田先紅

一、問題提出與文獻綜述

近年來，中國政治體制(1)所謂體制，指有關組織機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面體系和制度的總稱。體制的實質是一個組織的基本制度架構。參見秦德君《中國社會體制問題研究》，《上海行政學院學報》2010年第4期；杜 鵬《一線治理：鄉(xiāng)村治理現代化的機制調整與實踐基礎》，《政治學研究》2020年第4期。的韌性成為了海內外學者關注的熱點話題。學者們關注的核心議題是，在經濟社會快速發(fā)展、市場轉型不斷推進的過程中，為何中國的政治體制能夠保持強大的適應能力？中國共產黨和國家采取了那些舉措來增強體制的韌性？

海內外學者普遍認為，中國共產黨和國家采取各種制度、策略創(chuàng)新應對經濟社會變遷，以維持其強大適應能力，這是使體制保持韌性的根本原因。學者們圍繞中國政治體制的適應性治理問題形成了幾條主要解釋路徑。一是歷史傳統(tǒng)的研究路徑。比如Sebastian Heilmann(韓博天)、Elizabeth Perry(裴宜理)指出，中國共產黨在革命時期所積累的寶貴政治經驗為改革開放后的政治體制增強了適應性。這些經驗包括游擊式政策風格、政策實驗，以及運動式治理等。(2)參見[德]韓博天《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創(chuàng)新》，石 磊譯，北京：中信出版集團，2018年；Sebastian Heilmann&Elizabeth Perry，Mao’s Invisible Hand：The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge MA：Harvard University Press，2011.二是國家能力的研究路徑。王紹光認為，中國政治體制具有強大的適應能力，這是“中國模式”的關鍵環(huán)節(jié)。而適應能力的基礎就是學習能力。(3)王紹光：《學習機制與適應能力：中國農村合作醫(yī)療體制變遷德啟示》，《中國社會科學》2008年第6期。閻小駿也采用“學習型政權”的視角來觀察中國政治社會穩(wěn)定機制，認為高度的學習適應能力是中國所具有的國家能力的重要組成部分，也是中國政權的特色，是政權得以保持其活力和韌性的根本要素之一。(4)閻小駿：《中國何以穩(wěn)定？來自田野的觀察與思考》，北京：中國社會科學出版社，2017年，第16頁。三是宏觀制度變遷的研究路徑。這類研究強調改革開放以來黨和國家通過漸進的經濟、政治體制改革適應新的環(huán)境變化。Andrew Nathan認為，中國改革開放以來的制度化進程使得體制增強了適應能力和穩(wěn)定性。這主要表現為四個方面：制度化的領導人繼承、政治晉升中的精英主義和能力導向、體制內部的制度化分工，輸入制度建設擴大了民眾政治參與和利益表達范圍。(5)Andrew Nathan，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，vol.14，no.1,2003,pp.6～17.這些研究的基本預設是權力集中會削弱體制的適應能力。改革開放以來中國體制的適應性之所以增強，在于黨和國家實施的一系列分權改革，推動了體制本身的變化。但實際上，在體制保持不變的情況下，我國地方和基層社會推出了大量適應治理環(huán)境變化的機制創(chuàng)新，(6)所謂機制，是指一個系統(tǒng)的各個組成部分之間相互聯(lián)系、相互作用的過程和方式。如在鄉(xiāng)村治理領域，治理機制特指鄉(xiāng)村治理體制的運行過程和方式。它是鄉(xiāng)村治理實踐中基于特定目標和情境的治理要素配置，聚焦于治理主體如何通過治理規(guī)則和治理資源達成治理目標。參見杜 鵬《一線治理：鄉(xiāng)村治理現代化的機制調整與實踐基礎》，《政治學研究》2020年第4期。使其保持了較好的適應能力。

除了上述宏觀領域之外，中國地方和基層的適應性治理問題也引起了海內外學者的關注。Jean Oi等人研究了鄒平縣域治理中的適應性制度創(chuàng)新，主要側重于分析地方政府為了適應新的經濟社會發(fā)展環(huán)境而采取的各種應對策略。(7)Jean Oi&Steven Goldstein，Zouping Revisited：Adaptive Governance in a Chinese County，Stanford California：Stanford University Press，2018.Kellee Tsai以中國私營企業(yè)發(fā)展經驗為基礎，分析了地方適應性非正式制度的產生機制，及其與正式體制、相關利益主體之間的關系，但她主要探討的是縱向內生性制度變遷過程。(8)Kellee Tsai，Capitalism without Democracy：The Private Sector in Contemporary China，New York：Cornell University Press，2007.還有學者研究了地方和基層政府政策執(zhí)行中的適應性治理問題。(9)參見林雪霏《放權社區(qū)：基于政策適應性的治理結構創(chuàng)新——以C市集體產權改革的政策過程為例》，《中國行政管理》2020年第5期；石紹成，吳春梅：《適應性治理：政策落地如何因地制宜？——以武陵大卡村的危房改造項目為例》，《中國農村觀察》2020年第1期。

