杜寶貴，陳 磊

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽 110169）

科技服務(wù)業(yè)（science &technology service industry，STSI）是科技與服務(wù)業(yè)深度融合而孵化的產(chǎn)業(yè)，具有高度的知識(shí)密集性和科技賦能性，是現(xiàn)代科技發(fā)展的支撐產(chǎn)業(yè)和重要標(biāo)志。國外科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)起步較早，時(shí)至今日已經(jīng)走過百年的歷程，業(yè)已成為連接科技與經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵橋梁以及國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)中最具活力的支柱產(chǎn)業(yè)之一。與之相比，我國科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)大致產(chǎn)生于20 世紀(jì)90 年代，發(fā)展至今仍屬于新興業(yè)態(tài)，發(fā)展空間巨大。在我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中，政府扮演著不可替代的重要角色?？萍挤?wù)業(yè)政策（science &technology service industry policy，STSIP）是政府參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段和措施，在引導(dǎo)和扶持科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程中產(chǎn)生著顯著的影響。未來，隨著我國科技創(chuàng)新能力的不斷增強(qiáng)和市場(chǎng)體制的日益成熟，科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)必將迎來一個(gè)更加可觀的發(fā)展前景，政府還將在產(chǎn)業(yè)成長和崛起過程中發(fā)揮著重要的作用。因此，研究我國科技服務(wù)業(yè)政策的內(nèi)部特征和發(fā)展脈絡(luò)，探索建立符合中國特色的科技服務(wù)業(yè)政策支持體系非常有意義。

1 文獻(xiàn)綜述

科技服務(wù)業(yè)在我國仍屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，因此需要政府出臺(tái)相關(guān)政策措施對(duì)科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展與崛起進(jìn)行扶持?？萍挤?wù)業(yè)政策是政府為促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展而制定的戰(zhàn)略、規(guī)劃、法令等一系列措施，是政府意圖的集中表現(xiàn)，是了解和分析政府科技服務(wù)業(yè)發(fā)展策略的重要依據(jù)。隨著科技服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，科技服務(wù)業(yè)政策研究正在逐漸成為一個(gè)重要的研究熱點(diǎn)。國內(nèi)學(xué)者對(duì)科技服務(wù)業(yè)政策的研究主要集中于以下3 個(gè)方面：

（1）區(qū)域科技服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策建議。如，吳丹等［1］通過構(gòu)建四維普適政策體系分析框架，研究了廣東省科技服務(wù)業(yè)發(fā)展政策狀況，并提出優(yōu)化廣東省科技服務(wù)業(yè)政策措施的思路；陳巖峰等［2］認(rèn)為廣東省促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展政策應(yīng)形成橫向、縱向、時(shí)序和結(jié)構(gòu)四維度政策支持體系；蘇朝暉［3］和黃麗萍［4］通過對(duì)福建省科技服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行分析，提出6 條旨在促進(jìn)福建省科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施。

（2）科技服務(wù)業(yè)激勵(lì)政策。如，寧凌等［5］認(rèn)為，日本、美國和英國3 國的科技服務(wù)業(yè)激勵(lì)政策體系類型分別是政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和多元混合型；劉亮等［6］認(rèn)為科技服務(wù)業(yè)激勵(lì)政策的政策對(duì)象是科技服務(wù)業(yè)，政策目標(biāo)在于提高科技服務(wù)業(yè)的行業(yè)質(zhì)量和發(fā)展水平；張玉強(qiáng)等［7］通過構(gòu)建科技服務(wù)業(yè)激勵(lì)政策的3 個(gè)理論框架，從內(nèi)容（激勵(lì)）、對(duì)象（科技服務(wù)業(yè)）和形式（政策）三維視角實(shí)現(xiàn)對(duì)科技服務(wù)業(yè)激勵(lì)政策的透視和分析；賈寶林等［8］在分析廣東省科技服務(wù)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r后，找到了科技服務(wù)業(yè)政策激勵(lì)效果的影響因素；張玉強(qiáng)等［9］提出要以發(fā)揮政府激勵(lì)和市場(chǎng)激勵(lì)的雙重效應(yīng)為原則，通過結(jié)合市場(chǎng)與非市場(chǎng)的政策手段優(yōu)化科技服務(wù)業(yè)激勵(lì)政策，運(yùn)用漸進(jìn)完善的方式促進(jìn)相關(guān)政策向需求型轉(zhuǎn)變；寧凌等［10］進(jìn)一步指出要構(gòu)建需求導(dǎo)向的激勵(lì)政策。

