟。”李世民系轉(zhuǎn)述。見(jiàn)章詩(shī)同注《荀子簡(jiǎn)注》，上海：上海人民出版社，1974年，第79頁(yè)。的話(huà)。人心向背是社會(huì)發(fā)展和政治變革中的決定性因素。王朝更替，天下易姓，百姓仍舊，而失卻百姓，則皇帝必成亡國(guó)之君，自古王朝“眼看他起朱樓，眼看他宴賓客，眼看他樓塌了！”(60)孔尚任：《桃花扇》，北京：人民文學(xué)出版社，1982年，第260頁(yè)。的證例不勝枚舉。總有人認(rèn)為老百姓只配埋頭過(guò)活，為生存計(jì)、為稻粱謀，永遠(yuǎn)是沉默的絕大多數(shù)，殊不知，老百姓既可以是靠山，更可能是火山，這取決于執(zhí)政者的態(tài)度。中國(guó)共產(chǎn)黨與人民群眾的關(guān)系，與封建社會(huì)的君民關(guān)系大異其趣，在共產(chǎn)黨看來(lái)，其合法性來(lái)源于底層人民，人民群眾才是“天”，他們不僅是載舟覆舟關(guān)系，也不僅是魚(yú)水關(guān)系，更是血肉關(guān)系，并據(jù)此提煉出“群眾路線”等價(jià)值形態(tài)，建構(gòu)了以“人民”為主導(dǎo)的一系列意識(shí)形態(tài)話(huà)語(yǔ)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)民本意識(shí)的超越。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，共產(chǎn)黨人與老百姓近在咫尺、打成一片、魚(yú)水情深。中華人民共和國(guó)成立后，“國(guó)家的抽象和宏大使得黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，為了避免執(zhí)政黨脫離群眾的危險(xiǎn)，政府與民眾之間應(yīng)該保持直接接觸，這一點(diǎn)尤為重要。通過(guò)信訪這樣一種下情上達(dá)機(jī)制，革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所形成的革命共同體情誼能夠因經(jīng)常聯(lián)系而不至于淡化。同時(shí)，因國(guó)家的抽象和無(wú)形而造成的人民對(duì)黨的疏遠(yuǎn)感又能被執(zhí)政黨領(lǐng)袖的生動(dòng)形象和親民印象所代替和彌補(bǔ)”。(61)于建嶸：《革命倫理與信訪制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境》,《學(xué)術(shù)交流》2016年第11期。

第二，從社會(huì)“賢達(dá)”到社會(huì)“閑雜”。受制于正式制度的限制，絕大部分底層人民無(wú)法直接參與政治——正式制度是一種精英政治，其繁瑣的設(shè)計(jì)未必適合全體民眾的參與，這是民主政治所共同面臨的問(wèn)題，中西方概莫能外。王紹光認(rèn)為，民眾消極參與心態(tài)產(chǎn)生的原因主要在于政治參與邊緣化導(dǎo)致的政治無(wú)力感。而參政的失敗感最有可能滋生消極的政治心態(tài)，甚至激發(fā)起極端的非理性政治參與。(62)王紹光：《政治文化與社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)政治參與的影響》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2008年第4期。作為全體人民代表的中國(guó)共產(chǎn)黨，盡管其合法執(zhí)政地位不需要通過(guò)選舉來(lái)確認(rèn)，但執(zhí)政黨與群眾的制度化鏈接經(jīng)常有斷裂之虞，必須保障隨時(shí)對(duì)民意做出回應(yīng)、整理與安頓，將那些事實(shí)上游離于體制之外的群眾納入既定軌道的政治機(jī)制。信訪作為一種非制度化或準(zhǔn)制度化參與的渠道，在整合底層社會(huì)、增促社會(huì)團(tuán)結(jié)方面厥功至偉。如果說(shuō)，人大與政協(xié)等正式制度主要是面對(duì)體制內(nèi)精英、社會(huì)“賢達(dá)”的具有形式合法性的制度，那么，信訪等非正式制度主要是面對(duì)體制外大眾、社會(huì)“閑雜”的具有實(shí)質(zhì)合法性的制度，這是對(duì)精英政治的一種平衡性安排。“信訪開(kāi)創(chuàng)了一種途徑和可能，使最底層的貧弱者可以在最高層的權(quán)威者耳邊喊出他們自己的聲音，因此，在中國(guó)的政治神壇上，信訪不是一種祭器，而信訪者也絕非是祭品，他們與政治領(lǐng)袖及知識(shí)精英一樣，為中國(guó)的民主化貢獻(xiàn)了自己的力量?！?63)李宏勃：《法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第219頁(yè)。數(shù)十年來(lái)，一些最緊迫的社會(huì)問(wèn)題往往經(jīng)由信訪通道傳遞到?jīng)Q策層，稱(chēng)信訪是底層民眾政治參與的主要“出場(chǎng)”方式并不為過(guò)。