已有研究具有幾個特點：一是主要關注地方和基層政府政策執(zhí)行的具體適應過程，分析地方和基層政府如何使自上而下的各種政策與當地經濟社會發(fā)展實際相契合。二是側重于探討地方政府在適應性治理中采用的各種策略(或非正式制度)。這些適應性策略歸屬于正式制度之外，是沒有經過合法性/制度化確認的。但在基層治理當中，基層政府除了采取非正式的適應性策略之外，也可以通過正式制度創(chuàng)新來增強適應性。此外，已有研究傾向于強調地方政府的適應性策略與正式體制之間的差異和偏離，而鮮有關注這些適應性策略與正式體制之間的關系。地方政府進行的適應性制度創(chuàng)新安排，離不開體制賦予的空間。實際上，如果沒有體制本身的彈性，就不可能催生出適應性的制度創(chuàng)新。因此，地方政府的適應性策略與正式體制本身之間的關系，同樣需要深入探討。

本文所謂適應性治理，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持體制不變的情況下，采用機制創(chuàng)新的方式，重新調配人財物等資源，以激活體制使其更能適應新的治理環(huán)境和需求，從而將體制優(yōu)勢轉化為治理效能，達到有效治理目標的過程。與已有研究適應性治理的文獻不同，本文不僅關注基層政府為了適應新環(huán)境而采取的各種機制/制度創(chuàng)新，而且分析這些機制/制度創(chuàng)新與正式體制之間的關系。

本文的經驗材料主要來源于筆者于2019年在H省S縣X鎮(zhèn)的田野調查。調查主要采用深度訪談的方式進行，兼及收集政府文件資料。X鎮(zhèn)是S縣的城關鎮(zhèn)。2019年，X鎮(zhèn)下轄23個行政村(社區(qū))，戶籍人口11萬人。早在2010年，X鎮(zhèn)就已實施“片線結合”的制度創(chuàng)新。

二、激活體制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的“片線結合”機制創(chuàng)新

在所有治理資源當中，人是最重要的資源。對于作為“不完整政權”(10)陳文瓊：《富人治村與不完整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的自我削弱——項目進村背景下華北平原村級治理重構的經驗啟示》，《中國農村觀察》2020年第1期。的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，人員奇缺是常態(tài)。因此，要實現適應性治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須打破既有的固定的人員配置方式，將其重新優(yōu)化組合。

(一)定編定崗：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)的人員配置

早在1988年，《國務院機構改革方案》就明確了定職能、定機構、定人員編制的“三定”基本原則。這一基本原則貫穿于我國歷次政府機構改革之中。其主要目的是為了防止各級政府機關機構膨脹、人員編制混亂、行政效率低下等問題。根據定職能、定機構、定人員編制的“三定”方案，上級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立了基本的組織架構。在常規(guī)狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員按照“三定”的原則進行配置，由此形成正式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權力結構。這一組織結構具有較強的科層制特征，表現如下。

第一，專業(yè)化的部門設置。和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，X鎮(zhèn)也按照體制職能的統(tǒng)一要求設立了各種組織機構。包括黨政辦、紀檢監(jiān)察辦、組織辦、宣傳辦等黨群機構，以及社會事務辦、經濟發(fā)展辦等行政業(yè)務部門。每一個機構都有相對明確的專業(yè)分工，承擔“三定”方案規(guī)定的業(yè)務工作。同時，每一個部門都可歸口對接上級相應的管理部門，承接上級安排的各項業(yè)務工作。

第二，層級化的權力體系。在體制權力配置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了黨政領導—中層骨干—一般工作人員這三個基本等級。同時，每一群體內部成員又擁有不同的權力地位。比如，同為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職，按照黨領導一切的原則，黨委書記的權力要大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。在黨政班子成員中，黨委委員的權力地位要高于非黨委委員。在決策權力配置上，也有書記辦公會、黨委會、黨政聯(lián)席會議等不同的層級設置。

第三，相對穩(wěn)定的人員配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制由上級根據人口規(guī)模等因素核定。除了部分臨時聘用的人員外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員總數是相對穩(wěn)定的。比如，X鎮(zhèn)2019年在編在崗人員是139人，其中公務員為46人、事業(yè)編制93人。每一名工作人員的編制都安排在某個特定的部門和崗位，并明確了相應的崗位職責，即所謂定編定崗、職責明確。每一個部門、崗位都可承接來自上級的工作安排，形成“職責同構”(11)朱光磊，張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2005年第1期。的局面。

固定的組織部門、權力等級和人員配置形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的基本架構，即所謂穩(wěn)定的體制。這一體制構成可用下圖來呈現(見圖1)。

圖1：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)組織結構設置圖

(二)“片線結合”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員重組

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的體制結構為其執(zhí)行國家政策、承擔相應職能、開展各項工作提供了結構性基礎。但是，國家的“三定”方案只涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的業(yè)務工作所需要的人力資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了要完成業(yè)務工作外，還需要完成上級交付的各項中心工作任務(如重大工程項目落地等)，以及將各項工作落實到村莊(社區(qū))的任務等。而國家并沒有為鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的中心工作、對接村莊(社區(qū))的工作安排專門的人員。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要對國家“三定”方案所提供的人力資源進行重組，使其服務于自身的工作需要。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運行過程往往并非完全按照既有的體制結構安排來展開，而是在保持體制基本不變的情況下進行機制創(chuàng)新。在X鎮(zhèn)，最重要的機制創(chuàng)新就是“片線結合”。所謂“片線結合”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據工作事務屬性將其分為不同類型，據此設置不同的片區(qū)和工作線，并將全鎮(zhèn)所有工作人員分配到各個片區(qū)和工作線之中，以此來推動工作的開展。全鎮(zhèn)干部并不是按照傳統(tǒng)的科層制分工原則進行安排，而是對原來“三定”崗位上的干部進行重組。在這種重組制度下，雖然每個干部都有其固定的編制身份歸屬，但所從事的工作卻并非對應其編制所屬的崗位和部門。比如，有的干部編制身份在農業(yè)服務中心，但實際上是在鎮(zhèn)里的“重大工程線”上從事矛盾糾紛調解等工作。

