熊宇昊

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 武漢430072

引言

2017 年，黨的十九大報(bào)告提出要“改革審計(jì)管理體制”。2018 年，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》與《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出要成立中央審計(jì)委員會(huì)。該委員會(huì)的定位是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目的是加強(qiáng)黨中央對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，以構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系[1]，從而更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

中央審計(jì)委員會(huì)成立之后，國家審計(jì)管理體制產(chǎn)生了重大變化，這必然會(huì)對國家審計(jì)管理體制的改革發(fā)展產(chǎn)生重大影響。當(dāng)前，僅僅是在組織機(jī)構(gòu)上成立了中央審計(jì)委員會(huì)，但在有關(guān)配套環(huán)節(jié)和制度、機(jī)制的構(gòu)建上還有待進(jìn)一步完善。如何全面構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的黨和國家監(jiān)督體系，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，仍是需要深入探索的課題。以此為背景，本研究擬在闡述新時(shí)代中國國家審計(jì)新特征的基礎(chǔ)上，分析國家審計(jì)監(jiān)督及其與黨內(nèi)監(jiān)督的耦合性，從國家治理的視角出發(fā)，探索以構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的監(jiān)督體系下的國家審計(jì)管理體制改革的可能發(fā)展模式，旨在為國家審計(jì)管理體制的創(chuàng)新發(fā)展提供思路和借鑒。

1 國家審計(jì)管理體制改革研究概況

胡智強(qiáng)和余冬梅研究認(rèn)為，當(dāng)前國家審計(jì)體制在制度設(shè)計(jì)上存在影響國家審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性的一些因素，其不足之處在于：用“黨政聯(lián)合立法”的形式來規(guī)范和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)[2]。楊肅昌認(rèn)為我國審計(jì)管理體制改革的目標(biāo)是增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的有效性、促進(jìn)業(yè)務(wù)聚焦基本職能[3]。王彪華和謝瑩瑩論述了改革審計(jì)管理體制的必要性，即：由于國家治理環(huán)境發(fā)生變化，國家審計(jì)必須適應(yīng)新環(huán)境[4]。陳征和劉馨宇進(jìn)一步提出建立負(fù)責(zé)制與隸屬關(guān)系相分離的國家審計(jì)管理體制[5]。王立彥肯定了中央審計(jì)委員會(huì)設(shè)立的歷史性重大意義，認(rèn)為中央審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立促使國家審計(jì)機(jī)制從行政型向治理型轉(zhuǎn)軌[6]。董大勝認(rèn)為，建立中央審計(jì)委員會(huì)，作為黨中央的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，僅僅是完善審計(jì)管理體制的第一步，雖然取得了重大突破、重要進(jìn)展，但這并不表示著審計(jì)管理體制的改革已經(jīng)完成，還要對審計(jì)管理體制改革有關(guān)問題進(jìn)行理論探索[7]。厲國威和葛鵬輝分析認(rèn)為，當(dāng)前中央審計(jì)委員會(huì)、國家審計(jì)和國家監(jiān)察委員會(huì)作用、職能劃分不甚清晰[8]。王會(huì)金則認(rèn)為，在反腐視角下，國家審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察可能在反腐敗方面進(jìn)行協(xié)同治理[9]。葉陳云和葉陳剛則在此基礎(chǔ)上提出將國家審計(jì)職能融入監(jiān)察委員會(huì)的改革思路[10]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對國家審計(jì)管理體制改革的研究，存在文獻(xiàn)數(shù)量較少、研究內(nèi)容原則性抽象性較強(qiáng)、提出具體針對性方案與建議不足的情況。雖然有學(xué)者提出了國家審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察可以協(xié)同運(yùn)行的總體方向，但是缺乏清晰可行的操作模式。例如，將國家審計(jì)職能融入監(jiān)察委員會(huì)的這種模式，雖然兩者有交叉，但是采取融入的方法會(huì)混淆審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能差異，模糊其區(qū)別，缺乏可行性?？傊?，已有的文獻(xiàn)及研究成果為進(jìn)一步探索國家審計(jì)管理體制改革方向奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

