萬(wàn)春利，滑 琦

（中共上海市崇明區(qū)委黨校，上海202150）

崇明地處長(zhǎng)江在上海的入?？?，是世界最大的河口沖積島、中國(guó)第三大島，素有“長(zhǎng)江門(mén)戶(hù)、東海瀛洲”之稱(chēng)。崇明由崇明本島、長(zhǎng)興島、橫沙島等三島組成，是長(zhǎng)江的“綠色屏障”和“北大門(mén)”，現(xiàn)轄16個(gè)鎮(zhèn)、2 個(gè)鄉(xiāng)，陸域面積約1 413 平方公里，占上海市總面積約1/5。就全球而言，崇明是蘆清水秀、飛鳥(niǎo)凌空的“候鳥(niǎo)天堂”；就全國(guó)而言，崇明是獨(dú)具特色的“長(zhǎng)壽之鄉(xiāng)”；就上海而言，崇明是重要的“菜籃子、米袋子”，是上海未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略空間和生態(tài)屏障，在實(shí)施長(zhǎng)江“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展及助力上海卓越全球城市的建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特的生態(tài)功能。在2001 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999～2020）》中，明確將崇明定位為生態(tài)島，自此崇明開(kāi)啟了生態(tài)發(fā)展的探索之路。2007 年時(shí)任上海市委書(shū)記的習(xí)近平同志來(lái)崇明調(diào)研時(shí)指出，要堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)，把崇明建成生態(tài)示范區(qū)，建成水清、氣潔、林茂、土凈、環(huán)境宜人的生態(tài)島嶼。2010 年上海市發(fā)布《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010～2020）》白皮書(shū)，明確提出崇明建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島的總體目標(biāo)，以科學(xué)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系為指導(dǎo)，大力推進(jìn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，到2020 年建設(shè)形成崇明現(xiàn)代化生態(tài)島的初步框架。[1]

一、崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成效評(píng)估指標(biāo)體系是動(dòng)態(tài)變化的指標(biāo)體系

長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央及國(guó)務(wù)院的多個(gè)部門(mén)先后制定出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系，以促進(jìn)各省市生態(tài)文明建設(shè)及評(píng)估工作開(kāi)展；2008 年生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)了《生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》，提出了生態(tài)城市建設(shè)相關(guān)指標(biāo)體系，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)進(jìn)步3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)及19 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。[2]

2008 年4 月受上海市科委的委托，華東師范大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究院院長(zhǎng)曾剛教授主持開(kāi)展了“崇明生態(tài)島建設(shè)指標(biāo)體系研究”項(xiàng)目的科技攻關(guān)。在借鑒了國(guó)內(nèi)外學(xué)界三十余個(gè)主流可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系的基礎(chǔ)之上，提出了涉及生態(tài)健康、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、管理科學(xué)等五個(gè)方面的崇明生態(tài)島建設(shè)指標(biāo)體系。[3]2010 年1 月上海市政府發(fā)布《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010-2020）》，提出到2020 年建設(shè)形成崇明現(xiàn)代化生態(tài)島的初步框架，同時(shí)對(duì)崇明生態(tài)島建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行了明確。2011 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）與上海市政府聯(lián)合實(shí)施了“崇明生態(tài)島建設(shè)發(fā)展模式及成效評(píng)估”項(xiàng)目。在此項(xiàng)目基礎(chǔ)上，2014 年3 月聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)布了《崇明生態(tài)島國(guó)際評(píng)估報(bào)告》，對(duì)崇明的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等三大可持續(xù)發(fā)展重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)成效進(jìn)行了全面評(píng)估，其內(nèi)容涵蓋了生活與文化、生物多樣性與生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、水資源管理與修復(fù)、固體廢棄物治理、低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展效能提高、農(nóng)業(yè)與有機(jī)產(chǎn)品發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的交通等7個(gè)主題。該報(bào)告全面評(píng)估了崇明在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等三大可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域取得的成效，認(rèn)為實(shí)施的陳家鎮(zhèn)瀛東村村民住房的生態(tài)化改造、東灘濕地的外來(lái)物種治理及修復(fù)等多個(gè)示范工程，及在居民飲用水質(zhì)量提升、島內(nèi)水體污染控制和修復(fù)等方面成果顯著，以家庭為單位的零散農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)逐漸向規(guī)?；途G色有機(jī)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，基本具備了“崇明島溫室氣體排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)脫鉤”的能力。