與那些通過工作組、指揮部等形式臨時抽調人員完成某項工作任務的制度不同，X鎮(zhèn)的“片線結合”是常態(tài)化、制度化的?！捌€結合”的制度步驟主要分為四步：第一步，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府根據工作任務和轄區(qū)內實際劃分出不同片線，確定每位分管領導的分工。第二步，每位干部選擇確定自己的片線工作意愿，比如，選擇到專項工作線上、選擇到業(yè)務工作線上，抑或選擇到片區(qū)工作。第三步，干部們確定自己的片線工作意愿之后，再選擇跟隨哪一位分管領導。第四步，由分管領導挑選本片線的干部。關于片、線的具體內容闡述如下。

1.“片”

所謂“片”，是一個地域概念，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據地域相近原則將轄區(qū)范圍內的所有村(社區(qū))劃分成若干個片區(qū)。由每個片區(qū)承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的各項工作。2019年，X鎮(zhèn)共劃分了4個片區(qū)。每個片的行政村(社區(qū))數量為5～6個不等。每個片區(qū)設立1名聯(lián)片領導，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員兼任。同時設立1名片長，片長屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層骨干。片區(qū)內的各個行政村(社區(qū))設置1～2名駐點(駐村/駐社區(qū))干部。

設立片區(qū)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就將各項涉及村莊的工作(含中心工作、業(yè)務工作)分配到片區(qū)。聯(lián)片領導負責總體協(xié)調，片長負責將工作直接落實安排到各個駐點干部身上，駐點干部則具體對接各個行政村(社區(qū))。片區(qū)工作內容包括：其一，傳遞政策信息，比如下發(fā)各類文件通知、政府工作安排等；其二，完成部門業(yè)務工作，比如根據部門要求收集各類民情信息、收取新農合費用等；其三，維護基層社會穩(wěn)定，比如指導協(xié)助調解村莊、社區(qū)內部各類矛盾糾紛，化解信訪案件等；其四，完成上級安排的各類階段性中心工作，比如指導、安排村莊(社區(qū))開展文明城區(qū)創(chuàng)建工作、禁放煙花爆竹等。

片區(qū)工作具有如下幾方面特性：一是群眾性。做好片區(qū)工作，需要片長、駐點干部直接跟村干部和村民打交道。二是屬地性。每一個片區(qū)都相當于一個屬地管理單元，片區(qū)分管領導(或片長)相當于片區(qū)的總管，承擔屬地管理職責。對于發(fā)生在片區(qū)內的任何事情，片區(qū)負責人都要承擔領導責任。三是綜合性。片區(qū)工作不是單項的專門業(yè)務工作，而是涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的各類工作。這些工作往往涉及多個部門，需要干部協(xié)調各方人力、物力和財力去完成，要求干部具備多方面的能力和較高的綜合素質，成為能夠處理各類事務的“多面手”。四是常態(tài)性。除個別階段性中心工作外，片區(qū)工作往往一年四季、周而復始地重復進行，屬于常態(tài)化的工作。

聯(lián)片駐點制度還有利于優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體系。按照之前的管理體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對接23個行政村(社區(qū))，各項工作需要付出高昂的行政成本。而聯(lián)片駐點制度的管理優(yōu)勢表現為：其一，縮小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理幅度。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村(社區(qū))之間增加了一個層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及其部門不必直接對接23個行政村(社區(qū))，而是對接4個片區(qū)，再由片區(qū)和駐點干部對接村莊(社區(qū))。其二，提升了運行效率。各個片區(qū)的主管領導和片長可以根據片區(qū)內實際和個人能力等因素，合理安排、調配駐點干部，優(yōu)化人力資源配置。同時，由于片區(qū)管理幅度縮小，片長和駐點干部還能夠更高效、快捷地回應民眾訴求，從而增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的回應性。

2.“線”

所謂“線”，是一個治理屬性概念，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據治理工作屬性將其劃分成若干條工作線，每條工作線上安排特定的人員擔當崗位職責。X鎮(zhèn)的工作線可以分為兩類：一是專項工作線；二是業(yè)務工作線。前者指鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據重點(中心)工作的需要所設立的線，包括重點工程項目線、計劃生育線、政法線和清繳不良貸款工作線等；后者指鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據辦公室日常行政業(yè)務工作需求設立的線，該線上的工作人員主要負責在辦公室值班、處理各種行政業(yè)務工作、對接上級的工作安排等。

業(yè)務工作屬于科層制中的常規(guī)工作，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“三定”原則設置機構、履行職能所應承擔的基本工作。它具有馬克斯·韋伯所揭示的科層制特性，比如專業(yè)性(需要專門的業(yè)務知識、工作人員經過培訓之后上崗)、程序性(按照既定的規(guī)章制度辦事)等。(12)[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》下，林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年，第278～286頁。

