陳朝兵 吳鐘燦 張 田

(西南財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院 成都 611130)

1 問題的提出

近十年來，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為新一輪政府改革浪潮在世界主要國家勃興，建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系成為推行此項改革的各國政府的共同目標(biāo)。2013年6月,美、英、法、德等國家簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》(ODC)，一致認為應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套完備的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系[1]。在我國，繼2015年8月國務(wù)院頒布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》把政府?dāng)?shù)據(jù)開放上升為國家戰(zhàn)略后，2016年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》和2016年12月國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家信息化規(guī)劃》先后提出“構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的國家數(shù)據(jù)開放體系”[2]“實現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息跨部門跨層級共享共用，公共數(shù)據(jù)資源開放共享體系基本建立”[3]的目標(biāo)要求。實踐層面，雖然近年來以北京、上海、貴州等為代表的地方政府如火如荼開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放改革并取得顯著成績，但總體上我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系建設(shè)仍處于起步和探索階段，地方政府也普遍面臨數(shù)據(jù)開放的外部環(huán)境研判不準(zhǔn)、主體需求回應(yīng)乏力、流程工作推進無序、績效信息總結(jié)不足等體系性矛盾[4]。究其原因，與政府部門及其工作人員缺乏一個清晰、完整、有效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架的理論指導(dǎo)有著直接關(guān)聯(lián)[5]。在此背景下，探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的研究命題，特別是探索構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的理論框架，不僅有助于實務(wù)部門認知和把握政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的總體架構(gòu)與組成內(nèi)容，指導(dǎo)地方政府有效回應(yīng)和解決數(shù)據(jù)開放體系建設(shè)中的實踐難題，而且能夠為公共決策部門科學(xué)制定數(shù)據(jù)開放政策提供理論指導(dǎo)，切實促進“建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系”政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

國內(nèi)外學(xué)界關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究方興未艾，一批原創(chuàng)、有益、前沿的研究成果快速積累。截至2020年5月30日，在科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫(WOS)和中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫采取“open government data(政府?dāng)?shù)據(jù)開放)”主題檢索，獲得政府?dāng)?shù)據(jù)開放主題學(xué)術(shù)文獻分別達4500余篇和1300余篇，表明學(xué)界已把政府?dāng)?shù)據(jù)開放列為重要研究議題。從政府?dāng)?shù)據(jù)開放“體系”的角度看，已有研究大多圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放的背景與環(huán)境、主體與客體、范圍與內(nèi)容、目標(biāo)與動力、手段與路徑、結(jié)果與影響等展開，僅從局部視角討論了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系中的單個或多個要素問題，而從整體視角探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的研究成果并不多見。具體而言，一方面，少數(shù)學(xué)者嘗試從概念解讀、價值生成、數(shù)據(jù)安全等角度分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系問題，如馬庫勒索沃(Marcuelloservos)等將政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的概念與開放數(shù)據(jù)、開放政府進行辨析[6]；阿列克索洛斯(Alexopoulos)等討論了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系中的公共價值生成機制[7]；曹雨佳等[8]以數(shù)據(jù)安全為視角分析了政府?dāng)?shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建。另一方面，部分學(xué)者深入討論政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系中的某一次級體系，如庫克墨特(Kukimoto)[9]探索了基于大規(guī)模交互式顯示器應(yīng)用的政府?dāng)?shù)據(jù)開放可視化體系，李(Lee)等[10]研究了海洋地理空間政府?dāng)?shù)據(jù)開放處理體系發(fā)展的可行性，崔旭等[11]、王迪[12]、韋忻伶等[13]集中討論了政府?dāng)?shù)據(jù)開放評估體系，白獻陽考察了美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策體系[14]，黃如花等[15]探討了政府?dāng)?shù)據(jù)開放價值體系。綜合已有研究，可以看出：一是相較于政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域中的其他議題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系是目前政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究中的薄弱環(huán)節(jié)；二是比較缺乏關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架構(gòu)建的理論成果。鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系(特別是政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系理論框架)研究不僅可以拓展和豐富政府?dāng)?shù)據(jù)開放議題的研究范疇與內(nèi)容，而且能夠促進政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究領(lǐng)域的縱深推進和向前發(fā)展，因而值得引起特別關(guān)注并加強研究。

