熊飛 魯彥良 張慧

摘 要：在人口老齡化背景下，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式已經(jīng)很難滿足我國當(dāng)代老年人對(duì)于養(yǎng)老的需求，迫切需要社會(huì)各方力量的介入來解決人口老齡化所帶來的養(yǎng)老問題，而社會(huì)化養(yǎng)老方式是解決我國養(yǎng)老問題的必經(jīng)途徑。我國的老齡化呈現(xiàn)出不同的地區(qū)差異，目前老齡化較為嚴(yán)重的主要是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，老齡化嚴(yán)重程度由東部向西部地區(qū)逐漸減弱，但西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老問題也隨著時(shí)間的推移日趨嚴(yán)重。云南是我國少數(shù)民族人口分布較多的地區(qū)，解決好云南地區(qū)的養(yǎng)老問題對(duì)于地區(qū)穩(wěn)定，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)具有較為重要的作用。基于此，針對(duì)云南社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展問題進(jìn)行研究，探討當(dāng)?shù)厣鐣?huì)化養(yǎng)老現(xiàn)階段存在的問題，提出適合其未來發(fā)展的社會(huì)化養(yǎng)老的意見及建議，以應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的老齡化所帶來的一系列的社會(huì)問題。

關(guān)鍵詞：人口老齡化;社會(huì)化養(yǎng)老;云南

中圖分類號(hào)：C913.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）16-0047-03

一、社會(huì)化養(yǎng)老的概念

社會(huì)化養(yǎng)老是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，以雇傭勞動(dòng)制和社會(huì)生產(chǎn)力高度發(fā)展為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，老年人在家庭中處于比較重要的地位，家庭贍養(yǎng)因此成為老人養(yǎng)老的主要方式。隨著工業(yè)化的發(fā)展，家庭不再是獨(dú)立的生產(chǎn)方式，老年人在家庭中的地位也隨之轉(zhuǎn)變。同時(shí)，原有的家庭教育功能逐漸被普及化的、大規(guī)模的現(xiàn)代教育體系所替代，加之其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，如托兒所、幼兒園，使老年人在家庭教育方面對(duì)晚輩的影響減弱。隨著老年人地位及作用在家庭中影響的降低，家庭養(yǎng)老的功能也相應(yīng)發(fā)生變化，社會(huì)化養(yǎng)老成為趨勢(shì)。

我國將社會(huì)化養(yǎng)老模式主要分為：居家養(yǎng)老模式、社區(qū)養(yǎng)老模式及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。

1.居家養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老模式是指老人居住在家中，由老人的子女親屬提供生活供養(yǎng)、身體照料和精神慰藉，并由政府或社區(qū)來提供一些其他補(bǔ)充服務(wù)（如上門心理輔導(dǎo)、夜間應(yīng)急熱線等）的一種養(yǎng)老模式。這種模式的服務(wù)人員主要以家庭為主，政府及社區(qū)服務(wù)為輔，服務(wù)對(duì)象主要以生活能夠自理，但生活能力低的老年人為主，可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式中的不足，更好地豐富老年人在生活上、精神上的各項(xiàng)需求。

2.社區(qū)養(yǎng)老模式。我國的社區(qū)養(yǎng)老模式主要是指以社區(qū)托老所或日間照料中心為依托，通過社會(huì)參與及政府扶持，部分環(huán)節(jié)實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制的養(yǎng)老服務(wù)模式。這種養(yǎng)老模式的服務(wù)人員是以社區(qū)及其他組織機(jī)構(gòu)為主，家庭為輔，老年人仍處于熟悉的生活環(huán)境之中，是一種半集中的養(yǎng)老模式，不僅可以解決老人的養(yǎng)老問題，還能不脫離親情的關(guān)懷。