（3）科技服務(wù)業(yè)政策模式。如，張勝等［11］利用政策地圖方法，對(duì)科技服務(wù)業(yè)相關(guān)利益群體及相關(guān)利益活動(dòng)進(jìn)行識(shí)別，提出了科技服務(wù)業(yè)政策設(shè)計(jì)思路。

（4）其他方面。還有一些學(xué)者從我國科技服務(wù)業(yè)政策的整體特征、科技服務(wù)業(yè)政策評(píng)價(jià)、科技服務(wù)業(yè)分支政策等角度進(jìn)行研究，如張驍?shù)龋?2］通過對(duì)2006—2016 年我國227 份科技服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行文本挖掘分析，總結(jié)出我國科技服務(wù)業(yè)政策的發(fā)展過程和特點(diǎn)；陳娜等［13］研究提出了一套評(píng)估科技服務(wù)業(yè)政策的指標(biāo)體系，從3 個(gè)維度（實(shí)施過程、執(zhí)行效果、目標(biāo)任務(wù)）的7 個(gè)層面對(duì)山東省科技服務(wù)業(yè)政策的典型案例進(jìn)行實(shí)證分析；鄒弈星等［14］將研究視域聚焦到農(nóng)業(yè)科技服務(wù)業(yè)政策，提出要從加大經(jīng)費(fèi)投入、整合服務(wù)資源、注重培育服務(wù)主體、推動(dòng)行業(yè)均衡發(fā)展和加強(qiáng)人才培養(yǎng)等5 個(gè)方面改進(jìn)政策。

得益于悠久的發(fā)展歷史和堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)根基，歐美學(xué)術(shù)界對(duì)科技服務(wù)業(yè)政策已經(jīng)進(jìn)行了較為深入的研究和探討。例如，Viljamaa 等［15］以芬蘭的政策設(shè)置為例研究了公共政策對(duì)科技服務(wù)業(yè)的影響，最后驗(yàn)證了政策對(duì)科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力的影響并非都是積極的，也包括消極的影響；Choi［16］通過分析漢城科技服務(wù)業(yè)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，提出科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新需要差異化的產(chǎn)業(yè)政策和空間政策；Ciriaci等［17］在考察法國、德國、意大利和英國的科技服務(wù)業(yè)對(duì)制造業(yè)創(chuàng)新的影響后，認(rèn)為加強(qiáng)科技服務(wù)業(yè)和制造業(yè)之間的聯(lián)系是公共政策的一個(gè)重點(diǎn)。

綜上所述，目前國內(nèi)外學(xué)者對(duì)科技服務(wù)業(yè)政策的研究大都集中于中觀和微觀層面，且研究成果具有碎片化特征，從宏觀和整體層面對(duì)科技服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行認(rèn)識(shí)和分析不足?；诖耍狙芯苛⒆阌诤暧^層面，從概念界定、流變過程、體系構(gòu)成、特征描述、內(nèi)容分析5 個(gè)視角，嘗試對(duì)我國科技服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行整體上的分析和闡述。

2 五維視角下中國科技服務(wù)業(yè)政策分析

2.1 概念界定

2.1.1 科技服務(wù)業(yè)

