[摘 要]應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度是基于突發(fā)事件的緊迫性與高度破壞性而產(chǎn)生的以維護(hù)公共利益為目的對私人權(quán)益合法克減的行政制度，所以應(yīng)權(quán)力有規(guī)、行為有序。然而頂層設(shè)計(jì)的缺失，地方立法體例差異及立法內(nèi)容的雷同、模糊和缺失等現(xiàn)實(shí)問題掣肘地方應(yīng)急征用與補(bǔ)償實(shí)踐工作的開展。根據(jù)新冠肺炎疫情期間地方應(yīng)急征用工作的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)牡胤搅⒎ㄖ挥忻鞔_價值取向，重視保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，健全、細(xì)化應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作的主體內(nèi)容及程序規(guī)范，才能從本地區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)，突破現(xiàn)有的原則性內(nèi)容多、不具備可操作性的地方立法局限，才能使得地方應(yīng)對處置工作具有科學(xué)化和規(guī)范化。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急征用;突發(fā)事件;征用與補(bǔ)償;地方立法

[中圖分類號]D922. 14 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2021）02-0100-08

Comparative analysis of local legislation on emergency requisition and compensation system

SONG Min，ZHANG Hao-han

（Law School， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract：The system of emergency requisition and compensation is an administrative system of legal derogation of private rights and interests for purpose of safeguarding public interests， which is based on the urgency and high destructiveness of emergencies. Therefore， the power should be regulated and the behavior should be lawful and orderly. However， the practice of local emergency requisition and compensation is hampered by some practical problems， such as the lack of top-level design， the difference of local legislative style and the similarity， ambiguity and absence of legislative content. According to the experience of local emergency requisition for COVID-19， only by clarifying the value orientation， attaching importance to the protection of the legitimate rights and interests of administrative counterpart， and perfecting and refining the main content and procedures norms of emergency expropriation and compensation， can the local legislation of emergency requisition and compensation from the actual needs of the region break through the existing limitation of local legislation， which is too much in principle and operable， and only in this way can the local response and disposal work be scientific and standardized.

Key words：emergency requisition; emergency; requisition and compensation; local legislation

當(dāng)今世界正處在百年未有之大變局的加速演進(jìn)期，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)增多，各類突發(fā)事件層出不窮。在2020年初的新冠肺炎疫情重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，各級政府在黨中央的全面部署與指揮下，采取了一系列行之有效的行政應(yīng)急措施，應(yīng)對效果顯著。但是也出現(xiàn)了“云南征用重慶口罩”等應(yīng)急征用亂象。征用權(quán)力的無序?yàn)E用不僅不能滿足高效應(yīng)對應(yīng)急問題的現(xiàn)實(shí)需求，反而會雪上加霜地對公共利益造成更大的損失。這一現(xiàn)象亟待通過法律進(jìn)行規(guī)制。學(xué)界多是站在國家層面對現(xiàn)行應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度進(jìn)行研究討論，以地方立法為視角進(jìn)行比較研究尚為鮮見。因此，本文擬以行政相對人的合法權(quán)益為核心，從地方立法的視角，對應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念進(jìn)行法律分析，比較檢視應(yīng)急征用與補(bǔ)償之地方立法的主體、內(nèi)容、程序等存在的問題，為完善我國應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的立法提供建議。

一、應(yīng)急征用與補(bǔ)償相關(guān)概念之法律分析

（一）行政征用與補(bǔ)償

行政征用與補(bǔ)償（以下簡稱征用與補(bǔ)償）是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，出于公共利益的需要，強(qiáng)制性地使用相對人的財(cái)產(chǎn)并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨閇1]。在我國現(xiàn)行法律規(guī)定中，征用有時與征收作為一組法律術(shù)語出現(xiàn)，而補(bǔ)償則通常作為征用的對應(yīng)行為而存在。關(guān)于征用與補(bǔ)償制度的法律主要有《憲法》《立法法》《民法典》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《森林法》《國防法》等共計(jì)29部①。其中，《憲法》對征用與補(bǔ)償制度作了根本性規(guī)定②，明確以維護(hù)公共利益為目的的行政征用與征收導(dǎo)致受國家保護(hù)且不受侵犯的財(cái)產(chǎn)權(quán)益克減，必須給予補(bǔ)償，即基于公共利益的需求行政主體可以對私人所有的合法財(cái)產(chǎn)以及集體所有的土地進(jìn)行征收與征用，但無補(bǔ)償無征用?！读⒎ǚā穭t明確了征用及征收制度的立法位階，即征用與征收制度屬于法律保留事項(xiàng)，只能由全國人大及常委會制定法律加以規(guī)定③[2]。《民法典》規(guī)定了征用的返還和補(bǔ)償制度，明確因行政征用行為影響被征用人的用益物權(quán)的行使或?qū)е掠靡嫖餀?quán)的消滅應(yīng)作出公平且合理的補(bǔ)償④?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》從適用條件、協(xié)作機(jī)制、法律責(zé)任就突發(fā)緊急事件下的行政征用與補(bǔ)償制度進(jìn)行了規(guī)定⑤。從立法情況來看，我國關(guān)于征用與補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)制度已經(jīng)建立，對征用與補(bǔ)償?shù)脑瓌t、征用主體、適用情形以及征用后的補(bǔ)償均作出原則性的制度安排，但并未明確界定征用與征收的基本內(nèi)涵，具體規(guī)定也不夠明晰且較為分散，實(shí)施內(nèi)容如征用程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等未予以規(guī)定。這些“不確定”和“缺失”均是導(dǎo)致地方立法與行政行為在實(shí)踐中產(chǎn)生法律爭議的主要因素。

