盧現(xiàn)祥 李慧

摘 ? 要：關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度起源的理論主要包括基于界定產(chǎn)權(quán)成本收益分析的自然資源資產(chǎn)排他性產(chǎn)權(quán)起源論、阿姆拜克的自然資源資產(chǎn)強力產(chǎn)權(quán)論、奧斯特羅姆的自然資源資產(chǎn)共有產(chǎn)權(quán)起源論。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本特征表現(xiàn)為：經(jīng)濟體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn);自然資源資產(chǎn)不斷升值與自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革滯后的矛盾推動著我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善;自上而下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計與自下而上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn);中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建與要素市場化配置體制機制的形成相互促進(jìn)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由于其特殊性，可以產(chǎn)生市場化效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、資本化效應(yīng)與生態(tài)化效應(yīng)。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的方向是：將堅持社會主義經(jīng)濟制度與遵循自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)演變規(guī)律結(jié)合起來;健全中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn);產(chǎn)權(quán)制度改革;制度效應(yīng)

中圖分類號：F205 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）02-0014-15

在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，充分發(fā)掘內(nèi)部市場活力、打通國內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵在于更高效的資源流動和要素配置。而要做到這些，必須健全中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系和要素市場化配置體制機制。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革與要素市場化配置改革是相互聯(lián)系、相互制約的。自然資源資產(chǎn)是我國要素市場的重要組成部分，而要素市場化又取決于完善的產(chǎn)權(quán)制度和嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。我國要素市場發(fā)育程度不高，自然資源開發(fā)過度、使用低效，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。只有重視和加強自然資源管理與生態(tài)文明建設(shè)，才能保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、打通國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)保駕護(hù)航。

自然資源管理體制的核心問題是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度問題。產(chǎn)權(quán)明晰是市場交易的前提。產(chǎn)權(quán)制度決定著自然資源資產(chǎn)的配置、分配和使用。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）指出，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是完善中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，構(gòu)建起歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用效率和保護(hù)力度明顯提升，推動生態(tài)文明建設(shè)。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)已經(jīng)明確，但實現(xiàn)目標(biāo)的改革方式和手段還需要探討。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由于其特殊性，可產(chǎn)生市場化效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、資本化效應(yīng)、生態(tài)化效應(yīng)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目的在于發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度效應(yīng)，解決自然資源使用和保護(hù)過程中的若干問題。

科斯重點研究了權(quán)利和權(quán)力的配置問題，這其中包括產(chǎn)權(quán)問題。他的研究拓展了大部分現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于市場配置資源的研究，因為資源配置的背后往往是權(quán)利和權(quán)力的配置。研究這一問題，對于處于轉(zhuǎn)型時期的中國經(jīng)濟具有更為重要的意義。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革問題實際上是權(quán)利和權(quán)力的配置問題。本文首先梳理理論界對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度起源的解釋與我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程及特點，探討我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯，然后運用產(chǎn)權(quán)理論分析我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的制度效應(yīng)，最后就自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深化提出相關(guān)建議。

一、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革的理論解釋

理論界關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的起源有多種解釋，歸納起來主要有三種：基于界定產(chǎn)權(quán)成本收益分析的自然資源資產(chǎn)排他性產(chǎn)權(quán)起源論;阿姆拜克的自然資源資產(chǎn)強力產(chǎn)權(quán)論;奧斯特羅姆的自然資源資產(chǎn)共有產(chǎn)權(quán)起源論。這三大關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)起源的理論框架對于探討自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度具有重要的理論意義。

（一）基于界定產(chǎn)權(quán)成本收益分析的自然資源資產(chǎn)排他性產(chǎn)權(quán)起源論

新制度經(jīng)濟學(xué)運用新古典理論分析了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的起源問題。這種自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)起源論主要通過考慮某一項資源產(chǎn)權(quán)界定的成本和收益變化來研究排他性產(chǎn)權(quán)的發(fā)展，當(dāng)外部性內(nèi)在化的收益大于成本時，就會產(chǎn)生排他性產(chǎn)權(quán)[1-2]。此后，利貝卡普引入利益集團(tuán)，拓展了制度經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)權(quán)起源理論，將產(chǎn)權(quán)起源理論一般化。

1.諾思的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)起源論

諾思在分析排他性權(quán)利界定的成本和收益時，引入了人口這一外生變量。通過分析人類從遠(yuǎn)古時期狩獵和采集向定居農(nóng)業(yè)演變過程中人口與資源基數(shù)之間的關(guān)系，說明了排他性產(chǎn)權(quán)形成的原因。最初時期，自然資源基數(shù)相對于人口的需求較為充裕，對資源設(shè)置排他性產(chǎn)權(quán)的成本超過其可能性收益，缺乏承擔(dān)界定和行使排他性資源產(chǎn)權(quán)費用的激勵機制，自然資源是公共財產(chǎn)。此后人口逐漸擴大，當(dāng)人口擴大到資源被充分利用的程度時，人口持續(xù)增加的壓力使資源日漸稀缺，人們?yōu)檎加泄藏敭a(chǎn)資源而發(fā)生沖突，建立自然資源排他性產(chǎn)權(quán)的可能性收益上升，促進(jìn)了排他性資源產(chǎn)權(quán)的界定。

2.德姆塞茨的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)起源論

德姆塞茨在1967年發(fā)表的《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》一文是對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及制度起源探討的經(jīng)典之作。不同于諾思產(chǎn)權(quán)起源論中人口增長導(dǎo)致資源稀缺的分析，德姆塞茨主要從商業(yè)貿(mào)易活動增加導(dǎo)致資源稀缺的角度來進(jìn)行分析。同時，在他的觀點中，產(chǎn)權(quán)的起源是一種新的產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生，是在舊產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生新的產(chǎn)權(quán)。德姆塞茨認(rèn)為，“新的產(chǎn)權(quán)的形成是相互聯(lián)系的人們對新的收益和成本可能性要求進(jìn)行調(diào)整的回應(yīng)?！盵2]當(dāng)共同財產(chǎn)資源價值增長時，更加明確界定權(quán)利的收益也會上升，將外部性內(nèi)在化的收益會大于成本，原有產(chǎn)權(quán)制度安排會為了適應(yīng)新的市場而變革，從而產(chǎn)生新的權(quán)利。

3.利貝卡普的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)起源論

加里·利貝卡普在《產(chǎn)權(quán)的締約分析》一書中研究了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的形成過程。他綜合了理論和歷史兩個方面，從微觀方面分析了推動產(chǎn)權(quán)制度建立或變化背后的參與各方以及在討價還價中地位的決定因素和政治力量。利貝卡普在分析產(chǎn)權(quán)的締約過程時主要關(guān)注“共有資源”的損失，政府或個人會為了減少共有資源的損失、獲取預(yù)期收益而去建立或調(diào)整產(chǎn)權(quán)以控制資源的使用[3]。共有資源的損失決定了界定排他性產(chǎn)權(quán)所能獲得的收益，本質(zhì)上類似于德姆塞茨對排他性產(chǎn)權(quán)收益的關(guān)注。在相對價格變動、生產(chǎn)和操作技術(shù)變化、偏好和其他政治參數(shù)變化的動態(tài)力量下，產(chǎn)生修改或重新安排產(chǎn)權(quán)的政治締約行為。

