盧孟杰 張琦

稅收政策對電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響歷來為國內(nèi)外學者的研究重點，學界普遍認為，稅收政策對電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的促進作用。國際方面，Sigrid Hemels（2004）分析了歐洲的稅收優(yōu)惠政策與文化產(chǎn)業(yè)投資之間的關(guān)系，他認為稅收優(yōu)惠促進了文化領(lǐng)域的投資。[1]Albani F M等人（2010）指出意大利對電影產(chǎn)業(yè)的扶持政策由直接的財政資助轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的稅收優(yōu)惠激勵，降低了企業(yè)稅收成本，有助于企業(yè)進行再投資、再生產(chǎn)，擴大生產(chǎn)規(guī)模、轉(zhuǎn)變投資方向，從而產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。[2]

國內(nèi)學者對于我國電影產(chǎn)業(yè)稅收政策的研究主要集中在政策現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題及完善措施。漆亮亮梳理了現(xiàn)行稅收政策體系下電影產(chǎn)業(yè)必須承擔的稅費，包括增值稅、企業(yè)所得稅等多項稅費。[3]劉正山、慕玲從電影的籌備期、制作期、宣發(fā)期、放映期等環(huán)節(jié)以及電影制造業(yè)、電影建設(shè)項目等9個產(chǎn)業(yè)環(huán)境對電影稅收政策體系進行了梳理。他們認為，電影產(chǎn)業(yè)的稅收與其他產(chǎn)業(yè)大體相似，但是各個環(huán)節(jié)的稅收卻有不同，既要考慮共性也應(yīng)兼顧個性。[4]

從現(xiàn)有文獻可以看出，當前我國電影產(chǎn)業(yè)稅收政策的研究主要基于稅種和產(chǎn)業(yè)鏈兩個維度。以產(chǎn)業(yè)化進程的時間線為尺度進行政策梳理有助于對各時期稅收政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的適配度進行分析，從而對每一時期的稅收政策作出評價，為新時期電影產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策的制定提供參考。

一、中國電影產(chǎn)業(yè)稅收政策梳理：基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

（一）2002-2006年：電影開啟產(chǎn)業(yè)化改革，稅收政策框架初步形成

2002年，“十六大”之后，政府將文化產(chǎn)業(yè)納入國家發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略中，電影產(chǎn)業(yè)成為重點發(fā)展對象。在此背景下，中國電影開啟了產(chǎn)業(yè)化進程。最初，電影產(chǎn)業(yè)政策包含于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的體系框架之中。2003年，國務(wù)院發(fā)布《文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的兩個規(guī)定的通知》①（國辦發(fā)〔2003〕105號），提出了電影行業(yè)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。首先是企業(yè)所得稅，優(yōu)惠對象包括政府鼓勵的新辦企業(yè)、試點電影文化集團以及高新技術(shù)文化企業(yè)，優(yōu)惠措施包括新辦企業(yè)免征前三年的企業(yè)所得稅、集團合并繳納以及對符合高新技術(shù)企業(yè)認定的文化企業(yè)實行企業(yè)所得稅低稅率優(yōu)惠;其次是增值稅，優(yōu)惠對象為經(jīng)國務(wù)院批準成立的電影制片廠銷售的電影拷貝收入;最后是營業(yè)稅，優(yōu)惠對象為電影發(fā)行企業(yè)的電影發(fā)行收入。

2005年，財政部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干稅收政策問題的通知》②（財稅〔2005〕2號），對上文提及的稅收政策相關(guān)問題給予落實。這一時期，有關(guān)部門針對電影產(chǎn)業(yè)與市場化改革相繼出臺了一系列政策規(guī)定，代表性的政策法規(guī)有2002年頒布的《電影管理條例》、2003年頒布的《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營資格準入暫行規(guī)定》和《電影劇本（梗概）立項、電影片審查暫行規(guī)定》。2002年到2006的五年間先后出臺了十多項政策文件，電影產(chǎn)業(yè)的政策體系基本建立。在此期間《關(guān)于加快電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》（廣發(fā)影字〔2004〕41號）發(fā)布，這份立足產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計的文件集中體現(xiàn)了這一階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標，即培育市場主體、提升電影生產(chǎn)與經(jīng)營能力、豐富電影產(chǎn)品，增強產(chǎn)業(yè)整體實力和競爭力。

