鈄曉東，奚瀟鋒

(寧波大學法學院，寧波 315211)

近年來不容忽視的是環(huán)境侵權和環(huán)境糾紛數(shù)量正呈增速趨勢。據(jù)最高人民法院《中國環(huán)境資源審判(2019)》統(tǒng)計，2019 年全國各級法院共受理各類環(huán)境資源行政一審案件47588 件，較2018 年同比上升12.7%；同時全國法院共受理各類環(huán)境資源民事一審案件202671 件，同比上升5.6%。在解決環(huán)境糾紛的法律實踐中，環(huán)境行政調(diào)解由于其專業(yè)性和靈活性而具有很大的制度彈性并能無縫隙地回應公眾的需求。

1 生態(tài)文明演進進程中的復雜環(huán)境糾紛特點呈現(xiàn)

1.1 環(huán)境糾紛本身的復雜性

1.1.1 環(huán)境糾紛因果關系成因和侵害認定呈復雜化轉(zhuǎn)向

其一，造成環(huán)境糾紛的侵害因子可能直接發(fā)揮作用，也可能間接地影響個人的生活。如人為的森林火災可能直接對他人生活環(huán)境產(chǎn)生破壞，也可能通過它造成的局部小生態(tài)的改變而對他人產(chǎn)生間接的影響。其次，環(huán)境侵害行為可能由于疊加、交叉或時序上的持續(xù)而產(chǎn)生補充因果關系、累積因果關系和替代因果關系等多種形態(tài)。如一些情況下河水污染是由超出河水自凈能力的多家企業(yè)污染共同造成的，僅一家企業(yè)難以產(chǎn)生環(huán)境破壞。其三，環(huán)境糾紛的證據(jù)收集和侵害認定涉及衛(wèi)生、生態(tài)、法學等多個專業(yè)技術領域的綜合運用，有關部門在收集信息時可能側(cè)重于某一方面而導致最終的裁判結果不同。

1.1.2 環(huán)境糾紛涉及主體呈多元性和不對稱性面向

環(huán)境作為人類生存的外界要素總和涉及人數(shù)多，影響范圍廣。橫向地看，它往往涉及自然人、法人、其他社會組織、政府等多種主體；縱向地看，造成環(huán)境糾紛的環(huán)境問題很可能影響不同代際之間的主體。而這些主體之間的經(jīng)濟政治實力極不對稱，同時涉及多方利益主體的利益。尤其對于社會弱勢群體(如農(nóng)民群體)，在其受侵害后很難充分實現(xiàn)生態(tài)正義，進而易釀成群體性環(huán)境事件。

1.1.3 環(huán)境糾紛牽涉部門多并呈兩面性傾向

環(huán)境本身是一個完整系統(tǒng)，各地方作為整體環(huán)境系統(tǒng)的一部分，難以禁絕其他地區(qū)負外部性影響，也無法排除其他地區(qū)作為搭便車者對本地正外部性的享用，因而區(qū)域與部門之間存在交叉。同時，環(huán)境監(jiān)管在管轄對象上分農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、海洋、土地、生態(tài)環(huán)境等多個種類，多個部門可能對相應環(huán)境糾紛都具有管轄權，從而易造成機構之間職能重復和推諉等境況。環(huán)境糾紛的兩面性表現(xiàn)為一方主體往往為貢獻稅收和促進經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)，有關部門面臨環(huán)境與經(jīng)濟間的權衡取舍，從而為短期利益考量而選擇經(jīng)濟優(yōu)先于環(huán)境，致使受侵害者權益難以得到充分保障。

1.2 新時代環(huán)境糾紛的復雜化趨勢

除環(huán)境糾紛本身具有的復雜性外，我國在改革開放初期曾經(jīng)存在的“唯GDP 論”所造成的毀山開礦、填塘建廠、追求“短平快”經(jīng)濟效益等問題使人民高質(zhì)量生活難以實現(xiàn)。在新時代，環(huán)境問題使公民之間、公民與政府之間的環(huán)境糾紛日益復雜化。究其原因，一方面是由于我國相關制度供給不到位，難以突破傳統(tǒng)政府權威導向下環(huán)境治理體系碎片化、環(huán)境治理失靈問題；另一方面，我國企業(yè)正處于結構轉(zhuǎn)型階段，因此仍有一些企業(yè)難以達到清潔生產(chǎn)的要求，違法偷排廢水廢氣，對環(huán)境造成極大的影響。相關年份的環(huán)境統(tǒng)計年報顯示，盡管我國環(huán)境治理卓有成效，但環(huán)境污染仍保持在一個較高的水平，環(huán)境糾紛的復雜化仍是常態(tài)。參見表1、表2 和表3。