同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視制度同信訪制度具有異曲同工之妙(見(jiàn)圖2)。獨(dú)立于既有科層體系的巡視制度同樣是中央俯視與監(jiān)督地方官員的非常規(guī)手段，其與信訪制度形成互補(bǔ)和對(duì)稱(chēng)關(guān)系，一個(gè)自上而下、一個(gè)自下而上，一個(gè)來(lái)源于最高層的中央、一個(gè)來(lái)源于最基層的民眾，目標(biāo)則共同指向了對(duì)官僚機(jī)器的馴服，體現(xiàn)出中國(guó)政治制度體系強(qiáng)大的自我糾錯(cuò)能力。

圖2 國(guó)家治理體系與巡視制度、信訪制度

五、討論：信訪制度辨正與盤(pán)活

具有中國(guó)特色、具備中國(guó)風(fēng)格的人民信訪制度，萌芽和發(fā)端于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，形成和成長(zhǎng)于國(guó)家建設(shè)年代，爭(zhēng)議與調(diào)整于國(guó)家改革年代，其不但是執(zhí)政黨群眾路線的承載機(jī)制和踐行方式，更是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容和組成部分，在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮了獨(dú)特的作用。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，隨著改革的深入、利益的調(diào)整乃至社會(huì)的不公、腐敗的凸顯，尤其是法治的推進(jìn)、權(quán)利的倡行，信訪制度面臨著巨大的運(yùn)行壓力，與外部環(huán)境之間的張力不斷釋放出來(lái)，處于存廢、改革、調(diào)整的風(fēng)口浪尖上，朝野對(duì)其的稱(chēng)頌與詬病交織，沒(méi)有哪一項(xiàng)制度像信訪制度這樣招致了如此之多的爭(zhēng)議。關(guān)于信訪制度向何處去的論爭(zhēng)，涉及了人們?nèi)绾慰创袊?guó)的治理體系、如何理解中國(guó)的法治進(jìn)程、如何評(píng)價(jià)中國(guó)的政治架構(gòu)等諸多問(wèn)題。顯然，討論信訪問(wèn)題就是從信訪角度來(lái)討論中國(guó)及中國(guó)治理問(wèn)題，關(guān)于這些問(wèn)題的思考亟待深化。

(一)關(guān)于信訪制度的存廢之爭(zhēng)

信訪制度是可有可無(wú)的嗎？十幾年以前，這曾是一個(gè)問(wèn)題。彼時(shí)，隨著改革的深化，社會(huì)矛盾充分暴露，出現(xiàn)了中華人民共和國(guó)成立以來(lái)最大的“信訪洪峰”，藉1995年版《信訪條例》的修訂而展開(kāi)的信訪存廢之爭(zhēng)一度令社會(huì)側(cè)目，一些激進(jìn)的學(xué)者基于抽象的民主、法治這些宏大的原則與理念，抨擊信訪制度強(qiáng)化了“人治”、弱化了“法治”，影響了中央權(quán)威、干擾了地方治理。然而，現(xiàn)實(shí)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于關(guān)于現(xiàn)實(shí)的邏輯，執(zhí)政黨對(duì)信訪工作有著清醒的認(rèn)知，采取了一系列措施強(qiáng)化信訪工作，如2004年中央建立了處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度，以加強(qiáng)對(duì)信訪問(wèn)題協(xié)調(diào)的力度，2007年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》，提升了新時(shí)期信訪工作的定位：信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。通過(guò)信訪這一渠道，中央及地方及時(shí)掌握了社情民意、化解了矛盾糾紛，具有特別的優(yōu)勢(shì)，“從實(shí)踐看，人民群眾將信訪作為反映情況、提出意見(jiàn)建議和投訴請(qǐng)求的優(yōu)先選擇的情況仍然較為普遍，信訪的實(shí)際作用和優(yōu)勢(shì)亦難以完全被其他法定渠道所兼容，充分體現(xiàn)了信訪渠道的不可替代性。”(64)舒曉琴：《中國(guó)信訪制度研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2019年，第14頁(yè)。一個(gè)超大型國(guó)家的治理離不開(kāi)龐大的官僚體系，而官僚體系與常規(guī)治理又必然伴隨著其固有的難以的克服的弊端，尤其是在一個(gè)越來(lái)越開(kāi)放的現(xiàn)代信息社會(huì)中。“當(dāng)代中國(guó)發(fā)生的重大失誤多與官僚體制在傳遞信息、激勵(lì)機(jī)制諸方面的制度安排有密切關(guān)系。隨著國(guó)家意志的強(qiáng)化，治理負(fù)荷增加，官僚體制也隨之急劇膨脹，行政鏈條不斷延長(zhǎng)和復(fù)雜化，領(lǐng)袖與官僚體制間的緊張也日益突出。”(65)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第432頁(yè)。執(zhí)政黨如何監(jiān)控隨時(shí)可能走向異化的國(guó)家機(jī)器，信訪制度是最好的選擇手段之一——“科層體制面對(duì)新的社會(huì)問(wèn)題，總有一定遲滯性；講究程序，也必然出現(xiàn)行政惰性。信訪作為預(yù)警制度，可以將社會(huì)壓力傳遞到政治中樞，然后通過(guò)政治壓力(如反官僚主義)清理行政部門(mén)的惰性?！?66)呂德文：《信訪的政治維度》，《秘書(shū)》2017年第10期。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)近70年的實(shí)踐，根植于、內(nèi)嵌于中國(guó)國(guó)情與政治生態(tài)的信訪制度，已內(nèi)化為國(guó)家治理體系的一部分，成為中國(guó)之治的制度標(biāo)配，促進(jìn)了國(guó)家治理體系的完整性、回應(yīng)性。因而，盡管信訪不是萬(wàn)能的，沒(méi)有信訪卻是萬(wàn)萬(wàn)不能的。