（二）阿姆拜克的自然資源資產(chǎn)強力產(chǎn)權(quán)論

除外部性理論外，在阿姆拜克之前，沒有解釋關(guān)于產(chǎn)權(quán)形成和初始分配問題的一般經(jīng)濟學(xué)理論。上述分析中由外部環(huán)境變化導(dǎo)致的成本收益分析僅局限于個體或小部分利益群體，然而這種情況下產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)一定會受到外部挑戰(zhàn)和掠奪。因為如果一個人剝奪他人產(chǎn)權(quán)的收益大于成本，他就會違背產(chǎn)權(quán)協(xié)議。阿姆拜克重點強調(diào)了強力在產(chǎn)權(quán)形成過程中的約束作用，解釋了稀缺資源產(chǎn)權(quán)形成和初始分配的實現(xiàn)過程，并運用19世紀(jì)加利福尼亞淘金熱案例進(jìn)行了經(jīng)驗檢驗。他認(rèn)為，個體或群體確保稀缺資源排他性使用的能力，即強制性排除其他潛在競爭者的能力，是一切所有權(quán)最終得以確立的基礎(chǔ)，決定社會財富初始分配的是強力而不是公平。任何個體或群體想要確保自己的稀缺資源產(chǎn)權(quán)，就必須具有強制性排除其他潛在競爭者的意愿和能力[4]。

（三）奧斯特羅姆的自然資源資產(chǎn)共有產(chǎn)權(quán)起源論

傳統(tǒng)集體理論認(rèn)為，自然資源等公共事物的使用者個人或個體難以組織起來就長遠(yuǎn)和公共利益采取集體行動，使用和治理公共事物需借助國家干預(yù)或產(chǎn)權(quán)私有方式，例如哈丁在《公地的悲劇》里提出了政府環(huán)境管制或私有化的解決方案[5]。奧斯特羅姆認(rèn)為，上述觀點建立在個體間溝通困難和個人無力改變規(guī)則的極端假設(shè)上，這一假設(shè)僅適用于大規(guī)模的公共事物治理情形，對于規(guī)模較小的公共事物治理和資源利用則完全不適用。她在《公共事物的治理之道》一書中研究了小規(guī)模公共池塘資源問題以及世界眾多國家自然資源管理實際案例，提出了自主組織和治理公共事物的集體行動制度理論，即自主組織理論，認(rèn)為一定條件下人們能夠為了集體利益而自主組織起來采取集體行動，在使用者界限分明、規(guī)則受到嚴(yán)格監(jiān)督和執(zhí)行等特定條件下，社區(qū)治理的結(jié)果優(yōu)于國家干預(yù)或私人產(chǎn)權(quán)[6]。這一研究為自然資源資產(chǎn)的利用和保護(hù)提供了新的思路。

二、我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程與基本特征

縱觀我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革具有如下基本特征：經(jīng)濟體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn);自然資源資產(chǎn)不斷升值與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后的矛盾推動著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善;自上而下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計與自下而上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn);中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建與要素市場化配置體制機制的形成相互促進(jìn)。

（一）經(jīng)濟體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn)

新中國成立后，我國建立起了自然資源公有產(chǎn)權(quán)制度。自然資源公有產(chǎn)權(quán)制度與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)。改革開放以后，我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，與此相對應(yīng)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度也發(fā)生了變化。經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)會影響自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的方向與進(jìn)程。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的變化大致可分為三個歷史階段。

第一個階段是新中國成立至20世紀(jì)70年代末，自然資源完全公有。自然資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)根據(jù)政府行為進(jìn)行，缺乏法律與行政規(guī)范依據(jù)。自然資源由國有企業(yè)實際使用。自然資源和自然資源產(chǎn)權(quán)的交易被禁止與限制。這一階段政府在經(jīng)濟體制上的權(quán)力過分集中，自然資源完全由行政支配。這一階段，自然資源完全公有帶來的問題主要有：一是因為沒有明確的產(chǎn)權(quán)，個人在使用自然資源過程中會作出短視的生產(chǎn)決策而忽略使用成本和長期投資可能性;二是產(chǎn)權(quán)的缺位阻礙了自然資源的交換和向更有價值的用途方面的配置，降低了自然資源的價值。計劃經(jīng)濟體制與自然資源公有是相互聯(lián)系、相互制約的。

第二個階段是20世紀(jì)70年代末至1988年，自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離且使用權(quán)不可交易。這一階段，《憲法》《民法通則》的修訂以及各項自然資源單行法律法規(guī)的頒布，使自然資源法律體系和產(chǎn)權(quán)制度逐步建立起來。這些法律法規(guī)將自然資源所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)行分離，并規(guī)定了自然資源的開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)。公有的自然資源由以往單一的國有壟斷企業(yè)使用變?yōu)橛蓡挝缓蛡€人依法開發(fā)利用。土地和礦產(chǎn)資源等部分自然資源的使用開始有償化。這一時期部分自然資源有償使用，但仍缺乏正式明確的制度規(guī)定，自然資源多被無償或低價獲取。自然資源使用權(quán)難以交易，甚至有些自然資源的交易還要受到懲罰。使用權(quán)不可交易的最大問題是導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)的低效使用，并導(dǎo)致大量自然資源資產(chǎn)的閑置。

第三個階段是1988年至今，自然資源使用權(quán)可以有償交易。1988年憲法修正案明確提出土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，標(biāo)志著自然資源產(chǎn)權(quán)可交易的開端。同年《土地管理法》的修改以及之后《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等的實施，使國有土地使用權(quán)可交易的產(chǎn)權(quán)制度正式確立起來。土地使用權(quán)交易的產(chǎn)權(quán)制度安排可以起到良好示范作用，推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新。此后，相繼有法律法規(guī)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的出讓交易、水資源使用權(quán)的可交易制度等。

限制自然資源上的“私所有權(quán)”和肯定“公所有權(quán)”成為當(dāng)代社會的新趨勢，自然資源國家所有權(quán)制度不斷豐富，公共所有權(quán)逐漸向復(fù)合權(quán)利屬性演變。自然資源國家所有權(quán)公共性可以通過公法和私法路徑實現(xiàn)。我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變化呈現(xiàn)上述一些趨勢，但由于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)利分置改革與分級行使全民所有權(quán)改革的滯后，自然資源使用權(quán)的有償交易無論是從范圍還是規(guī)模上看，都還不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。