專項工作與前述片區(qū)工作具有某些共性(比如群眾性、綜合性、常態(tài)性)。此外，它還具有全局性。一方面，專項工作屬于上級(比如縣委縣政府)安排的重點工作任務，如縣級黨委政府需要推動落實的重大工程項目；另一方面，專項工作屬于“一票否決”的事項，比如綜治維穩(wěn)、計劃生育等，一旦出現較大問題，不僅會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終績效考核，而且主要領導還可能面臨被問責的風險。這些工作都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的政治任務，它們的完成情況直接關系到上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核、評價結果，也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的政績和仕途。因此，專項工作關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣域經濟社會發(fā)展大局，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重。在X鎮(zhèn)，歷年的專項工作線雖有調整，但重點工程線、政法線和計劃生育線這三條線每年都是保留的，鎮(zhèn)里只是會根據工作量大小變化調整各條線上的工作人員規(guī)模。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在每條工作線設置主管領導、分管領導各1名。主管領導一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委中除書記、鎮(zhèn)長外排名較為靠前的黨委委員，比如人大主席、常務副鎮(zhèn)長、黨委副書記等。分管領導為黨政班子副職，比如非黨委委員的副鎮(zhèn)長或者其他副科級干部。

此外，各個片線的人員安排實行雙向選擇制度。按照鎮(zhèn)里的規(guī)定，除領導崗位和特殊崗位(如對某些專長有特別要求者)外，其他崗位實行雙向選擇。即每年初，每名干部根據自己的專長、興趣、工作的難易程度、工作量的大小等因素，報名選擇片線崗位，主管領導再根據本條線工作的實際需求和報名人員狀況確定人選。如果某位干部沒有被各片線分管領導選中，那么就要面臨待崗的風險(按規(guī)定未上崗人員只發(fā)基本工資)。X鎮(zhèn)曾經出現過個別干部在雙向選擇中未能獲得上崗的情況。但近年來國家嚴禁“吃空餉”，在雙向選擇中落單的干部最后均由鎮(zhèn)領導統(tǒng)一安排上崗。雙向選擇的基本原則是“大穩(wěn)定，小調整”(見表1)。即各個片線人員安排總體保持穩(wěn)定，但每年可能會有微調。一般在以下幾種情況下會進行小調整：一是出現人事變動的情況。如可能有新的干部調動，或者有的干部發(fā)生職務晉升。二是根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府中心工作任務的變化進行調整。如上級安排了新的中心工作任務，或者某項中心工作的任務量增加了，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中更多的資源完成。此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要在某些線上增加工作人員，或者新增中心工作線。2015年，X鎮(zhèn)為了完成縣里的舊城改造這一中心工作任務，就專門設立了“舊城改造指揮部”；2017年為了完成上級安排的清收信用社不良貸款任務，X鎮(zhèn)設立了“清收不良貸款工作專線”。這些階段性的中心工作任務完成之后，相應的專項工作線就會撤銷。“大穩(wěn)定，小調整”的原則有利于維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體工作秩序，同時又有利于激發(fā)干部的積極性。

表1：X鎮(zhèn)歷年片線人員優(yōu)化組合情況表

X鎮(zhèn)的干部“混編混崗”制度重組了原先的“職責同構”體系。全鎮(zhèn)干部不再是按照之前的“三定”原則方案來安排工作，而是根據全鎮(zhèn)的主要工作類型和需要解決的問題來進行分工。這種分工具有以下特征。

一是事本性。即“片線結合”制度是以事務/問題為導向的。在“片線結合”制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以治理事務類型來劃分片線，進而配置相應的人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要完成什么重點工作，解決什么重要問題，才設置相應的片線和崗位。所謂“因事設崗，因崗聘人”。這實現了人與事的結合，而不是人與編制崗位的結合。

二是靈活性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據工作需要尤其是重點工作的需要靈活配置人力資源，也可以根據治理事務數量變化來調整人員配置。比如2014年之前，計劃生育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重中之重，X鎮(zhèn)在計劃生育工作上投入的人力資源始終維持在較高水平(見表1)，而2014年后，隨著計劃生育工作的逐漸轉型，工作量下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應地減少了在計生線上的人員配置。同樣，2014年之后，X鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展進入快車道，城鎮(zhèn)化進程快速推進，征地拆遷、重大工程項目建設不斷上馬，地處城關鎮(zhèn)的X鎮(zhèn)承擔了越來越繁重的經濟社會發(fā)展任務。相應地，X鎮(zhèn)在重點工程線上配置的人員迅速由之前的10人左右攀升至30余人。此后，該鎮(zhèn)重點工程線上的人員數量一直維持在二三十人的水平?？梢姡凇捌€結合”制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員配置表現出了很強的靈活性。人員配置的變化，也反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心的變化。

三是高效性?！捌€結合”制度有利于提升人力資源使用效率。在“片線結合”制度下，干部個人可以根據自己的興趣、意愿、能力等來靈活選擇相對比較適合自己的工作，實現“人盡其才，才盡其用”。

四是重構性。與職責同構不同，在“片線結合”制度中，每個工作人員的崗位職責可能不同于自己編制所在部門的崗位職責，而是根據片線工作要求履行崗位職責。以2019年為例，當年該鎮(zhèn)從事業(yè)務工作的人員數量為47人，占全鎮(zhèn)干部數量比重為33.8%。這即是說，X鎮(zhèn)實際上只安排了大約1/3的干部從事“三定”方案所規(guī)定的職能業(yè)務工作，其余近2/3的干部(黨政領導除外)都被安排在了專項工作和片區(qū)工作上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部的考核也不是根據定編定崗的要求來進行的，而是以片線工作完成情況作為考核基準。因此，片線治理機制相當于重構了之前科層制中的職責體系。