作為上述政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐與研究現(xiàn)狀的回應(yīng)，本文擬集中探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系構(gòu)建問題，并致力實現(xiàn)構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系理論框架的研究目標(biāo)，以期回應(yīng)實務(wù)部門面臨的政府?dāng)?shù)據(jù)開放理論認知與實踐工作難題，同時拓展和推進政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究議題的范圍與進程。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系：概念界定與構(gòu)成要素

2.1政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的概念界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系由政府?dāng)?shù)據(jù)開放和體系合成，故界定政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系概念的前提是厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放和體系兩個子概念。

就“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”而言，國內(nèi)外許多學(xué)者對其進行了界定，且這些界定具有三個共性：一是借鑒開放知識基金會(OKF)、世界銀行(WB)、維基百科(WK)、開放政府合作伙伴(OGP)等對“開放政府”“開放數(shù)據(jù)”的界定；二是在定義的表述上五花八門，莫衷一是。比如有學(xué)者統(tǒng)計，我國不同的定義表述多達10余種[16]；三是盡管定義的表述不一致，但在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、客體、內(nèi)容、方式、功能、目的等內(nèi)涵上逐漸達成共識。比較而言，復(fù)旦大學(xué)鄭磊教授下的定義涵蓋了更加豐富的內(nèi)涵，因而本文采納其界定，即政府?dāng)?shù)據(jù)開放指“在保護國家安全、個人隱私和商業(yè)機密的前提下, 政府利用集成的網(wǎng)絡(luò)平臺, 主動向公眾提供無需特別授權(quán)、可被機器讀取、能夠再次開發(fā)利用的原始公共數(shù)據(jù), 以提升政府治理水平、促進經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造社會價值的公共服務(wù)活動”[17]。根據(jù)該定義，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵包括：①在性質(zhì)上是一種政府公共服務(wù)活動(或過程、行為)；②主體是政府公共部門；③內(nèi)容是原始公共數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)是無需特別授權(quán)、可被機器讀取和能夠再次開發(fā)利用的；④前提是保護國家安全、個人隱私和商業(yè)機密；⑤媒介手段是集成的網(wǎng)絡(luò)平臺；⑥目的是提升政府治理水平、促進經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造社會價值。就“體系”而言，《辭?！方缍椤叭舾捎嘘P(guān)事物互相聯(lián)系、互相制約而構(gòu)成的一個整體”[18]；百度百科解釋為“一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體, 是不同系統(tǒng)組成的系統(tǒng)”[19]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者進一步歸納了“體系”的內(nèi)涵：①體系是構(gòu)成要素以及諸要素之間邏輯關(guān)系的總和；②體系表現(xiàn)為由一組要素構(gòu)成的一個整體或系統(tǒng)；③任一體系都是更大體系的構(gòu)成要素, 而體系的構(gòu)成要素同時也是該體系的次級體系[20]。

綜合政府?dāng)?shù)據(jù)開放和體系的上述含義，本文將政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的概念界定為：政府在實施數(shù)據(jù)開放過程中涉及的各種要素以及要素間邏輯關(guān)系構(gòu)成的整體。由此可知，作為一個整體，政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系由若干要素構(gòu)成。