2016 年12 月，國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合頒布了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。[4]2020 年3 月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系及實(shí)施方案》，提出目前分別至2025 年、2030 年、2035 年美麗中國(guó)建設(shè)分階段目標(biāo)，明確了美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系包括空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態(tài)適宜、人居整潔等五個(gè)方面，并按照“突出重點(diǎn)、群眾關(guān)切、數(shù)據(jù)可得”的原則，分類(lèi)細(xì)化提出了22 項(xiàng)具體指標(biāo)。[5]

崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展的過(guò)程，與之對(duì)應(yīng)，崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成效指標(biāo)體系也需要隨之調(diào)整變化，與崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展建設(shè)實(shí)踐保持同步。需要將2008 年華東師范大學(xué)曾剛教授主持的“崇明生態(tài)島建設(shè)指標(biāo)體系研究”、2010 年上海市政府發(fā)布的《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010-2020）》中的評(píng)價(jià)體系、2011 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）與上海市政府聯(lián)合開(kāi)展的“崇明生態(tài)島建設(shè)發(fā)展模式及成效評(píng)估”中的評(píng)價(jià)體系以及2020 年3 月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《美麗中國(guó)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系及實(shí)施方案》中的指標(biāo)體系，與崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行充分結(jié)合和創(chuàng)新，為科學(xué)評(píng)價(jià)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)現(xiàn)狀夯實(shí)基礎(chǔ)。

二、崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的理論依據(jù)及指標(biāo)選取

本研究采用PSR 模型構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成效進(jìn)行客觀(guān)評(píng)價(jià)，從生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)兩個(gè)主客觀(guān)方面進(jìn)行考察。生態(tài)環(huán)境指標(biāo)主要包括占全球種群數(shù)量1%以上的水鳥(niǎo)物種數(shù)、森林覆蓋率、地表水環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率（以AQI 表征）、自然濕地保有率等五個(gè)具體指標(biāo)；社會(huì)發(fā)展指標(biāo)主要包括綠色交通出行比重、能源消耗總量年平均增速、生活垃圾資源回收利用率、綠色食品認(rèn)證率、城鎮(zhèn)污水處理率、農(nóng)村生活污水處理率、居民人均可支配收入增長(zhǎng)、常住人口規(guī)模、單位生產(chǎn)總值能源消耗降低率、千兆網(wǎng)絡(luò)覆蓋率（城鎮(zhèn)化地區(qū)）、建設(shè)用地總量等11 個(gè)指標(biāo)。結(jié)合崇明生態(tài)建設(shè)實(shí)際，提出以上16 項(xiàng)具體指標(biāo)。

三、崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成效的基本情況及分析

在對(duì)崇明區(qū)發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、民政局等相關(guān)部門(mén)走訪(fǎng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合崇明區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒，計(jì)算和確認(rèn)各指標(biāo)2020 年底值，如下表所示。

序號(hào) 指標(biāo)名稱(chēng) 指標(biāo)單位指標(biāo)性質(zhì)2020 年數(shù)值 備注1 地表水環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率 % 約束性 100 該指標(biāo)在2018 年實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)率100%2 自然濕地保有率 % 約束性 45.7 實(shí)現(xiàn)《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2016-2040）》提出的預(yù)期目標(biāo)3 森林覆蓋率 % 約束性 30.05 崇明區(qū)森林面積超過(guò)上海全市森林面積的1/4 4 環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率（以AQI 表征） % 預(yù)期性 90 2019 年崇明空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良總天數(shù)為313 天5 占全球種群數(shù)量1%以上的水鳥(niǎo)物種數(shù) 種 預(yù)期性 10 崇明全球種群數(shù)量1%的水鳥(niǎo)物種由2011 年的5 種增加為2020 年的 10 種6 城鎮(zhèn)污水處理率 % 約束性 100 已實(shí)現(xiàn)崇明三島“出去的水比進(jìn)來(lái)的水好”7 生活垃圾資源回收利用率 % 預(yù)期性 38.2 崇明生活垃圾分類(lèi)減量工作實(shí)現(xiàn)市民知曉率、參與率達(dá)到100%8 農(nóng)村生活污水處理率 % 預(yù)期性 100 崇明區(qū)在上海市率先實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”9 單位生產(chǎn)總值能源消耗降低率 % 約束性 11.39 天然氣、風(fēng)電、光伏等清潔能源在該指標(biāo)的形成上發(fā)揮了重要作用10 綠色交通出行比重 % 預(yù)期性 82 崇明全區(qū)公交車(chē)全部實(shí)現(xiàn)清潔能源，出租車(chē)全部為電動(dòng)汽車(chē)11 綠色食品認(rèn)證率 % 預(yù)期性 89 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展指數(shù)居全國(guó)第一12 能源消耗總量年平均增速 % 約束性 -13.88 工業(yè)領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域、社會(huì)各組織機(jī)構(gòu)廣泛應(yīng)用節(jié)能降耗技術(shù)和措施13 居民人均可支配收入增長(zhǎng) % 預(yù)期性 9.0 實(shí)現(xiàn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)比2010 年翻一番以上14 千兆網(wǎng)絡(luò)覆蓋率（城鎮(zhèn)化地區(qū)） % 預(yù)期性 100 2019 年底成為全球首個(gè)5G 基礎(chǔ)全覆蓋的人居生態(tài)島15 常住人口規(guī)模 萬(wàn)人 約束性 68 實(shí)現(xiàn)崇明嚴(yán)格控制常住人口總量，到2020 年常住人口規(guī)?？刂圃?0 萬(wàn)人左右目標(biāo)16 建設(shè)用地總量 平方公里 約束性 263.8 2020 年全區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地總量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)

崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)是一項(xiàng)沒(méi)有先例可循的全新事業(yè)，在過(guò)去的20 年，特別是“十三五”時(shí)期取得了重大成就。第一，生態(tài)制度建設(shè)全面深化。以上海市人民代表大會(huì)頒布的《關(guān)于促進(jìn)和保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》為指引，落實(shí)落細(xì)世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展規(guī)劃和崇明區(qū)2035 年總規(guī)劃，生態(tài)發(fā)展和綠色發(fā)展在全區(qū)上下形成廣泛共識(shí)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫润w系不斷健全。第二，持續(xù)滾動(dòng)實(shí)施生態(tài)島建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃。在生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等9 大專(zhuān)項(xiàng)和33 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目上投資共計(jì)約660 億元，劣V 類(lèi)水體全面消除，森林覆蓋率達(dá)到30%，清潔能源使用占比達(dá)到56%，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率達(dá)到90%，以生活垃圾分類(lèi)為標(biāo)志的綠色生產(chǎn)生活方式在全島推行，生態(tài)基底日益鞏固。第三，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面提速，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給方式顯著優(yōu)化。全力打造不使用化學(xué)肥料和化學(xué)農(nóng)藥的大米、柑橘和蔬菜等“兩無(wú)化”農(nóng)產(chǎn)品體系；滬東中華拿下超過(guò)200 億元的我國(guó)造船業(yè)歷史最大出口訂單，長(zhǎng)興海洋裝備產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)集聚發(fā)展；全區(qū)增加值、固定資產(chǎn)投資總額年均增長(zhǎng)率分別超過(guò)5.7%和10%，區(qū)級(jí)一般公共預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)五年翻番。第四，生態(tài)惠民水平全面提升，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快推進(jìn)。6037 戶(hù)農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城鎮(zhèn)集中居住（國(guó)有建設(shè)用地）、貨幣化置換、平移集中居?。ㄞr(nóng)村集體建設(shè)用地）等三種方式實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住，人居環(huán)境顯著改善；率先在全國(guó)建立以人民群眾健康為中心的“緊密型”醫(yī)聯(lián)體，實(shí)現(xiàn)“大病不出島、小病不出鎮(zhèn)、慢性病不出村”；加強(qiáng)生態(tài)惠民力度，開(kāi)發(fā)生態(tài)就業(yè)崗位約1.5 萬(wàn)個(gè)，創(chuàng)新實(shí)施生態(tài)養(yǎng)老補(bǔ)貼措施；農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)率達(dá)到9%。第五，加強(qiáng)“兩網(wǎng)”建設(shè)，城鄉(xiāng)治理響應(yīng)速度全面提升。利用“一網(wǎng)通辦”推出證照分離全覆蓋試點(diǎn)，將9 個(gè)生態(tài)監(jiān)測(cè)特色應(yīng)用場(chǎng)景接入“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)；深入推進(jìn)“智慧城市”“雪亮工程”“智慧公安”建設(shè)，刑事案件立案數(shù)同比下降25%，萬(wàn)人發(fā)案率保持上海市全市最低，榮獲全國(guó)首批鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范單位。

四、準(zhǔn)確把握崇明世界級(jí)生態(tài)島未來(lái)發(fā)展的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