2 國家審計(jì)的新特征

當(dāng)前，中國國家審計(jì)在原有的獨(dú)立性、法定性、全面性、專業(yè)性特征之外[11]，還具有一些新的特征。

2.1 制度設(shè)計(jì)的政治性

國家審計(jì)是黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)的子系統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨是國家的治理者，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，通過設(shè)置中央審計(jì)委員會(huì)，將國家審計(jì)工作管理權(quán)限收歸黨中央，實(shí)現(xiàn)了黨在制度、機(jī)制、組織、工作內(nèi)容上對國家審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。中央審計(jì)委員會(huì)作為黨中央的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是黨的工作部門，直接向黨中央報(bào)告信息，國家審計(jì)也就具有了黨性的根本特征。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“審計(jì)機(jī)關(guān)不僅是國家機(jī)關(guān),更是政治機(jī)關(guān)?！币虼?，國家審計(jì)具有政治屬性，堅(jiān)持黨對審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是國家審計(jì)政治屬性的核心要義。一言以蔽之，政治屬性是國家審計(jì)的第一屬性、內(nèi)在屬性、根本屬性。

黨性的根本特征和政治屬性的根本屬性，使中國特色社會(huì)主義國家觀的內(nèi)涵日益豐富，其突出表現(xiàn)是由傳統(tǒng)的行政管理向現(xiàn)代的國家治理轉(zhuǎn)化。中國特色社會(huì)主義國家治理具有大黨治理、大國治理的典型特征[12]。通過組建黨中央領(lǐng)導(dǎo)的中央審計(jì)委員會(huì)，發(fā)揮大黨治理的優(yōu)勢，通過政治優(yōu)勢激發(fā)制度優(yōu)勢，有利于提升國家審計(jì)的治理功能，更好地促進(jìn)行政性的政府審計(jì)向治理性的國家審計(jì)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國家審計(jì)服務(wù)于國家治理能力的提升。

2.2 組織領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)攝性

設(shè)置隸屬于中共中央政治局的中央審計(jì)委員會(huì)，從頂層設(shè)計(jì)上堅(jiān)持了黨中央對審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)有之義，是依憲治國、落實(shí)憲法的重要體現(xiàn)。國家審計(jì)直接接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，大幅強(qiáng)化了黨中央對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)能力、掌控能力，進(jìn)一步提高了國家審計(jì)的權(quán)威性。換言之，將國家審計(jì)權(quán)從原來歸屬于政府行政權(quán)的范疇抽離，并上升到黨中央進(jìn)行國家治理的層面，能夠有效減小局部行政權(quán)的干涉，提高國家審計(jì)的相對獨(dú)立性，有利于黨中央全面統(tǒng)籌各類審計(jì)機(jī)構(gòu)，配置各種審計(jì)資源，優(yōu)化“全國審計(jì)一盤棋”的宏觀格局。

進(jìn)一步講，國家審計(jì)突破傳統(tǒng)的政府組織邊界，橫跨黨政組織機(jī)構(gòu)，具有黨政統(tǒng)合性，有助于與其他監(jiān)督相貫通?；蛘哒f，由中央統(tǒng)一安排國家審計(jì)監(jiān)督工作和其他各項(xiàng)監(jiān)督工作，有利于中央在最高層級(jí)統(tǒng)籌安排各項(xiàng)監(jiān)督資源，最大限度優(yōu)化監(jiān)督資源的配置，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，從而更好地發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的整體合力，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一、相互耦合，降低工作成本和損耗，全面提高黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督效能。

2.3 體制模式的創(chuàng)新性

中央審計(jì)委員會(huì)的組建，實(shí)際上開創(chuàng)了一種新型的國家審計(jì)模式。這種模式區(qū)別于以往常見的審計(jì)模式。一般而言，國家審計(jì)的模式主要有四種類型：一是以會(huì)計(jì)檢察院或?qū)徲?jì)院的形式存在，不屬于立法、行政、司法傳統(tǒng)三權(quán)的獨(dú)立型；二是隸屬于政府行政部門、對政府負(fù)責(zé)、受政府影響的行政型，這種行政型模式的政府審計(jì)，在性質(zhì)上為政府的一種內(nèi)部審計(jì)；三是隸屬于立法部門的立法型；四是以審計(jì)法院的形式存在的司法型。這四種模式各有優(yōu)劣，以往對于國家審計(jì)管理體制改革的研究，也都是在這四種模式里面轉(zhuǎn)圈圈。例如，一般認(rèn)為行政型國家審計(jì)模式的獨(dú)立性較差，因此，就有學(xué)者建議把行政型的國家審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ偷膰覍徲?jì)，即由歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)闅w全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。