科技服務(wù)業(yè)既是服務(wù)業(yè)的重要組成部分之一，又是促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，是將科技創(chuàng)新與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，具有密集化的人才智力、極高的科技含量、極大的產(chǎn)業(yè)附加值、極強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用等特點(diǎn)［18］。國內(nèi)外一些學(xué)者對(duì)科技服務(wù)業(yè)的意義和價(jià)值具有高度的認(rèn)同，然而在其概念界定上仍沒有統(tǒng)一和權(quán)威的結(jié)論。目前，國內(nèi)外對(duì)科技服務(wù)業(yè)的稱謂和定義具有一定的差異性。從稱謂來看，國外一些國家和組織機(jī)構(gòu)，包括經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD），將科技服務(wù)業(yè)稱為知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)（knowledge intensive business service）或者知識(shí)服務(wù)業(yè)（knowledge service industry）?！翱萍挤?wù)業(yè)”是我國特有的稱謂，最早出現(xiàn)于20 世紀(jì)90 年代初原國家科委頒布的政策文件中。從定義來看，目前國外學(xué)者將科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展過程看作是知識(shí)的生命過程，從知識(shí)的產(chǎn)生、傳播擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、效益生成、知識(shí)迭代與再創(chuàng)造等方面組合而成的產(chǎn)業(yè)，并強(qiáng)調(diào)私營部門在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中的關(guān)鍵作用；而國內(nèi)學(xué)者習(xí)慣從服務(wù)業(yè)的角度定位科技服務(wù)業(yè)，將科技服務(wù)業(yè)置于服務(wù)業(yè)的大范疇下進(jìn)行研究，強(qiáng)調(diào)科技服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐功能，即促進(jìn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，同時(shí)重視政府在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中的角色和作用。

科技服務(wù)業(yè)是我國語境下的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，其發(fā)展的目標(biāo)和路徑需要符合我國發(fā)展實(shí)際，對(duì)科技服務(wù)業(yè)的概念理解也應(yīng)立足于我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)際。基于此，本研究對(duì)科技服務(wù)業(yè)的概念作出以下界定：科技服務(wù)業(yè)是指圍繞科技創(chuàng)新的過程，綜合運(yùn)用各種現(xiàn)代知識(shí)技術(shù)手段向社會(huì)相關(guān)行業(yè)提供知識(shí)與技術(shù)服務(wù)，以促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的各類組織或機(jī)構(gòu)及其服務(wù)性活動(dòng)的總和。

2.1.2 科技服務(wù)業(yè)政策

科技服務(wù)業(yè)政策本質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)政策，因此理解科技服務(wù)業(yè)政策應(yīng)首先明晰產(chǎn)業(yè)政策的概念。下河邊淳等［19］認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府通過保護(hù)、限制、支持和改善手段直接或間接干預(yù)所有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的的政策的總稱。小宮隆太郎［20］認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策不僅包括政府關(guān)于不同產(chǎn)業(yè)間資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，還包括政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的政策。蘇東水［21］認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是政府根據(jù)總體和戰(zhàn)略原則積極干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的各項(xiàng)政策的總和。劉吉發(fā)［22］認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是指政府充分利用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律為發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)而制定的政策體系。韓乾等［23］認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而干預(yù)產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展的政策總和。Rodrik［24］認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是刺激特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并促進(jìn)結(jié)構(gòu)變革的政策。

基于產(chǎn)業(yè)政策的概念，本研究將科技服務(wù)業(yè)政策定義為：政府為了促進(jìn)和保障科技服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，在遵循產(chǎn)業(yè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，通過綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多種措施和手段，為科技服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大提供各種要素支持的法令、辦法、制度、方案等。

2.2 科技服務(wù)業(yè)政策流變過程

原國家科委于1992 年頒布了我國第一項(xiàng)中央層面的科技服務(wù)業(yè)政策——《關(guān)于加速發(fā)展科技咨詢、科技信息和技術(shù)服務(wù)業(yè)的意見》，這標(biāo)志著我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展已經(jīng)得到國家層面的關(guān)注和重視，開始納入了國家戰(zhàn)略體系。自此以后，我國科技服務(wù)業(yè)獲得快速發(fā)展，科技服務(wù)業(yè)政策相繼出臺(tái)，初步形成了從國家到地方相對(duì)完備的科技服務(wù)業(yè)政策體系。結(jié)合我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)踐以及相關(guān)政策節(jié)點(diǎn)，可以將我國科技服務(wù)業(yè)政策的發(fā)展歷程劃分為3 個(gè)階段：