（二）2006-2009年：產(chǎn)業(yè)化改革初現(xiàn)成效，政策范圍擴展

2006年，根據(jù)“十一五”規(guī)劃中提出要增加對文化事業(yè)的投入，建設(shè)較為完備的公共文化服務(wù)體系，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步支持文化事業(yè)發(fā)展的若干經(jīng)濟政策》，提出繼續(xù)對宣傳文化單位實行增值稅優(yōu)惠政策，對電影發(fā)行單位實行營業(yè)稅優(yōu)惠政策。2008年，國辦發(fā)〔2008〕114號文件①發(fā)布，實為對國辦發(fā)〔2003〕105號文件的延續(xù)與修訂，首先將政策適用范圍擴大為所有文化企業(yè);其次對電影企業(yè)享受的優(yōu)惠政策作出了更加明確的規(guī)定;最后，明確提出經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)免征企業(yè)所得稅。2009年，國務(wù)院頒布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，明確提出應(yīng)通過發(fā)展新技術(shù)，提升影視產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力，提出圍繞重點行業(yè)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)并給予財稅等政策傾斜。為落實這一規(guī)劃，文化部于同年頒布《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場秩序以及產(chǎn)業(yè)競爭力提出了更為具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標。同年，財政部等三部門聯(lián)合下發(fā)財稅〔2009〕31號文件②作為財稅〔2005〕2號文件失效后的延續(xù)政策，貫徹落實國辦發(fā)〔2008〕114號文件相關(guān)精神，繼續(xù)實施電影產(chǎn)業(yè)相關(guān)增值稅、營業(yè)稅與企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策。

（三）2010-2016年：電影產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，各類政策穩(wěn)定延續(xù)

2010年，中國電影年票房首次突破百億大關(guān)，產(chǎn)業(yè)化改革效果明顯。這一時期電影產(chǎn)業(yè)政策開始逐漸獨立于文化產(chǎn)業(yè)政策，擁有屬于電影產(chǎn)業(yè)自身的綱領(lǐng)性文件。2010年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2010〕9號），提出這一時期的政策目標，即實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展、實現(xiàn)從大國到強國的歷史性轉(zhuǎn)變，對創(chuàng)作經(jīng)營能力、科技支撐、產(chǎn)品供給以及競爭能力等方面提出了相應(yīng)的要求。2011年，《關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》經(jīng)十七屆六中全會通過。隨后，財政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實十七屆六中全會精神做好財政支持文化改革發(fā)展工作的通知》（財教〔2012〕33號），提出各項政策的完善與落地措施。首先，繼續(xù)在稅收優(yōu)惠方面支持文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，將政策執(zhí)行期再延長五年;其次，繼續(xù)鼓勵文化產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)的融合發(fā)展，給予相應(yīng)稅收優(yōu)惠以促進新文化業(yè)態(tài)的形成與發(fā)展;最后對于稅收政策的扶持力度、穩(wěn)定性與操作性提出了具體的要求。

2012年，中美雙方就解決WTO電影相關(guān)問題的諒解備忘錄達成一致，進口片配額度大大提升，《關(guān)于對國產(chǎn)高新技術(shù)格式影片創(chuàng)作生產(chǎn)進行補貼的通知》（電專字〔2012〕1號）等政策文件相繼出臺，以鼓勵國產(chǎn)影片提升技術(shù)含量與內(nèi)容質(zhì)量，以應(yīng)對好萊塢高格式視效大片的沖擊。

2014年，國辦發(fā)〔2014〕15號文件③發(fā)布，作為對國辦發(fā)〔2008〕114號文件的延續(xù)。同時，隨著影視行業(yè)納入“營改增”試點范圍，《進一步支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》中明確“一般納稅人提供的城市電影放映服務(wù)，可以按現(xiàn)行政策規(guī)定，選擇按照簡易計稅辦法計算繳納增值稅?！贝送?，《規(guī)定》首次提出落實文化企業(yè)中小微企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠措施。2014年，七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持電影發(fā)展若干經(jīng)濟政策的通知》（財教〔2014〕56號），繼續(xù)對電影產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)惠期限延長至2018年12月31日。這一階段，電影產(chǎn)業(yè)進入高速發(fā)展時期，但是存在影片質(zhì)量不高、影片質(zhì)量與收益不成正比等不良市場現(xiàn)象，因此相關(guān)主管部門制定了《關(guān)于對優(yōu)秀國產(chǎn)影片進行獎勵的通知》（電專字〔2016〕1號）等獎勵措施，以期通過經(jīng)濟刺激手段，提升國產(chǎn)影片整體制作水平。這一時期，以《失戀33天》（滕華濤，2011）和《心花路放》（寧浩，2014）為代表的國產(chǎn)中小成本電影異軍突起，取得了口碑與票房的雙豐收。

（四）2017-2019年：行業(yè)整頓回歸理性，政策企穩(wěn)略有“緊縮”態(tài)勢

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，規(guī)定由中央宣傳部統(tǒng)一管理電影工作，這標志著中國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入新時期。

在影視行業(yè)“陰陽合同”事件“爆雷”后，《關(guān)于治理影視行業(yè)天價片酬“陰陽合同”偷逃稅等問題的通知》的發(fā)布開啟了影視行業(yè)稅收秩序整頓的工作。隨后，國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范影視行業(yè)稅收秩序有關(guān)工作的通知》（稅總發(fā)〔2018〕153號），要求各稅務(wù)機關(guān)按照“自查自糾、督促糾正、重點檢查、總結(jié)完善”的步驟，推進規(guī)范影視行業(yè)稅收秩序工作。盡管影視行業(yè)稅收問題成為當年度的熱點話題，但是國家對于電影產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠扶持政策仍舊得到了有效的延續(xù)，12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》①（國辦發(fā)〔2018〕124號），作為對國辦發(fā)〔2014〕15號文件的延續(xù)，主要內(nèi)容沒有重大變化。