我國之前的政府審計(jì)屬于典型的行政型審計(jì)模式，而中央審計(jì)委員會(huì)成立之后，黨中央直接指揮和領(lǐng)導(dǎo)國家審計(jì)，突破了傳統(tǒng)的行政型審計(jì)模式，將行政型模式下的類似于政府“內(nèi)部審計(jì)”的政府審計(jì)，提升到了國家治理層面的“治理審計(jì)”，從而將之轉(zhuǎn)變成為為了滿足國家治理者信息需求的、服務(wù)于國家治理的治理型國家審計(jì)。這一改革打破了對傳統(tǒng)類型審計(jì)模式的迷思，超越了以往的審計(jì)體制改革研究，跳出了傳統(tǒng)模式的理念束縛。目前，這種新型國家審計(jì)模式的本質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)國家審計(jì)，屬于治理者治理的治理審計(jì)模式。這種新型審計(jì)模式是扎根于中國治理文化、根植于中國國情的審計(jì)模式，是對傳統(tǒng)國家審計(jì)模式的一個(gè)巨大創(chuàng)新和突破，開創(chuàng)了執(zhí)政黨設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)國家審計(jì)工作的先河。在世界范圍內(nèi)，這種黨領(lǐng)導(dǎo)國家審計(jì)的審計(jì)模式都是首例。

2.4 審計(jì)范圍的延伸性

審計(jì)署在2019 年發(fā)布《審計(jì)法》修訂草案，公開征求社會(huì)意見。該修訂草案規(guī)定國家審計(jì)的審計(jì)對象是：管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位及其主要負(fù)責(zé)人[13]。相比于2006年版《審計(jì)法》，新修訂草案結(jié)合國家審計(jì)的最新發(fā)展實(shí)踐，明確將重大經(jīng)濟(jì)政策措施和決策部署貫徹落實(shí)情況、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等納入審計(jì)監(jiān)督范疇，進(jìn)一步拓展了國家審計(jì)監(jiān)督的范圍[14]?！吨醒雽徲?jì)委員會(huì)辦公室印發(fā)〈 關(guān)于深入推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的指導(dǎo)意見〉的通知》（中審辦發(fā)〔2019〕21 號(hào)）則就多個(gè)領(lǐng)域全面實(shí)施審計(jì)全覆蓋提出了指導(dǎo)要求，在政策和實(shí)務(wù)層面上進(jìn)一步鞏固了國家審計(jì)監(jiān)督范圍的拓展態(tài)勢。

國家審計(jì)范圍還延展到了其他非傳統(tǒng)的審計(jì)領(lǐng)域，例如政策決策跟蹤執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等?？傊?，國家審計(jì)的范圍根據(jù)國家治理的需要和國家審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展得到了進(jìn)一步的擴(kuò)展，未來還有可能進(jìn)一步延伸。

3 國家審計(jì)管理體制改革的路徑

3.1 黨中央對黨和國家監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)行了定位，即：“黨在長期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障?！币笤擉w系：“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。”[15]總之，審計(jì)監(jiān)督要在堅(jiān)持以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)的前提下，主動(dòng)與黨內(nèi)監(jiān)督、其他監(jiān)督進(jìn)行貫通，發(fā)揮協(xié)同效力。

黨和國家監(jiān)督體系的主要目標(biāo)，要從守住政治監(jiān)督這個(gè)根本來認(rèn)識(shí)。即是說，黨和國家監(jiān)督體系必須在整體上實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！保阂皇谴_保黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策部署貫徹落實(shí)；二是確保黨和人民的權(quán)力始終用來為人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。具體而言，是要確保黨中央和國務(wù)院的每一項(xiàng)決策、每一項(xiàng)部署都能夠落實(shí)到位，確保每一名干部正確運(yùn)用權(quán)力，其主要途徑是對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督，并形成科學(xué)高效的制約監(jiān)督體制機(jī)制。