（1）起步階段（1992—2006 年）。這一階段是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立和社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的時(shí)期，科技服務(wù)業(yè)尚屬于新興事物，科技服務(wù)業(yè)政策成為我國發(fā)展和壯大第三產(chǎn)業(yè)和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)所需。但是，此時(shí)科技服務(wù)業(yè)的行業(yè)范圍還比較狹窄，主要包括科技咨詢、科技信息、技術(shù)服務(wù)，有關(guān)行業(yè)禁令開始解封和放開，科技服務(wù)業(yè)政策處于剛剛起步的階段，國家明確允許和支持科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展［25］。

（2）從屬階段（2007—2013 年）。這一階段是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整，第三產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展服務(wù)業(yè)是鞏固第三產(chǎn)業(yè)地位、保持經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵舉措。2007 年，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出加速發(fā)展服務(wù)業(yè)的政策目標(biāo)，并將發(fā)展科技服務(wù)業(yè)作為優(yōu)化我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)、提高服務(wù)業(yè)發(fā)展水平的具體措施。因此，在這一階段，科技服務(wù)業(yè)政策從屬于服務(wù)業(yè)政策，是服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分，包含于服務(wù)業(yè)政策體系之中。2011 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展高技術(shù)服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》，明確提出高技術(shù)服務(wù)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，將科技服務(wù)業(yè)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了界定和延展，增加了從原始研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移到知識(shí)產(chǎn)權(quán)等過程的服務(wù)以及其他一些服務(wù)事項(xiàng)，初步勾畫出我國科技服務(wù)業(yè)的基本輪廓，科技服務(wù)業(yè)也開始出現(xiàn)逐步從服務(wù)業(yè)分離的趨勢(shì)。

（3）綜合階段（2014 年至今）。2014 年，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于加快科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），成為這一階段的起始節(jié)點(diǎn)，該項(xiàng)政策是迄今為止我國政府出臺(tái)的首部專門針對(duì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的國家政策，對(duì)新時(shí)期科技服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和全面部署，這表明發(fā)展科技服務(wù)業(yè)已經(jīng)不再簡(jiǎn)單從屬于服務(wù)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，而是被單獨(dú)羅列出來進(jìn)行綜合性、全面性、具體性的政策設(shè)計(jì)與制定。同時(shí)，在這項(xiàng)政策的引導(dǎo)下，各部委、地方政府相繼頒布致力于科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施、發(fā)展規(guī)劃，我國科技服務(wù)業(yè)政策進(jìn)入了專業(yè)化、精細(xì)化階段。2015 年，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《國家科技服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2015）》，將科技服務(wù)業(yè)劃分為七大類24 個(gè)中類和69 個(gè)小類；《國家科技服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類（2018）》又將此分類結(jié)構(gòu)修訂為七大類24 個(gè)中類和88 個(gè)小類。2016 年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，提出了我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，即規(guī)模化、國際化、網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化，標(biāo)志著我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了專業(yè)化階段。