我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的每個歷史階段均有特定的產(chǎn)權(quán)制度安排，與經(jīng)濟體制改革的步伐基本一致，經(jīng)濟體制改革與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn)?？傮w上講，從單一的所有權(quán)主體到國家、集體二元所有權(quán)主體，從單一的國有企業(yè)使用權(quán)主體到多元化的使用權(quán)主體，從使用權(quán)不可交易到使用權(quán)可有償交易，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變遷過程呈現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)分離且使用權(quán)可交易的趨勢。國家逐漸向社會放權(quán)、分權(quán)，突破了計劃經(jīng)濟時代行政配置自然資源的做法，開始發(fā)揮市場在自然資源配置中的作用。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革使自然資源資產(chǎn)價值和配置效率不斷提高，加強了自然資源的節(jié)約利用和有效保護(hù)。但總的來說，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（二）自然資源資產(chǎn)不斷升值與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革滯后的矛盾推動著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善

德姆塞茨和利貝卡普對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)起源的解釋都有一個共同點，那就是重視自然資源資產(chǎn)價值變化與產(chǎn)權(quán)制度變化的關(guān)系。自然資源資產(chǎn)價值狹義上是指自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值，是自然資源作為直接生產(chǎn)要素進(jìn)入社會生產(chǎn)環(huán)節(jié)或社會流通環(huán)節(jié)的價值。自然資源資產(chǎn)價值廣義上包括資源價值、環(huán)境價值、經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值等，其中經(jīng)濟價值是自然資源資產(chǎn)價值的核心體現(xiàn)[7]。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變遷經(jīng)歷了從無價到有價、從無償使用到有償使用、從不能交易到能交易、從權(quán)利不能分置到能分置等的變化過程。由于自然資源供給的稀缺性，隨著經(jīng)濟發(fā)展對自然資源需求的不斷增加，其價值將不斷提高。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變遷過程較為緩慢，自然資源產(chǎn)權(quán)市場運行基本還停留在“公”權(quán)市場階段，“私”權(quán)進(jìn)入和交易自然資源產(chǎn)權(quán)僅局限于一些狹小的領(lǐng)域，整個自然資源產(chǎn)權(quán)市場尚未形成。

自然資源資產(chǎn)價值提升與現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不相適應(yīng)，產(chǎn)生了矛盾沖突。自然資源產(chǎn)權(quán)公有，缺乏具體的產(chǎn)權(quán)主體。自然資源產(chǎn)權(quán)通過層層委托代理關(guān)系下放到各地政府、部門、單位和個人。在自然資源控制權(quán)的下放過程中，由于缺乏有效合理的交換產(chǎn)權(quán)及保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益的規(guī)則，而自然資源潛在價值又巨大，相關(guān)利益主體在爭奪自然資源開發(fā)權(quán)益過程中產(chǎn)生了各種問題與矛盾，如自然資源資產(chǎn)“非法”使用及非正式經(jīng)濟的比重較高，制度性交易成本較高且尋租腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重，國有自然資源收益流失，這導(dǎo)致自然資源配置和利用效率降低，自然資源生態(tài)環(huán)境遭到破壞。自然資源資產(chǎn)價值提升與現(xiàn)行自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不相適應(yīng)引致“巴澤爾困境”的產(chǎn)生，即在缺乏產(chǎn)權(quán)清晰界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度時，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟資源和機會，個體為權(quán)利而競爭的花費在總量上經(jīng)常達(dá)到或超過資產(chǎn)本身的價值[8]。這種矛盾隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入和經(jīng)濟發(fā)展水平的提升而變得日益突出。市場經(jīng)濟體制改革及經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對自然資源資產(chǎn)的強烈需求，使自然資源價值不斷提升，這激勵著各經(jīng)濟主體要求界定明晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，從而為自然資源的市場化配置提供制度條件。

（三）自上而下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計與自下而上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革有兩種路徑：一是政府主導(dǎo)的正式規(guī)則的立法或標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，是一種自上而下的強制性制度變革;二是非正式商業(yè)規(guī)則的演化或逐步轉(zhuǎn)化，引發(fā)政府主導(dǎo)的正式制度的變革以保障和強化已獲得的經(jīng)濟利益，這種制度變革自下而上涌現(xiàn)和擴散，是一種誘致性制度變遷。通過自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的前兩個特點可以發(fā)現(xiàn)，我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是自上而下的頂層設(shè)計與自下而上的產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn)的結(jié)果。

自上而下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計是我國制度優(yōu)勢所在。為推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革，中央出臺了一系列相關(guān)文件。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。國務(wù)院2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》再次強調(diào)了健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。黨的十九大報告提出要完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。2019年《意見》進(jìn)一步明確了實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的改革目標(biāo)。這里最重要的就是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬清晰（產(chǎn)權(quán)明晰），產(chǎn)權(quán)明晰包括產(chǎn)權(quán)明確、產(chǎn)權(quán)可自由交易、產(chǎn)權(quán)有保障三方面的含義。自下而上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的特色所在。我國疆域遼闊，自然資源種類豐富，多種形式的經(jīng)濟主體并存，導(dǎo)致各地的實踐活動既有共性又有獨特性，地理區(qū)域特征、人文環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣等要求在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中充分考慮地方非正式制度。

把自上而下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計與自下而上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合起來，是實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)、建立和完善中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵。土地等自然資源的有償使用及轉(zhuǎn)讓等與地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的變革多與地方政府及經(jīng)濟主體自下而上的改革推動相關(guān)。自然資源產(chǎn)權(quán)制度的缺陷使市場上產(chǎn)生了許多非正式經(jīng)濟和非法經(jīng)濟，如果能認(rèn)清和吸收市場中關(guān)于自然資源所有權(quán)與交換中的非正式規(guī)則，將這種無意識的社會和經(jīng)濟實踐納入思考，將會促進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)正式制度規(guī)則的確立和完善。如分級行使自然資源全民所有權(quán)改革的形成就是二者互動的結(jié)果，目的在于明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，這將是實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)的重要舉措。

自上而下的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的頂層設(shè)計與自下而上的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相互促進(jìn)，主要體現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的完善上。我國關(guān)于自然資源資產(chǎn)的相關(guān)法律法規(guī)在不斷完善中。德·索托在《資本的秘密》一書中提到，修正法律上的不足需要：找到真正的所有權(quán)社會契約;調(diào)整法律與這一契約相適應(yīng);研究出政治策略使這些變革成為現(xiàn)實[9]。一些國家在所有權(quán)制度設(shè)計中，承認(rèn)了官方法律制度之外的社會契約，并尋找方法將其納入合法法律范圍內(nèi)。我國類似于小產(chǎn)權(quán)房這類涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的問題，可以參考上述經(jīng)驗來加以妥善解決。