3.2 國家審計(jì)與黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督體制的貫通存在不足

黨的十八大以來，國家審計(jì)監(jiān)督在加強(qiáng)黨和國家的監(jiān)督方面，無論是制度成果，還是實(shí)際成效，均取得了前所未有的成績，“為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)全面深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)?！盵16]特別是黨的十九大以來，黨中央成立了相關(guān)的議事協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，更加強(qiáng)化了黨對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。從國家審計(jì)監(jiān)督與其他各類監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)來說，也有不小的進(jìn)展，主要表現(xiàn)在：在審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)組織方式與審計(jì)報(bào)告等方面與紀(jì)檢監(jiān)督等有效貫通；各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極配合完善案件線索會(huì)商移送制度等，做到了重要審計(jì)計(jì)劃共商、重大問題線索共查、審計(jì)監(jiān)督成果共享。

但是，目前國家審計(jì)與黨內(nèi)監(jiān)督等監(jiān)督體系在構(gòu)建“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”的黨和國家監(jiān)督體系方面還存在著一些不足，例如：黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用、統(tǒng)籌作用發(fā)揮不充分；中央紀(jì)委、國家監(jiān)委與國家審計(jì)的協(xié)同作用不明顯；各類監(jiān)督協(xié)調(diào)不到位、措施不同步；信息成果共享方面存在局限性、缺乏長效機(jī)制，等等。

3.3 黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)監(jiān)督具有耦合性

黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)監(jiān)督的耦合主要有5 個(gè)基礎(chǔ)，分別是：總體目標(biāo)基礎(chǔ)、組織性質(zhì)基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)、職能范圍基礎(chǔ)、政策實(shí)踐基礎(chǔ)。

（1）總體目標(biāo)基礎(chǔ)一致。黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)監(jiān)督均具有對黨政干部進(jìn)行監(jiān)督的基本價(jià)值，兩者目標(biāo)是相同的。黨內(nèi)監(jiān)督側(cè)重于政治方面的監(jiān)督，國家審計(jì)則側(cè)重于經(jīng)濟(jì)層面的監(jiān)督，但國家審計(jì)最終服務(wù)于政治監(jiān)督[17]。腐敗背后往往是政治問題與經(jīng)濟(jì)問題相互交織，因此，習(xí)近平明確要求：“堅(jiān)決查處政治問題和經(jīng)濟(jì)問題相互交織的腐敗現(xiàn)象?！币酝鶈渭兊恼窝惨暫徒?jīng)濟(jì)監(jiān)督，均具有一定的片面性，不利于統(tǒng)籌監(jiān)督資源，難以形成合力去發(fā)現(xiàn)問題、挖掘線索。例如，當(dāng)政治巡視（巡察）發(fā)現(xiàn)了一些經(jīng)濟(jì)問題線索時(shí)，國家審計(jì)沒有同步跟上，就難以及時(shí)挖掘更多有關(guān)信息，使反饋的信息碎片化、不系統(tǒng)，之后審計(jì)監(jiān)督再跟進(jìn)就顯得遲緩，部分信息可能丟失，證據(jù)線索也可能滅失，這就降低了治理效能。反之亦然。黨內(nèi)監(jiān)督是反饋黨政干部在黨和國家治理過程中產(chǎn)生的治理偏差，國家審計(jì)作為國家治理的反饋系統(tǒng)，同樣是為了解決國家治理中“累積性結(jié)果偏差”[18]，具有推動(dòng)完善國家治理[19]、有效提升國家治理能力的效果[20]。