表1 2013—2015 年環(huán)境信訪工作情況①數(shù)據(jù)來源于《2015 年環(huán)境統(tǒng)計年報》。

表2 2013—2015 年環(huán)境行政處理情況②數(shù)據(jù)來源于《2015 年環(huán)境統(tǒng)計年報》。

從表1、表2 和表3 可見，我國環(huán)境污染治理仍需要一個歷史過程，在這一過程中，環(huán)境糾紛仍會處于一個較為復雜的情形之中。尤其隨著我國步入新時代，生態(tài)安全的重要性和公民環(huán)境意識的提高必然使環(huán)境糾紛保持在一個較高的水平。環(huán)境作為公共物品一直以來面臨著“公地悲劇”，公民的環(huán)境權益在長期發(fā)展中也存在被忽視的情況，因而尋求相關制度以維護公民基本權益、實現(xiàn)生態(tài)安全是公民和國家基本的要求。此外，就國家治理現(xiàn)代化和社會制度供給層面而言，調(diào)節(jié)環(huán)境糾紛的機制無疑是我國治理創(chuàng)新的重要訴求。在這之中，環(huán)境行政調(diào)解作為一種靈活經(jīng)濟的矛盾解決方式具有很強的比較優(yōu)勢，能夠滿足人們的利益訴求，為國家治理創(chuàng)新做出一定貢獻。

表3 2017—2019 年環(huán)境審判情況③數(shù)據(jù)來源于2017—2019 年《中國環(huán)境資源審判》。

2 環(huán)境行政調(diào)解的比較優(yōu)勢分析

伴隨著生態(tài)文明演進、環(huán)境危機和公眾環(huán)保意識的提高，環(huán)境糾紛在當前正日益增多。我國的環(huán)境糾紛救濟途徑也正呈多樣化的態(tài)勢。其中包括訴訟救濟機制和非訴訟救濟機制，后者又包括環(huán)境糾紛調(diào)解、環(huán)境糾紛仲裁等。就環(huán)境行政調(diào)解而言，《資源環(huán)境法詞典》將其定義為“由環(huán)境行政主體主持的促使環(huán)境民事糾紛雙方當事人依據(jù)環(huán)境法律規(guī)定，在自愿原則下達成協(xié)議、解決糾紛的行政司法活動”④江偉鈺，陳方林.資源環(huán)境法詞典[M].北京:中國法制出版社，2005.。而環(huán)境行政調(diào)解適用的范圍一般包括行政相對人和生態(tài)環(huán)境部門之間關于行政賠償、補償和生態(tài)環(huán)境部門自由裁量權之間產(chǎn)生的糾紛，法律、法規(guī)規(guī)定的應當由生態(tài)環(huán)境部門調(diào)解的民事糾紛以及其他與生態(tài)環(huán)保相關的應當由生態(tài)環(huán)境部門調(diào)解的事項。相較于其他糾紛解決機制，行政調(diào)解由于其具有行政權威和專業(yè)性、靈活性而表現(xiàn)出很強的適用性。

2.1 環(huán)境行政調(diào)解的發(fā)展歷程及其性質(zhì)

環(huán)境行政調(diào)解的淵源可以追至1989 年《環(huán)境保護法》第41 條的規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門處理”。隨后全國人大常委會將“部門處理”解釋為“調(diào)解處理”。這里的“調(diào)解處理”容易被理解為調(diào)處，事實上行政調(diào)處是一個未定型的廣泛概念，其與社會調(diào)處、司法調(diào)處相并列，包含行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁等機制，是行政主體依申請或依職權以非訴訟形式解決社會矛盾的一種機制。而環(huán)境糾紛作為一種介于公法和私法之間的范疇，比較適合采用行政調(diào)處中的行政調(diào)解機制加以解決，原因在于一方面行政裁決是行政機關對其行政權力的運用，并僅對部分民事行為進行關注因而不能涵蓋環(huán)境行政糾紛，因此在全國人大常委會法制工作委員會關于正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護法》第四十一條第二款的答復中也明確指出了該“調(diào)解處理”與裁決和強制性補償決定在性質(zhì)上的區(qū)別；另一方面行政仲裁的性質(zhì)較淡，同時也是專門針對部分民事行為而展開，不能適應環(huán)境糾紛的復雜化。