圖2：“混編混崗”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結構圖

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“片線結合”治理機制的運行過程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“片線結合”制度相當于在正式體制之外進行機制創(chuàng)新。這種創(chuàng)新為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重組人力資源奠定了基礎。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還需要創(chuàng)設一些機制來推動“片線結合”治理機制運行，達到適應性治理目標。

(一)考核激勵機制

考核是改革以來我國干部管理的重要手段。考核的目的是督促干部履行職責，完成工作任務。實行片線制度之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對干部的考核也依據不同片線的工作內容進行分類。比如在X鎮(zhèn)，干部百分制考核分為共性考核和個性考核兩大部分。共性考核主要是日常工作的考核，分值為35分?？己藘热莅ㄈ粘：灥健⒊鱿瘯h、廉政建設和財務制度執(zhí)行等方面。而個性考核則針是對不同片線干部工作的考核，分值高達65分。對于重點線上的干部，主要考核其在重點工程項目中的矛盾糾紛調解、工程進度、信訪維穩(wěn)工作等。對于駐點干部(駐村干部)，主要考核其村情熟悉、駐村集中辦公、日常報表報送、幫扶貧困戶、黨建工作等方面情況。對于行政業(yè)務線的干部，主要考核日常值班、業(yè)務工作和參與其他工作情況。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在考核制度中加入了“分管領導點評”和“片區(qū)內考核”的內容，規(guī)定由分管領導、片長就各個片線上的干部服從安排、完成工作等方面進行點評打分。這為分管領導、片長調動片線工作人員積極性提供了制度支撐。片線工作人員為了盡量提高考核績效，需要努力配合、支持分管領導和片長安排的工作。

考核制度為干部提供了激勵，主要表現為政治激勵、經濟激勵和社會性激勵三個方面。

第一，政治激勵。主要指為干部提供晉升流動空間。在X鎮(zhèn)，片線制度創(chuàng)造了一部分新的管理崗位。比如，每個片設立片長1名，片長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中屬于中層骨干。升任片長的基本條件之一就是工作能力強。在重點工作線，還分設若干個工作小組，每個小組設組長1名。在片區(qū)工作和重點線工作中，需要較多地跟群眾打交道。這些崗位有利于干部更好地積累基層工作經驗。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有意識地培養(yǎng)鍛煉某些年輕干部，也會將這些干部安排到片區(qū)和重點線上。在片線上工作表現突出的干部，在政治晉升中可能占據優(yōu)勢。政治激勵對于年輕干部尤其是年輕的公務員更能發(fā)揮作用。從身份的角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群體主要由公務員和事業(yè)編構成(此外還包括勞務派遣、臨聘人員等)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公務員可以晉升副科級以上領導崗位，或者提升職級，而事業(yè)編只能晉升到中層骨干。相較而言，通常年輕的公務員具有更強的政治進步意愿。他(她)們更希望在工作中有更好的表現，也有更高的工作積極性。所以，政治激勵對于年輕公務員而言更容易產生效果。

第二，經濟激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核成效更主要地體現在經濟激勵上面。干部考核方案主要是將考核結果與干部績效獎勵掛鉤。X鎮(zhèn)2019年考核方案規(guī)定：“凡全年綜合得分在90分以上(包含90分)的，100%發(fā)放績效考核工資；得85～89分的，發(fā)放績效考核工資的95%；得80～84分的，發(fā)放績效考核工資的90%；得75～79分的，發(fā)放績效考核工資的85%；得分70～74分的，發(fā)放績效考核工資的80%；得分在70分以下的，發(fā)放績效考核工資的60%?！?13)引自《X鎮(zhèn)2019年度鎮(zhèn)機關干部績效考核辦法》，內部資料。由于考核結果直接關系到個人收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須認真對待。

除了績效考核方面的經濟激勵外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還為各個片區(qū)、重點線和政法線等片線提供了一定額度的包干工作經費。包干經費的具體數額視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況、工作任務規(guī)模等因素而定。一方面，包干經費為片線工作提供了物質保障，有利于基層干部應對片線工作中出現的一些突發(fā)性、臨時性問題，比如下鄉(xiāng)處理矛盾糾紛、突發(fā)火災、交通事故等，處理這些問題既需要耗費資源，同時又無法獲得正規(guī)票據；另一方面，包干經費使得片線干部不必自己墊付錢財干工作，獲得更好的工作體驗，有利于激發(fā)其工作積極性。

第三，社會性激勵。除了政治和經濟激勵外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還受到社會性激勵。所謂社會性激勵，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中所能夠獲得的榮譽、面子。社會性激勵雖然并不直接給干部帶來職務晉升和物質上的好處，但也可為他們開展工作提供動力。比如，實行“雙向選擇”之后，如果某位干部沒能被任何片線負責人相中，那會被認為是十分丟面子的事情。再如，如果本片線的工作落后于其他片線，在黨委政府的會議上被領導批評，或者在通報排名中落后，那也會令相關負責干部難堪。為了盡量避免難堪、丟臉，干部們必須要盡力做好工作。