2.2政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的構(gòu)成要素一般認為，構(gòu)成一種活動(或過程、行為)的體系的要素包括該種活動(或過程、行為)的環(huán)境、主體、客體、內(nèi)容、動力、目標(biāo)、手段、結(jié)果等[21]。根據(jù)上文對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的分析，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在性質(zhì)上是一種活動(或過程、行為)，因而政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的構(gòu)成要素包括：①政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境，指影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)生和進行的各種外部因素的總和，具體如政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、科技環(huán)境等；②政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體，指實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放的組織與個人，具體如各級政府及其職能部門、政府領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員；③政府?dāng)?shù)據(jù)開放客體，指政府?dāng)?shù)據(jù)開放面向的組織與個人，具體如企事業(yè)單位、私營企業(yè)、非營利組織、新聞媒體、科研工作者、普通公民等；④政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容，指政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及的事物，具體如各級政府職能部門在行政管理過程中搜集的公共數(shù)據(jù)集(表現(xiàn)為數(shù)字、文字、圖片、音頻、視頻等形式)；⑤政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)，指政府?dāng)?shù)據(jù)開放旨在實現(xiàn)的意圖，具體如滿足社會公眾數(shù)據(jù)要求、釋放數(shù)據(jù)資源價值等；⑥政府?dāng)?shù)據(jù)開放動力，指推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)生與進行的力量，具體如經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢、打造開放型政府的要求等；⑦政府?dāng)?shù)據(jù)開放手段，指政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中運用的方法與工具，具體如政府?dāng)?shù)據(jù)開放的門戶網(wǎng)站、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；⑧政府?dāng)?shù)據(jù)開放結(jié)果，指政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生的效果與影響，具體如促進行政透明、推動經(jīng)濟增長、營造社會數(shù)據(jù)文化等。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的各要素對應(yīng)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特定問題。其中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放環(huán)境對應(yīng)“在什么環(huán)境下開放”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放主體對應(yīng)“誰來開放”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放客體對應(yīng)“向誰開放”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容對應(yīng)“開放什么”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)對應(yīng)“開放目標(biāo)為何”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放動力對應(yīng)“為何開放”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放手段對應(yīng)“如何開放”的問題，政府?dāng)?shù)據(jù)開放結(jié)果對應(yīng)“開放得怎么樣”的問題。從上述意義來講，政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系可視作回答政府?dāng)?shù)據(jù)開放系列問題的一種方式(如圖1所示)。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的構(gòu)成要素及其對應(yīng)問題

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架：邏輯依據(jù)與構(gòu)建過程

政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架是指按照一定的邏輯將政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的若干要素進行有序性串聯(lián)和結(jié)構(gòu)化排列的理論框架。如前文分析，政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系由政府?dāng)?shù)據(jù)開放的環(huán)境、主體、客體、內(nèi)容、目標(biāo)、手段、動力、結(jié)果等要素構(gòu)成。由于這些要素在總體上是離散的、無序的和無向的，因而需要構(gòu)建一個政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的諸多要素實現(xiàn)聚合、有序、有向的串聯(lián)和排列，如此也將有幫助于加強對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認知與把握。

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架需要解決兩個前置性問題：一是尋找特定的邏輯依據(jù)，二是確定納入體系框架的要素范圍。盡管在政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的諸多構(gòu)成要素中實際存在著“主體—客體”“目標(biāo)—手段”“手段—結(jié)果”等邏輯關(guān)系，但由于按照這些邏輯關(guān)系構(gòu)建的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架只能將少量的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系要素納入進來，導(dǎo)致不能構(gòu)建一個具備高包容性和強解釋力的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架。為此，需要尋求新的邏輯依據(jù)來構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架。

本文受啟發(fā)于國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)在ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)中提出的“以過程為基礎(chǔ)的質(zhì)量管理體系模式”，認為可以按照過程的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”分析框架構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架。下文將對“過程”分析框架的適用性以及基于該框架的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架構(gòu)建過程進行論述。