就環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)而言，環(huán)境行政調(diào)解是行政調(diào)解的特殊形態(tài)。莫于川將目前學界對行政調(diào)解性質(zhì)的看法總結為四類:具體行政行為；行政司法行為；行政機關處理糾紛的一種方式、方法，依附于其他行政行為而存在；行政機關以非權力性方式解決民事糾紛的一種行政事實行為⑤莫于川.我國行政調(diào)解程序法律制度發(fā)展路徑選擇[J].南都學壇，2014，34(02):70-77.。就全國人大常委會法制工作委員會對《環(huán)境保護法》第四十一條第二款的答復而言，盡管文本中并未明確指出環(huán)境行政調(diào)解，但卻表明環(huán)境糾紛的調(diào)處“不同于環(huán)保部門依職權主動作出，并體現(xiàn)環(huán)保部門單方意志的具體行政行為”，而是“行政機關居間對當事人之間的民事權益爭議作調(diào)解處理”。居間性表明行政機關在調(diào)解過程中并不一定依靠法律職權進行工作，而是依靠法律賦予行政機關合法性的地位及其本身的技術而開展糾紛化解，因而也并非完全意義上的行政行為，因此環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)大抵接近于第四種含義但并非完全意義上的行政行為。

2.2 環(huán)境行政調(diào)解與環(huán)境仲裁和環(huán)境人民調(diào)解的比較

綜合而言，環(huán)境行政調(diào)解沒有嚴格的程序限制，在進行協(xié)調(diào)時調(diào)解的主體具有很大自由度，且這些救濟方式的主要目的在于促使當事人達成合意而非強調(diào)國家權威，因而能夠依據(jù)當事人訴求情理結合解決糾紛，對當事人而言經(jīng)濟簡便。但與生態(tài)環(huán)境主管部門的環(huán)境行政調(diào)解不同，環(huán)境仲裁和人民調(diào)解的主體為第三方仲裁機構和人民調(diào)解委員會。二者無論是在權威等級還是在專業(yè)度上都較行政機關有所不足。人民調(diào)解委員會一般由村民委員會或居民委員會設立，而仲裁作為第三方中介其等級并無明確規(guī)定，但二者權威等級上的不足使其在面對跨區(qū)域或重大環(huán)境糾紛事件時往往力不從心。同時，技術上的證據(jù)認定、雙方賠償標準的確定都難以依靠人民調(diào)解委員會和第三方機構自身完成。一些采用人民調(diào)解和仲裁方式解決環(huán)境糾紛的地區(qū)如浙江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等，都將人民調(diào)解委員會或仲裁機構與行政機關掛鉤也證明了這點。就人民調(diào)解而言，《環(huán)境保護法》將對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的權責交予地方原環(huán)境主管部門。而在地方管理上，浙江省出臺《浙江省司法廳、浙江省環(huán)境保護廳關于加強環(huán)境污染糾紛人民調(diào)解工作的指導意見》規(guī)定，調(diào)解機構與原環(huán)境保護機構之間應當建立糾紛移送、工作聯(lián)動的協(xié)作機制，而在調(diào)解人員任用與隊伍建設上也直接與原環(huán)境保護主管部門相關。《福州市環(huán)保局關于印發(fā)福州市環(huán)境保護人民調(diào)解委員會建設實施方案的通知》則規(guī)定人民調(diào)解組織調(diào)解環(huán)境糾紛要及時向原環(huán)境保護部門報告；人員任用上，與環(huán)境相關的人民調(diào)解委員會成員往往由司法部門或原環(huán)境保護部門篩選決定，從而表現(xiàn)出很大的政府依賴。而2019 年廢止的《全國環(huán)境監(jiān)測管理條例》則規(guī)定省級和市級環(huán)境監(jiān)測站負責“承擔本區(qū)域內(nèi)綜合性環(huán)境調(diào)查及環(huán)境污染糾紛的技術仲裁”。事實上，環(huán)境行政調(diào)解在處理環(huán)境糾紛時有很大優(yōu)勢。首先在歷史上，我國無訴文化和行政調(diào)解歷史由來已久，百姓對此有很強的路徑依賴。其次就行政機關而言，一方面其作為制定環(huán)境標準、收集環(huán)境信息的監(jiān)管部門天然具有技術和信息上的優(yōu)勢，擁有專業(yè)技術團隊和相應的環(huán)境檢測能力，可依法進行現(xiàn)場檢查、調(diào)查、采樣監(jiān)測、拍照錄像；另一方面相比獨立的調(diào)解委員會和第三方機構，分工分層的行政機關能實現(xiàn)各區(qū)各部門間的協(xié)調(diào)，以解決地區(qū)性或突發(fā)性環(huán)境危機。

2.3 環(huán)境行政調(diào)解與環(huán)境訴訟的比較

綜合而言，環(huán)境行政調(diào)解的首要目的在于實現(xiàn)定分止爭、解決矛盾糾紛。而環(huán)境訴訟除救濟法益受損者這一目的外，還承擔以國家強制力保障實施、實現(xiàn)實質(zhì)正義、維護國家公信力等使命。因而在程序及使命責任上，環(huán)境訴訟都會面臨因所承壓力多重而難以充分實現(xiàn)所需功能的難題。參見表4、表5 和表6。