(二)競爭壓力機制

“片線結合”機制創(chuàng)新強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中的競爭性?！捌€結合”中的競爭壓力是通過包干制來實現的。“片線結合”制度實際上也是一種行政包干制。行政包干是中國縣域治理中的重要制度安排。在行政包干制中，作為上級的發(fā)包方賦予作為下級的承包方以決策、執(zhí)行和調配資源等自由裁量權。上級主要考核下級執(zhí)行政治任務的結果情況，調動下級的積極性，在下級各單位和干部之間形成相互競爭的局面。(14)楊 華：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機制》，《開放時代》2017年第5期。行政包干制被運用在縣域信訪維穩(wěn)、征地拆遷、重大項目建設等眾多工作領域中。(15)郭 亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，《政治學研究》2015年第1期。

在督促干部履職方面，“片線結合”制度有兩大優(yōu)勢：一是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作更容易量化；二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部重新嵌入了行政發(fā)包關系。如果按照之前的“定編定崗”原則，所有干部被分配在各個部門辦公室，所干工作難以量化考核。且按照既定的科層制程序來完成各項治理任務，不可避免會陷入繁文縟節(jié)、推諉拖沓之中。而實行片線制度之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將各項工作安排到各個片區(qū)和重點線上，然后根據各個片線完成任務的情況進行量化考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要對各個片線的工作進行結果管理。(16)田先紅：《從結果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應》，《探索》2020年第4期。

同時，“片線結合”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部建立了兩類“發(fā)包—承包”關系。一是在片區(qū)內實行屬地發(fā)包，每個片區(qū)都承包了屬地內的治理事務。分片實質上是一種行政包干制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對聯(lián)片領導賦權，聯(lián)片領導再向片長、片長向駐村干部賦權。片區(qū)享有管轄范圍內的治權。同時，片區(qū)必須按照規(guī)定完成各項治理任務，承擔相應責任。如此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—駐村干部的雙重“發(fā)包—承包”關系。二是在各條線上進行治理事務(業(yè)務)發(fā)包。其“發(fā)包—承包”的基本邏輯跟片區(qū)類似。各個條線承包了專項治理事務，并享有業(yè)務范圍內的職權。

如此，“片線結合”制度相當于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制內部建構了一個競爭性的政治市場。這種競爭表現為兩方面，一是團隊之間競爭，二是個體之間競爭。團隊之間的競爭主要發(fā)生在各個片區(qū)之間和各條專項工作線上面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導可以對各個片區(qū)、條線的工作進度、質量進行比較。對于工作落后的片區(qū)和條線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導可以進行督促和批評。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以將片區(qū)、條線工作與分管領導的考核績效掛鉤。比如，S縣P鎮(zhèn)2019年考核方案規(guī)定：“副書記、人大主席、政協(xié)聯(lián)工委主任按所聯(lián)片、片長取所在片的駐村干部的60%、分管線的40%計分，其他分管線領導按所分管干部平均分考核，再參考駐村干部得分情況，上下浮動?！?17)引自《P鎮(zhèn)2019年度鎮(zhèn)機關干部管理和績效考核辦法》，內部資料。如此，各個片區(qū)、條線的工作不僅跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的績效相關，而且對他們的政治前途產生了影響。為了在上級面前獲得更好的評價，各個片區(qū)、條線都需要盡可能地將工作做好，從而形成團隊競爭局面。

同時，片線制度還強化了干部個體之間競爭。“雙向選擇”使每位干部都承受著下崗的風險。為了能夠在“雙向選擇”中獲勝，干部們需要盡可能地改進工作態(tài)度和工作業(yè)績。雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部也存在面子、關系、情感等因素，使得嚴格的考核獎懲制度在執(zhí)行時往往被打折扣，從而軟化了強激勵的效果，但是這些制度設置至少為干部行為提供了基本底線。尤其是對于那些還具備晉升空間、有向上流動意愿的干部而言，他們更需要優(yōu)異的工作業(yè)績。就此，各個片線為這些干部施展才華提供了舞臺。

(三)情感動力機制

考核激勵制度對于推動工作具有基礎性作用。但是，基層政府推動工作不僅要依靠制度性權力，而且需要情感潤滑。片線制度在推動基層干部情感再生產上面也具有重要意義。

第一，“片線結合”制度有利于增強團隊認同?！捌€結合”制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內構造了不同的治理團隊，這一制度實質上是人與人的優(yōu)化組合。在雙向選擇原則中，分管領導與下屬可以有一定的自由選擇權，賦予了領導和干部以一定的自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關內部可謂是一個熟人社會。大家長時間在一起共事，相互都比較熟悉對方的性格、能力和工作態(tài)度等。分管領導傾向于選擇自己比較熟悉、工作能力強、工作態(tài)度好、團隊意識強、專業(yè)素質符合要求的干部加入片線。普通干部通過雙向選擇，大多數能夠選擇到自己比較中意、符合個人志趣的片線工作。他們也傾向于選擇自己比較滿意、性格合得來的領導分管的片線。各個片線工作人員一般是基于自愿基礎上的組合。這樣一來，每個片區(qū)、每個條線就會形成一個榮辱與共、利益攸關的命運共同體。這有利于增強干部們的團隊情感與認同。

第二，“片線結合”制度有利于情感再生產。片線工作人員安排遵循“大穩(wěn)定，小調整”的基本原則。各個條線的工作人員長期共事，更容易產生情感與默契。干部個體之間既有競爭，又需要相互配合、支持。干部們還可以在日常工作中交流經驗。如此，各個條線治理團隊就成為了一個情感共同體。