崇明作為上海最為珍貴、不可替代、面向未來(lái)的戰(zhàn)略發(fā)展空間，是長(zhǎng)三角城市群和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境大保護(hù)的標(biāo)桿，需要依據(jù)崇明生態(tài)島建設(shè)已有成就及未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，有針對(duì)性地開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)和具體實(shí)施，建成具有生態(tài)環(huán)境和諧美麗、資源節(jié)約集約利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等特點(diǎn)的世界級(jí)生態(tài)島，發(fā)揮其在國(guó)內(nèi)外的引領(lǐng)示范作用。

第一，對(duì)崇明三島未來(lái)發(fā)展統(tǒng)籌進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步優(yōu)化崇明的生態(tài)功能和空間布局。明確長(zhǎng)興島的高端綠色制造中心和具有全球影響力科創(chuàng)中心的基本定位，打造世界先進(jìn)的海洋裝備島、生態(tài)水源島和特色景觀(guān)旅游島，持續(xù)提升長(zhǎng)興島的綠色發(fā)展能級(jí)。加大橫沙島原生態(tài)自然環(huán)境的保育和修復(fù)力度，實(shí)施橫沙全域環(huán)境、資源和風(fēng)貌管控。崇明本島作為世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)發(fā)展的核心載體，要進(jìn)一步突出市級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)范圍的一類(lèi)和二類(lèi)生態(tài)空間保護(hù)。作為一類(lèi)生態(tài)空間范圍的東灘鳥(niǎo)類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心范圍，作為二類(lèi)生態(tài)空間范圍的東灘鳥(niǎo)類(lèi)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)非核心范圍、東風(fēng)西沙水庫(kù)飲水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、青草沙水庫(kù)飲水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)、東平國(guó)家森林公園和國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園核心范圍等地區(qū)，實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施，依法禁止進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

第二，著力打造世界級(jí)生態(tài)島核心鎮(zhèn)，示范引領(lǐng)帶動(dòng)生態(tài)島經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。作為全區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心樞紐，城橋鎮(zhèn)應(yīng)堅(jiān)持其“相對(duì)獨(dú)立的門(mén)戶(hù)型節(jié)點(diǎn)城市”的基本定位，按照不低于中等城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)配套，打造具有海島風(fēng)貌和生態(tài)特色、公共服務(wù)設(shè)施齊全、生活空間宜人的全區(qū)核心鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)于陳家鎮(zhèn)和東灘地區(qū)，應(yīng)堅(jiān)持以高端化、國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和打造，充分利用長(zhǎng)江大橋和未來(lái)軌道交通資源，突出“一站一城”功能定位，建設(shè)以生態(tài)居住、文旅休閑、智慧創(chuàng)新為特色的海島花園城鎮(zhèn)。

第三，不斷提升生態(tài)島環(huán)境品質(zhì)，進(jìn)一步放大“世界級(jí)”的示范引領(lǐng)效應(yīng)。按照“中國(guó)元素、江南韻味、海島特色”要求進(jìn)行風(fēng)貌管控，以第十屆花博會(huì)舉辦為契機(jī)加快環(huán)島生態(tài)景觀(guān)大堤建設(shè)和長(zhǎng)興島及本島郊野公園建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行全域建筑“不高于18 米”，新建的民用建筑全部按照綠色建筑一星級(jí)或以上標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。對(duì)符合條件的新建建筑100%采用預(yù)制裝配式技術(shù)，大力推廣全裝修住宅，從而減少裝修垃圾和裝修污染的產(chǎn)生。

第四，抓住中國(guó)第十屆花卉博覽會(huì)在崇明舉辦的歷史性機(jī)遇，增添具有鮮明特點(diǎn)的歷史文化元素和旅游景觀(guān)元素，逐步打造花卉育種、花卉種植、花卉觀(guān)賞、花卉交易、旅游休閑、人文體驗(yàn)等相結(jié)合的“全域旅游”和大旅游格局。策劃建設(shè)全球性花卉交易中心，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)生態(tài)島花卉產(chǎn)業(yè)迭代發(fā)展，實(shí)現(xiàn)花村、花宅、花徑、花溪、花藝等諸多花卉元素的立體化呈現(xiàn)。同時(shí)，大力發(fā)展足球、自行車(chē)、房車(chē)露營(yíng)、長(zhǎng)跑、水上運(yùn)動(dòng)等體育健身休閑項(xiàng)目，推動(dòng)“賽事經(jīng)濟(jì)”與世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)融合發(fā)展。