2.3 科技服務(wù)業(yè)政策體系構(gòu)成

依據(jù)我國的政府架構(gòu)和政策實(shí)踐，本研究認(rèn)為，我國科技服務(wù)業(yè)政策體系應(yīng)包含政策目標(biāo)、政策層級(jí)、政策主體、政策結(jié)構(gòu)等4 個(gè)維度的內(nèi)容，具體框架如圖1 所示。在政策目標(biāo)方面，科技服務(wù)業(yè)政策重點(diǎn)圍繞科技服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化、國際化發(fā)展進(jìn)行體系構(gòu)建。市場(chǎng)化是指充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展；專業(yè)化是將科技服務(wù)業(yè)從其他產(chǎn)業(yè)剝離出來，突出科技服務(wù)業(yè)的行業(yè)功能與地位，形成獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；網(wǎng)絡(luò)化是指推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)集群化，形成特色的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；規(guī)?；侵冈诋a(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)集聚區(qū)做大做強(qiáng)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；國際化是指支持科技服務(wù)企業(yè)走出去，增強(qiáng)與其他國家的合作，拓展產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。在政策層級(jí)方面，存在著上層政策、中層政策、下層政策3 個(gè)層級(jí)。上層政策屬于國家政策，是科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮“指揮棒”的功能；中層政策屬于?。▍^(qū)、市）級(jí)政策，直接承接國家政策，并根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況部署國家政策的執(zhí)行任務(wù)；下層政策屬于縣級(jí)及縣級(jí)以下政策，具體負(fù)責(zé)科技服務(wù)業(yè)政策的執(zhí)行與操作。在政策主體方面，堅(jiān)持相應(yīng)級(jí)別的黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，由科技、教育、人力資源、財(cái)政、稅收、金融等部門統(tǒng)籌推進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展。在政策結(jié)構(gòu)方面，形成法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、其他地方政府部門規(guī)范性文件等一整套完善的政策結(jié)構(gòu)，豐富科技服務(wù)業(yè)的政策形式。

圖1 中國科技服務(wù)業(yè)政策體系框架

2.4 科技服務(wù)業(yè)政策特征描述

（1）目的性。科技服務(wù)業(yè)政策具有很強(qiáng)的目的性，從屬于政府特定的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃?？萍挤?wù)業(yè)政策的直接目的是推動(dòng)科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、服務(wù)模式、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)能力等方面達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的持續(xù)增長；間接目的體現(xiàn)在科技服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)效應(yīng)和“加速劑”功能，即擴(kuò)大服務(wù)業(yè)規(guī)模，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（2）引導(dǎo)性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，產(chǎn)業(yè)政策是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要工具，發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，充分尊重和利用市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用來促進(jìn)資源的合理配置，而不再只依靠政府的包攬包辦，但是也不能完全拋棄政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)，應(yīng)兼顧市場(chǎng)和政府兩者的積極作用?？萍挤?wù)業(yè)屬于知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)活躍性強(qiáng)，創(chuàng)新性是科技服務(wù)業(yè)的重要特征，因而政府過度干預(yù)反而會(huì)抑制科技服務(wù)業(yè)的活力，不利于科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展?？萍挤?wù)業(yè)政策的引導(dǎo)性應(yīng)大于管制性，即政府主要通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)及方向、步驟，引導(dǎo)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（3）多樣性?？萍挤?wù)業(yè)的多樣性可以從以下3 個(gè)方面理解：第一，政策類型多樣。中央及地方各級(jí)政府依據(jù)不同的政策目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)需求，出臺(tái)類型多樣的政策，如法律、規(guī)章、中遠(yuǎn)期規(guī)劃、意見、辦法、方案、細(xì)則等，每種政策類型具有特有的政策力度和功能作用。第二，政策主體多樣?？萍挤?wù)業(yè)主管部門通過采用聯(lián)合發(fā)文的形式加強(qiáng)部門之間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)商，增強(qiáng)政策協(xié)同性與認(rèn)同感。第三，政策來源多樣。從政策出臺(tái)的驅(qū)動(dòng)力來看，科技服務(wù)業(yè)政策的制訂模式大致存在著壓力型、創(chuàng)新型、模仿型等3 種基本形態(tài)。

（4）整體性。從整體性來看，科技服務(wù)業(yè)政策是一種包含著若干政策工具和不同分支政策的政策系統(tǒng)。政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而采用的一系列手段和措施，在科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展過程中，政府應(yīng)采用合適的政策工具促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展；同時(shí)，合理的工具結(jié)構(gòu)及全面的工具類型是科技服務(wù)業(yè)政策優(yōu)化的重要路徑。分支政策是科技服務(wù)業(yè)政策中被細(xì)化的配套政策，即在土地、財(cái)稅、人才、技術(shù)、服務(wù)等方面支撐科技服務(wù)業(yè)，這些配套政策需要合理配置到科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段，同時(shí)需要來自掌握不同公共資源和公共權(quán)力的部門及組織共同配合。