3.1“過程”分析框架及其適用性在學(xué)術(shù)研究的范疇中，“過程”一般有廣義和狹義之分。廣義的“過程”，根據(jù)ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)的界定，是指“一組將輸入轉(zhuǎn)化為輸出的相互關(guān)聯(lián)或相互作用的活動”[22]。該定義表明，“過程”包含三個要素：輸入、轉(zhuǎn)化和輸出，用公式表示即為“過程=輸入+轉(zhuǎn)化+輸出”。其中，“輸入”指要求的輸入，“轉(zhuǎn)化”指一系列環(huán)節(jié)或階段的運行，“輸出”指結(jié)果的輸出；狹義的“過程”，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，是指“事情進行或事物發(fā)展所經(jīng)過的程序”[23]。該定義表明，“過程”包含著一系列的程序或階段，用公式表示即為“過程=階段1+階段2+……+階段n”?？梢?，無論是廣義還是狹義的“過程”，其自身都蘊藏著特定的分析框架。同時，對比廣義和狹義的“過程”分析框架可知，狹義的“過程”分析框架實際對應(yīng)廣義的“過程”分析框架中的“轉(zhuǎn)化”環(huán)節(jié)。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放在性質(zhì)上是一種政府公共服務(wù)活動(或過程、行為)，因而，“過程”分析框架對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有適用性。按照廣義的“過程”分析框架，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可分解為政府?dāng)?shù)據(jù)開放“要求輸入”“運行轉(zhuǎn)化”和“結(jié)果輸出”三個環(huán)節(jié)；按照狹義的“過程”分析框架，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可分解為構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一系列階段與環(huán)節(jié)，具體包括“政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)建與采集、政府?dāng)?shù)據(jù)組織與處理、政府?dāng)?shù)據(jù)儲存與發(fā)布、政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與獲取、政府?dāng)?shù)據(jù)增值與評價”[24]。由于廣義的“過程”分析框架比狹義的“過程”分析框架對政府?dāng)?shù)據(jù)開放更具包容性和解釋力，因而下文采用廣義的“過程”分析框架來構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架。

3.2基于“過程”分析框架的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架構(gòu)建作為一種分析框架，廣義過程的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”能夠?qū)崿F(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架的構(gòu)建。因為，第一，廣義過程的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”分析框架體現(xiàn)的是“過程”這一單一邏輯，符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架構(gòu)建在邏輯依據(jù)層面的要求；第二，廣義過程的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”分析框架提供了一種具有聚合性、有序性和有向性特征的串聯(lián)和排列政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系諸多要素的方式，可完成政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架構(gòu)建的任務(wù)。

具體講，運用廣義過程的“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”分析框架來構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架的步驟如下：首先，從“輸入”環(huán)節(jié)出發(fā)，可構(gòu)建出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“要求輸入”子體系(后文簡稱政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求子體系)。該子體系包含了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的環(huán)境、目標(biāo)、動力等要素，具體由政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)要求、價值要求、原則要求、現(xiàn)實要求等構(gòu)成；其次，從“轉(zhuǎn)化”環(huán)節(jié)出發(fā)，可構(gòu)建出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“運行轉(zhuǎn)化”子體系(后文簡稱政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行子體系)。該子體系包含了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的主體、客體、內(nèi)容、手段等要素，具體由政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)建與采集、組織與處理、儲存與發(fā)布、發(fā)現(xiàn)與獲取、增值與評價等構(gòu)成；最后，從“輸出”環(huán)節(jié)出發(fā)，可構(gòu)建出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“結(jié)果輸出”子體系(后文簡稱政府?dāng)?shù)據(jù)開放結(jié)果子體系)。該子體系包含了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的政府?dāng)?shù)據(jù)開放結(jié)果要素，具體由政治透明、經(jīng)濟增長、社會服務(wù)、公民權(quán)利、數(shù)據(jù)文化等構(gòu)成。綜上，可構(gòu)建出政府?dāng)?shù)據(jù)開放“要求輸入—運行轉(zhuǎn)化—結(jié)果輸出”的體系框架。由于該體系框架以過程為基礎(chǔ)，可稱為“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系(如圖2所示)。