3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式是目前比較普遍的養(yǎng)老方式，該種養(yǎng)老模式需要老人離開家庭居住到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)中，主要依托于養(yǎng)老院、托老所及老年公寓。這種養(yǎng)老模式以營(yíng)利性收費(fèi)為主，需要具備一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還會(huì)根據(jù)收取的費(fèi)用及老人的身體狀況將老人分為不同的服務(wù)等級(jí)，服務(wù)內(nèi)容以長(zhǎng)期的綜合照料及康復(fù)護(hù)理為主，適合生活不能自理的老人。

二、云南省社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀

云南省于2000年開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，與東部沿海地區(qū)相比，進(jìn)入老齡化社會(huì)較晚。云南省人口老齡化人數(shù)分布不均，農(nóng)村人口老齡化程度普遍高于城市水平。2019年，云南全省60歲以上的老年人口約為692萬，老齡人口人數(shù)不斷增長(zhǎng)，當(dāng)年老齡人口總數(shù)約占全省人口總數(shù)的14.24%，其中約有3.6%的老年人生活完全不能自理，32%的老年人需要適度照護(hù)。由于云南省進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間相對(duì)較晚，對(duì)老齡化帶來的各種問題反應(yīng)也相對(duì)較慢，云南省社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展較慢，落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

2010年，云南省政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的意見》，該意見中首次對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老中的居家養(yǎng)老建設(shè)提出了設(shè)想，提出要將市場(chǎng)化有償服務(wù)與政府購買服務(wù)相結(jié)合，建設(shè)與志愿者公益服務(wù)為一體的居家養(yǎng)老體系，這不僅是對(duì)云南省居家養(yǎng)老服務(wù)提出構(gòu)想，更是省內(nèi)探索社會(huì)化養(yǎng)老體系建設(shè)的起點(diǎn)。2016年，云南省政府提出要在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)老設(shè)施、服務(wù)覆蓋全部的城市社區(qū)及大部農(nóng)村地區(qū)的目標(biāo)。2018年以來，全省45家社會(huì)興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲補(bǔ)助，帶動(dòng)社會(huì)資本約8.11億元。深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，截至2020年8月，全省共有“公建民營(yíng)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)90家，預(yù)計(jì)在年內(nèi)開展“公建民營(yíng)”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)15家。被列為國家PPP示范項(xiàng)目4個(gè)，其中省老年公寓采用PPP模式引入社會(huì)資本2 600多萬元，已正式運(yùn)營(yíng)。

雖然云南省政府不斷通過各種政策扶持云南省養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，但目前云南省的社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展還處于初步探索階段，距離滿足省內(nèi)人民養(yǎng)老需求仍有較大差距，如何更快更好地發(fā)展省內(nèi)社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)對(duì)其具有重大意義。

三、云南省社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展中存在的問題

1.社會(huì)化養(yǎng)老城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，服務(wù)內(nèi)容單一。從目前云南省社會(huì)化養(yǎng)老政策以及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際情況來看，省內(nèi)社會(huì)化養(yǎng)老在發(fā)展中存在城鄉(xiāng)差距大的問題，城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡，昆明市和其周邊城市的發(fā)展優(yōu)于偏遠(yuǎn)地州。2018年我國的人口普查數(shù)據(jù)顯示，云南省農(nóng)村有口有3 000多萬，占全省人口比例的65.28%，60歲以上老年人口農(nóng)村地區(qū)有340多萬，約占全省60歲以上老年人口的70%。此外，根據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前云南省居家養(yǎng)老中提供的服務(wù)大部分是家政服務(wù)或一般生活照料，以社區(qū)日料中心和上門服務(wù)為服務(wù)的主要方式，開展最多的是基本生活護(hù)理、社區(qū)訂餐、送餐上門等服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容單一，無法滿足身體不能自理、獨(dú)自生活困難的老年人對(duì)日常生活長(zhǎng)期照顧的需求。在老年人的精神需求方面也存在很大的不足。例如，云南省少數(shù)民族人口眾多，有相當(dāng)一部分老年人信仰佛教、伊斯蘭教等，但在居家養(yǎng)老中社區(qū)文化中心僅提供文體娛樂方面的內(nèi)容，對(duì)于有信仰需求的老人在精神生活方面就略顯不足。云南省未建成城鄉(xiāng)一體居家養(yǎng)老服務(wù)圈，居家養(yǎng)老服務(wù)無法惠及偏遠(yuǎn)地州及農(nóng)村或居住偏遠(yuǎn)的老年人，居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，無法實(shí)現(xiàn)針對(duì)性服務(wù)，這些均極大地限制了云南在社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)中的發(fā)展。