第三，“片線結合”制度中的情感治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導協(xié)調安排工作不能僅靠權力壓人，還必須以德服人、以情感人。各個片線領導的魅力、關懷，能給予干部們更強的工作動力。尤其是對于那些因為身份問題而無法獲得政治晉升空間的干部，“看領導的面子”“為領導分憂”的情感因素甚至成為他們努力工作的主要動力。在X鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在組建治理團隊時，往往會優(yōu)先選擇那些跟隨自己多年的“鐵桿”。當領導崗位、分工領域或分管片區(qū)調整時，也常常會選擇將自己比較得力的老部下“帶走”的情況。一些干部長期跟隨某個領導，也愿意跟著這些領導調整工作崗位。有的干部透露，因為老領導調走，跟新上任的分管領導需要磨合，雙方常常因此而產生張力。

總之，通過“片線結合”機制創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在很大程度上將人財物資源的使用與調配權力授予各個片線。在確保不出事的大前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不過多介入各個片線的具體工作過程。換言之，各個片線的干部享有職權范圍內的自由裁量權。片線內部的人員如何安排、資源如何調配、工作如何開展等事務，都可由片線分管領導或負責人自主決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導并不干涉各個片線的具體事務。這為各個片線的干部提供了較之前更為強大的激勵。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)側重從結果方面對各個片線的工作進行考核控制。最終的工作完成進度和質量是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導衡量各個片線工作優(yōu)劣的主要標準。如果片線干部未能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導要求完成工作任務，或者在工作中“捅了大的婁子”，那么將面臨問責風險。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的體制彈性與機制創(chuàng)新

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適應性治理，以機制創(chuàng)新為基礎。這些創(chuàng)新并沒有改變既有的體制，而是維系了體制的穩(wěn)定，增強了體制應對復雜環(huán)境的能力。體制穩(wěn)定與機制創(chuàng)新構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)適應性治理中的一對辯證關系。

(一)體制彈性賦予機制創(chuàng)新空間

體制彈性是進行機制創(chuàng)新的前提和基礎。所謂體制彈性，是指體制可以在一定范圍內進行伸縮調整的變化，可以吸收和容納新的要素。體制彈性賦予機制創(chuàng)新的空間具體表現如下。

第一，體制彈性為機制創(chuàng)新提供合法性基礎。機制/制度創(chuàng)新雖然并不需要徹底改變體制，但是需要改變體制的運行方式。同時，機制創(chuàng)新意味著打破常規(guī)，引入新的觀念。在中國的體制中，這些都需要來自上級的確認和支持。如果沒有得到上級的合法性授權，那么基層創(chuàng)新將面臨合法性風險。X鎮(zhèn)的片線制度創(chuàng)新，得到了它的直接上級S縣黨委政府的支持。如今，S縣下轄的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都全面實施了片線結合制度。這正是體制擁有較大彈性的表現。上級對下級制度創(chuàng)新的合法性進行確認，使下級具備更強的創(chuàng)新動力。

第二，體制彈性為機制創(chuàng)新提供權力支持。機制創(chuàng)新要引入和執(zhí)行新的制度。它需要權力作為支撐。體制中的上級必須給下級賦權，下級才具備進行機制創(chuàng)新的權能。同時，機制創(chuàng)新涉及對既有權力體系的整合，它需要打破之前的權力配置格局。在機制創(chuàng)新過程中，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導的高位推動。而主要領導的高位推動必須以其掌握的體制權力為支撐。如果不是體制賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導以權力，那么機制創(chuàng)新也無法展開和持續(xù)。

第三，體制彈性為機制創(chuàng)新提供物質基礎。機制創(chuàng)新的目標是使人財物資源得到優(yōu)化組合，以應對新環(huán)境的需求，完成各項治理任務。這些人財物資源都是由體制賦予的，是內生于體制中的。沒有體制提供資源，機制創(chuàng)新將是無源之水、無本之木。

概言之，體制彈性為機制創(chuàng)新提供了合法性、權力和資源基礎。X鎮(zhèn)的片線結合制度，對全鎮(zhèn)人員進行重組。這種重組并沒有打破原先的體制，而是在保持體制穩(wěn)定的前提下進行機制創(chuàng)新。體制保持穩(wěn)定，并不是說體制沒有彈性。恰恰相反，正因為體制有彈性，片線結合的機制創(chuàng)新才擁有空間。如果體制是僵化的，就無法為機制創(chuàng)新提供空間。

(二)機制創(chuàng)新激發(fā)體制活力

體制的彈性和惰性，是一體兩面。體制有彈性，只是為機制創(chuàng)新提供了空間，但它本身不會自動產生機制創(chuàng)新。而且，體制的惰性常常使得體制缺乏活力，無法有效、高效地應對環(huán)境變化。體制惰性包括體制運行節(jié)奏緩慢、體制資源分散低效等方面。而機制創(chuàng)新則可以從以下幾個方面激發(fā)體制活力。

第一，整合體制資源。如前所述，片線結合制度按照問題導向的邏輯對干部進行分類安排，而不是遵循之前“定編定崗”的職責分工原則。該機制創(chuàng)新將干部的興趣、才能、意愿等與各類治理事務進行有機結合，促進體制的人財物資源整合，增進體制內人員和部門的協(xié)同。通過整合機制來調動人力資源、來解決問題，從而減少資源與效率耗散。