（四）中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建與要素市場化配置體制機制的形成相互促進(jìn)

中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的建立是要素市場化配置體制機制建立的前提。要素市場化配置實則是“產(chǎn)權(quán)配置”，要素價值實則是“產(chǎn)權(quán)價值”，產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化應(yīng)是一個緊密結(jié)合的有機整體[10]。要素市場化取決于完善的產(chǎn)權(quán)制度和嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，自然資源產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)市場化配置的核心制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革是要素市場化配置改革的重要組成部分，并且是關(guān)鍵的一部分。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革不推進(jìn)，要素市場化配置的體制機制就難以建立起來。

要素市場化配置體制機制的建立將不斷推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的完善。在我國，不同要素的市場配置程度不同，但總體上，市場配置自然資源要素的程度較低，主要依靠行政配置?？傮w上，我國形成了資金、勞動力和技術(shù)要素由市場調(diào)節(jié)配置，土地要素由計劃主導(dǎo)配置的國民經(jīng)濟體系。

就自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的初始分配而言，行政配置具有一定的合理性，但當(dāng)前的行政配置模式表現(xiàn)出越來越多的不適應(yīng)性，制度性交易成本也在不斷增加，長遠(yuǎn)來看，不利于自然資源配置效率的提高，且可能導(dǎo)致自然資源部門的腐敗問題。當(dāng)前，推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，首先需要相對穩(wěn)定的所有權(quán)安排，即堅持社會主義的自然資源資產(chǎn)的公有制，在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，明確國家所有與集體所有的邊界。然后，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)權(quán)利分置和分級行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，使市場在自然資源配置中發(fā)揮決定性作用。把要素市場化配置改革與健全中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系結(jié)合起來，既是對我國要素市場化改革的拓展與深化，又是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革方向。

三、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的制度效應(yīng)

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的不斷改革會產(chǎn)生相應(yīng)的制度效應(yīng)，制度的變革會改變經(jīng)濟主體的行為?，F(xiàn)階段，我們還難以對制度變革所引起的經(jīng)濟績效作出定量分析。這里從四大方面定性分析自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的制度效應(yīng)。

從理論上講，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具有排他性、可交易性、可分解性、安全性等屬性。這些屬性都建立在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬性越完備，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度就越有效率，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度效應(yīng)越能有效發(fā)揮。產(chǎn)權(quán)可以減少不確定性，使外部性內(nèi)部化，發(fā)揮激勵、約束和資源配置等功能。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由于其特殊性，可以產(chǎn)生如下制度效應(yīng)：市場化效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、資本化效應(yīng)與生態(tài)化效應(yīng)。這四個方面的制度效應(yīng)具有內(nèi)在聯(lián)系。明晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度可以產(chǎn)生市場化效應(yīng)，通過界定清晰的產(chǎn)權(quán)使外部性內(nèi)在化，減少市場失靈現(xiàn)象，利用和創(chuàng)建自然資源市場，由市場配置自然資源，同時利用市場的發(fā)現(xiàn)功能，提升開發(fā)利用自然資源的技術(shù)水平，更高效地配置和使用自然資源。自然資源產(chǎn)權(quán)的市場化交易可以提高自然資源資產(chǎn)的價值和收益，推動自然資源資產(chǎn)資本化，自然資源資產(chǎn)資本化收益反過來又可以推動自然資源生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)自然資源的生態(tài)服務(wù)價值。

完備有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)具有上述自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)基本屬性和制度效應(yīng)。判斷自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的完備性及其所產(chǎn)生的制度效應(yīng)，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)。不斷調(diào)整自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)安排或產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以優(yōu)化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度效應(yīng)，使之符合人們的價值取向和預(yù)期目標(biāo)。那么，當(dāng)前我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革取得的制度效應(yīng)如何？與《意見》中提到的形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)自然資源開發(fā)利用效率和保護(hù)力度明顯提升的預(yù)期目標(biāo)之間存在怎樣的差距呢？

（一）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的市場化效應(yīng)

產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟的基石。產(chǎn)權(quán)制度決定了什么能買、什么能賣，并產(chǎn)生有效的價格體系，所有的市場定價機制背后都是產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰包括產(chǎn)權(quán)明確、產(chǎn)權(quán)可自由交易、產(chǎn)權(quán)有保障三方面的含義。產(chǎn)權(quán)明晰可以提高市場的效率。

1.明晰的產(chǎn)權(quán)可使外部性內(nèi)在化，減少市場失靈現(xiàn)象

產(chǎn)權(quán)明晰有助于解決外部性問題。自然資源產(chǎn)權(quán)可以將所有者的自我利益與資源管理聯(lián)系起來，激勵決策者對其行為的成本和收益負(fù)責(zé)，作出有效利用自然資源和投資的決策，將外部性內(nèi)在化[11-12]，減少市場失靈現(xiàn)象。介于公有制和私有制之間的制度形式也可以有效率地解決外部性問題[6]。我國大量自然資源被置于公共領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)主體較為模糊。同時，由于缺少完備的信息以及管理自然資源的激勵，政府對自然資源的監(jiān)管效率并不高。這些都使得自然資源的使用具有較大外部性，產(chǎn)生了大量“搭便車”行為，以致自然資源利用低效、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。如果重新分配自然資源產(chǎn)權(quán)，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)主體，自然資源使用者將自己承擔(dān)使用自然資源的成本與收益，這會提高自然資源利用效率。自然資源資產(chǎn)的權(quán)利分置改革和分級行使全民所有權(quán)，是明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的重要舉措。

2.利用和創(chuàng)建市場可以有效配置自然資源

利用和創(chuàng)建市場的行動可以將自然資源配置到價值最高的用途，提高自然資源利用效率，保護(hù)自然資源。利用市場及價格信號可以使自然資源得到有效合理的配置，一方面，在自然資源使用過程中，可以減少和取消相關(guān)政府補貼，糾正補貼所造成的價格扭曲;另一方面，可以通過價格信號反映“私人”和“環(huán)境”雙重成本。例如，國際上一些國家減少或取消了使用水、森林等資源的補貼，更多地采用稅收和使用費制度。創(chuàng)建市場可以有效減少自然資源使用中的市場失靈，如明確財產(chǎn)權(quán)，建立可交易許可證和配額等。國際上一些國家明確了土地財產(chǎn)權(quán)、生物物種財產(chǎn)權(quán)、水許可證市場、可交易捕魚配額等。我國在眾多自然資源使用中應(yīng)用了稅收和使用費制度，并規(guī)定了礦業(yè)權(quán)交易、取水許可轉(zhuǎn)讓交易等制度，開始探索利用市場來優(yōu)化自然資源配置。