（二）征用與征收

《憲法》就土地與公民私有財(cái)產(chǎn)的征用與征收進(jìn)行同等規(guī)定，不單是說明征用與征收具有一定程度上的同構(gòu)性，更是為了明確它們是相互并列但又具有不同法律性質(zhì)的兩種制度。2004年，時任全國人大常委會副委員長的王兆國，在第十屆全國人大第二次會議上，從所有權(quán)與使用權(quán)角度區(qū)分征用與征收，即“征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變”[3]，明確了行政征用只改變征用物的使用權(quán)。兩者在適用條件上也存在著不同，“征收是和平環(huán)境的法律制度，征用是緊急狀態(tài)下的特別措施?！盵4]另外《民法典》第245條還規(guī)定“搶險救災(zāi)、疫情防控等緊急需要”的情形，可以以動產(chǎn)或不動產(chǎn)為征用對象進(jìn)行行政征用，而行政征收的對象僅限于房屋、土地等不動產(chǎn)。

《憲法》與《民法典》分別從財(cái)產(chǎn)權(quán)與適用情形對征用與征收行為進(jìn)行了界定，確定征用是緊急狀態(tài)下征用物的使用權(quán)的改變，征收則是和平環(huán)境下征收物的所有權(quán)的改變，但未針對一經(jīng)使用便喪失所有權(quán)的特殊物品做出界定。以應(yīng)對新冠肺炎疫情而征用的口罩、防護(hù)服等為例，這些醫(yī)療物資一次性使用的物理屬性決定了在其使用權(quán)轉(zhuǎn)移的同時，其所有權(quán)價值也隨之滅失，即一次性使用的特殊物品在使用后便不具備返還的價值與可能性。但現(xiàn)行法律均從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度界定征用與征收，就特殊物品而言出現(xiàn)了“名為征用，實(shí)為征收”的爭議，導(dǎo)致根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定而產(chǎn)生違法征用或“征用對象”所有權(quán)人求償權(quán)落空的情形[5]。

（三）應(yīng)急征用與補(bǔ)償

1. 應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)姆蓛?nèi)涵

突發(fā)事件的難以預(yù)測性以及高度危險性必然產(chǎn)生應(yīng)急物品的短期需求量增幅極大的現(xiàn)象，僅靠日常儲備、社會捐贈等非強(qiáng)制性的儲備手段并不能滿足突發(fā)事件下應(yīng)急工作的需求。在突發(fā)事件發(fā)生至解決的過程中，僅靠國家權(quán)力的行使與國有財(cái)產(chǎn)的調(diào)用亦不能足夠消除突發(fā)危機(jī)引發(fā)的巨大影響，甚至需要犧牲部分不特定的私人合法權(quán)益以防止社會危害擴(kuò)大化。應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度正是基于突發(fā)事件的緊迫性與高度破壞性而產(chǎn)生的以維護(hù)公共利益為目的、對私人權(quán)益合法克減的行政制度。與一般行政征用相比，應(yīng)急征用的前提是存在將要或者已經(jīng)發(fā)生突發(fā)危急狀況，即存在“非常態(tài)”的社會狀況。同時還伴隨著征用程序的簡化，即在保證行政相對人基本權(quán)利不受侵害的前提下，行政主體在應(yīng)急征用社會資源的程序上較之普通的行政征用可以放寬要求。就征用的對象而言，出于對突發(fā)事件中公共安全、社會秩序及人民生命財(cái)產(chǎn)保護(hù)的需要，政府依法強(qiáng)制取得行政相對人財(cái)產(chǎn)、勞務(wù)或生產(chǎn)能力等的占有或使用權(quán)，必然會產(chǎn)生應(yīng)急征用事后的返還或合理補(bǔ)償?shù)膯栴}。