2.5 科技服務(wù)業(yè)政策內(nèi)容分析

作為迄今為止我國最為全面的國家科技服務(wù)業(yè)專項(xiàng)政策，2014 年國務(wù)院出臺(tái)的《若干意見》在我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展歷程中具有里程碑意義，對(duì)我國今后一個(gè)時(shí)期科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了戰(zhàn)略引導(dǎo)和路線規(guī)劃?！度舾梢庖姟返闹匾饬x主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：第一，深化了政府對(duì)科技服務(wù)業(yè)本身的認(rèn)知。首先，總結(jié)了科技服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)，包括高科技含量、高產(chǎn)業(yè)附加值、強(qiáng)大輻射帶動(dòng)作用、密集的人才智力等，這對(duì)于科技服務(wù)業(yè)具體政策的制定和實(shí)施具有指導(dǎo)作用；其次，特別強(qiáng)調(diào)推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)科技服務(wù)資源的有效配置；最后，提出推動(dòng)形成科技服務(wù)業(yè)的集群效應(yīng)，在科技服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)過程中（包括示范、應(yīng)用、推廣）增加充足的政策供給。第二，完善了科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。首先，通過梳理和描述我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提出促進(jìn)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的“四化”，即專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；?、國際化，基本形成覆蓋科技創(chuàng)新全鏈條的科技服務(wù)體系；其次，從堅(jiān)持深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)導(dǎo)向、開放合作等方面提出科技服務(wù)業(yè)發(fā)展需要遵循的四項(xiàng)基本原則；最后，提出了科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，即在服務(wù)創(chuàng)新能力、市場(chǎng)化水平、國際競(jìng)爭(zhēng)力、品牌知名度、新型業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等方面實(shí)現(xiàn)大幅度飛躍和提升。此外，《若干意見》要求地方政府高度重視科技服務(wù)業(yè)發(fā)展，建立完善的政策執(zhí)行機(jī)制，同時(shí)因地制宜制定細(xì)化的政策措施，推進(jìn)科技服務(wù)業(yè)政策落實(shí)。第三，明確了科技服務(wù)業(yè)的業(yè)務(wù)范圍?！度舾梢庖姟穼⑽覈萍挤?wù)業(yè)劃分1 個(gè)綜合科技服務(wù)和8 個(gè)專業(yè)科技服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)科技服務(wù)業(yè)的領(lǐng)域細(xì)分，為科技服務(wù)業(yè)的分類研究和政策制定提供了借鑒和依據(jù)。《若干意見》作為政府頒布的綜合性的科技服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，一方面需要相關(guān)部委和地方政府嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，另一方面對(duì)上述政策主體的政策制定具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。

自從《若干意見》頒布以后，各省、區(qū)、市政府紛紛根據(jù)這一文件出臺(tái)了適用于本區(qū)域的科技服務(wù)業(yè)政策舉措，我國科技服務(wù)業(yè)政策體系形成了“1+N”模式（即1 部《若干意見》+N個(gè)地方政府科技服務(wù)業(yè)政策方案）。為了總結(jié)和了解當(dāng)前我國科技服務(wù)業(yè)政策的特點(diǎn)，本研究利用文本挖掘方法對(duì)我國科技服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析。具體步驟如下：

第一步，通過政府官網(wǎng)、百度搜索、北大法庫、北大法意等渠道，盡可能查找和收集地方政府科技服務(wù)業(yè)政策，并排除通知、公告、函等規(guī)范性文本，保證政策文本的普適性。由于受到政府信息公開程度、信息獲取能力等因素的限制，最終收集得到了來自26 項(xiàng)省級(jí)、6 項(xiàng)市級(jí)共35 項(xiàng)科技服務(wù)業(yè)政策，加上《若干意見》，一共36 項(xiàng)央地科技服務(wù)業(yè)政策文本。