3.明晰產(chǎn)權(quán)可以更好地發(fā)揮市場的發(fā)現(xiàn)功能

明晰產(chǎn)權(quán)可以更好地發(fā)揮市場的發(fā)現(xiàn)功能。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰不僅可以鼓勵具備相應(yīng)能力的企業(yè)和社會資本進(jìn)入自然資源開發(fā)市場，而且可以持續(xù)有效地激勵人們從事經(jīng)濟活動和進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，更好地發(fā)揮市場的發(fā)現(xiàn)功能，促進(jìn)自然資源的有效開發(fā)與利用，保護(hù)自然資源。

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用可以很好地說明明晰產(chǎn)權(quán)的市場發(fā)現(xiàn)功能的重要性。市場有助于探礦發(fā)現(xiàn)，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，市場化制度通過影響礦產(chǎn)資源勘探支出力度而使大礦產(chǎn)的發(fā)現(xiàn)頻率上升1倍多，平均使一國每年探得的大型礦產(chǎn)數(shù)量上升0.014[13]。我國頁巖氣資源儲量列世界第一，具有巨大資源潛力，但是頁巖氣開發(fā)進(jìn)展緩慢，其中一個重要原因就是進(jìn)入壁壘。油氣上游勘探開發(fā)主要依賴中石油和中石化兩大企業(yè)，油氣地質(zhì)資料屬于壟斷信息，使新興頁巖氣公司在油氣開發(fā)競爭中處于劣勢，企業(yè)成本巨大，一定程度上影響了勘查開發(fā)進(jìn)程。

我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革市場化程度還不高，自然資源使用權(quán)交易限制較大，阻礙了自然資源的發(fā)現(xiàn)和使用效率的提高。大多數(shù)企業(yè)進(jìn)入資源壟斷性行業(yè)面臨較高的壁壘，而有些國有企業(yè)則能以較低成本獲取自然資源控制權(quán)，這些企業(yè)往往缺乏改進(jìn)開發(fā)利用自然資源技術(shù)的激勵，導(dǎo)致自然資源開發(fā)利用效率不高。例如，我國《物權(quán)法》和相關(guān)法規(guī)條例確定了無線電頻譜資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的歸屬，但尚未明確界定該項資源的使用、轉(zhuǎn)移、分割和流動等權(quán)利。這導(dǎo)致我國的頻譜資源財產(chǎn)權(quán)利質(zhì)量不高，難以在現(xiàn)實中實現(xiàn)頻譜資源的市場化配置，不利于資源的最有效利用和技術(shù)進(jìn)步。

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的資源配置效應(yīng)

1.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的資源配置功能

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具有資源配置功能。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰，可以減少外部性，約束、規(guī)范和解決人們?yōu)闋帄Z稀缺性自然資源而產(chǎn)生的相互競爭和利益沖突，減少由于競爭秩序混亂而造成的自然資源浪費。同時，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，可以充分發(fā)揮不同產(chǎn)權(quán)主體的積極能動性，激勵人們進(jìn)行投資和創(chuàng)新活動，實現(xiàn)自然資源的合理配置與有效利用。科斯曾言，在交易成本不為零的社會，有的產(chǎn)權(quán)配置會提高效率，而另一些產(chǎn)權(quán)配置則可能讓民眾陷入貧窮[14]。

新制度經(jīng)濟學(xué)拓展了新古典經(jīng)濟學(xué)關(guān)于資源配置最優(yōu)問題的討論，將其與經(jīng)濟社會的激勵結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來，而這又是由制度及產(chǎn)權(quán)決定的。產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)，私有產(chǎn)權(quán)賦予了人們與他人交易自身所擁有資源的權(quán)利?？扑苟ɡ肀砻?，產(chǎn)權(quán)明晰可以減少交易的不確定性，降低交易成本，促進(jìn)市場交易，并提升資源配置效率。在產(chǎn)權(quán)明晰以及完全的市場信號條件下，合理的市場價格機制使自然資源得到最佳配置與最佳利用。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)越明晰，自然資源的市場價值越能反映其真實價值，自然資源配置和使用效率也越高。

2.自然資源經(jīng)濟價值與配置效率不斷提升

我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革取得的資源配置效應(yīng)在于自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值的實現(xiàn)與不斷提升，自然資源配置效率得到提高。

在自然資源完全公有階段，不存在自然資源和自然資源產(chǎn)品的交易，自然資源不是商品，不具有自然資源價值。在此后自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離且使用權(quán)不可交易階段，自然資源使用權(quán)通過行政審批方式被無償獲取，部分自然資源的使用有償，自然資源價值有所顯現(xiàn)。

在自然資源使用權(quán)有償交易階段，自然資源資產(chǎn)價值大幅增加。就土地資源而言，1988年建立國有土地使用權(quán)交易制度之后，城市土地價值開始大幅增加。1993—2017年國有建設(shè)用地出讓情況如圖1（下頁）所示①，其中單位面積土地收益由土地出讓收入與出讓面積之比計算得到。可以看到，單位面積土地收益從2001年之后呈現(xiàn)顯著的增加趨勢，由于在2006年土地出讓招拍掛制度全面深化，土地收益出現(xiàn)了大幅增加。就礦產(chǎn)資源而言，2003—2017年我國礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量與收益情況如圖2所示，其中探礦權(quán)與采礦權(quán)出讓收益分別由探礦權(quán)出讓合同金額與出讓宗數(shù)之比以及采礦權(quán)出讓合同金額與出讓宗數(shù)之比得到?？梢钥闯?，從2006年全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度開始，探礦權(quán)與采礦權(quán)出讓均價相比之前都有顯著增加。就森林資源而言，根據(jù)目前可公開獲得的第七次、第八次全國森林資源清查核算結(jié)果，森林資源存量中的林地林木資源物質(zhì)量與價值量如表1（下頁）所示。林地資產(chǎn)與林木資產(chǎn)價值的增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于林地資產(chǎn)實物存量與林木資產(chǎn)實物存量的增長率，說明森林資源中的林地資產(chǎn)與林木資產(chǎn)價值在逐漸增加。我國目前核算的林地價值可能低估了林地的真實價值，在森林資源經(jīng)營利用實行用途管制的背景下，林地的真實價值尚未完全體現(xiàn)，森林資源潛在經(jīng)濟價值巨大。這一階段，自然資源資產(chǎn)價值的提升表明自然資源使用權(quán)可交易制度有助于推動自然資源市場化改革，提升自然資源經(jīng)濟價值。而隨著自然資源經(jīng)濟價值的提升，自然資源的配置和使用效率也得到大幅提升。以土地資源為例，農(nóng)地確權(quán)可以提高農(nóng)戶的出租概率和土地流轉(zhuǎn)量，提高土地資源的內(nèi)在價值，使平均土地流轉(zhuǎn)量上升近1倍，使土地租金率大幅上升約43.3%，優(yōu)化了土地配置[15]。在我國城市建設(shè)用地的出讓過程中，城市的土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)傳統(tǒng)越好，工業(yè)用地地價越高，城市建設(shè)資源利用效率就越高[16]。