2. 應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)姆善饰?/p>

目前，我國尚無征用與補(bǔ)償制度的專門立法，亦無單行法對應(yīng)急征用與補(bǔ)償進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對應(yīng)急征用與補(bǔ)償相對集中地做了制度安排，體現(xiàn)在“總則”、第四章“應(yīng)急處置與救援”、第六章“法律責(zé)任就應(yīng)急征用事項(xiàng)”的“財(cái)產(chǎn)的征用與補(bǔ)償”“突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作機(jī)制”“政府和政府有關(guān)部門的法律責(zé)任”中?；凇锻话l(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，應(yīng)急征用與補(bǔ)償被界定為具體行政行為，明確應(yīng)急征用只是因突發(fā)事件的“緊急性”需求而采取的臨時性措施，并不產(chǎn)生所有權(quán)的變更;應(yīng)急征用的主體是“人民政府”，由其履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件，并協(xié)同企業(yè)組織、公共服務(wù)組織及社會公眾建立行政一體化的突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，開展應(yīng)急處置工作;應(yīng)急征用工作一旦展開，就必須向被征用人作出補(bǔ)償，即地方政府和有關(guān)部門不及時歸還征用的單位和個人的財(cái)產(chǎn)，或者對被征用財(cái)產(chǎn)的單位和個人不按規(guī)定給予補(bǔ)償時需要承擔(dān)法律責(zé)任①。上述規(guī)定明確了“有關(guān)政府及部門”在突發(fā)事件下行使應(yīng)急征用權(quán)力的合法性，同時也指出了應(yīng)急征用權(quán)對應(yīng)的義務(wù)，即強(qiáng)制社會公眾配合的權(quán)力與征用后必然附有返還與補(bǔ)償義務(wù)。但是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》未就具體實(shí)施程序作出規(guī)定，這就留出了地方立法創(chuàng)制的空間。

二、應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度之地方立法檢視

目前，應(yīng)急征用與補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行與實(shí)踐以地方為主，部分省市自治區(qū)在法律原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上已在各自行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行立法并具體實(shí)施。

以“應(yīng)急征用”“征用與補(bǔ)償”“征用”為關(guān)鍵字在北大法寶中進(jìn)行檢索，共計(jì)50部法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件涉及應(yīng)急征用與補(bǔ)償。梳理、比較上述地方立法發(fā)現(xiàn)，國家層面立法的缺失致使應(yīng)急征用與補(bǔ)償立法呈現(xiàn)出頂層設(shè)計(jì)不足、地方規(guī)范層級缺失的樣態(tài)，地方立法體例、立法層級及立法內(nèi)容均存在著差異。

（一）立法體例各有差異

在這50部應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中，立法體例主要有兩種。一種是以地方性法規(guī)、政府規(guī)章或規(guī)范性文件形式發(fā)布的應(yīng)急征用與補(bǔ)償單行法;另一種是散見式立法，即相關(guān)條款分散規(guī)定于各章節(jié)中。

1. 單行法

目前我國已有11個省市發(fā)布單行法以規(guī)范應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度（見表1）。從表1可以發(fā)現(xiàn)各單行法之間存在著立法名稱上的差異。第一，或表述為“征用辦法”或?yàn)椤罢饔煤脱a(bǔ)償辦法”。名稱雖然繁簡有所不同，但內(nèi)容都對征用后的補(bǔ)償義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定。例如，《常州市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用管理辦法》在第3章征用補(bǔ)償章節(jié)內(nèi)對征用后的補(bǔ)償作出了明確規(guī)定。第二，名目中“辦法”前的限定詞也有不同。例如上海市、武漢市等地以實(shí)施辦法命名，安徽省、常州市則通過管理辦法進(jìn)行規(guī)范。管理辦法多是針對某一行為進(jìn)行約束與規(guī)范，實(shí)施辦法則是側(cè)重于對政策、法規(guī)的貫徹與執(zhí)行。上述地方立法盡管名稱有別，內(nèi)容卻十分近似，反映出地方立法并未準(zhǔn)確理解名稱使用規(guī)范的含義。

實(shí)際上，不僅是應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)膶ｉT辦法存在名目不規(guī)范的現(xiàn)象，各省市自治區(qū)針對突發(fā)事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件單行法名目也有差異。地方應(yīng)急征用與補(bǔ)償法律規(guī)范的上位法依據(jù)除《突發(fā)事件應(yīng)對法》之外，還有《物權(quán)法》《傳染病防治法》等，上位法并未就地方應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的命名統(tǒng)一規(guī)定。但現(xiàn)行立法技術(shù)規(guī)范亦未就管理辦法與實(shí)施辦法作出明確區(qū)分，必然會導(dǎo)致地方立法實(shí)踐中名目不統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同的情況出現(xiàn)。

2. 散見式立法

表2呈現(xiàn)出多數(shù)省市自治區(qū)的應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度分散于突發(fā)事件或突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)地方立法中，多在“應(yīng)急處置與救援”“事后恢復(fù)與重建”以及“善后處理”等不同章節(jié)中。條款不多，部分省市自治區(qū)在法律責(zé)任章節(jié)中對應(yīng)責(zé)令改正實(shí)施違規(guī)征用或逾期返還、逾期補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)進(jìn)行了明確。北京市、上海市、陜西省等共8省市自治區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件及應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的兩類地方立法中均就應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度作出了相關(guān)規(guī)定。

