周召梅 耿勝慧 李志軍

(1.湖南水利水電職業(yè)技術學院，湖南 長沙 410131；2.湖南省洞庭湖水利事務中心，湖南 長沙 410131)

經濟和社會的快速發(fā)展對生態(tài)環(huán)境帶來的影響，導致我國出現大量生態(tài)移民，有為保護河源水質生態(tài)和草原生態(tài)為目的生態(tài)移民，也有大量因水利水電類工程建設以防洪減災為目的生態(tài)移民等[1]。2015年12月，中央頒布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。蓄滯洪區(qū)是指河堤外洪水臨時儲存的低洼地區(qū)及湖泊等，兼具區(qū)內居民生存發(fā)展場所和蓄滯洪水的雙重功能。蓄滯洪區(qū)居民遷建工程是國家著眼長遠發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策?！缎顪閰^(qū)運用補償暫行辦法》(國務院令第286號，2000年5月23日)中強調要加強對蓄滯洪區(qū)的安全建設和管理，調整產業(yè)結構，控制人口增長，有計劃地組織人口外遷。在國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(2014年3月)中提出要對涉及居民戶籍、土地管理、社會保障和生態(tài)環(huán)境等多項制度作出重大改革。生態(tài)移民工程作為保護生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,在提高偏遠地區(qū)居民生活水平和改善當前生態(tài)環(huán)境兩大領域起到舉足輕重的作用。

1 國內外關于生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化建設經驗

我國一些學者早期對生態(tài)移民嵌入地城鎮(zhèn)化的研究取得一些經驗，如桑敏蘭的《寧夏生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究》[2]，尹秀娟、羅亞萍的《“三江源”生態(tài)移民與遷入地城鎮(zhèn)化建設》[3]，劉曉鷹、鄒國偉的《四川民族地區(qū)旅游業(yè)與生態(tài)移民及其城鎮(zhèn)化推進》[4]，王韓麗的《生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化研究》[5]等，他們提倡要將生態(tài)移民工程與解決移民就業(yè)和城鎮(zhèn)化擴張結合起來，使生態(tài)移民真正搬得出、穩(wěn)得住、拔窮根、早致富，同時要注重第二、三產業(yè)的發(fā)展,打造特色產業(yè)和旅游業(yè)，提高當地居民的經濟收入。

日本學者對我國生態(tài)移民也有較多關注。如：新吉樂圖主編了《生態(tài)移民——來自中日兩國學者對生態(tài)環(huán)境的考察》，日本學者通過對我國西部地區(qū)的生態(tài)移民進行研究后認為游牧文明是有效解決草原保護和建設的途徑[6]。

蓄滯洪區(qū)兼具區(qū)內居民生存發(fā)展和蓄滯洪水雙重功能。但區(qū)內的經濟發(fā)展和蓄滯洪水功能之間的矛盾也日益突出。移民建鎮(zhèn)雖然能在局部地區(qū)緩解人口、土地以及洪水之間的矛盾，但不能徹底解決居民生存發(fā)展的問題。

以生態(tài)移民的形式推進蓄滯洪區(qū)的城鎮(zhèn)化，是具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路之一。因此,對洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化的研究具有十分重要的理論意義和現實意義。

2 洞庭湖蓄滯洪區(qū)發(fā)展現狀及已建蓄滯洪垸生態(tài)移民安置現狀調查

2.1 洞庭湖蓄滯洪區(qū)發(fā)展現狀

洞庭湖蓄滯洪區(qū)是長江中下游防洪體系的重要組成部分，在處理城陵磯地區(qū)超額洪水、抵御流域性洪水方面發(fā)揮了重要作用。根據《國務院批轉水利部關于加強長江近期防洪建設的若干意見》(國發(fā)〔1999〕12號)的有關精神，在城陵磯附近的湖南、湖北兩省各安排約50億m3的蓄滯洪區(qū)。其中洞庭湖區(qū)劃建設的蓄滯洪區(qū)共有24處，重點垸11個。

洞庭湖區(qū)24個蓄滯洪區(qū)土地總面積為297372.00hm2，洞庭湖區(qū)11個重點區(qū)土地總面積為672001.46hm2。[7]具體分布見表1。