3.自然資源配置低效問題仍然存在

當(dāng)前我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不完善，自然資源產(chǎn)權(quán)制度的資源配置效應(yīng)尚未完全發(fā)揮，主要體現(xiàn)在自然資源行政配置與產(chǎn)權(quán)制度配置產(chǎn)生的不同效果上。

一是表現(xiàn)為自然資源配置效率的不同。政府過多干預(yù)自然資源配置，控制了大部分自然資源的定價，使自然資源交易價格不能真實反映自然資源資產(chǎn)的價值與稀缺程度，自然資源使用者缺乏經(jīng)濟地使用自然資源和使自然資源產(chǎn)出最大化的激勵，甚至使用自然資源時往往超過自身實際需要，導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)的配置和使用低效，自然資源生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

以土地、礦產(chǎn)和水資源為例，雖然我國土地使用權(quán)和礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)在特定條件下可以流轉(zhuǎn)，但仍缺乏進(jìn)一步的具體規(guī)定。土地一級市場由政府高度壟斷，二級市場還不完善。這一方面使得城市土地價格和住房價格不斷上漲，貧富差距不斷增大;另一方面使得城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率低下。1990—2018年，全國鄉(xiāng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村常住人口減少了33%，但村莊占地面積擴大了13%。在此期間，全國人口增長了22%，而市、縣、鎮(zhèn)、村占地面積增加了65%[17]。同時，區(qū)域間城市建設(shè)用地配置效率低下，東部人口流入地城市受到土地資源限制而出現(xiàn)土地價格和住房價格高企，中西部、中小城市則無效占地過多、工業(yè)園過剩、新城空置;農(nóng)村集體建設(shè)用地的價值因缺乏正式的法律保障而不被合法確認(rèn)與顯化，導(dǎo)致集體建設(shè)用地開發(fā)無序混亂、配置和利用效率較低。礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)“招拍掛”市場交易出讓制度不完善，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，使礦產(chǎn)資源被低價、低成本獲取和開發(fā)，礦產(chǎn)資源利用技術(shù)缺乏、效率低下。數(shù)據(jù)表明，我國煤礦平均資源回收率為30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國、加拿大、德國和澳大利亞等發(fā)達(dá)國家80%左右的回收率[18]。以水資源為例，現(xiàn)階段我國水價定價機制不完善，缺乏市場化的定價機制，水價標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，研究表明，在我國市場化改革進(jìn)程越快的省份，水資源配置效率越高[19]。

二是表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展績效的不同。自然資源作為重要的生產(chǎn)投入要素，其儲量和利用會影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。由于產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度的差異，自然資源儲量豐富或貧乏并不決定地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的高低。對經(jīng)濟發(fā)展的歷史研究顯示，自然資源儲量豐富的南美地區(qū)在“二戰(zhàn)”后的經(jīng)濟發(fā)展中遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于自然資源貧乏的歐洲和東南亞地區(qū);我國西部省份自然資源儲量巨大，經(jīng)濟社會發(fā)展卻不如儲量相對較少的東部地區(qū)。不完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是導(dǎo)致地區(qū)“資源詛咒”效應(yīng)的主要原因。

（三）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的資本化效應(yīng)

1.自然資源資本化價值不斷增加

我國自然資源的價值在相當(dāng)長的時間內(nèi)沒有被充分認(rèn)識。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善，自然資源價值開始增加，并不斷實現(xiàn)資本化。自然資源產(chǎn)權(quán)界定清晰且可交易，是自然資源轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)并實現(xiàn)資本化的決定性條件。

1998年國家實行住房制度改革，土地和房地產(chǎn)價格開始增加，土地房地產(chǎn)等資產(chǎn)實現(xiàn)貨幣化。從20世紀(jì)90年代初期到2003年，M2/GDP比重上升主要是因為原來不能交易的資產(chǎn)（土地、產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)等）的貨幣化。土地資源市場化交易一方面使房地產(chǎn)價格升高，城鎮(zhèn)居民房產(chǎn)財富不斷增加，另一方面實現(xiàn)了土地資源的資本化增值。在土地使用權(quán)的交易流轉(zhuǎn)中，居民抵押城鎮(zhèn)土地使用權(quán)可以獲得抵押貸款。土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不斷提高，土地價值也不斷增加，提高了土地產(chǎn)權(quán)作為抵押資產(chǎn)的抵押價值與獲得的土地抵押貸款。

2.農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入增加受限，城鄉(xiāng)收入差距較大

德·索托在《資本的秘密》一書中提到，發(fā)展中國家的絕大多數(shù)居民擁有龐大的資產(chǎn)，即使是在最貧窮的國家，窮人也有積蓄。但是，由于正式所有權(quán)法律只對少數(shù)有特權(quán)的人開放，廣大窮人缺乏正式所有權(quán)法律的保障，他們的資產(chǎn)不具有安全性，交易只限于局部的熟人圈子中，無法抵押投資，從而無法順利轉(zhuǎn)化成資本[9]。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度存在的缺陷，影響了自然資源資本化進(jìn)程。

這里以土地資源為例來加以說明。由于缺乏相應(yīng)的法律保障，農(nóng)民集體土地所有權(quán)屬于非正式的產(chǎn)權(quán)，財產(chǎn)合法性得不到保障，長期停留在非法或非正式的低級市場交換活動中，集體土地的市場價值沒有得到充分實現(xiàn)。同時，現(xiàn)行《土地管理法》不允許集體建設(shè)用地抵押、融資，只有少部分集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠順利抵押，且從事抵押業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)多是農(nóng)村信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行等地方金融機構(gòu)。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的非正式性與轉(zhuǎn)讓抵押的限制，不利于集體所有土地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村金融市場的發(fā)育，導(dǎo)致集體建設(shè)用地利用效率低下與農(nóng)民財產(chǎn)性收入較低，限制了農(nóng)村居民資本的增加。

隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，土地需求增加，土地資源的價值也將不斷增加。在土地資源流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的各種沖突與糾紛促進(jìn)了正規(guī)土地所有權(quán)的確立。正規(guī)土地所有權(quán)可以保障土地所有者權(quán)益，確保土地所有權(quán)的安全性，使土地所有權(quán)能進(jìn)行抵押貸款，提高投資和生產(chǎn)效率。改革土地產(chǎn)權(quán)，盡可能松綁土地資產(chǎn)的交易限制以及允許集體土地能夠抵押融資并能獲得正規(guī)金融支持，都會減少交易成本，增加農(nóng)村居民資本。例如，承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋等土地確權(quán)改革有效保護(hù)了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入。目前正在推行的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押、入市等試點，也有助于農(nóng)村居民資本的增加。