2.社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)制不健全，社會(huì)參與度不高。云南省在發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的過程中，雖然全面開放了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，但是由于政府對(duì)于社會(huì)參與發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的機(jī)制體制不健全，導(dǎo)致社會(huì)參與社會(huì)化養(yǎng)老的程度較低。2014年，云南省民政廳發(fā)布《云南省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可實(shí)施辦法》，該辦法中規(guī)定企業(yè)或者私人參與社會(huì)化養(yǎng)老設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要向相關(guān)部門辦理多種審批手續(xù)，如衛(wèi)生防疫報(bào)告、產(chǎn)權(quán)證明、環(huán)境保護(hù)部門驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等多項(xiàng)材料，材料種類紛繁復(fù)雜，辦理時(shí)間長(zhǎng)。近年來，能夠達(dá)到政府規(guī)定要求審批通過設(shè)立新建的非公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)極少。此外，非公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于建設(shè)前期投入大，短期內(nèi)很難得到較大收益等原因，導(dǎo)致很多原想投入到社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展中的企業(yè)或私人在面對(duì)手續(xù)紛繁復(fù)雜的情況下，打消了進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的念頭。

3.法律法規(guī)存在滯后性，社會(huì)化養(yǎng)老缺乏指導(dǎo)制度。由于法律法規(guī)在社會(huì)的發(fā)展中存在一定的滯后性，導(dǎo)致云南省政府在制定社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展政策方面容易缺乏法律作為相關(guān)依據(jù)。例如，在《老年人權(quán)益保障法》的第37條第一款中規(guī)定地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施為居家的老年人提供精神慰藉等服務(wù)，但是關(guān)于“精神慰藉”所包含的具體內(nèi)容并未說明，具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)要求也未形成。此外，盡管我國法律對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在老人入住后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任做了相關(guān)規(guī)定，但規(guī)定得也較為模糊，造成入住老人與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)生矛盾時(shí)責(zé)任劃分不清，矛盾長(zhǎng)期無法得到解決。因?yàn)榉?、行政法?guī)方面的缺失，一些接受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的老人或老人家屬只能向社會(huì)尋求幫助，如向媒體曝光或通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布，諸如此類的解決問題方式容易導(dǎo)致不明真相的網(wǎng)友胡亂猜測(cè)，產(chǎn)生不良的社會(huì)影響，這不僅會(huì)對(duì)該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展不利，還會(huì)影響到整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的未來發(fā)展。