第二步，將36 項(xiàng)政策文本轉(zhuǎn)換到同一個(gè)txt 文檔中。

第三步，將txt 文檔輸入到ROST CM6 軟件中，使用該軟件的分詞功能對(duì)政策文本進(jìn)行初次分詞；根據(jù)分詞的效果和科技服務(wù)業(yè)專用名詞對(duì)軟件嵌套的分詞自定義詞表進(jìn)行詞語補(bǔ)充，然后對(duì)政策文檔二次分詞。依此循環(huán)，不斷優(yōu)化分詞的效果。

第四步，使用ROST CM6 軟件中的詞頻分析功能對(duì)分詞后的文檔進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，得到每個(gè)政策詞語出現(xiàn)的次數(shù)。為了更好地分析和理解科技服務(wù)業(yè)內(nèi)容，在完成詞頻統(tǒng)計(jì)后，對(duì)一些意義不大的干擾詞進(jìn)行刪除，并有選擇性地對(duì)部分關(guān)鍵詞語進(jìn)行呈現(xiàn)，最終得到我國科技服務(wù)業(yè)政策高頻詞表（見表1）。

第五步，使用ROST CM6 軟件的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和語義網(wǎng)絡(luò)分析功能，對(duì)政策文檔進(jìn)行高頻詞和行特征提取，并啟用軟件中嵌套的NetDraw 工具生成科技服務(wù)業(yè)政策文本高頻詞的網(wǎng)絡(luò)分布圖（見圖2）。

從表1 可以看出，“科技”“發(fā)展”“科技服務(wù)業(yè)”“科技服務(wù)”“技術(shù)”“創(chuàng)新”等詞匯出現(xiàn)頻次較高，是我國科技服務(wù)業(yè)政策中的關(guān)鍵高頻詞。

表1 中國科技服務(wù)業(yè)政策主要高頻詞統(tǒng)計(jì) 單位：次

由圖2 可見，“發(fā)展”和“科技”的節(jié)點(diǎn)最大，其周圍的連線最為密集，反映了這兩個(gè)高頻詞在我國科技服務(wù)業(yè)政策中的核心地位，同時(shí)“發(fā)展”和“科技”之間的連線非常粗，說明這兩個(gè)高頻詞之間聯(lián)系相當(dāng)緊密，結(jié)合我國科技服務(wù)業(yè)政策目標(biāo)，可以認(rèn)為推動(dòng)科技發(fā)展與進(jìn)步是當(dāng)前我國科技服務(wù)業(yè)政策追求的最終目標(biāo)和最高使命；“創(chuàng)新”“建設(shè)”“技術(shù)”的節(jié)點(diǎn)較大，是科技服務(wù)業(yè)政策的次核心詞，分別反映出當(dāng)前我國科技服務(wù)業(yè)政策的重點(diǎn)與導(dǎo)向；而作為科技服務(wù)業(yè)政策主題詞的“科技服務(wù)業(yè)”在語義網(wǎng)絡(luò)圖中的節(jié)點(diǎn)較小，且與“發(fā)展”的連線最粗，這兩個(gè)高頻詞的聯(lián)系最為緊密，說明當(dāng)前我國各級(jí)政府發(fā)展科技服務(wù)業(yè)的迫切需求。此外，在語義網(wǎng)絡(luò)圖的外圍還分布著“社會(huì)”“國家”“單位”等節(jié)點(diǎn)很小的高頻詞，這些高頻詞對(duì)其他高頻詞具有解釋作用。

圖2 中國科技服務(wù)業(yè)政策文本高頻詞網(wǎng)絡(luò)分布

綜上，將所得高頻詞放回政策原文語境中理解，可以將當(dāng)前我國科技服務(wù)業(yè)政策的內(nèi)容總結(jié)為以下4 個(gè)方面：

（1）科技創(chuàng)新與發(fā)展是科技服務(wù)業(yè)政策的核心目標(biāo)。一方面，科技服務(wù)業(yè)是科技創(chuàng)新的支撐性、服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)于基礎(chǔ)研究、技術(shù)應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等科技創(chuàng)新鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有必要的促進(jìn)作用；另一方面，科技服務(wù)業(yè)服務(wù)和從屬于國家科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)，科技服務(wù)業(yè)政策始終貫穿著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是科技政策系統(tǒng)的重要構(gòu)成部分。