（四）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的生態(tài)化效應(yīng)

1.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的生態(tài)化功能

越來越多學(xué)者認(rèn)識到了市場化工具對于解決生態(tài)環(huán)境問題的重要作用。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度具有生態(tài)化功能，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰能提供將外部性成本內(nèi)在化的動力，解決環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任問題，約束與激勵自然資源使用者產(chǎn)生保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的行為，同時自然資源資本化也可以促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。

自然資源產(chǎn)權(quán)界定清晰且可流轉(zhuǎn)能直接促進(jìn)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在美國，政府或私人民間團(tuán)體可以直接購買一定區(qū)域的自然資源或自然資源開發(fā)權(quán)，如森林、農(nóng)田或水源地，通過控制私人自然資源領(lǐng)域的開發(fā)，將其保護(hù)或保留起來，這有助于減少污染和保護(hù)自然資源。同時，自然資源產(chǎn)權(quán)所有者會在保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的過程中受益，促進(jìn)他們更進(jìn)一步的保護(hù)行為。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度可以通過自然資源資本化過程間接促進(jìn)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。有產(chǎn)權(quán)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，自然資源資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀毁Y源資本增量，在資本化運作過程中實現(xiàn)其價值，并不斷增值獲取利潤，得到的利潤可以反過來再支持自然資源生態(tài)建設(shè)，從而形成利用和保護(hù)自然資源的良性循環(huán)。

2.自然資源生態(tài)服務(wù)價值不斷提升

自然資源生態(tài)服務(wù)價值是自然資源體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的功能性價值，關(guān)系到人類福祉，其價值極高，甚至無法計量。自然資源生態(tài)服務(wù)價值的定性、定量分析都比較困難，一直以來都沒有得到充分評價，自然資源生態(tài)服務(wù)被當(dāng)作免費公共服務(wù)，自然資源被過度浪費與破壞。隨著我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善，自然資源不再被當(dāng)作免費產(chǎn)品，其價值得到顯現(xiàn)，生態(tài)服務(wù)價值也受到了更多重視。如水權(quán)交易、碳匯交易、商品林開發(fā)、森林旅游等市場化方式，都起到了補償自然資源生態(tài)價值、保護(hù)自然資源的作用。

近年來，關(guān)于自然資源生態(tài)服務(wù)價值的評估不斷增多。2013年，國家林業(yè)局對森林生態(tài)服務(wù)方面涉及的13項生態(tài)服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行核算，評估了全國森林資源的生態(tài)服務(wù)價值。結(jié)果表明，在第八次全國森林資源清查（2009—2013年）期間，全國森林生態(tài)服務(wù)年價值量由第七次（2004—2008年）清查期末的10.01萬億元增長到12.68萬億元，增長了26.7%。此次森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的核算涉及的只是在目前技術(shù)手段條件下可測量的生態(tài)服務(wù)，因而遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估了實際的森林生態(tài)服務(wù)價值。

自然資源生態(tài)服務(wù)價值的量化復(fù)雜且困難，人們普遍認(rèn)為其是動態(tài)發(fā)展變化的。隨著人口持續(xù)增加以及經(jīng)濟社會發(fā)展中工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，自然資源生態(tài)服務(wù)的稀缺性將不斷凸顯，人們對自然資源生態(tài)服務(wù)的支付意愿也會提高，形成對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場需求，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值也將不斷增長。

3.探索更有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)化效應(yīng)

目前征收的生態(tài)環(huán)境補償費以及興起的生態(tài)旅游經(jīng)濟對自然資源的生態(tài)補償價值，都體現(xiàn)了自然資源的生態(tài)服務(wù)價值。然而，還存在許多問題，如補償方式單一、標(biāo)準(zhǔn)較低且效率低效，遠(yuǎn)不能真正體現(xiàn)自然資源的稀缺性和其潛在的巨大價值，未能建立起完備的利益引導(dǎo)機制，阻礙了自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的提升。對自然資源賦予產(chǎn)權(quán)，充分利用自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的生態(tài)化效應(yīng)，可以從根本上保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。

我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革有兩大方向：一是從權(quán)利層面看，在堅持社會主義自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)國家和集體所有制的基礎(chǔ)上，實施權(quán)利分置改革;二是分級行使自然資源全民所有權(quán)。這實質(zhì)上都是在明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。在所有權(quán)可轉(zhuǎn)移并有法律保障的前提下，明確產(chǎn)權(quán)主體是最有效的環(huán)保方式，國際上很多案例證明了這一結(jié)論，如加拿大不列顛哥倫比亞省的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度使捕撈殆盡的大比目魚數(shù)量回升;巴西將熱帶雨林的小塊土地分給大量農(nóng)戶和農(nóng)場主，減少了森林砍伐率。

需要說明的是，并不是只有私有產(chǎn)權(quán)才是最好的管理自然資源的產(chǎn)權(quán)制度，除此之外還有其他方式。如政府管制，對自然資源賦予公共所有權(quán)，讓政府發(fā)揮作用來解決環(huán)境問題[5]。還有共有產(chǎn)權(quán)制度，由部分人或集體所有，具有排他性特征，一定條件下人們能夠為了集體利益而自主組織起來采取集體行動，其結(jié)果優(yōu)于國家干預(yù)或私人產(chǎn)權(quán)。在瑞士、日本和西班牙的一些地區(qū)，對土地、草場、水體等自然資源均實行共有產(chǎn)權(quán)制度[6]。此外，還有英格蘭、南美安第斯山脈的共有田野農(nóng)業(yè)及土耳其的共有漁業(yè)資源[20]。

自然資源不僅具有重要的經(jīng)濟價值，而且具有重要的生態(tài)服務(wù)價值。在當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展背景下，必須重視平衡經(jīng)濟增長與資源利用、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。通過構(gòu)建公有制下的自然資源資產(chǎn)權(quán)“雙分”（權(quán)利分置和分級）自然資源的管理體制，使市場決定資源配置和更好地發(fā)揮政府的作用在自然資源資產(chǎn)管理體制中充分體現(xiàn)出來，從而強化自然資源整體保護(hù)、促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用，推動自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)和合理補償。

四、結(jié)論與政策建議

由前述分析可知，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革與經(jīng)濟體制改革是相互適應(yīng)的，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，而經(jīng)濟體制的改革深化又促進(jìn)了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的完善。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度具有的市場化效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、資本化效應(yīng)、生態(tài)化效應(yīng)日益顯現(xiàn)。也應(yīng)看到，我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度仍不夠完善，自然資源要素市場改革滯后于經(jīng)濟發(fā)展的需求，不能準(zhǔn)確反映自然資源的稀缺性和潛在巨大價值，自然資源配置和利用效率、社會福利以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)程度與預(yù)期目標(biāo)之間存在較大差距。根據(jù)上述分析，就我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的深化提出如下建議。