四、云南省社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展的意見建議

1.建立社會(huì)化養(yǎng)老城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)面。云南省作為老齡化發(fā)展日益嚴(yán)重的地區(qū)，在社會(huì)化養(yǎng)老方面面臨著眾多的問題，要想解決這些問題，政府發(fā)揮著極其重要的作用。在城鄉(xiāng)社會(huì)化養(yǎng)老中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。首先，要堅(jiān)持城市與農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，現(xiàn)階段，將社會(huì)化養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)及養(yǎng)老公關(guān)服務(wù)向條件較為成熟的偏遠(yuǎn)地州和農(nóng)村地區(qū)傾斜，逐步減少昆明周邊城市與偏遠(yuǎn)地州和城市與農(nóng)村的社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展差距。省內(nèi)偏遠(yuǎn)地州及農(nóng)村地區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)人員缺少，政府可以通過完善養(yǎng)老政策，加強(qiáng)對(duì)入鎮(zhèn)入村養(yǎng)老服務(wù)人才的激勵(lì)，通過政策扶持相關(guān)人員自愿投入到省內(nèi)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程中。其次，政府各職能部門在社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展中所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)劃分清楚，避免遇到問題時(shí)出現(xiàn)各職能部門間互相推脫的情形。最后，針對(duì)云南省社會(huì)化養(yǎng)老中服務(wù)內(nèi)容單一的問題，以居家養(yǎng)老為例，可以鼓勵(lì)社區(qū)養(yǎng)老中心與社會(huì)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)面，豐富老人在衣食住行各個(gè)方面的生活。例如，在飲食方面，可以與餐飲機(jī)構(gòu)合作，為老人們提供多樣化的餐飲，老人可以根據(jù)需求選擇適合自己口味的飲食。在少數(shù)民族地區(qū)，對(duì)于有信仰需求的老人也可以與各個(gè)宗教機(jī)構(gòu)合作，滿足其在宗教信仰方面的需求。這不僅可以使他們感受國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利好，還能使老人不與社會(huì)脫節(jié)，感受到社會(huì)的溫暖，在全社會(huì)營(yíng)造社會(huì)尊老愛老敬老的良好社會(huì)氛圍，更好地推動(dòng)云南省內(nèi)社會(huì)化養(yǎng)老的進(jìn)一步發(fā)展。

2.健全社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展機(jī)制，提高社會(huì)參與度。云南省在發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的過程中，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)化養(yǎng)老的規(guī)定和辦法。在社會(huì)力量參與興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)，政府部門簡(jiǎn)化許可的審批流程，設(shè)有專人進(jìn)行相關(guān)的政策解讀或答疑。同時(shí)，適當(dāng)?shù)亟o予一定的資金扶持，在一定程度上降低初期設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本，激發(fā)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的活力。此外，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較為良好，有一定的經(jīng)濟(jì)收入來源的老人群體可以留給市場(chǎng)化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來解決其養(yǎng)老，這樣可以提高社會(huì)資本參與社會(huì)化養(yǎng)老的發(fā)展動(dòng)力。

3.制定合理、科學(xué)的社會(huì)化養(yǎng)老指導(dǎo)制度。法律制定的目的是維護(hù)人們的正當(dāng)利益，其實(shí)施的要求是必須存在可操作性。因此，云南省要想更好地發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老，就應(yīng)制定切合云南省當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的實(shí)施細(xì)則。首先，因?yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)制定的法律是根據(jù)全國的普遍性問題和情況制定的，這些法律在實(shí)施上每個(gè)地區(qū)可能面臨的情況不同。因此，云南省在發(fā)展社會(huì)化養(yǎng)老的過程中，要將云南地區(qū)少數(shù)民族等特殊性區(qū)分出來，對(duì)國家法律進(jìn)行針對(duì)性的細(xì)化理解，出臺(tái)相關(guān)政策，形成指導(dǎo)實(shí)施意見，以便在省內(nèi)各個(gè)地區(qū)落實(shí)。其次，針對(duì)法律中社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施過程中責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不明的地方，云南省人大及其常委會(huì)可以收集在社會(huì)化養(yǎng)老中存在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老人之間存在問題的原因、情況，制定可以在省內(nèi)普遍適用的地方性法規(guī)，彌補(bǔ)上位法存在的不足。例如養(yǎng)老服務(wù)合同在我國合同法中無具體規(guī)定，相關(guān)部門可以根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)合同的特性，對(duì)合同中的主體、內(nèi)容等方面進(jìn)行規(guī)定，或者可以制定養(yǎng)老服務(wù)合同的指導(dǎo)性范本，對(duì)合同的各方主體責(zé)任進(jìn)行明確。如此一來，不僅可以促進(jìn)省內(nèi)養(yǎng)老糾紛的解決，還能提高司法效率。

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作者簡(jiǎn)介：熊飛（1980-），男，湖北襄陽人，副教授，社會(huì)工作師，碩士研究生，從事社會(huì)管理研究。