表4 環(huán)境行政調(diào)解與諸救濟制度的比較

表5 環(huán)境糾紛的特點

表6 環(huán)境糾紛救濟機制的特點

綜上所述，環(huán)境糾紛比較復雜且涉及多個領域，因此單靠司法、人民調(diào)解或仲裁程序都面臨欠缺。而行政調(diào)解具有很強的專業(yè)性，行政機關在處理環(huán)境問題時借助于行政權的有效行使，利于契合環(huán)境糾紛特點及早發(fā)現(xiàn)并處理糾紛，其靈活經(jīng)濟性也迎合了公眾意愿，同時也利于緩解環(huán)境司法壓力。環(huán)境行政調(diào)解的諸多比較優(yōu)勢，對于推進生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化有著積極意義。

3 環(huán)境行政調(diào)解所存不足及挑戰(zhàn)

雖然環(huán)境行政調(diào)解有著諸多自有的特點與優(yōu)勢，但面對當下環(huán)境糾紛多元化、復雜化的演變，以及當前環(huán)境行政調(diào)解運行條件匹配不足等境況，環(huán)境行政調(diào)解及其運行無疑也面臨著諸多不足及挑戰(zhàn)。

3.1 法律依據(jù)尚需填補，制度效力尚需明確

1989 年《環(huán)境保護法》并未對環(huán)境行政調(diào)解做出明確界定，甚至在2014 年修訂后刪除了相關條款。其他污染防治法對環(huán)境行政調(diào)解也僅是一些零散的原則性規(guī)定和可行性論述，缺乏一個完整的框架對環(huán)境行政調(diào)解性質(zhì)、法律地位、程序及主體等要素進行界定，并且未充分明確調(diào)解書效力和救濟、監(jiān)督程序，這使環(huán)境行政調(diào)解在具體操作上無法充分展開。

事實上對于環(huán)境行政調(diào)解的可行性與優(yōu)勢，中央社會治安綜合治理委員會在《關于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導意見》中就將行政調(diào)解作為大調(diào)解機制的一部分，以求發(fā)揮作用。2010 年印發(fā)的《關于加強法治政府建設的意見》指出要“健全社會矛盾糾紛調(diào)解機制。要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，建立由地方各級人民政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用?！瓕Y源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會穩(wěn)定的糾紛，要主動進行調(diào)解”⑦國務院.國務院關于加強法治政府建設的意見[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2010-11/08/content_1740765.htm.2010-11-08/2021-01-15.，肯定了環(huán)境行政調(diào)解在涉及資源開發(fā)、環(huán)境污染方面的重要作用。然而在實踐中卻面臨下述問題需填補:在行政調(diào)解性質(zhì)上和調(diào)解的適用上，無論是學界還是地方政府對“部門處理”四字和行政調(diào)解法律性質(zhì)都有爭議。1989 年《環(huán)境保護法》僅論述“部門處理”四字，而之后全國人大常委會法律工作委員會將“部門處理”解釋為“調(diào)解處理”，隨后的《水污染防治法》《大氣污染防治法》等相關法律都仿照這一規(guī)定。然而在有關“調(diào)解處理”的定性上并沒有一個準確的說法，所謂的調(diào)解處理究竟是指調(diào)解還是指調(diào)處以下的多種糾紛解決機制，各地政府都有自己的理解。全國人大常委會法律工作委員會可能是為了發(fā)揮地方的自主性而使用一個較為籠統(tǒng)的說法。由于環(huán)境行政調(diào)解缺乏準確的性質(zhì)上的定義，因此在程序適用、法理上的構成要件及相關的法律效力都有所不明，也在一定程度上造成了機構設置上的不充分。

從當前地方出臺的法律層級看，整體而言涉及環(huán)境行政調(diào)解事項的都為層級較低的地方立法，且與政策相雜糅。關于環(huán)境行政調(diào)解的相關規(guī)范及文件多表現(xiàn)為地方政府或地方政府生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布的通知，地方性法規(guī)和政府規(guī)章文件較少，更談不上中央級別的立法。例如，市級部門發(fā)出的文件，《淄博市生態(tài)環(huán)境局行政調(diào)解工作制度(試行)》(淄環(huán)發(fā)〔2019〕151 號)、《南寧市環(huán)境保護局行政調(diào)解工作制度(試行)》(南市環(huán)〔2017〕139 號)、《惠州市環(huán)境保護局行政復議調(diào)解工作規(guī)定的通知》(惠市環(huán)〔2010〕14 號)等；省級部門發(fā)出的文件，《河南省環(huán)境保護廳辦公室關于進一步加強全省環(huán)保系統(tǒng)行政調(diào)解工作的通知》(河南省環(huán)境保護廳2017)等。這些文件目標明確、結構完整，為環(huán)境行政調(diào)解提供了操作依據(jù)，但囿于文件效力等級普遍偏低，且在監(jiān)管適用管理范圍上，缺乏環(huán)境系統(tǒng)和政社互動，難成以點帶面的系統(tǒng)化大調(diào)解機制，易致各部門分而治之，進而造成邊保護邊破壞的問題。事實上環(huán)境行政調(diào)解多限于少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達省份及地區(qū)推進，且地區(qū)間所出臺的文件的時間間距也較大，如惠州市在2010 年就出臺了相關文件，而淄博市在2019 年才出臺相應文件。而且上述類型的文件多為試行的意見，在具體執(zhí)行過程中還存在著諸多需要提升完善之處。長遠而言，伴隨著公眾環(huán)境意識的提高和環(huán)境糾紛的復雜化演變，層級偏低的規(guī)范在嚴謹性與工作機制上，都會進一步暴露出更多的問題。長遠上須積極探索法律規(guī)章的提級與完善。