（二）立法層級尚不完整

當(dāng)今社會風(fēng)險無處不在，突發(fā)事件的不確定性與高度風(fēng)險性對國家應(yīng)急管理能力提出了新的挑戰(zhàn)與要求，依法高效開展應(yīng)急工作已成為國家層面與地方層面的重要課題。社會各界對應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的認(rèn)知不夠，表現(xiàn)在地方立法上即效力層級缺失。目前關(guān)于應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的單行立法共計(jì)12部，9部為規(guī)范性文件，上升到政府規(guī)章的有3部，地方性法規(guī)層級為空白（見表3）。在國家層面未出臺應(yīng)急征用與補(bǔ)償專門法的情況下，針對具有偶發(fā)性的突發(fā)事件，地方人大本應(yīng)就此創(chuàng)制地方性法規(guī)對應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作作出權(quán)利與義務(wù)的調(diào)整，以彌補(bǔ)上位法的不足以及為實(shí)際工作提供法治依據(jù)，但立法空白使得應(yīng)急征用與補(bǔ)償實(shí)際工作缺乏系統(tǒng)的法律依據(jù)。那些散見于應(yīng)對突發(fā)事件或突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方性法規(guī)中的某一章節(jié)的內(nèi)容均是極為簡單的原則性規(guī)定，顯然也不能從實(shí)質(zhì)上規(guī)范應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作的開展與推進(jìn)。盡管當(dāng)前有3部專門規(guī)制應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的政府規(guī)章，但其作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。于是規(guī)范性文件就成為指導(dǎo)應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作的依據(jù)。然而，政府的規(guī)范性文件作為具備約束力的非立法性文件，是人民政府及其部門行政管理權(quán)與行政強(qiáng)制力的體現(xiàn)，更注重的是可執(zhí)行性與可操作性，其效力層級明顯較低，不足以支撐應(yīng)急征用與補(bǔ)償實(shí)際工作的法律需求。

（三）立法內(nèi)容未成體系

1. 部分內(nèi)容雷同

基于上位法而產(chǎn)生的地方立法常常陷入“不抵觸法律規(guī)定”的僵化適用中，從而變成了對上位法以及兄弟省市立法的照搬照抄。盡管在實(shí)踐中地方立法無法避免雷同，但這應(yīng)當(dāng)是基于對已有法律規(guī)范的具體細(xì)化與實(shí)踐探索，應(yīng)具有適用性、創(chuàng)新性和一定的可操作性。

目前，各省市自治區(qū)關(guān)于應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的地方立法大多是從應(yīng)急征用的主體、對象以及補(bǔ)償與返還義務(wù)等方面加以規(guī)定，有些條款直接來自于《突發(fā)事件應(yīng)對法》的原文。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條①針對被征用的財(cái)產(chǎn)于事后的返還義務(wù)以及基于被征用財(cái)產(chǎn)的使用價值與損耗的補(bǔ)償義務(wù)作出了原則性規(guī)定，《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第41條②從文本結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容到文字表述與之幾近相同，根本未就法律層面的規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化。上海市、天津市等亦僅表現(xiàn)為對上述內(nèi)容的重述，實(shí)踐亟須的內(nèi)容如具體義務(wù)的履行，包括財(cái)產(chǎn)返還的具體期限、補(bǔ)償數(shù)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序如何進(jìn)行等仍是空白。即使是同一地區(qū)的不同法規(guī)規(guī)章，同樣面臨照搬照抄的問題。例如，《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》《云南省突發(fā)事件應(yīng)對條例》《云南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)定》針對應(yīng)急征用的主體及返還義務(wù)均進(jìn)行了規(guī)定，但規(guī)定的內(nèi)容一模一樣。各省市自治區(qū)對關(guān)鍵內(nèi)容如此立法，不但浪費(fèi)立法資源，更不利于發(fā)揮地方及時、有效解決現(xiàn)實(shí)困境的優(yōu)勢，立法的意義大打折扣。

2. 部分內(nèi)容缺失

第一，關(guān)于返還與補(bǔ)償?shù)攘x務(wù)性規(guī)定。應(yīng)急征用權(quán)的行使通常伴隨著公權(quán)力的擴(kuò)張，進(jìn)而造成對私人權(quán)益的限制，為防止濫用征用權(quán)力對公共利益與私人利益造成雙重傷害，地方針對應(yīng)急征用權(quán)的行使作出限制的義務(wù)性規(guī)定尤為必要。然而地方立法大多僅就征用主體、征用對象、征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任以及征用程序設(shè)計(jì)等一個方面或者幾個方面進(jìn)行原則性規(guī)定，缺乏應(yīng)急征用后返還與補(bǔ)償義務(wù)等規(guī)定。同時，實(shí)質(zhì)性限制應(yīng)急征用權(quán)力行使的規(guī)定極少，使得應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度規(guī)范不能進(jìn)行系統(tǒng)化的整合③。