（2）組織性質(zhì)基礎(chǔ)相同。審計(jì)機(jī)關(guān)與中央紀(jì)委、國家監(jiān)委，在性質(zhì)上均為政治機(jī)關(guān)，在組織上均是黨和國家監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，在根本目的上都服務(wù)于黨領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的需要。國家審計(jì)監(jiān)督具有政治屬性，其目的是為了維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！吨醒雽徲?jì)委員會(huì)辦公室 審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（中審辦發(fā)〔2021〕5 號(hào)）則進(jìn)一步指出，要“充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行中的重要作用”[21]。從整體而言，國家審計(jì)具有監(jiān)督和約束公共權(quán)力的實(shí)際效果，而中央紀(jì)委、國家監(jiān)委對行使公權(quán)力公職人員進(jìn)行監(jiān)督[22]。可見，兩者在約束公共權(quán)力、促進(jìn)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的目標(biāo)上是一致的。

（3）機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)相近。黨內(nèi)監(jiān)督和國家審計(jì)兩者雖然在檢查執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、宏觀調(diào)控措施執(zhí)行情況上各有側(cè)重，但是在對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督上有明顯重合，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置也比較類似（表1）。

表1 國家審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)委監(jiān)委的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

表2 黨內(nèi)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容比較

（4）職能范圍基礎(chǔ)相似。黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)監(jiān)督職能范圍有重合交叉部分（表2）。具體來講，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》要求的“落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神”“廉潔自律、秉公用權(quán)情況；完成黨中央和上級(jí)黨組織部署的任務(wù)情況”[23]，以及《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》的有關(guān)要求，就和國家審計(jì)監(jiān)督中的以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、貫徹落實(shí)黨和國家重大經(jīng)濟(jì)政策措施和決策部署的審計(jì)明顯交叉。因此，二者的職能內(nèi)容有較大重合。

（5）政策實(shí)踐基礎(chǔ)重疊。在國家審計(jì)實(shí)踐中，早已先后開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第31 條規(guī)定：對需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的考察對象，應(yīng)當(dāng)事先按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審計(jì)。重要、主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用都要經(jīng)過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)[24]。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第16 條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要點(diǎn)，即：領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況及其任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用情況。并將有關(guān)被審計(jì)人員分為三類：一是地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，二是黨政工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院、事業(yè)單位和人民團(tuán)體等單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部，三是國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員。2014 年，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國資委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》明確了審計(jì)的要點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，及其領(lǐng)導(dǎo)的本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財(cái)政收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益。此外，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》提出要把“三重一大”決策制度執(zhí)行情況作為巡視巡察、審計(jì)監(jiān)督、專項(xiàng)督查的重要內(nèi)容，黨委（黨組）要對下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員實(shí)行分級(jí)分類考核，要同巡視巡察、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等發(fā)現(xiàn)的問題相結(jié)合，進(jìn)行全面客觀評(píng)價(jià)[25]。這些黨紀(jì)國法的相關(guān)規(guī)定，就是黨內(nèi)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的貫通節(jié)點(diǎn)和聯(lián)動(dòng)環(huán)節(jié)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)質(zhì)上是保證和監(jiān)督干部履行以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為基礎(chǔ)的綜合責(zé)任的一種特殊的干部管理制度[2]，國家審計(jì)對干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)恰恰體現(xiàn)了國家審計(jì)作為反饋系統(tǒng)的特點(diǎn)，即：國家審計(jì)是國家治理體系中內(nèi)生的反饋治理結(jié)果及治理過程信息的反饋系統(tǒng)[18]，重點(diǎn)反饋干部是否嚴(yán)格履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，履行過程與結(jié)果是否與預(yù)期目標(biāo)、要求發(fā)生偏離。但是，國家審計(jì)只是將干部及其有關(guān)的治理結(jié)果及治理過程信息向國家治理者中國共產(chǎn)黨進(jìn)行反饋，而不具有直接的行政管理權(quán)力等強(qiáng)制權(quán)限。這種特征正好符合“黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)”的黨和國家監(jiān)督體系的格局。

綜上所述，這五大基礎(chǔ)使黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)監(jiān)督產(chǎn)生耦合性，是黨內(nèi)監(jiān)督、國家審計(jì)監(jiān)督二者相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