此外，該機制的程序與效力也有待商榷。各地出臺的文件在程序細節(jié)上有相互交錯。(1)在受理事項范圍上，各地文件將環(huán)境行政調(diào)解范圍分為兩類:一類涉及行政權力的糾紛、民事糾紛和其他糾紛三分法；另一類涉及行政權力(包括行政復議、行政賠償?shù)?和其他糾紛二分法。前者以河南省、淄博市、閬中市和泉州市為代表，后者以江西省為代表。這樣分法其背后代表的是對該機制性質(zhì)的兩種認識，在前者中行政部門作為中立的居間方調(diào)解人民內(nèi)部矛盾，而后者作為調(diào)解涉及一方解決官民之間行政爭議。(2)在相關時間規(guī)定上，行政調(diào)解時間規(guī)定應當包括申請時間限制、審查時間限制、受理時間限制和其他救濟方式選擇時間限制，而河南省(僅規(guī)定審查后7 日內(nèi)受理)、閬中市(僅規(guī)定調(diào)解需在10 日內(nèi)結案)、江西省(僅規(guī)定審查時間在5 日內(nèi))等都未完整地規(guī)定這些時間，很可能造成只審查不受理情況的出現(xiàn)。(3)在調(diào)解效力上，雖然我國確定了人民調(diào)解的民事合同效力，但行政調(diào)解效力并未被確定或要經(jīng)過較復雜的程序方能得以保證。在實踐中，易使調(diào)解協(xié)議書在法律邏輯上成為一紙空文，進而傷及政府的合法性和權威。

3.2 政府角色定位尚需厘清，有效監(jiān)督尚需夯實

環(huán)境行政調(diào)解所具有的權威性和居間性特點，使政府面臨兩大層面訴求:一方面要求其從制定標準、監(jiān)管、處罰等多方面推進環(huán)境監(jiān)管，另一方面又需從法理上呈現(xiàn)環(huán)境糾紛解決的中立者角色。故而其面臨著權威監(jiān)管者與平等服務者間的角色難題。2011 年康菲石油泄漏案對渤海海域生態(tài)環(huán)境造成嚴重的經(jīng)濟和環(huán)境破壞，河北省樂亭、昌黎兩地水產(chǎn)養(yǎng)殖戶委托的律師事務所估計其遭受經(jīng)濟損失高達13 億元人民幣，原農(nóng)業(yè)部、中國海洋石油集團有限公司與康菲公司以及有關省人民政府就生態(tài)損失賠償達成一致意見，康菲公司出資10 億元用于解決河北、遼寧兩省部分區(qū)縣養(yǎng)殖生物和渤海天然漁業(yè)資源損害賠償補償問題，康菲公司和中海油分別從海洋環(huán)境與生態(tài)保護基金中列支1 億元和2.5 億元人民幣，用于天然漁業(yè)資源修復和養(yǎng)護等方面工作。然而該調(diào)解方案一出臺就受到社會輿論強烈反對，該行政調(diào)解欠缺養(yǎng)殖戶同意前提，10 億元賠償也難以彌補溢油事故所造成的損失。實踐中，行政部門往往會因環(huán)境與經(jīng)濟增長矛盾，生態(tài)環(huán)境行政部門調(diào)解過程中的不同角色定位問題，易影響其環(huán)境行政調(diào)解中的角色中立性。與此同時，政府的角色定位不清，也進一步反映到機制運作中的相關監(jiān)督機制不完善問題。在已建立環(huán)境行政調(diào)解的地區(qū)文件中，對該機制運作的相關監(jiān)督規(guī)定目前仍呈模糊或根本未予規(guī)定的境況。如河南省規(guī)定“法制機構做好環(huán)境行政調(diào)解的監(jiān)督工作，努力提高環(huán)境行政調(diào)解成效”⑧河南省環(huán)境保護廳.河南省環(huán)境保護廳辦公室關于進一步加強全省環(huán)保系統(tǒng)行政調(diào)解工作的通知[EB/OL].http://sthjt.henan.gov.cn/2017/08-01/1000444.html.2017-08-01/2021-01-15.；淄博市、閬中市規(guī)定將調(diào)解工作文件及時歸檔并在固定時間內(nèi)做好工作總結。然而在具體實踐中，由于政府囿于對監(jiān)督結果與統(tǒng)計的側(cè)重(即表現(xiàn)為調(diào)解糾紛件數(shù)多少和調(diào)解成功率高低等)，而須填補對具體調(diào)解過程的監(jiān)督，以免傷及實質(zhì)正義的真正落實。為解決這一問題，有必要堅持政府的服務導向，并以此將政府環(huán)境監(jiān)管者的角色與糾紛調(diào)解的中立者角色聯(lián)系起來，從而在以人民為中心的價值基礎上構建環(huán)境行政調(diào)解的制度邏輯。