表1 洞庭湖蓄滯洪區(qū)位置分布表

2.2 洞庭湖已建蓄滯洪垸生態(tài)移民安置現狀

a.安置原則。根據“平垸行洪，退田還湖，移民建鎮(zhèn)”的原則，在移民建鎮(zhèn)中，將蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民遷移至臨近城鎮(zhèn)或新建居民小區(qū)后，可以增加當地城鎮(zhèn)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)人口，為這些區(qū)域的第二、三產業(yè)提供基本的勞動力和資金保障，移民的勞動和城鎮(zhèn)發(fā)展之間相互作用，即生態(tài)移民推進遷入地城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時自身也發(fā)生了城鎮(zhèn)化[8]。

b.蓄滯洪區(qū)安全規(guī)劃與建設。洞庭湖蓄滯洪區(qū)的安全設施主要由堤防、安全區(qū)、安全臺構成。目前洞庭湖區(qū)24個蓄滯洪區(qū)僅有澧南、西官、圍堤湖蓄滯洪區(qū)在1998年長江特大洪水受災后較早地實施了移民建鎮(zhèn)工程，并完成了5處安全區(qū)建設，將區(qū)內居民全部遷建完成。2008年開展了錢糧湖垸層山安全區(qū)試點建設，其余各蓄滯洪區(qū)安全工程建設正在開展。

c.安置現狀。在1998年長江特大洪水之后，洞庭湖實行“平垸行洪，退田環(huán)湖，移民建鎮(zhèn)”政策，共平退堤垸333處，搬遷群眾超過55萬人，詳見表2。2013年的《洞庭湖區(qū)綜合規(guī)劃報告》數據顯示，洞庭湖區(qū)的人口達到170.26萬人，人口密度為459.21人/km2，高于湖南省以及長江流域蓄洪區(qū)的平均標準。其中澧南垸人口密度最高，為833人/km2，西官垸最低，為257人/km2(見表2)。

表2 洞庭湖區(qū)蓄滯洪區(qū)安置人口情況

3 洞庭湖蓄滯洪區(qū)移民建鎮(zhèn)存在的問題及原因分析

3.1 未形成總體規(guī)劃，基礎配套設施有待完善

蓄滯洪區(qū)內居民既要生存也要發(fā)展，目前洞庭湖蓄滯洪區(qū)經濟社會發(fā)展水平低于湖區(qū)其他地區(qū)及本省的平均水平。蓄滯洪區(qū)現有建筑構造單一，功能不齊，在建設規(guī)劃方面并未周全考慮生產建設等相關活動，道路、醫(yī)院、學校、商店等基礎設施也未完善，缺乏休閑娛樂的場所和活動。需多部門協同合作，對蓄滯洪區(qū)進行綜合系統的規(guī)劃。

3.2 生產方式固化，經濟發(fā)展受限

目前洞庭湖蓄滯洪區(qū)主要依靠傳統的農業(yè)耕作，第二、第三產業(yè)也有一定發(fā)展，很多農民依靠外出打工提高家庭經濟收入，但經濟規(guī)模和人均GDP都滯后于相鄰區(qū)域，嚴重落后于湖南省總體經濟水平。2012年湖南省政府發(fā)布的《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確洞庭湖蓄滯洪區(qū)屬于“禁止開發(fā)區(qū)域”，因此不利于區(qū)內經濟發(fā)展，也影響了群眾發(fā)展經濟的積極性，加上容易受到洪水的威脅，區(qū)內很難吸引資金投入，影響可持續(xù)發(fā)展。

3.3 管理政策體系不完善，管理體制不協調

蓄滯洪區(qū)設立的出發(fā)點是保障重點地區(qū)的防洪安全，但圍繞防洪這一工作還涉及征地移民、土地利用調整、社會經濟發(fā)展、人口控制、基礎設施建設等內容，僅水利部門是無法完成和落實的，涉及多部門之間的協作，需要綜合考慮，進行系統的規(guī)劃。目前蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系有待完善，政策實施存在不同步的問題，補償機制也不健全，需要進一步完善水土保持、水資源與生態(tài)環(huán)境保護等補償機制。

4 洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置與城鎮(zhèn)化建設對策研究

以蓄滯洪區(qū)原居民不降低現有生活條件為參考，基本確立可操作的洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設有機統一的可持續(xù)性發(fā)展模式，提出洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置與城鎮(zhèn)化建設有機統一的對策。