第二，關(guān)于征用對象的限制及范圍。通過縱向?qū)Ρ确伞⑿姓ㄒ?guī)及各省市自治區(qū)制定的規(guī)范性文件對應(yīng)急征用對象的規(guī)定，問題有二。其一，征用對象的選定應(yīng)否遵循一定的限制規(guī)則？其二，無形物是否可以作為應(yīng)急征用的對象？

問題一在地方立法中均未作出限制性規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對措施可選擇時，應(yīng)當(dāng)選擇能夠最大限度地保證行政相對人的權(quán)益且符合比例原則的措施④。這同樣是行政法重要的基本原則，即堅(jiān)持最小代價、最小侵害。應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中地方立法未對征用對象進(jìn)行限制性規(guī)定，實(shí)踐中就出現(xiàn)了征用隔離場所的爭議。一些具備商業(yè)價值的旅居辦公場所，如酒店、寫字樓等，被征用作隔離區(qū)，即使事后進(jìn)行徹底的消毒處理，仍不可避免地會被不少消費(fèi)者特意強(qiáng)調(diào)為“隔離酒店”，從而減少入住或租用的機(jī)會，其商業(yè)資產(chǎn)的使用價值將會大打折扣，由此而造成的長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)損耗亦不是國家通過征用補(bǔ)償所能彌補(bǔ)的。問題二實(shí)際上是對征用對象的范圍的劃分。從國家法律到地方立法，均是通過列舉等方式將有形物即場地、設(shè)施、設(shè)備、交通工具和其他物資等作為應(yīng)急征用的對象。但在新冠肺炎疫情期間，各地對口罩企業(yè)進(jìn)行征用進(jìn)而形成了對人力勞動的征用，對隔離酒店征用進(jìn)而形成了對店內(nèi)工作人員人力勞動的征用，以及各物流公司于疫情期間所承擔(dān)的物資運(yùn)輸?shù)娜肆趧拥鹊?，均是個人因所承擔(dān)的社會義務(wù)而付出的人力資源（勞務(wù)）。這顯然不屬于有形物的范疇。事實(shí)上，對于勞務(wù)等非有形物的征用問題《突發(fā)事件應(yīng)對法》早已做了制度安排，此法之第52條①要求有關(guān)企業(yè)或公共服務(wù)組織配合應(yīng)急工作的需求，通過服務(wù)方式間接作出了維持生產(chǎn)所需的人力勞動要求，即將勞務(wù)等也納入了征用對象。截至目前，只有重慶、杭州等個別省市在地方立法中規(guī)定了勞務(wù)是被征用的對象。

第三，關(guān)于應(yīng)急征用與補(bǔ)償程序規(guī)范。應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)某绦蛐砸?guī)定是限制與約束征用主體權(quán)力行使的重要機(jī)制。各省市自治區(qū)的立法均確立了應(yīng)急征用行為的實(shí)施需發(fā)放載有具體征用信息的書面憑證以及征用物使用完畢后應(yīng)及時返還與補(bǔ)償其使用價值的損耗的總體規(guī)定。但程序設(shè)置不規(guī)范：首先，在應(yīng)急征用時效性的特殊要求下，部分省市自治區(qū)作出了緊急情況下無書面憑證亦可實(shí)施征用行為的決定，明確征用主體事后補(bǔ)發(fā)征用憑證的義務(wù)②。憑證簽發(fā)的后置雖然突破“當(dāng)場簽發(fā)”的限制，但缺乏關(guān)于補(bǔ)發(fā)憑證的時限、憑證未補(bǔ)發(fā)導(dǎo)致的爭議，行政相對人如何得到救濟(jì)的規(guī)定。其次，征用物的登記造冊環(huán)節(jié)規(guī)定模糊，僅為“相關(guān)征用情況”或“被征用財(cái)產(chǎn)的相關(guān)信息”，對征用主體、時間及用途、征用物的名稱、數(shù)量和型號、被征用人的姓名、聯(lián)系方式等內(nèi)容卻未具體規(guī)定。再次，應(yīng)急征用行為時限的規(guī)范缺失。簡化應(yīng)急征用程序的初衷是為了便于政府（及其部門）權(quán)力的行使，滿足事急從簡的現(xiàn)實(shí)需求，然而地方立法在賦予政府權(quán)力的同時卻未完善征用程序中政府的相關(guān)義務(wù)性規(guī)范。最后，地方規(guī)范的程序設(shè)計(jì)過于粗獷，應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度沒有相應(yīng)的告知程序、送達(dá)程序及議價程序等。突發(fā)事件的突發(fā)性與緊迫性決定了應(yīng)急征用與補(bǔ)償在程序規(guī)定上可以作出些許“讓步”，但必要程序應(yīng)當(dāng)履行，否則極容易滋生私自征用、無補(bǔ)償征用、不公開征用等現(xiàn)象，繼而引發(fā)群眾對公權(quán)力的質(zhì)疑而導(dǎo)致社會矛盾的生成。

