■苗云青

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是在原有發(fā)展基礎(chǔ)上的一種效率更高、效益更優(yōu)、結(jié)構(gòu)更新、質(zhì)量更好，且與生態(tài)環(huán)境和自然資源協(xié)同度更好的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。而國家審計(jì)作為國家治理的重要一環(huán)，有義務(wù)對(duì)重大政策的落實(shí)和執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供相應(yīng)的制度機(jī)制保證。面對(duì)龐大的國家政策體系，審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)工作的開展面臨著復(fù)雜的情況，在審計(jì)重點(diǎn)把握、審計(jì)方法選擇、審計(jì)思維轉(zhuǎn)換等方面都存在挑戰(zhàn)，因此對(duì)于重大政策跟蹤審計(jì)的研究也更為重要?；诖?，本文對(duì)這一問題展開研究，在對(duì)重大政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容作用以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與影響因素進(jìn)行了解釋之后，進(jìn)而研究重大政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑，并進(jìn)一步提出重大政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)建議，以探究重大政策跟蹤審計(jì)如何使國家審計(jì)更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)回顧

1.經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵與影響因素。

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心是質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，結(jié)合中國實(shí)際情況理解，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展就是以高效率高效益生產(chǎn)方式為全社會(huì)持續(xù)而公平提供高質(zhì)量產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Mlachila 等（2014）認(rèn)為對(duì)發(fā)展中國家而言，增長(zhǎng)率更高、更持久的社會(huì)友好型增長(zhǎng)是高質(zhì)量的增長(zhǎng)。遲福林（2017）指出經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要更加注重“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展。趙華林（2018）認(rèn)為高質(zhì)量發(fā)展意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求量質(zhì)齊升，以質(zhì)取勝，推動(dòng)量與質(zhì)相協(xié)調(diào)的演進(jìn)發(fā)展。王愛國（2019）認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵至少有三個(gè)層面，一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更具有效率性，二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量更高，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更為合理，三是最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展人民幸福的目標(biāo)。

另有學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的影響因素展開了研究。溫諾·托馬斯（2001）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量應(yīng)該涵蓋全球性風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境可持續(xù)性和機(jī)會(huì)分配等因素。魏敏、李書昊（2018）從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置高效、生態(tài)文明建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等10 個(gè)方面論述了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的邏輯主線。任保平（2018）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受人口、資源和環(huán)境條件的約束，付出的資源環(huán)境代價(jià)越高說明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量越低。鈔小靜（2011）指出中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制約因素主要包含發(fā)展結(jié)構(gòu)約束、發(fā)展動(dòng)力約束和發(fā)展效率約束三個(gè)方面。通過文獻(xiàn)回顧可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的發(fā)展主要受到人力資本、技術(shù)創(chuàng)新水平、資源和環(huán)境質(zhì)量、對(duì)外開放水平、制度安排等因素的影響。

2.重大政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵與作用。

重大政策跟蹤審計(jì)是指，審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。相對(duì)于傳統(tǒng)審計(jì)而言，重大政策跟蹤審計(jì)具有幾個(gè)特點(diǎn)，一是重大政策跟蹤審計(jì)的對(duì)象的多樣性，政策跟蹤審計(jì)是對(duì)各類政策的執(zhí)行情況進(jìn)行的審計(jì)，審計(jì)對(duì)象既可能是具體的政策實(shí)施主體、資金、項(xiàng)目等，也可能是抽象化的政策安排，并且在不同地區(qū)還需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況展開審計(jì)（朱智鴻，2016）；二是重大政策跟蹤審計(jì)更強(qiáng)調(diào)時(shí)效性和持續(xù)性，審計(jì)方式不僅僅是事后監(jiān)督，而是“跟蹤”的形式，跟蹤國家政策在不同階段的落實(shí)和執(zhí)行情況，階段性地發(fā)表審計(jì)意見，是一個(gè)持續(xù)的過程式審計(jì)（沈嘯崗，2019）；三是重大政策跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)具有復(fù)雜性，相比于常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目針對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性作出評(píng)價(jià)，重大政策跟蹤審計(jì)在審計(jì)過程中往往會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)環(huán)境變化而出現(xiàn)新的問題，面臨新的情況，并且其評(píng)價(jià)體系的建立也處在起步階段，所以審計(jì)的評(píng)價(jià)復(fù)雜程度也更高。

而對(duì)于重大政策跟蹤審計(jì)的作用，學(xué)者也展開了不同方面的研究。王玉鳳（2017）認(rèn)為政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用主要體現(xiàn)在促進(jìn)國家治理體系不斷完善和促進(jìn)國家治理能力不斷提升兩個(gè)方面。王慧（2015）指出政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)具有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為，反映好的做法、經(jīng)驗(yàn)和新情況、新問題，從而促進(jìn)政策落地生根和不斷完善，積極發(fā)揮審計(jì)作為政策落實(shí)“督查員”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“助推器”的作用。王帆和謝志華（2019）指出政策跟蹤審計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全面覆蓋。