（2）科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當(dāng)前的政策重點(diǎn)。近年來，我國科技服務(wù)業(yè)雖然獲得了較快的發(fā)展，在服務(wù)規(guī)模、服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等方面有著較好的發(fā)展勢(shì)頭，但是科技服務(wù)業(yè)整體發(fā)展水平不高，仍處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期階段，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和配套管理制度尚不完備，所以加快科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是科技服務(wù)領(lǐng)域的新基建將是當(dāng)前各級(jí)政府支持科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要舉措。

（3）技術(shù)創(chuàng)新是驅(qū)動(dòng)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展和提升科技服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，也是當(dāng)前我國科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的又一政策重點(diǎn)。科技服務(wù)業(yè)的核心服務(wù)或者產(chǎn)品就是技術(shù)與知識(shí)，技術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)發(fā)現(xiàn)是推動(dòng)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的兩大支點(diǎn)，因此，鼓勵(lì)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新對(duì)科技服務(wù)業(yè)發(fā)展具有重要作用。

（4）資源整合和利益調(diào)整是科技服務(wù)業(yè)政策的重要工具。一方面，科技服務(wù)業(yè)發(fā)展的載體是科研院所、企業(yè)、社會(huì)組織、事業(yè)單位等服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織，因此需要加大對(duì)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織的政策支持和激勵(lì)；另一方面，政府還應(yīng)加緊制定科技服務(wù)從業(yè)人員的資格審查和技能認(rèn)定辦法，大力培養(yǎng)高水平的科技服務(wù)專業(yè)人才，采取多種方式激發(fā)科技服務(wù)人員的工作積極性。

3 結(jié)論

本文從概念、流變、體系、特征、內(nèi)容5 個(gè)維度對(duì)我國科技服務(wù)業(yè)政策進(jìn)行了梳理和總結(jié)，初步探究和描述了我國科技服務(wù)業(yè)政策的基本情況?？萍挤?wù)業(yè)政策作為一種重要的產(chǎn)業(yè)政策，依托政府的公共權(quán)力為科技服務(wù)企業(yè)或組織在生存、成長、壯大等發(fā)展過程中提供所需的政策環(huán)境和要素資源，是我國科技創(chuàng)新政策體系的重要組成部分。伴隨著科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展歷程，我國科技服務(wù)業(yè)政策走過了起步、從屬、綜合3 個(gè)階段，未來還應(yīng)走上高質(zhì)量的發(fā)展階段；在此過程中，逐步形成了以政策目標(biāo)、政策層級(jí)、政策主體、政策結(jié)構(gòu)4 個(gè)維度為主要組成部分的科技服務(wù)業(yè)政策體系，具有顯著的目的性、引導(dǎo)性、多樣性、整體性。通過對(duì)國家和省級(jí)科技服務(wù)業(yè)政策文本進(jìn)行量化分析，可以看出科技創(chuàng)新與發(fā)展是我國科技服務(wù)業(yè)政策的核心目標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新是科技服務(wù)業(yè)政策的重點(diǎn)任務(wù)，資源整合和利益調(diào)整是科技服務(wù)業(yè)政策的重要工具。

當(dāng)前，我國科技服務(wù)業(yè)正處于快速成長的階段，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延展，科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的撬動(dòng)作用日益明顯，當(dāng)然也還面臨著諸如市場(chǎng)體制機(jī)制不健全、專業(yè)人才匱乏、缺少行業(yè)龍頭企業(yè)等問題，需要政府部門的進(jìn)一步支持，也需要政策體系的不斷優(yōu)化。由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的差異，我國科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展模式有別于西方發(fā)達(dá)國家，因此我國的科技服務(wù)業(yè)政策應(yīng)立足于具體國情選擇和確定政策體系與政策措施，堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，不斷完善我國科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)的支持政策。