(二)關(guān)于信訪制度的褒貶之議

信訪制度的作用有目共睹，確系中國(guó)獨(dú)特、獨(dú)有、獨(dú)到的民主與治理制度——今天，這不再是一個(gè)問(wèn)題，而是成為了一個(gè)共識(shí)，就連當(dāng)年批判信訪制度的代表人物于建嶸也弱化了自己的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，不再堅(jiān)持廢除信訪制度的主張。那么，如果信訪制度不可或缺的話(huà)，它是不是一項(xiàng)好的制度？為什么對(duì)信訪的批評(píng)不絕于耳？這與信訪的功能不斷擴(kuò)展甚至異化不無(wú)關(guān)聯(lián)，沒(méi)有信訪是萬(wàn)萬(wàn)不能的，然而信訪卻不是有萬(wàn)能的。信訪在本質(zhì)上一項(xiàng)政治制度，其作用的發(fā)揮有賴(lài)于其政治屬性尤其是對(duì)民意的收集、整理與回應(yīng)，而不是對(duì)正式制度的僭越與替代。從最初信訪機(jī)構(gòu)名為“秘書(shū)室”便可以看出，信訪制度在建立之初，作為一種類(lèi)似于“秘書(shū)”的角色，乃是定位于為領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意的。此后，信訪的功能不斷擴(kuò)展，越來(lái)越科層化、行政化，常常將其工作的觸角延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，“在前三十年中，信訪的行政化步伐較慢。信訪的社會(huì)治理功能并沒(méi)有凸顯。而改革開(kāi)放以后，尤其是近二十年來(lái)，信訪制度的行政化色彩大大超越之前。信訪部門(mén)成為一個(gè)積極的行政機(jī)關(guān)，越來(lái)越深地介入社會(huì)治理領(lǐng)域之中”。(67)田先紅：《信訪的雙重屬性：政治與行政》，《秘書(shū)》2017年第10期。信訪制度承擔(dān)更多的社會(huì)功能固然是可取的，然而，不管是對(duì)社會(huì)矛盾的預(yù)警，還是對(duì)社會(huì)沖突的化解，都是信訪政治功能的衍生，信訪制度只能是一種消極、被動(dòng)的社會(huì)治理工具。然而，隨著壓力式信訪體制的確立，信訪運(yùn)行完成了一個(gè)重大轉(zhuǎn)向，不但由于功能的擴(kuò)展而“復(fù)合化”，而且在維穩(wěn)原則的滲透下不斷系統(tǒng)化甚至體制化，擴(kuò)展為包括壓制、防控、救助、排查等在內(nèi)的制度體系，國(guó)家對(duì)信訪由提倡變成防范，信訪由整合社會(huì)的手段演化為被治理的對(duì)象。在通過(guò)信訪來(lái)“維穩(wěn)”的秩序?qū)蛳?，中央和地方紛紛在非常之時(shí)出臺(tái)應(yīng)急性的非常之策，屬地化管理、排名通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪約訪、矛盾隱患排查、包保責(zé)任制、一崗雙責(zé)等紛紛出籠，除了介入對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的協(xié)調(diào)、督辦、查處等以外，信訪還被要求化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、處理突發(fā)事件等，這使得信訪固有的設(shè)計(jì)旨向與其所承載的功能之間發(fā)生了嚴(yán)重的錯(cuò)位。因此，在這種格局下，信訪實(shí)際上是以一種總體性、綜合性的制度發(fā)揮作用的，信訪問(wèn)題的嚴(yán)峻及信訪治理的窘境并非純由信訪制度本身使然，相反，更多的是因?yàn)樾旁L制度承受了整個(gè)治理體系低效的代價(jià)。