圖2 “過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架

4 “過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系：內(nèi)容、特征與價值

4.1“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的構(gòu)成內(nèi)容政府?dāng)?shù)據(jù)開放的要求子體系、運行子體系和結(jié)果子體系作為構(gòu)成“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的三大子體系，可從國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐和學(xué)者們研究觀點中得到有力支撐與印證。

a.政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求子體系——由政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)要求、價值要求、原則要求和現(xiàn)實要求構(gòu)成。首先，在目標(biāo)要求方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府組織有意識、有目的的行為活動，任何國家的政府在實施數(shù)據(jù)開放時都設(shè)定了某種特定目標(biāo)。例如，美國《開放政府指令》(OGD)指出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)之一是增加政府透明度和公眾參與度；日本《開放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略》 (OGDS) 把推動開放政府與促進公共數(shù)據(jù)利用作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的宗旨；我國《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》希望通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放推進信息資源開放共享和提升政府治理能力。其次，在價值要求方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為現(xiàn)代政府改革與治理的必然趨勢，其自身蘊含了透明、陽光、廉潔、公正、參與、服務(wù)等價值元素。反過來，這些價值元素也構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值要求[25]。再次，在原則要求方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放為了實現(xiàn)自身價值理性與工具理性的統(tǒng)一，需要遵循一些基本原則。比如，開放政府工作組(OGWG)提出了完整、原始、及時、可獲取、可機讀、非歧視性、非私有、免于授權(quán)等八項原則[26]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者指出我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)遵循的原則包括公開、質(zhì)量、及時、平等、利益平衡和安全[27]。最后，在現(xiàn)實要求方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)時代下應(yīng)運而生的實踐產(chǎn)物，是為了回應(yīng)政府組織、企事業(yè)組織、社會組織、新聞媒體、普通公眾等多主體的數(shù)據(jù)開放需求而出現(xiàn)的實踐形式[28]。例如，北京、上海、貴州等政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站均指出，實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放是為了回應(yīng)大數(shù)據(jù)時代背景下企業(yè)、社會組織、媒體、公民等的信息知情與數(shù)據(jù)利用需求。

b.政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行子體系——由政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)建與采集、組織與處理、儲存與發(fā)布、發(fā)現(xiàn)與獲取、增值與評價等多個階段構(gòu)成。其中，數(shù)據(jù)創(chuàng)建與采集是政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行的第一階段。該階段將產(chǎn)生于政府部門內(nèi)部管理過程、政府進行社會管理和提供公共服務(wù)、經(jīng)濟社會各行各業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域[29]中的數(shù)據(jù)進行收集，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供數(shù)據(jù)資源儲備；數(shù)據(jù)組織與處理是政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行的第二階段。該階段按照一定標(biāo)準(zhǔn)，對前一階段收集的原始數(shù)據(jù)在類目、元素、格式等方面進行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、格式化的組織和處理。比如，在完成社會和公民數(shù)據(jù)采集的基礎(chǔ)上，武漢市“云端武漢·政務(wù)”政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺、佛山南海區(qū)數(shù)據(jù)資源目錄平臺和數(shù)據(jù)資源應(yīng)用平臺、浙江省公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺等進一步將本行政區(qū)域范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)進行匯總集合和規(guī)范化處理[30]；數(shù)據(jù)儲存與發(fā)布是政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行的第三階段。該階段通過特定的數(shù)據(jù)開放平臺(一般為專門的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站)將經(jīng)過處理的數(shù)據(jù)資源予以發(fā)布，以供數(shù)據(jù)需求方下載和獲取。目前我國地方政府已建成的政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站包括北京的bjdata.gov、上海的datashanghai.gov、廣州的datagz.gov、貴州的gzdata.gov等；數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與獲取是政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行的第四階段。該階段數(shù)據(jù)需求方依托政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，根據(jù)自身需要進行數(shù)據(jù)檢索，搜尋并下載獲取所需數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)增值與評價是政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行的第五階段。該階段企業(yè)、科研機構(gòu)、社會團體、新聞媒體以及普通公民等數(shù)據(jù)需求方利用獲取的數(shù)據(jù)資源，在產(chǎn)品創(chuàng)新、科學(xué)研究、公共參與、新聞報道、個體決策等方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值利用。在上述五個階段中，又將產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)，推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放進入下一個生命周期循環(huán)。