3.3 調(diào)解主體尚需避免泛化，政社關系仍需協(xié)調(diào)

目前相關環(huán)境法律規(guī)范及文件一般將生態(tài)環(huán)境主管部門、生態(tài)環(huán)境管理部門或生態(tài)環(huán)境相關部門作為生態(tài)環(huán)境行政調(diào)解的主管部門。然而在具體實踐中，各部門無論在事權還是在轄區(qū)上都易產(chǎn)生交叉，甚至行政調(diào)解主體因其自身所具有的其他生態(tài)環(huán)境保護功能(發(fā)布許可、簽訂合同、制定標準、行政處罰等)也常與調(diào)解相混淆。如此環(huán)境行政調(diào)解主體定義的泛化易致各機關間相互推諉，從而在適用中面臨困難。同時調(diào)解主體的泛化也不利于專業(yè)調(diào)解人員的培養(yǎng)。目前囿于環(huán)境行政調(diào)解機構尚未形成一個常態(tài)化機制，專業(yè)人員也未受過相應的完整且專業(yè)的調(diào)解能力培訓，因而也影響生態(tài)環(huán)境行政主管部門調(diào)解專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮，進而影響環(huán)境行政調(diào)解時中立性、公正性目標的達成。

調(diào)解作為一種解決社會糾紛的機制，其根本目標在于維護社會穩(wěn)定。一方面，這意味著公民可以采取除行政調(diào)解外的其他調(diào)解方式；另一方面，調(diào)解并非政府運用權力的執(zhí)法方式，而是將人情法理相結合、有效解決百姓之間矛盾的機制。這之中政社關系從多方面制約政府:首先，社會輿論是環(huán)境調(diào)解應當遵循的價值導向；其次，矛盾發(fā)生的社會背景則是環(huán)境調(diào)解得以成功的一把鑰匙；最后，社會利益是環(huán)境調(diào)解的最終歸宿。然而，上述康菲石油事件表明，在進行環(huán)境行政調(diào)解的過程中，沒有協(xié)調(diào)好政社關系并發(fā)揮公共服務取向的良好作用，導致在部分情況下忽視了公眾的聲音，因此政社關系仍需有效協(xié)調(diào)。

4 我國環(huán)境行政調(diào)解的路徑優(yōu)化

4.1 加快相關立法和制度完善

目前我國關于環(huán)境行政調(diào)解的法律規(guī)范尚較零散，相關程序、監(jiān)督機制仍不夠完備，尚需借助相應路徑加以進一步完善。

4.1.1 推進《行政調(diào)解法》等法律法規(guī)實施，規(guī)范行政調(diào)解的程序與效力

力求破解散布在地方和各法律中程序不一、缺乏效力的情況。如:(1)對案件較為簡單，涉及當事人之間權責清晰的案件，可適用簡易的程序直接由行政人員就地調(diào)解，對調(diào)解程序無須嚴格規(guī)定。(2)對案件過程復雜不適合適用簡易程序的，則啟動包括申請與受理、確定調(diào)解成員與回避、調(diào)查、進行調(diào)解與期限、調(diào)解結束或終結等程序。啟動程序由當事人自愿申請，申請成功后行政機關應在較短時間內(nèi)審查并給出是否調(diào)解決定，但面臨重大公共事件時行政機關也可以基于當事人同意進行調(diào)解。隨后在限定時間內(nèi)基于回避原則，確定兩名以上執(zhí)法人員進行調(diào)查和證據(jù)收集，并在完成后通知當事人調(diào)解時間與地點。具體調(diào)解時行政機關應引導當事人陳述事實并表達自身意見，在此基礎上通過說服勸導方式引導當事人達成合意。若當事人反對調(diào)解進行則視為調(diào)解終結。事后當事人若對調(diào)解不服也可采取其他方式救濟。(3)在調(diào)解協(xié)議事項上，調(diào)解協(xié)議書應包括當事人基本狀況、爭議事件、達成協(xié)議內(nèi)容(履行方式和期限)、違約責任和其他相關事項。調(diào)解書成立基于當事人自愿達成合意，應參照人民調(diào)解協(xié)議效力對當事人有民事契約約束力。若一方當事人不履行，另一方則可向法院申請強制執(zhí)行。