4.1 形成整體規(guī)劃

將洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置和就近城鎮(zhèn)化建設統籌考慮、有機統一，注重城鎮(zhèn)基礎設施和配套設施建設，對蓄滯洪區(qū)土地逐步實現產業(yè)化和集約化經營，適度發(fā)展第二、三產業(yè)，建立洞庭湖蓄滯洪區(qū)可持續(xù)性發(fā)展模式，確保居民生產、生活安全，提高蓄滯洪區(qū)及周邊地區(qū)社會發(fā)展和人民生活水平，堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，推動蓄滯洪區(qū)城鎮(zhèn)化進程，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展。

4.2 積極發(fā)展區(qū)內經濟，合理制定補償機制

對高風險區(qū)，逐步組織群眾外遷，參照水庫移民政策補償扶持；對中、低風險區(qū)，制定稅費減免、土地利用等優(yōu)惠政策。同時政府、受益區(qū)、蓄滯洪區(qū)共同出資建立洪水保險基金，推動蓄滯洪區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展[9]。

也可以因地制宜考慮種植特色作物，探索開發(fā)觀光旅游業(yè)等綠色發(fā)展道路，積極帶動區(qū)內的經濟發(fā)展。

4.3 創(chuàng)新管理機制，完善相關管理政策

建立政府主導各部門配合的組織領導機制。增強蓄滯洪區(qū)管理組織體系之間的協調，建立良好的信息共享機制，促進有效溝通，簡化財產登記和補償程序。簡化蓄滯洪區(qū)補償登記項目和內容，減少補償環(huán)節(jié)，補償款由銀行直接發(fā)放到群眾手中。增強蓄滯洪區(qū)內信息傳遞時效，提高決策的效率和質量。

5 洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置與城鎮(zhèn)化建設實證研究

5.1 西官垸移民建鎮(zhèn)經驗

1998年發(fā)生的特大洪水，澧縣遭遇了洪水的侵襲，災后對西官垸的居民采取了移民外遷、轉院建鎮(zhèn)的安置方式。西官垸作為平垸行洪和移民建鎮(zhèn)的典型，采取的主要措施有：將已建的共巴、鳥兒洲、濠口三處平臺建鎮(zhèn)安置居民，居民居住的位置均在設計蓄洪水位以上，增強垸內居民的安全感。盡量動員垸民外遷，余下的居民集中安置在西官垸碼頭區(qū)安全區(qū)[10]。同時西官垸內進行了綜合規(guī)劃，配備了包括排澇泵站、輸電線路、縣級及縣級以下公路等公共設施。張愫等人通過對西關垸在分蓄洪水和未實施平垸行洪的蓄洪垸對比研究后，得出西關垸在分蓄洪水對應的區(qū)內居民家庭財產損失這一項基本為零[11]。這些經驗值得其他蓄滯洪區(qū)借鑒和推廣。

5.2 錢糧湖垸安全建設移民試點先行建設

由于安全建設工程涉及部門較多，涉及面廣，2008年管理層選擇錢糧湖垸層山安全區(qū)作為試點先行建設，到2012年底圍堤及移民遷建工程基本完成。在建設過程中總結了非常寶貴的經驗，一是制定合理的居民搬遷補償標準。如按移民建鎮(zhèn)的標準18000元/戶對大部分住戶來說標準偏低，可以適當提高標準，降低搬遷工作的難度，也有利于后期的搬遷和安全工程建設。二是在安全工程建設中，進行了區(qū)內基礎設施的規(guī)劃，并考慮到區(qū)內城鎮(zhèn)規(guī)劃設計應與建設同步進行，提高區(qū)內居民生活的便利程度。[12]

6 結 語

蓄滯洪區(qū)是我國防洪減災體系的重要措施，重點要做好蓄滯洪區(qū)內移民安置和供給補償等工作。隨著洞庭湖綜合治理工程的逐步建設，工程措施與非工程措施相結合，洞庭湖區(qū)也逐步向著全面、協調、可持續(xù)的方向發(fā)展[13]。本研究在為洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設提供參考的同時，也可為其他蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化建設提供借鑒。