三、重大政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容

本文通過整理2016～2019 年審計(jì)署公告的重大政策跟蹤審計(jì)情況，發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題的分布如表1 所示，結(jié)合沈嘯崗（2019）的研究，從重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告來看，重大政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)容主要包括：

表1 2016～2019 年重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)情況

1.“三大攻堅(jiān)”類問題審計(jì)。重大風(fēng)險(xiǎn)防范、脫貧攻堅(jiān)、污染防治三類問題的相關(guān)情況審計(jì)是重大政策跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容之一，重大風(fēng)險(xiǎn)防范類問題主要表現(xiàn)在部分地區(qū)違規(guī)舉債形成地方政府隱性債務(wù)、化解過剩產(chǎn)能任務(wù)未落實(shí)、虛增財(cái)力或挪用財(cái)政專項(xiàng)資金等方面；脫貧攻堅(jiān)類問題體現(xiàn)在扶貧政策落實(shí)不到位、一些扶貧資金和項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果等方面；污染防治類問題表現(xiàn)在重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)不到位、污水和垃圾等未有效處理、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)緩慢或建成后閑置等方面。

2.資金管理類問題，其重要表現(xiàn)在財(cái)政存量資金和政府債券資金未及時(shí)盤活使用、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新資金分配管理使用不符合相關(guān)政策、重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目資金未到位等方面。

3.政府效能類問題，主要表現(xiàn)在“放管服”改革措施落實(shí)不到位、部分地區(qū)和部門簡(jiǎn)政放權(quán)政策執(zhí)行不到位、行政審批事項(xiàng)應(yīng)取消未取消等方面，導(dǎo)致政府的行政質(zhì)量降低，比如執(zhí)行不及時(shí)、效果不理想等問題。

4.民生類問題，主要聚焦在重大項(xiàng)目推進(jìn)方面和支持企業(yè)創(chuàng)新方面。存在重大項(xiàng)目存在任務(wù)清單不夠細(xì)化、建設(shè)進(jìn)度慢、與相關(guān)規(guī)劃或配套工程不銜接以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金分配使用不合理、不合規(guī)等問題。

四、重大政策跟蹤審計(jì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路徑

1.提高經(jīng)濟(jì)資源的配置和使用效率。

經(jīng)濟(jì)資源的配置和使用效率的提高會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的多個(gè)方面產(chǎn)生影響，比如優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)等。經(jīng)濟(jì)資源的配置和使用效率是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵之一，而重大政策跟蹤審計(jì)通過對(duì)資金管理和資源配置等問題展開審計(jì)，發(fā)揮其監(jiān)測(cè)、督促和糾偏的作用，可以為經(jīng)濟(jì)資源使用的合規(guī)性、效率性和效果性提供保障，通過提高經(jīng)濟(jì)資源的配置和使用效率推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

具體來看，審計(jì)機(jī)關(guān)可以重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面來提高經(jīng)濟(jì)資源的配置和使用效率：（1）審計(jì)機(jī)關(guān)在展開審計(jì)時(shí)應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策是否得到落實(shí)，國家重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，比如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，相關(guān)的國家財(cái)政補(bǔ)貼資金是否撥付到位，優(yōu)惠政策是否發(fā)揮其應(yīng)有的效用，從而保證經(jīng)濟(jì)資源得到充分利用，提高經(jīng)濟(jì)資源的使用效率；（2）各區(qū)域之間又是否存在因享有優(yōu)惠政策不同而導(dǎo)致的資源配置不均的情況，關(guān)注經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展這一主題，提高經(jīng)濟(jì)資源的配置效率；（3）審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該關(guān)注相關(guān)資金的使用情況，包括財(cái)政資金的盤活情況、重點(diǎn)項(xiàng)目的資金到位情況、資金使用效益情況等。

2.提升地方政府的行政質(zhì)量。

重大政策跟蹤審計(jì)的開展提升了地方政府的行政質(zhì)量，主要體現(xiàn)在通過推動(dòng)相關(guān)制度完善和跟蹤政策落實(shí)執(zhí)行情況兩個(gè)方面，進(jìn)而提升政府效能，發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)作用。

（1）推動(dòng)制度完善，提升科學(xué)決策水平。

經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的提出必然會(huì)涉及到相關(guān)政策的出臺(tái)，政策跟蹤審計(jì)通過監(jiān)測(cè)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策制定和實(shí)施的全過程，出具審計(jì)意見，從而為相關(guān)政策的制定和完善提供了參考。審計(jì)機(jī)關(guān)作為第三方，具有獨(dú)立性，并且有專業(yè)背景，可以依托其獨(dú)立的第三方立場(chǎng)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過對(duì)政策制定執(zhí)行過程中所涉及到的各方面的信息進(jìn)行整理分析，及時(shí)準(zhǔn)確專業(yè)地反饋相關(guān)問題，并提出具有戰(zhàn)略性和前瞻性的審計(jì)建議，為政府作出重大政策的決策提供更加有效精準(zhǔn)的信息支撐。