4.1.2 在《行政調(diào)解法》基礎上明確環(huán)境行政調(diào)解的機構和范圍

(1)關于組織機構:現(xiàn)行地方文件中施行環(huán)境行政調(diào)解的主體包括人民政府及生態(tài)環(huán)境部門、基層政府及派出組織兩類。環(huán)境糾紛涉及范圍廣、專業(yè)度高，而政府在面臨環(huán)境糾紛時一般只是臨時組成糾紛調(diào)解小組，職責權限上不夠明確。同時，因缺乏一個常設獨立機構，從而導致調(diào)解監(jiān)督和調(diào)解人員專業(yè)性培訓提升都難以進行。對此，美國設立環(huán)境保護署以調(diào)解行政機關外部環(huán)境糾紛，日本則制定《公害糾紛處理法》并設置公害調(diào)整委員會以調(diào)解糾紛。而我國則可以充分依靠將人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解整合起來的“大調(diào)解”機制，在各地原有的調(diào)解中心設置下屬環(huán)境糾紛調(diào)解辦公室，或是在縣級及以上政府內(nèi)部設置專門的環(huán)境行政調(diào)解委員會負責調(diào)解糾紛。綜合性環(huán)境管理在2021 年修改后的《行政處罰法》中已有體現(xiàn)，即第十九條“國家在城市管理……生態(tài)環(huán)境……等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行使行政處罰權”。在人員任用和配備上，則由相關生態(tài)環(huán)境主管部門和監(jiān)管部門的管理人員兼任單位領導，制定嚴格的選用標準并聘用善于調(diào)解實務或精于生態(tài)環(huán)境保護技術的人擔任常駐人員，并對其進行知識技能培訓以提升調(diào)解專業(yè)性。(2)關于調(diào)解范圍:目前地方對公民之間的環(huán)境糾紛、公民同行政部門之間的環(huán)境糾紛是否都適用行政調(diào)解并不一致。本文認為因調(diào)解目的在于化解社會矛盾維護社會穩(wěn)定，二者都應適用調(diào)解。但與行政機關之間的糾紛調(diào)解，應由上級主管部門或本級人民政府進行，同時應充分遵循公正回避的原則。

4.1.3 監(jiān)督機制的配置

環(huán)境行政調(diào)解過程中政府的尋租行為和部門利益至上，會對政府權威和合法性帶來很大損害。故有必要對行政部門予以監(jiān)督。(1)明確環(huán)境行政調(diào)解的內(nèi)部督察機構?？稍谠猩鷳B(tài)環(huán)境督察組織或監(jiān)管部門基礎上設立專門的環(huán)境行政調(diào)解管理事項，并將該事項量化標準納入官員考評，從而在績效考評加強管理。(2)確定階段性重點監(jiān)察問題清單和督察領域。尤其要樹立風險意識，重點關注涉及人數(shù)多、影響大的環(huán)境糾紛調(diào)解，定期、不定期地對調(diào)解進行督察和巡視，相關監(jiān)察機構可參與環(huán)境行政調(diào)解過程，監(jiān)察調(diào)解部門履職狀況。(3)主管部門應將調(diào)解結果及時歸檔，并在每季度或每年定期整理工作結果，上報上級主管部門以便年末對全年司法調(diào)解進行評估。

4.2 明確政府糾紛處理的服務角色定位

環(huán)境糾紛的解決很大程度上關系著環(huán)境民生福祉。因此政府須首先樹立服務導向，以求達致生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，滿足公眾日益提升的高質(zhì)量環(huán)境民生訴求。環(huán)境行政調(diào)解作為環(huán)境糾紛處理的創(chuàng)新機制，是我國生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。具體而言，環(huán)境行政調(diào)解應在回避原則、自愿原則等基本原則基礎上，安排相應制度性保障。首先在環(huán)境行政調(diào)解過程中應遵循自愿原則，充分尊重各方當事人意愿，保障當事人真實表達意愿和訴求的權利，不得強迫接受調(diào)解結果，即使是在面臨重大事件進行主動調(diào)解的情況下也要確保當事人參與并及時向相關部門備案。同時堅持合法公正，在法律法規(guī)、公序良俗的基礎上根據(jù)事實協(xié)調(diào)各方利益，避免不講原則只重糾紛解決和稀泥。糾紛處理中注重效率原則，掌握調(diào)解技巧，情理結合、使雙方自愿達成并遵守協(xié)議。若達不成協(xié)議，應允許當事人通過其他途徑尋求救濟。同時也可以采用新興數(shù)字技術，使百姓在電子平臺或APP 中就可以辦理調(diào)解業(yè)務、公布相關信息，讓數(shù)字跑而非群眾跑，從而有效方便群眾。