c.政府?dāng)?shù)據(jù)開放結(jié)果子體系——由政治透明、經(jīng)濟增長、社會服務(wù)、公民權(quán)利、數(shù)據(jù)文化等構(gòu)成。其中，政治透明指政府通過公開原始、一手的公共數(shù)據(jù)可以促進政治透明。阿塔德(Attard)等[31]的研究表明，政府部門所以熱衷于推行數(shù)據(jù)開放，一個重要原因在于數(shù)據(jù)開放能夠帶來提升政治透明度的效果。2015年李克強總理在回應(yīng)人大代表的提議時指出“政府掌握的數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開，以為政府決策、監(jiān)管服務(wù)”[32]，表明數(shù)據(jù)開放與政治透明之間具有直接關(guān)聯(lián)；經(jīng)濟增長指政府?dāng)?shù)據(jù)開放通過釋放數(shù)據(jù)紅利，能夠產(chǎn)生對當(dāng)前或未來收入的影響、資產(chǎn)價值、債務(wù)、津貼或其他財富等經(jīng)濟價值[33]。據(jù)統(tǒng)計，美國2013年通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放在醫(yī)療服務(wù)、零售業(yè)、制造業(yè)等領(lǐng)域產(chǎn)生的價值高達2萬億美元[34]；社會服務(wù)指政府?dāng)?shù)據(jù)開放有利于提高教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、交通等民生領(lǐng)域公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，改善民眾的社會服務(wù)體驗。如有學(xué)者指出，數(shù)據(jù)開放是互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時代政府的新職能，有利于創(chuàng)新政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)供給和改善民生服務(wù)[35]；公民權(quán)利指政府?dāng)?shù)據(jù)開放通過公開原始、一手的數(shù)據(jù)，可以保障和實現(xiàn)民眾的“數(shù)據(jù)知情權(quán)、數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)收益權(quán)，以及基于數(shù)據(jù)的民主監(jiān)督權(quán)和政治參與權(quán)”[36]等數(shù)據(jù)權(quán)利；數(shù)據(jù)文化指政府?dāng)?shù)據(jù)開放有利于推動建設(shè)和形成以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的尊重事實、強調(diào)精確、推崇理性的數(shù)據(jù)文化。如有研究指出，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的深入實施將推動全社會形成一種理性決策、崇尚創(chuàng)新、包容發(fā)展的數(shù)據(jù)文化生態(tài)[37]。

4.2“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的基本特征按照不同的構(gòu)建依據(jù)，可以構(gòu)建出形式多樣的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系，并且各種政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系因其構(gòu)建依據(jù)的不同而表現(xiàn)出不同的特征?！斑^程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系受“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”構(gòu)建依據(jù)的影響，在總體上表現(xiàn)出邏輯性、階段性、動態(tài)性、發(fā)展性和開放性。

a.邏輯性?！斑^程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系不僅體現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求子體系、運行子體系和結(jié)果子體系三大子體系之間依次遞進的邏輯關(guān)系，而且實現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系若干要素的邏輯串聯(lián)和排列，即政府?dāng)?shù)據(jù)開放的環(huán)境、目標(biāo)與動力要素存在于政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求子體系中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、客體、內(nèi)容和手段要素存在于政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行子體系中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的結(jié)果要素存在于政府?dāng)?shù)據(jù)開放結(jié)果子體系中。

b.階段性。一是從“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的框架結(jié)構(gòu)看，包含“要求輸入”“運行轉(zhuǎn)化”和“結(jié)果輸出”三個階段，分別對應(yīng)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的要求子體系、運行子體系和結(jié)果子體系；二是從“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的“運行轉(zhuǎn)化”階段(對應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行子體系)看，包括政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)建與采集、組織與處理、儲存與發(fā)布、發(fā)現(xiàn)與獲取、增值與評價等五個子階段。