3. 部分內(nèi)容模糊不清晰

現(xiàn)行法律對不同類型突發(fā)事件征用與補(bǔ)償主體的規(guī)定存在差異。首先，《突發(fā)事件應(yīng)對法》未區(qū)分不同類型的突發(fā)事件，統(tǒng)一將人民政府以及部門作為征用主體;其次，《傳染病防治法》規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急征用主體為國務(wù)院和縣級以上地方人民政府。這些差異源于《突發(fā)事件應(yīng)對法》與《傳染病防治法》之間的一般法與特別法的關(guān)系。地方立法本應(yīng)對其明確，但實(shí)踐過程中卻出現(xiàn)了征用主體與實(shí)施主體規(guī)定模糊、應(yīng)急指揮部主體資格未明確等問題。

第一，突發(fā)事件應(yīng)急征用主體與實(shí)施主體模糊。各地方立法分別將人民政府、人民政府及其有關(guān)部門、人民政府及其指定部門、人民政府及應(yīng)急處理指揮部（機(jī)構(gòu)）作為征用主體?！按罄硎行l(wèi)健委違法征用口罩”③就是對征用主體與實(shí)施主體的混淆。《云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》第2條④明確規(guī)定縣級以上人民政府為應(yīng)急征用的適格征用主體，同時在第3條⑤中確定了承擔(dān)不同職能的各行政主管部門并無應(yīng)急征用的決定權(quán)，僅在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下作為征用實(shí)施主體參與應(yīng)急征用工作。毫無疑問，大理市衛(wèi)健委作為大理市人民政府的職能部門并不具備征用主體的資格，其只能在大理市人民政府作出應(yīng)急征用決定后就職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施征用工作。法律法規(guī)對征用主體與實(shí)施主體的界定模糊且不明確極容易造成應(yīng)急工作無法順利展開，無權(quán)征用與無序征用勢必會引發(fā)法律與現(xiàn)實(shí)的雙重爭議。

第二，應(yīng)急防控指揮部的法律性質(zhì)不明確。應(yīng)急防控指揮部是依據(jù)法律臨時成立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，主要出現(xiàn)于時間緊迫、跨部門的任務(wù)環(huán)境中，具有非常規(guī)化、追求高效率的特征，達(dá)到“組織權(quán)威強(qiáng)、組織整合度高”的效果[6]。作為突發(fā)事件中的臨時治理機(jī)制，其權(quán)力來源于行政授權(quán)。行政授權(quán)實(shí)質(zhì)為國家機(jī)關(guān)作為行政權(quán)力配置的主體，是通過法律或者法規(guī)的形式將某項(xiàng)行政權(quán)授予組織或機(jī)構(gòu)行使的法律行為?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》以“一攬子”授權(quán)方式規(guī)定了應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的職權(quán)①，相當(dāng)于地方人民政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，代行縣級以上地方人民政府在疫情防控工作中的職責(zé)[7]。地方應(yīng)急防控指揮部因獲得行政授權(quán)可以行使行政征用權(quán)。但是，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》僅對國務(wù)院與省級人民政府就指揮部的設(shè)置進(jìn)行了明確規(guī)定，并未提及省級以下地方人民政府成立指揮部的相關(guān)內(nèi)容。目前，江蘇省、四川省、浙江省就突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部的職權(quán)范圍作出規(guī)定，其他省市自治區(qū)仍采取法律層面的籠統(tǒng)授權(quán)方式將政府權(quán)力下放。在地方立法沒有規(guī)定的情況下，應(yīng)急防控指揮部是否能夠以通知、公告、命令等不同形式作出應(yīng)急征用決定值得商榷。因?yàn)槿狈s束力的政府授權(quán)極容易導(dǎo)致國家法律規(guī)定與地方規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容流于形式，形成公權(quán)力的膨脹進(jìn)而造成征用權(quán)利的濫用與政府公信力的減損。

三、完善我國應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的立法建議

通過上文的比較分析，頂層設(shè)計(jì)不完備、地方立法機(jī)關(guān)的立法水平參差不齊以及立法技術(shù)的非成熟使用都不同程度地阻礙了應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的地方立法質(zhì)量的提升。應(yīng)急征用與補(bǔ)償機(jī)制的法治化構(gòu)建需要國家層面與地方層面齊頭并進(jìn)。國家層面的應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度立法為地方開展行政征用與補(bǔ)償工作指明方向;而地方立法也應(yīng)深入理解應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的價值，明確征用主體及征用對象，規(guī)范征用與補(bǔ)償程序，規(guī)范從制度設(shè)計(jì)到內(nèi)容實(shí)施的每一個環(huán)節(jié)。