4.3 促進多元主體之間的功能技術協(xié)調(diào)

生態(tài)治理的系統(tǒng)性使各地方政府在面臨環(huán)境資源時，既是競爭者又是合作者。生態(tài)治理工程涉及部門多、流程長、范圍廣，且環(huán)境問題又涉及社會中的多元主體，若不對相關主體和流程進行界定，則必然導致調(diào)解主體過于泛化、調(diào)解角色定位不清問題。而完全排除各部門和社會間的協(xié)作，又會造成社會對政府的不信任。對此，有必要在功能協(xié)調(diào)基礎之上，將環(huán)境行政調(diào)解和其他環(huán)境執(zhí)法及環(huán)境治理的多元主體相統(tǒng)籌，實現(xiàn)多元聯(lián)動。其中的功能協(xié)調(diào)表現(xiàn)為部門職能和政社之間兩個維度。

4.3.1 部門職能的功能協(xié)調(diào)

環(huán)境行政調(diào)解的系統(tǒng)性決定了其必須依靠各部門間的通力合作才能完成。就環(huán)境行政調(diào)解本身而言，涉及跨流域、多地區(qū)平級部門間管轄交叉的環(huán)境糾紛首先應交上級主管部門或上級人民政府調(diào)解，避免部門因自身利益而忽視整體利益；其次在調(diào)解中，受理申請和實際調(diào)解應由特定常設調(diào)解機關開展，證據(jù)收集等技術性強的則可依托其他行政監(jiān)測、化驗等專業(yè)機關進行。對此，云南省曲靖市沾益區(qū)曾對環(huán)境行政調(diào)解部門間的通力合作做了有益嘗試。該區(qū)成立了環(huán)境污染糾紛調(diào)解委員會，并聘請區(qū)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、衛(wèi)生、司法等方面有關專家擔任委員，共同負責環(huán)境破壞證據(jù)收集認定及賠償損失核算。同時，行政機關須樹立整體意識，將環(huán)境行政調(diào)解納入環(huán)境行政許可、環(huán)境行政檢測、環(huán)境行政處罰、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境公益訴訟等生態(tài)治理體系各環(huán)節(jié)，在當事人達成協(xié)議后應及時對環(huán)境侵權者作出行政處罰，對情節(jié)嚴重者則移交至司法機關。而新修訂的《行政處罰法》則規(guī)定“為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害，行政機關對違反突發(fā)事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰”，強調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的行政應對，以多措并舉、統(tǒng)籌兼顧，共同落實生態(tài)治理。

4.3.2 政社之間的功能協(xié)調(diào)

環(huán)境行政調(diào)解進行環(huán)境權受侵害者利益調(diào)解，應遵循公眾參與原則，實現(xiàn)政府與社會功能間的協(xié)調(diào)。(1)在調(diào)解信息公開上，行政機關應及時公開環(huán)境破壞和生態(tài)評估信息，涉及當事人隱私的，則須在當事人同意基礎之上加以公開。同時有關部門可嘗試從多個渠道發(fā)布信息，避免信息孤島和數(shù)據(jù)鴻溝問題產(chǎn)生。(2)行政機構可整合社會力量，協(xié)助推進生態(tài)治理體系和能力現(xiàn)代化。行政機關可與相關高校或機構建立專家資訊庫，吸納具有專業(yè)知識技能的專家為調(diào)解人員，同時也可以協(xié)同相關環(huán)保組織參與生態(tài)治理。(3)創(chuàng)設允許第三方參與調(diào)解的路徑。第三方范圍包括與相應環(huán)境糾紛調(diào)解有相關利益的公民、法人或組織。美國《行政爭議解決法》也規(guī)定了類似條款，以解決非訴訟爭議解決機制(也有譯作“替代訴訟的爭議解決機制”或“選擇性爭議解決機制”)(Alternative Dispute Resolution，ADR)中所涉及糾紛的第三方的調(diào)解參與。

5 結語

當前環(huán)境行政調(diào)解的特性及其能及時、專業(yè)地發(fā)現(xiàn)與化解環(huán)境糾紛矛盾等功能，使其不容置疑地已成為復雜環(huán)境糾紛解決的不可或缺的路徑選擇。在生態(tài)文明與生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化推進進程中，其必將承擔更為重要的時勢之責。