c.動態(tài)性。一方面，“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的要求子體系、運行子體系和結(jié)果子體系之間按照“要求輸入—運行轉(zhuǎn)化—結(jié)果輸出”的邏輯逐層遞進，并由此表現(xiàn)出動態(tài)性的特征；另一方面，在“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的運行子體系中，政府?dāng)?shù)據(jù)的創(chuàng)建與采集、組織與處理、儲存與發(fā)布、發(fā)現(xiàn)與獲取、增值與評價之間也存在遞進關(guān)系，并在總體上形成一個循環(huán)往復(fù)的“運行環(huán)”。

d.發(fā)展性?！斑^程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系不是一成不變和僵化停滯的，而是隨著外部環(huán)境與形勢要求的變化不斷自我改進和優(yōu)化，實現(xiàn)從低級形態(tài)向高級形態(tài)的演化升級，保持體系自身的持續(xù)更新與發(fā)展。比如，政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求子體系保持了與外部環(huán)境的緊密連接關(guān)系，并將其及時轉(zhuǎn)化為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)要求、價值要求、原則要求、現(xiàn)實要求等輸入政府?dāng)?shù)據(jù)開放的運行子體系，從而確保“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的與時俱進與持續(xù)發(fā)展。

e.開放性。“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的開放性體現(xiàn)為三種類型：一是環(huán)境的開放性，即與外部環(huán)境要求保持良性互動，及時回應(yīng)現(xiàn)實要求；二是利益的開放性，即面向利益相關(guān)方保持開放，實現(xiàn)公共利益的最大化；三是結(jié)果的開放性，即能夠從其產(chǎn)生的結(jié)果中獲得反饋，為下一周期政府?dāng)?shù)據(jù)開放的優(yōu)化改進提供依據(jù)。

4.3“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的應(yīng)用價值

“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系實現(xiàn)了外部環(huán)境要求、內(nèi)部運行環(huán)節(jié)、結(jié)果績效信息等政府?dāng)?shù)據(jù)開放關(guān)鍵要素的有機連接，對于從事政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的實務(wù)部門具有重要的應(yīng)用價值。

a.增強政府部門對數(shù)據(jù)開放外部環(huán)境中多元復(fù)雜利益訴求的回應(yīng)和互動能力。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的本質(zhì)目標(biāo)和根本任務(wù)是解決存在于政府?dāng)?shù)據(jù)開放外部環(huán)境中的問題和矛盾。按照“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的邏輯起點是政府?dāng)?shù)據(jù)開放外部環(huán)境中一系列要求(包括目標(biāo)要求、價值要求、原則要求和現(xiàn)實要求)的產(chǎn)生與出現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放外部環(huán)境中的多元和復(fù)雜要求通過“要求輸入”引起政府部門的關(guān)注與重視，并驅(qū)使政府部門作出及時回應(yīng)和互動。另一方面，各級政府部門需要適應(yīng)國內(nèi)外環(huán)境與形勢要求，主動調(diào)查、識別和掌握社會公眾的數(shù)據(jù)開放利益訴求，進而確立數(shù)據(jù)開放的價值遵循、指導(dǎo)原則、目標(biāo)愿景與行動方案，并最終通過資源配置、管理運行、組織協(xié)調(diào)、服務(wù)提供、績效考評等方式回應(yīng)和實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的外部環(huán)境要求。

b.指導(dǎo)政府部門及其工作人員有序、協(xié)調(diào)、規(guī)范、高效開展數(shù)據(jù)開放工作。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體操作與實施是政府部門關(guān)注的重點問題，也是影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放成效的關(guān)鍵因素?！斑^程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系表明，政府部門實施數(shù)據(jù)開放工作需要緊緊以數(shù)據(jù)為中心，圍繞數(shù)據(jù)管理生命周期的各個環(huán)節(jié)依序展開。沿著政府?dāng)?shù)據(jù)開放運行子體系中的政府?dāng)?shù)據(jù)“創(chuàng)建與采集—組織與處理—儲存與發(fā)布—發(fā)現(xiàn)與獲取—增值與評價”鏈條環(huán)，政府部門的數(shù)據(jù)開放工作得以形成一個任務(wù)清晰、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、過程流暢、規(guī)范高效的運轉(zhuǎn)體系。該運轉(zhuǎn)體系不僅從總體上保障和提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的有序性，而且在很大程度上為跨層級和跨部門的數(shù)據(jù)開放工作協(xié)調(diào)難題提供解決思路。