3.4 中央審計(jì)委員會(huì)體制下國家審計(jì)管理體制改革思路

新時(shí)代，在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，國家審計(jì)管理體制改革設(shè)計(jì)的總體思路應(yīng)該是：貫通黨內(nèi)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，突出以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)。因此，可以將原屬于國家審計(jì)署負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、重要政策執(zhí)行落實(shí)跟蹤審計(jì)，與中央紀(jì)委、國家監(jiān)委的干部監(jiān)察審計(jì)職能部門有關(guān)工作、中央巡視（地方巡察）有關(guān)職能協(xié)同起來，通過深化國家審計(jì)管理體制改革，建立黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)更加密切的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，集約化配置對干部的審計(jì)監(jiān)督資源，強(qiáng)化干部監(jiān)察審計(jì)，綜合提高監(jiān)督效能，發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的合力。

3.4.1 優(yōu)化制度安排

通過構(gòu)建黨內(nèi)巡視（巡察）與國家審計(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以進(jìn)一步密切黨內(nèi)監(jiān)督和國家審計(jì)監(jiān)督間的聯(lián)系。巡視（巡察）是黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式，是黨政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)必要工作內(nèi)容。巡視（巡察）制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度載體，也是對黨政干部進(jìn)行監(jiān)督的主要手段，因此，中央（地方）巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組在部署安排黨內(nèi)巡視工作的同時(shí)，黨內(nèi)巡視（巡察）與國家審計(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)立即啟動(dòng)，國家審計(jì)同步部署安排對有關(guān)地方、單位的審計(jì)工作。中央（地方）巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與中央（地方）審計(jì)委員會(huì)辦公室通過聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行溝通、協(xié)同，統(tǒng)籌工作的計(jì)劃、時(shí)間、人員、資源、技術(shù)、信息交流的監(jiān)督安排。

在具體工作環(huán)節(jié)，黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)間的聯(lián)動(dòng)主要可以體現(xiàn)在五個(gè)方面：年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與黨內(nèi)巡視（巡察）工作安排同步聯(lián)動(dòng)、國家審計(jì)與黨內(nèi)巡視（巡察）實(shí)施同步聯(lián)動(dòng)、審計(jì)報(bào)告報(bào)送同步聯(lián)動(dòng)、移送督辦處理同步聯(lián)動(dòng)、整改督查開展同步聯(lián)動(dòng)。關(guān)于年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與黨內(nèi)巡視（巡察）工作安排的同步聯(lián)動(dòng)，鑒于審計(jì)結(jié)果要被居主導(dǎo)地位的黨內(nèi)監(jiān)督加以運(yùn)用，因此，年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排應(yīng)當(dāng)適當(dāng)依從于黨內(nèi)巡視（巡察），兩者基于聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提前謀劃、預(yù)先溝通、事先統(tǒng)籌、時(shí)間銜接。目前，這一方面已開展相關(guān)工作，但不夠緊密。關(guān)于國家審計(jì)與黨內(nèi)巡視（巡察），可以同步啟動(dòng)實(shí)施：當(dāng)黨內(nèi)監(jiān)督巡視（巡察）某個(gè)部門、地區(qū)、人員的時(shí)候，國家審計(jì)同步實(shí)施對該部門、地區(qū)、人員有關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目。關(guān)于線索、審計(jì)報(bào)告報(bào)送的同步聯(lián)動(dòng)，當(dāng)巡視（巡察）與審計(jì)處于進(jìn)行狀態(tài)時(shí)，國家審計(jì)將發(fā)現(xiàn)的認(rèn)為具有重要價(jià)值的經(jīng)濟(jì)問題線索即時(shí)移交黨的巡視（巡察）組，黨內(nèi)監(jiān)督即有針對性地加強(qiáng)檢查；當(dāng)巡視（巡察）與審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)工作報(bào)告報(bào)送國家審計(jì)部門、審計(jì)結(jié)果報(bào)告同步報(bào)送紀(jì)委監(jiān)委，供黨內(nèi)監(jiān)督使用。關(guān)于移送督辦處理的同步聯(lián)動(dòng)，國家審計(jì)依法對審計(jì)對象作出審計(jì)決定、下達(dá)審計(jì)整改意見，并提出改進(jìn)性質(zhì)的審計(jì)建議，同時(shí)將發(fā)現(xiàn)的涉及問題人員按管理權(quán)限、各司其職的原則移交。關(guān)于整改督查開展的同步聯(lián)動(dòng)，紀(jì)委監(jiān)委和國家審計(jì)聯(lián)合或者以紀(jì)委監(jiān)委為主對被巡視地區(qū)、單位的整改情況以適當(dāng)方式開展監(jiān)督檢查，既檢查政治巡視的整改情況，又同步檢查審計(jì)監(jiān)督的整改進(jìn)展。