2019年，中央全面深化改革委員會印發(fā)《關(guān)于深化影視業(yè)綜合改革促進我國影視業(yè)健康發(fā)展的意見》，強調(diào)了影視產(chǎn)品的意識形態(tài)屬性，要求影視業(yè)必須與國家站在統(tǒng)一戰(zhàn)線，具有國家層面的戰(zhàn)略思維意識;指出推進影視業(yè)改革要從完善創(chuàng)作生產(chǎn)引導(dǎo)機制、規(guī)范影視企業(yè)經(jīng)營行為、健全影視評價體系、發(fā)揮各類市場主體作用、加強行業(yè)管理執(zhí)法、加強人才隊伍建設(shè)等方面統(tǒng)籌推進改革。這一階段的“稅務(wù)風波”對全行業(yè)的長期發(fā)展造成了深刻的影響，中國電影產(chǎn)業(yè)開始進入“冷靜期”和新一階段的“調(diào)整期”。

二、電影稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展特點、問題與建議

（一）電影稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展特點

1.穩(wěn)定性與延續(xù)性。自產(chǎn)業(yè)化改革以來，以國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局為主導(dǎo)的相關(guān)政府主管部門，發(fā)布了若干份或涉及或針對電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策。這些文件在執(zhí)行期到期后均有相應(yīng)文件進行接替與補充。例如，國務(wù)院于2003年發(fā)布的針對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與事業(yè)單位轉(zhuǎn)制的105號文件，在2008年、2014年、2018年均有延續(xù)、修訂與擴充，關(guān)于電影企業(yè)涉及的營業(yè)稅/增值稅、企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策均得到的穩(wěn)定的延續(xù)。

2.針對性與適配性。通過對以上四個時期我國文化產(chǎn)業(yè)與電影產(chǎn)業(yè)階段性發(fā)展目標的梳理，可以看出，稅收政策與宏觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策具有較高的適配性。無論是及時跟進產(chǎn)業(yè)改革范圍擴展、政策適用范圍，還是針對大力發(fā)展“高概念國產(chǎn)片”鼓勵企業(yè)提升科技水平，都可以看出政府有關(guān)部門對于電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注與支持。

（二）電影稅收優(yōu)惠政策的發(fā)展問題與建議

1.政策框架固化。針對這一問題，有關(guān)部門應(yīng)當在繼續(xù)保持當前稅收優(yōu)惠政策穩(wěn)定與延續(xù)的前提下，在現(xiàn)有框架體系內(nèi)，針對諸如電影事業(yè)發(fā)展專項資金等備受業(yè)內(nèi)議論的稅費進行改革與調(diào)整，切實站在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立場，為中國電影產(chǎn)業(yè)打造一個完備的稅收優(yōu)惠政策框架體系。

2.立法層級不高。政策級次不高會導(dǎo)致存在大量的臨時性、過渡性文件，一方面會造成電影稅收優(yōu)惠政策體系冗雜，另一方面也不利于從業(yè)人員合理合法利用有關(guān)優(yōu)惠政策。針對這一問題，有關(guān)部門應(yīng)當對具有長期性和穩(wěn)定性特點的政策文件進行整理，一方面可以進行政策匯編，另一方面可以考慮將此類政策的法律層級提升，形成真正穩(wěn)定的法律條文，維護電影產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策體系長遠向穩(wěn)發(fā)展。

參考文獻：

[1][荷]Sigrid Hemels. Tax Incentives for Cultural Investments： Some Policy Considerations[ J ].European Taxation， 2004.

[2][意]Albani F M， Bettelli B， Boccardelli P， et al. Italian Tax Incentives for Film Industry： The Impact on the Domestic Sector and on the State[ J ].SSRN Electronic Journal， 2010.

[3]漆亮亮.完善我國電影產(chǎn)業(yè)稅收政策之探討——不足、借鑒與改革[ J ].中國電影市場，2015（03）：26-30.

[4]劉正山，慕玲.中國電影行業(yè)稅收的框架、問題與對策[ J ].中國電影市場，2019（04）：54-59.

【作者簡介】盧孟杰，女，山東泰安人，北京電影學院中國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院影視管理學專業(yè)碩

士生;

張 琦，男，湖北荊州人，北京電影學院管理學院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事電影投

融資、電影產(chǎn)業(yè)研究。

【基金項目】本文系北京市教育委員會社科計劃資助項目“中外電影制片管理教育比較研究”（編號：SM202010050003）階段性成果。