（一）國家層面應(yīng)加強(qiáng)制度框架的構(gòu)建

1. 明確應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)牧⒎▋r值取向

在多元化的價值沖突中作出正確的權(quán)衡與選擇是立法工作的根本出發(fā)點(diǎn)。應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的立法核心在于平衡行政權(quán)力與義務(wù)，直接影響公權(quán)力之間的規(guī)范以及行政權(quán)與公民權(quán)利之間的配置與協(xié)調(diào)[8]。因此，應(yīng)急征用與補(bǔ)償立法應(yīng)以維護(hù)公共利益為價值取向，牽引合法行政原則、比例原則、程序正義原則與之有機(jī)融合，通過應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作的程序性規(guī)定限制與約束快速集中的行政權(quán)力，打破當(dāng)前公權(quán)力與義務(wù)分配不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)窘境，對征用主體因征用行為所產(chǎn)生的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，積極尋求應(yīng)急管理工作與自由、正義、秩序等社會價值衡平的有效途徑。

2. 做好應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)

完善的法律體系是政府應(yīng)急征用行為法治化的基礎(chǔ)，也是應(yīng)急征用行為得以有效開展的制度性保障[9]。應(yīng)當(dāng)通過做好頂層設(shè)計(jì)來完善應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度體系。首先，正在修改的《突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)增加“應(yīng)急征用與補(bǔ)償”章節(jié)，從征用主體、征用范圍、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償救濟(jì)等內(nèi)容入手對應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度進(jìn)行優(yōu)化，增設(shè)義務(wù)性規(guī)定，落實(shí)違法違規(guī)征用的法律責(zé)任。其次，其他涉及應(yīng)急征用與補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，如《傳染病防治法》《破壞性地震應(yīng)急條例》等應(yīng)同步修改，并借鑒地方立法實(shí)施的成熟經(jīng)驗(yàn)更為科學(xué)化地完善應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度。再次，適時制定《中華人民共和國應(yīng)急征用與補(bǔ)償法》，建立體系化、規(guī)范化的制度。

3. 劃定應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的實(shí)施準(zhǔn)則

在突發(fā)事件中對私人所有的財(cái)產(chǎn)實(shí)施應(yīng)急征用應(yīng)當(dāng)是維護(hù)公共利益最后采取的手段。因而，在國家層面的立法中需要明確堅(jiān)持“先調(diào)用后征用”的原則，堅(jiān)持優(yōu)先調(diào)用國有財(cái)產(chǎn)，只有在窮盡國有資源的情況下，才能針對非國有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征用。首先應(yīng)征用公共性質(zhì)財(cái)產(chǎn);其次征用造成影響最小的行政相對人的財(cái)產(chǎn)，以最大限度地保護(hù)行政相對人的權(quán)益;最后才是征用那些價值減損不可逆、后續(xù)影響大、國家難以合理補(bǔ)償?shù)膱鏊鵞10]。這就需要將征用標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化并對其加以限制性規(guī)定，征用措施也需遵循比例原則，與突發(fā)事件可能造成的社會危害性相適應(yīng)。同時，還需著眼于未來的發(fā)展，將人力勞動等因?yàn)槌袚?dān)特殊的公共性義務(wù)而作出“特別犧牲”的無形物納入征用范圍。

（二）地方立法需高質(zhì)量地探索實(shí)踐

各地應(yīng)基于應(yīng)急狀態(tài)下緊迫的現(xiàn)實(shí)需求，在法律規(guī)定的框架內(nèi)認(rèn)真研判、綜合考量本地區(qū)實(shí)際情況，于本地區(qū)立法中先行先試，回應(yīng)地方政府對高效整合社會資源、發(fā)揮行政行為的能動作用和恢復(fù)社會正常管理秩序的切實(shí)需要。地方層面應(yīng)通過豐富應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的立法層級、確認(rèn)征用主體的資格及角色、細(xì)化征用與補(bǔ)償?shù)某绦蛐砸?guī)定等舉措來推進(jìn)應(yīng)急征用與補(bǔ)償走出原則性規(guī)定的局限。

1. 加快應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的地方立法進(jìn)程

在各類突發(fā)事件頻發(fā)的風(fēng)險社會背景下，各地不僅要重點(diǎn)提升預(yù)防突發(fā)事件的能力，還應(yīng)當(dāng)做好涉及公權(quán)與私權(quán)劃分的應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作。當(dāng)前社會各界都急需加強(qiáng)對應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作的認(rèn)知，各省市自治區(qū)應(yīng)綜合考量地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、應(yīng)急需求等實(shí)際情況決定立法層級。建議地方立法機(jī)關(guān)在時機(jī)成熟時，根據(jù)立法權(quán)限及上位法的規(guī)定，針對本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急征用與補(bǔ)償工作的實(shí)際需求，吸取地方規(guī)范性文件的良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定地方性法規(guī)，或者由地方政府出臺政府規(guī)章，嚴(yán)格調(diào)整法律層面尚未統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度。若是地方立法的時機(jī)尚不成熟，可以在省市級突發(fā)事件應(yīng)對的條例修改時，適當(dāng)增加應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)地方應(yīng)急征用工作從經(jīng)驗(yàn)化處理到法治化應(yīng)對的轉(zhuǎn)變，使地方應(yīng)急征用工作的開展邁入制度化、規(guī)范化的軌道，為未來國家層面的立法積累有益經(jīng)驗(yàn)。