3.4.2 完善組織設(shè)置

在組織機(jī)構(gòu)上，以中央層面為例，可以將中央審計(jì)委員會(huì)辦公室的單主任制度調(diào)整為雙主任制度。當(dāng)前，中央審計(jì)委員會(huì)辦公室主任為國家審計(jì)署審計(jì)長，實(shí)施中央審計(jì)委員會(huì)辦公室雙主任制度后，可委派同級(jí)別的中央紀(jì)委、國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)同志共同擔(dān)任辦公室主任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)的監(jiān)督工作，以便加強(qiáng)黨內(nèi)巡視監(jiān)督和國家審計(jì)監(jiān)督的密切融合，突出黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)督協(xié)同效用。地方的組織機(jī)構(gòu)也可同步進(jìn)行類似的設(shè)置。

3.4.3 發(fā)展政治責(zé)任審計(jì)

當(dāng)前，可以探索進(jìn)一步融合黨內(nèi)政治巡視（巡察）和國家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，形成政治責(zé)任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)雙軌并行的綜合審計(jì)模式，構(gòu)建國家大審計(jì)格局。所謂政治責(zé)任審計(jì)，主要形式是黨中央的“政治巡視”，就是從政治上看問題，旗幟鮮明講政治，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的治理，緊盯廉政建設(shè)、反腐敗以及干部選派任用管理，考察被巡視黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮情況、領(lǐng)導(dǎo)班子協(xié)作狀況，集中反映被巡視黨組織在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策方面的情況，全面實(shí)施政治監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)，對領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況進(jìn)行檢查，全部實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。干部出現(xiàn)腐敗問題，往往是由于政治問題與經(jīng)濟(jì)問題相互交織，因此只有將政治巡視、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督嵌合并舉，將政治責(zé)任審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有機(jī)結(jié)合、深度融合、相互配合，才能使得黨和國家監(jiān)督發(fā)揮更大作用。

4 結(jié)語

為了落實(shí)黨中央關(guān)于構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的黨和國家監(jiān)督體系的有關(guān)要求，應(yīng)著力融通黨內(nèi)巡視（巡察）監(jiān)督和國家審計(jì)監(jiān)督，將黨內(nèi)監(jiān)督的巡視（巡察）定性為政治責(zé)任審計(jì)、側(cè)重于政治監(jiān)督，將國家審計(jì)發(fā)揮的監(jiān)督效果概括為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，同時(shí)積極構(gòu)建黨內(nèi)巡視（巡察）監(jiān)督和國家審計(jì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保兩者同步運(yùn)行、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同治理。另外，通過完善中央（地方）審計(jì)委員會(huì)的人員配備，以全面加強(qiáng)兩個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)的有機(jī)融合。在新時(shí)代，應(yīng)通過政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)層面兩個(gè)子監(jiān)督系統(tǒng)的耦合作用，充分發(fā)揮黨內(nèi)巡視監(jiān)督政治責(zé)任審計(jì)和國家審計(jì)監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的整體監(jiān)督效能，進(jìn)一步強(qiáng)化二者對國家治理的服務(wù)能力。

當(dāng)前，全面深化改革已經(jīng)取得飛躍式進(jìn)展和歷史性成就，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化正向縱深推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的我國社會(huì)主義的制度優(yōu)勢和強(qiáng)大生命力得到了進(jìn)一步體現(xiàn)和發(fā)揮。在此背景下，國家審計(jì)將為黨內(nèi)監(jiān)督提供新的助力，黨內(nèi)監(jiān)督也將為國家審計(jì)提供新的發(fā)展動(dòng)力。總之，黨內(nèi)監(jiān)督與國家審計(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)揮作用，可以為全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出更大更優(yōu)的貢獻(xiàn)。