第二，提升體制效率。在科層體制下，按部就班，按常規(guī)運行，難以適應經濟社會快速發(fā)展的需要，難以應對基層各種層出不窮的治理事務。片線結合的機制創(chuàng)新意在打破科層體制的常規(guī)運行流程，通過考核、激勵和情感潤滑來調動干部積極性，推動工作開展，提升體制運行效率，更好地回應鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的各種問題。

尤其是X鎮(zhèn)屬于城關鎮(zhèn)，鎮(zhèn)內各種項目較多，發(fā)展任務繁重，治理事務駁雜。治理事務的數量規(guī)模巨大；在發(fā)生規(guī)律上，具有常態(tài)化、規(guī)律性、持續(xù)性、密集性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作具有非常規(guī)性、即時性、運動性，需要集中資源應對。如果按照之前的“定編定崗”方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以完成數量龐大且具有較強非規(guī)則性的工作，因此必須對資源進行統(tǒng)籌重組。片線結合的機制創(chuàng)新有利于整合既有的體制資源，推動體制加速運轉。

總之，體制穩(wěn)定與機制靈活是鄉(xiāng)鎮(zhèn)適應性治理的一體兩面。治理體制為機制創(chuàng)新了設定必要的框架和邊界。機制創(chuàng)新并不需要改變體制，也不可能改變體制。在機制創(chuàng)新的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然保留了黨政辦、民政辦、經管站等業(yè)務科室部門，使其具備與上級黨委政府和各部門業(yè)務工作相對接的能力，從而確保了體制的穩(wěn)定性，同時增強了體制韌性。

五、結 語

上文以X鎮(zhèn)的片線結合制度創(chuàng)新經驗為基礎，闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保持體制穩(wěn)定的前提下通過機制創(chuàng)新實現適應性治理的過程。面對治理資源匱乏而治理事務繁雜且具有較強非規(guī)則性的狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須通過機制創(chuàng)新來整合體制資源、激發(fā)體制活力，以更好地適應經濟社會環(huán)境的變化需求，完成治理任務。

體制穩(wěn)定與機制創(chuàng)新是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的一對辯證關系?！啊蛔凅w制變機制’原則的核心是以機制的調整維系體制的活力，從而兼顧治理體制的制度化與有效性之平衡”。(18)杜 鵬：《一線治理：鄉(xiāng)村治理現代化的機制調整與實踐基礎》，《政治學研究》2020年第4期。治理體制為機制創(chuàng)新提供權力支撐和人財物資源。但是治理體制的穩(wěn)定性使其難以適應新的治理環(huán)境變化需求，因此要求其運行方式發(fā)生改變，即進行機制創(chuàng)新。治理機制創(chuàng)新能夠使治理體制更加高效、高質運行，提升其適應性。治理機制創(chuàng)新，就是要賦予基層一定的自主性。一方面，要賦予基層進行機制創(chuàng)新的權力和空間，使基層有權力、有能力、有魄力進行創(chuàng)新，整合既有的人財物資源；另一方面，要激發(fā)基層一線干部干事創(chuàng)業(yè)的自主性，賦予他們與職權相匹配的自由裁量權，讓他們在一線治理中愿干事、能干事、敢干事。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適應性治理問題，實質上就是要回答中國的體制/制度優(yōu)勢如何轉化為治理效能、實現有效治理這一問題。黨的十九屆四中全會強調：“突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能?！?19)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。制度優(yōu)勢轉化為治理效能，要求在不改變體制的前提下，最大程度地釋放體制的能量，亦即所謂集中力量辦大事。本項研究從實證層面為我國基層治理體制優(yōu)勢轉化為治理效能提供了一種解釋。研究表明，在中國基層治理領域，我們可以通過機制創(chuàng)新來賦予體制活力。換言之，我們可以在保持體制不變的前提下，通過機制創(chuàng)新來整合治理資源，完成治理任務，達到治理目標。從理論上來說，本研究側重從機制創(chuàng)新與體制彈性之間關系對基層適應性治理展開研究，可以彌補既有研究多關注基層適應性治理的策略或非正式制度的局限。

當然，“片線結合”的機制創(chuàng)新也可能滋生一些新問題。比如，在“片線結合”制度中，干部們長期在同一個片線上共事，固然有利于增進交流和團結，但也可能形成利益相對封閉的小圈子和“山頭”。這可能不利于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權內部的團結，阻滯鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府政策及意志執(zhí)行的暢通。而且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村(社區(qū))關系日益行政化的背景下，如何更好地發(fā)揮聯(lián)片駐點制度密切干群關系的功能，也是一大難點。這些問題都有待在日后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中予以防范或解決。此外，近年來，隨著國家治理體制的規(guī)范化進程加速，基層治理中的過程管理不斷加強，再疊加較大的問責風險，使得基層進行機制創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)的自主性受到一定束縛?；鶎痈刹扛嗟貎A向于按章辦事、循規(guī)蹈矩。治理機制創(chuàng)新的空間被壓縮，進而可能影響體制的回應性和韌性。如何在推進治理體制規(guī)范化進程的同時，保持必要的體制彈性，賦予基層自主創(chuàng)新治理機制的空間，是實現鄉(xiāng)村治理現代化必須面對的難題。

致 謝：本文受益于跟楊華、杜鵬、李元珍等人的集體調查和討論，特此謝忱！