c.幫助政府部門實施基于數(shù)據(jù)開放結(jié)果的總結(jié)反饋與持續(xù)改進。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的問題在多大程度上被解決、需求在多大程度上被滿足與目標(biāo)在多大程度上被達成，均以政府部門開展數(shù)據(jù)開放工作的結(jié)果為判斷基礎(chǔ)。根據(jù)“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“結(jié)果輸出”體現(xiàn)為政治透明、經(jīng)濟增長、社會服務(wù)、公民權(quán)利、數(shù)據(jù)文化等?；谡?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生的結(jié)果與影響，政府部門可以對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的社會問題解決程度、公眾需求滿足程度、預(yù)期目標(biāo)達成程度等作出評估與總結(jié)。對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生的積極影響，應(yīng)當(dāng)上升為未來實施數(shù)據(jù)開放工作的有益經(jīng)驗；對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放產(chǎn)生的消極與不利影響，應(yīng)當(dāng)成為下一階段實施數(shù)據(jù)開放工作的關(guān)注重點。通過這兩方面的評估與總結(jié)，有助于推動政府部門數(shù)據(jù)開放工作水平的持續(xù)改進與提升。

5 結(jié) 語

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“體系”問題是政府?dāng)?shù)據(jù)開放研究的核心議題，也是我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐的重要關(guān)切。本文集中討論了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系構(gòu)建問題，主要得出如下結(jié)論：第一，政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系是指政府在實施數(shù)據(jù)開放過程中涉及的各種要素以及要素間邏輯關(guān)系構(gòu)成的整體。第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的構(gòu)成要素包括政府?dāng)?shù)據(jù)開放的環(huán)境、主體、客體、內(nèi)容、目標(biāo)、動力、手段、結(jié)果等。第三，“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出”的“過程”分析框架適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系框架的構(gòu)建，并可據(jù)此構(gòu)建出“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系。第四，“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系由政府?dāng)?shù)據(jù)開放的要求子體系、運行子體系和結(jié)果子體系構(gòu)成。第五，“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的基本特征包括邏輯性、階段性、動態(tài)性、發(fā)展性和開放性。第六，“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系具有增強環(huán)境回應(yīng)和互動、指導(dǎo)工作有序與協(xié)調(diào)開展、幫助結(jié)果反饋與持續(xù)改進等應(yīng)用價值。

本文可能的學(xué)術(shù)貢獻在于構(gòu)建了“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系理論框架，但也不可避免地存在如下不足之處：一是，僅指出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的構(gòu)成要素有哪些，尚缺乏進一步分析構(gòu)成要素間的邏輯關(guān)系；二是，僅從規(guī)范分析的層面構(gòu)建了“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系，尚未結(jié)合實踐案例對“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系進行實證研究；三是，構(gòu)建的“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系是一種單向的、封閉的、抽象的框架，尚未將影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的外部因素，比如用戶需求、上級政治任務(wù)、社會數(shù)據(jù)文化等考慮在內(nèi)；四是，處于不同發(fā)展階段和不同成熟水平的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實踐，其要求子體系、運行子體系和結(jié)果子體系有所不同，因而“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系的適用性存在限度；五是，對“過程型”政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系中三大子體系的分析還不夠全面、系統(tǒng)和深入。筆者下一步將針對上述研究不足做出持續(xù)討論，也期待更多學(xué)界同仁關(guān)注并推進該領(lǐng)域研究。