2. 細(xì)化應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度的內(nèi)容

明確應(yīng)急征用與補(bǔ)償主體是維護(hù)和保障征用過程中財(cái)產(chǎn)權(quán)人的信賴?yán)嬉约柏?cái)產(chǎn)安全，提高被征用財(cái)產(chǎn)權(quán)人的配合程度，營造有序征用環(huán)境的根本。應(yīng)區(qū)分不同類型突發(fā)事件的應(yīng)急征用主體，明確應(yīng)急指揮部的征用主體資格。法律層面關(guān)于應(yīng)急征用主體規(guī)定的不一致并不存在必然的矛盾，應(yīng)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為綱領(lǐng)性指導(dǎo)，對國務(wù)院及縣級以上政府及應(yīng)急指揮部的應(yīng)急征用主體的地位進(jìn)行明確。突發(fā)公共衛(wèi)生事件則以《傳染病防治法》為主要依據(jù)，將征用主體限定為“人民政府及防控指揮部”。

3. 完善征用與補(bǔ)償程序以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益

第一，增加地方立法的補(bǔ)償前置程序。將征用對象登記造冊，在情況特別緊急的情況下，允許先征用再補(bǔ)辦。明確規(guī)范補(bǔ)辦征用憑證手續(xù)，例如征用手續(xù)的補(bǔ)辦時限、被征用物的返還時限、補(bǔ)償決定及補(bǔ)償款發(fā)放的時限等內(nèi)容，以避免被征用人在征用行為實(shí)施之后得不到救濟(jì)。

第二，將政府單方制定補(bǔ)償計(jì)劃修改為由政府與被征用人共同協(xié)商確定的模式。從單方?jīng)Q定轉(zhuǎn)變?yōu)殡p方協(xié)商，有利于穩(wěn)定被征用人對政府征用行為的預(yù)期，規(guī)范征用補(bǔ)償中的程序要求和實(shí)體需求，尊重和保護(hù)被征用主體的合法權(quán)利。

第三，引入市場機(jī)制的參與補(bǔ)償評估，補(bǔ)償方式多元化。補(bǔ)償金額的計(jì)算由政府及被征用人共同指定“第三方”評估機(jī)構(gòu)參與，補(bǔ)償方式可以由金錢補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、榮譽(yù)補(bǔ)償、財(cái)稅減免等多種補(bǔ)償方式結(jié)合使用。

第四，增設(shè)補(bǔ)償救濟(jì)途徑。行政和解與行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟三種救濟(jì)手段并存，將行政訴訟作為終端的解決途徑。在修改行政訴訟法或者出臺相關(guān)的司法解釋時，將行政征用行為列入可訴事項(xiàng)，將司法救濟(jì)確定為最終的解決途徑。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊?！币虼耍晟茟?yīng)急征用與補(bǔ)償制度的地方立法，國家層面需汲取應(yīng)急工作開展過程中的地方經(jīng)驗(yàn)，平衡多元化價值取向的應(yīng)急征用與補(bǔ)償制度體系，全力防范未知的風(fēng)險挑戰(zhàn)，提高突發(fā)事件的應(yīng)對效能。地方層面也需要在法律規(guī)定的框架內(nèi)深化改革地方立法工作，聚焦于規(guī)范設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化，專注于破除需要立法解決的實(shí)際障礙，發(fā)揮中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢，有效防范、管控國家安全風(fēng)險，維持社會安定。

[參考文獻(xiàn)]

應(yīng)松年. 行政法與行政訴訟法學(xué) [M]. 2版.北京：高等教育出版社，2019：158-160.

唐勇，吳侃. 應(yīng)急征用的法律規(guī)制：以“大理扣押征用口罩事件”為切入點(diǎn)[J]. 民族論壇，2020（1）：42-46.

王兆國. 關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》：2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上[J]. 中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2004（6）：16-20.

梁慧星. 談憲法修正案對征收和征用的規(guī)定[J]. 浙江學(xué)刊，2004（4）：116-120.

沈巋. 大理“征用”口罩引發(fā)的修法問題[EB/OL]. [2020-12-10]. https：//mp. weixin. qq. com/s/LtdijDvZ9XDow2FXSK2PIA.

任宇東，王毅杰. 指揮部的運(yùn)作機(jī)制：基于“合法性-效率性”的視角[J]. 公共行政評論，2019（1）：151-215.

王賓. 疫情防控下的政府征用行為的合法性[EB/OL]. [2021-02-11]. https：//www. sohu. com/a/371977386_648374.

金夢蘭. 疫情防控下政府應(yīng)急征用的制度困境與近路探索[J]. 遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報，2020（4）：8-15.

霍登科. 政府應(yīng)急征用法律問題研究[D]. 北京：中國政法大學(xué)，2011：1-48.

車浩. 三問疫情隔離：場所？對象？方式？[EB/OL]. [2021-02-13]. https：//mp. weixin. qq. com/s/Ctgkc2m2AYMK7IKD5Y1Baw.

[責(zé)任編輯 祁麗華]