（一）將堅持社會主義經(jīng)濟制度與遵循自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)演變規(guī)律結(jié)合起來

中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)需重點研究的問題。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度演變有其自身規(guī)律，本文梳理的理論界關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的三大理論解釋對于我們認(rèn)識自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)演變的規(guī)律具有啟示意義。

我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革是兩大矛盾作用的產(chǎn)物：一是既要堅持自然資源資產(chǎn)公有制，又必須明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán);二是自然資源資產(chǎn)價值不斷上升與產(chǎn)權(quán)制度改革滯后的矛盾。前者是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的特色，而后者是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革的內(nèi)在動力。要研究如何藏富于民，就要賦予居民以資產(chǎn)并予以產(chǎn)權(quán)保護(hù)。村集體的用地、農(nóng)民的舊宅能否在市場上交換，居民包括房產(chǎn)在內(nèi)的財產(chǎn)能否得到永久承認(rèn)，壟斷的市場、土地及金融等要素能否對內(nèi)開放、讓利于民，直接關(guān)系到國內(nèi)大循環(huán)的效果好壞。將健全中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系與構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制結(jié)合起來，可大大地釋放相應(yīng)紅利。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)根據(jù)各類自然資源自身特性界定相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能界限，私人擁有并不一定會比政府所有效率高。自然資源種類豐富，其在數(shù)量、價值、功能、開采等特性上存在巨大差異，因而需要根據(jù)各類資源的不同屬性界定相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能界限。界定自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能界限取決于自然資源的凈價值（凈租），即自然資源對特定個人（潛在尋租者）的價值減去攫取自然資源所需的成本（尋租成本）[8]。也就是說，自然資源產(chǎn)權(quán)締約行為取決于減少共有自然資源損失而獲得的收益、產(chǎn)權(quán)合同締約的成本，以及確定和鞏固產(chǎn)權(quán)的成本[3]。因此，私人擁有并不一定比政府所有效率高。如果測量和監(jiān)督成本很高，超過評估的價值，自然資源就會被置于公共領(lǐng)域，成為共同財產(chǎn)。若共同財產(chǎn)的利用受到限制，就能更好地界定權(quán)利。界定和實施自然資源產(chǎn)權(quán)的成本與自然資源物理特征和自然資源價值有關(guān)[3]。如果自然資源是穩(wěn)定、可觀察的，自然資源產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管和實施成本就較低，例如表層礦藏、牧場、土地、林地等自然資源，個人產(chǎn)權(quán)界限的清晰界定就較為容易，可以試行多元所有權(quán)體系，對自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有償分割或組合出讓，以減少自然資源共有損失，實現(xiàn)不同產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益。如果自然資源是流動性強且不易觀察的，監(jiān)督和實施自然資源產(chǎn)權(quán)的成本就高，可以采取公有的產(chǎn)權(quán)安排。除此之外，對于商業(yè)性自然資源，也可以試行多元所有權(quán)體系;而公益性自然資源如生態(tài)公益林、草原等應(yīng)采取公有和公共管理的產(chǎn)權(quán)制度。

（二）健全中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想及習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，應(yīng)不斷完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，構(gòu)建公有制下的“雙分”自然資源管理體制，這也是中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的特征。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革要解決兩大問題：一是解決“巴澤爾困境”;二是建立公有制下的“雙分”自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的真正目的，不只是使產(chǎn)權(quán)主體受益，而且要激勵產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行更大規(guī)模的投資、生產(chǎn)和創(chuàng)新，進(jìn)一步增加財富，給社會帶來更多益處。

資源配置的背后是權(quán)利和權(quán)力的配置問題，研究這一問題對于轉(zhuǎn)型時期的中國具有重大意義。公有制下的“雙分”自然資源產(chǎn)權(quán)制度是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)模式。為此，一方面，要實施社會主義公有制基礎(chǔ)上的自然資源資產(chǎn)權(quán)利分置改革。權(quán)利分置改革的制度效應(yīng)將會不斷釋放出來，如：“三權(quán)”分置改革對土地財產(chǎn)權(quán)屬性的強化大大提升了農(nóng)民收入水平;“三權(quán)”分置改革明晰了土地財產(chǎn)權(quán)主體，有效破解了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置難題;“三權(quán)”分置改革對土地財產(chǎn)權(quán)的保障與限制使得農(nóng)民的權(quán)益得到更充分的保障;“三權(quán)”分置改革界定了土地財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);積極推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革讓農(nóng)民擁有更多的獲得感。另一方面，要實施自然資源資產(chǎn)分級行使所有權(quán)的改革。堅持編制自然資源清單是基礎(chǔ)、建立健全管理體制是保障、建立收益分配機制和財政支出責(zé)任體系是核心的基本思想，要牢牢把握分級行使所有權(quán)的三大原則：一是堅持國家安全至上原則，事關(guān)國家經(jīng)濟安全、國防安全和生態(tài)安全的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使;二是堅持簡政放權(quán)原則，要充分調(diào)動各級地方政府的積極性;三是堅持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，實現(xiàn)保護(hù)事權(quán)與財政支出相對等。要立足于公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)動態(tài)分類調(diào)整機制，從加快編制分級行使全民所有自然資源清單、健全和完善自然資源資產(chǎn)管理體制、建立健全自然資源資產(chǎn)收益分配機制和財政支出責(zé)任體系等方面，探討分級行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)體制的實現(xiàn)路徑，并在此基礎(chǔ)上分析其中可能面臨的重難點問題和障礙，把握這一產(chǎn)權(quán)行使機制的實施條件和基本著力點，為完善我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使機制、構(gòu)建符合要求的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系提供指導(dǎo)。

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Abstract： The origin theories of property right of natural resources assets mainly include exclusive property right origin theory of natural resources assets based on cost-benefit analysis of defining property right， strong property right theory of natural resources assets by Ambeck and common property right theory of natural resources assets by Ostrom. The course and characteristics of China's natural resources property right system reform are as follows： the economic system reform and natural resources property right system reform promote each other; the contradiction between natural resources assets rising and natural resources property right system reform lagging behind promotes the reform and perfection of China's natural resources property right system; the top-level design of central top-down natural resources property right system reform and bottom-up natural resources property right system reform promote each other; the construction of natural resources property right system with Chinese characteristics and the formation of factor market allocation system promote each other. Due to its particularity， the property rights of natural resources assets can produce the following institutional effects： marketization effect， resource allocation effect， capitalization effect and ecological effect. In the future， the direction of China's natural resources property right system reform is to combine adhering to the socialist economic system with following the own laws of the evolution of natural resources property rightsand to improve the property right system of natural resources with Chinese characteristics.

Key words： natural resource assets; property rights; institutional effect