（2）保障重大政策的落實(shí)和執(zhí)行。

重大政策跟蹤審計(jì)通過對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而報(bào)告糾正政策落實(shí)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題，以更好地提升地方政府的效率水平。具體來看，一方面重大政策跟蹤審計(jì)可以監(jiān)管政策執(zhí)行中權(quán)力運(yùn)行的高效廉潔，權(quán)力涉及到各項(xiàng)資源的分配、管理和使用，只有保證權(quán)力不被濫用或是成為個(gè)人謀利的工具，才能使權(quán)力服務(wù)于最初的政策目標(biāo)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)管是提高地方政府效率水平的重要方面。以簡(jiǎn)政放權(quán)政策為例，政策跟蹤審計(jì)通過審查各級(jí)政府有無優(yōu)化審批程序、行政審批事項(xiàng)是否公開、行政工作流程是否有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)政府各部門形成權(quán)力制約，提高地方政府的治理效率。另一方面，重大政策跟蹤審計(jì)可以保證公共政策的貫徹落實(shí)。重大政策跟蹤審計(jì)的開展要緊緊圍繞政策落實(shí)執(zhí)行這一目標(biāo)，精準(zhǔn)監(jiān)督政策執(zhí)行的各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，及時(shí)揭示政策執(zhí)行過程中存在的問題，或是偏離預(yù)期效果的原因，并提出具有針對(duì)性的審計(jì)建議，從而提高政策的執(zhí)行效率和效果，推動(dòng)政府的行政質(zhì)量。

3.改善資源和環(huán)境質(zhì)量。

高質(zhì)量的資源和環(huán)境質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，而資源環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策也是重大政策跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)之一，主要體現(xiàn)在對(duì)于污染防治類問題的審計(jì)，從上文對(duì)于2016～2019 年的審計(jì)情況整理來看，污染防治問題幾乎是每個(gè)季度的重點(diǎn)審計(jì)問題，主要包括部分地區(qū)未完成污染防治目標(biāo)任務(wù)，污染物減排政策沒有被嚴(yán)格落實(shí)，部分污染防治項(xiàng)目沒有按要求建設(shè)或是建設(shè)進(jìn)展緩慢、建成后閑置等問題，這些問題的披露可以揭示經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的資源環(huán)境問題，這一審計(jì)工作的開展有利于推動(dòng)地方政府對(duì)于中央環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理政策的執(zhí)行和落實(shí)，改善國家的資源和環(huán)境質(zhì)量。

4.風(fēng)險(xiǎn)控制。

重大政策跟蹤審計(jì)通過關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)控制，比如金融、財(cái)政、國企等領(lǐng)域，預(yù)防股市債市運(yùn)轉(zhuǎn)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，以防其蔓延開來危害國民經(jīng)濟(jì)，阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。一方面，審計(jì)部門通過開展重大政策跟蹤審計(jì)，關(guān)注相關(guān)部門出臺(tái)的應(yīng)對(duì)全球性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的相關(guān)政策及其落實(shí)情況和取得成效，是否能夠有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)及可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在地方負(fù)債管理上，政策跟蹤審計(jì)通過關(guān)注審查地方政府出臺(tái)的與債務(wù)相關(guān)政策，監(jiān)督檢查舉借新債的審批程序，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)總量控制，并于財(cái)政收入結(jié)合分析，當(dāng)債務(wù)總量超出控制時(shí)，能夠及時(shí)進(jìn)行預(yù)警。例如，2018 年第一季度的重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告指出，在對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)防范類的相關(guān)問題進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，黑龍江省大慶市、重慶市南岸區(qū)通過向企業(yè)借款等方式違規(guī)舉借政府性債務(wù)19.7 億元，虛增2017 年財(cái)政收入17.59 億元，這些問題表明在債務(wù)管理上存在重大風(fēng)險(xiǎn)，這一審計(jì)結(jié)果可以起到及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)防控作用，保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

5.提高技術(shù)創(chuàng)新水平。

技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，而重大政策跟蹤審計(jì)會(huì)對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等戰(zhàn)略展開審計(jì)，進(jìn)而推動(dòng)整體創(chuàng)新水平的提升。例如，2018 年第一季度的重大政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告指出，在對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等戰(zhàn)略實(shí)施的審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，存在中小企業(yè)發(fā)展基金落實(shí)支持區(qū)域及領(lǐng)域要求不到位、5 億元的科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金未及時(shí)發(fā)揮效益、4 個(gè)省的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金未能及時(shí)使用等問題。對(duì)于這些問題的披露，能夠及時(shí)督促有關(guān)部門、企業(yè)進(jìn)行整改，更好地保障相關(guān)創(chuàng)新政策的落實(shí)情況，提升技術(shù)創(chuàng)新水平，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。