(三)關(guān)于信訪制度的高下之分

多年來(lái)，信訪制度之屢屢被詬病的一個(gè)主要“罪狀”是，信訪中充斥了百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是一種框定于官本位的救濟(jì)機(jī)制，具有濃厚的“人治”色彩，其勃興消解了法治的權(quán)威，因而是一項(xiàng)落后的制度。這是對(duì)人治與法治的雙重誤讀——我們已習(xí)慣于為法治與人治貼上善惡、褒貶的標(biāo)簽，人治是主觀意志、長(zhǎng)官意志、恣意妄為的代名詞，法治則象征著公平、正義。殊不知，人治并非十惡不赦，而法治也非十全十美。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，人治乃“賢人政治”；古希臘最早提出人治思想的柏拉圖在《理想國(guó)》中主張由“哲學(xué)王”來(lái)治理國(guó)家?？梢?jiàn)，人治之“人”非君子即賢人。信訪制度固然親和了中國(guó)人的傳統(tǒng)清官情結(jié)，但主要是體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理想，而執(zhí)政黨所倡法治與德治相結(jié)合的治國(guó)方略中之德治也是對(duì)人治的揚(yáng)棄。同時(shí)，中國(guó)現(xiàn)行法律還很不完善，與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間尚有許多不適應(yīng)之處，對(duì)社會(huì)事務(wù)處理的法律化需要一個(gè)過(guò)程，執(zhí)政黨的治國(guó)理政主張和治理資源只能逐步轉(zhuǎn)化為法律的精神和要求。尤其是從中國(guó)總體的制度架構(gòu)來(lái)看，法律制度不是衡量社會(huì)治理的目標(biāo)和手段的最高或唯一標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)行中國(guó)的制度體系豐富多彩，蘊(yùn)含了不同的理念和價(jià)值，具有不同的功能和作用。信訪制度是源自群眾路線等中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的制度方式，其合法性與正當(dāng)性并非一概來(lái)自法律的要求——自然信訪制度也未必需要轉(zhuǎn)化為純粹的法律制度，信訪與法治的要求不能背離，但也不能相互替代。事實(shí)上，信訪所涉及的權(quán)利和要求，都已為其他制度所涵蓋。但再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之處，信訪制度盡管不能越俎代庖，但又不可或缺。即便在立法、司法、行政分權(quán)制衡制度已經(jīng)相當(dāng)完備的西方國(guó)家，哪怕其公共管理已相當(dāng)完善，他們也往往采取申訴專(zhuān)員或請(qǐng)?jiān)傅戎贫葋?lái)應(yīng)對(duì)不時(shí)之需。聯(lián)系到中國(guó)的國(guó)情，信訪制度即使在中國(guó)法治相當(dāng)完善的情況下，也有存在的必要。(68)劉正強(qiáng)：《“總體性治理”與國(guó)家”訪”務(wù)——以信訪制度變遷為中心的考察》，《社會(huì)科學(xué)》2016年第6期。信訪制度的政治性使其超越了“人治”、法治之爭(zhēng)，處在補(bǔ)強(qiáng)體制合法性的站位上，這使信訪具有某種新型(興)權(quán)利的特質(zhì)，從而彌補(bǔ)了以理性人為邏輯起點(diǎn)、通過(guò)自主判斷維護(hù)自身利益的傳統(tǒng)權(quán)利的不足：“不同于傳統(tǒng)模式下權(quán)利人憑借意思自治理念，能夠依靠自己的決策實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，新型權(quán)利的享有者無(wú)法自力行權(quán)，只得求助于公益組織或行政機(jī)關(guān)?！?69)張欽昱：《新型權(quán)利之檢討與義務(wù)之勃興——群體性權(quán)利的視角》，《思想戰(zhàn)線》2021年第1期?？梢?jiàn)信訪制度既與法治精神并行不悖，又對(duì)傳統(tǒng)法治形成了一定超越。在當(dāng)前國(guó)家治理與政治生態(tài)充滿(mǎn)彈性的情況下，信訪制度的這種穿透性值得我們深入辨識(shí)與討論，這是我們理解中國(guó)何以治的重要制度支點(diǎn)。