于文

摘要：本文簡(jiǎn)要分析了我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系的現(xiàn)狀及不足之處，并結(jié)合其現(xiàn)存的主要問(wèn)題和我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急救援工作的基本需求，構(gòu)建了全新的應(yīng)急救援力量管理模式。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);應(yīng)急救援力量;管理體系

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.6? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2021）06-0129-02

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景之下，以自然災(zāi)害和火災(zāi)事故、交通事故為主的公共危機(jī)往往會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，這也意味著我國(guó)的應(yīng)急救援任務(wù)空前繁重。公共危機(jī)應(yīng)急救援任務(wù)一般由多個(gè)職能部門(mén)聯(lián)合參與，如公安、消防、民政、安監(jiān)等，要求在出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí)多個(gè)部門(mén)能夠快速行動(dòng)、聯(lián)合參與，并組建多種形式的應(yīng)急救援力量?？紤]到目前公共危機(jī)事件的綜合性不斷增強(qiáng)，傳統(tǒng)管理模式的弊端逐漸凸顯，并直接影響到了應(yīng)急救援的效率和實(shí)際效果。為從根本上改變這種弊端，提高在實(shí)際中的應(yīng)急救援效率，就必須對(duì)公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系進(jìn)行優(yōu)化和重新調(diào)整。

一、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系的現(xiàn)狀分析

近年來(lái)，我國(guó)的公共危機(jī)事件頻發(fā)，通過(guò)對(duì)既往公共危機(jī)事件的處理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)速度不斷加快，但在管理體制建設(shè)還存在明顯的不足之處。

（一）管理分散

由于不同類(lèi)型的公共危機(jī)事件有著根本上的區(qū)別和差異性，且對(duì)于社會(huì)整體的危害程度不一，故實(shí)際處理中一般是由多個(gè)部門(mén)共同參與，單一部門(mén)顯然無(wú)法完成公共危機(jī)事件處理的全部任務(wù)。依據(jù)現(xiàn)有的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》顯示，國(guó)家要求各個(gè)部門(mén)依據(jù)現(xiàn)行的法律條文，在出現(xiàn)公共危機(jī)事件時(shí)能夠堅(jiān)守職責(zé)，并分別承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。在這種管理機(jī)制的影響之下，我國(guó)構(gòu)建了多個(gè)應(yīng)急指揮中心，并依據(jù)公共危機(jī)事件的種類(lèi)明確各個(gè)部門(mén)的管理責(zé)任。從目前的管理體制來(lái)看，共有7個(gè)國(guó)家級(jí)應(yīng)急指揮中心，每個(gè)應(yīng)急指揮中心下屬分別設(shè)置了多個(gè)不同職能的應(yīng)急救援隊(duì)伍，如消防應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)指揮消防隊(duì)伍參與應(yīng)急救援行動(dòng)。除此之外，我國(guó)的軍事力量還部署了多支不同職能的救援隊(duì)伍，其包括搶險(xiǎn)救災(zāi)、交通、醫(yī)療、電力等多個(gè)方面。

（二）條塊分割明顯

就目前的應(yīng)急救援管理模式來(lái)看，實(shí)際面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)會(huì)依據(jù)其性質(zhì)、種類(lèi)，分派不同的部門(mén)和隊(duì)伍負(fù)責(zé)應(yīng)急救援工作。雖然這種細(xì)致化劃分方式能夠在發(fā)揮相應(yīng)的職能作用和應(yīng)急救援價(jià)值，但由于不同的應(yīng)急救援力量分別屬于不同的管理部門(mén)，“分而治之”的管理機(jī)制也存在明顯的弊端：一是實(shí)際中出現(xiàn)設(shè)備、人力配置充足，投入重復(fù)以及資源閑置的狀況。二是職能相互交叉，但責(zé)任不夠明確。尤其是在面對(duì)大型公共危機(jī)事件時(shí)，公安、消防、駐軍、武警、醫(yī)療、通信、洪水、供電等多個(gè)部門(mén)均會(huì)直接參與其中，由于歸屬不同、戰(zhàn)備等級(jí)不同、職能單一等多種因素的影響，實(shí)際當(dāng)中容易出現(xiàn)各個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍各自為戰(zhàn)的狀況，將多股力量整合在一起后不僅沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用和力量，反而會(huì)影響到其實(shí)際戰(zhàn)力[1]。

（三）缺少常設(shè)危機(jī)管理部門(mén)，多種力量協(xié)調(diào)困難

盡管我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制不斷完善，但依然缺乏專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化和制度化的危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)。從實(shí)際表現(xiàn)來(lái)看，當(dāng)出現(xiàn)大型公共危機(jī)事件時(shí)，一般是由地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)，組建臨時(shí)性危機(jī)應(yīng)對(duì)部門(mén)進(jìn)行處置。這種臨時(shí)性組織的最大缺點(diǎn)在于決策力度不足，且在調(diào)配各個(gè)部門(mén)時(shí)的表現(xiàn)不夠理想，導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力明顯不足，并進(jìn)一步影響到了應(yīng)急救援效率。此外，在缺乏常設(shè)性質(zhì)危機(jī)管理部門(mén)的基礎(chǔ)上，應(yīng)急救援法律、制度建設(shè)相對(duì)較為緩慢，且部門(mén)與部門(mén)之間并不會(huì)進(jìn)行聯(lián)合演練，實(shí)際救援能力遠(yuǎn)低于書(shū)面戰(zhàn)力。

二、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理模式的建設(shè)原則

（一）政府主導(dǎo)，消防主力

政府主導(dǎo)指的是在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)，地方政府部門(mén)需要主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)急救援責(zé)任，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)部門(mén)，充分發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的實(shí)際作用。公共危機(jī)事件應(yīng)急中心的工作內(nèi)容較為繁瑣、復(fù)雜，且涉及到多個(gè)部門(mén)，考慮到我國(guó)目前的行政體系，以政府為主導(dǎo)顯然是大勢(shì)所趨。這不僅符合相關(guān)法律法規(guī)以及制度的基本要求，也是在出現(xiàn)公共危機(jī)事件時(shí)的合理選擇。以消防隊(duì)伍為主力同樣也是一種合理選擇，消防隊(duì)伍的綜合性和專(zhuān)業(yè)性在面對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)能夠發(fā)揮出巨大的力量和作用價(jià)值，且國(guó)家早就于2009年時(shí)明確了消防隊(duì)伍在公共危機(jī)事件中作為主力救援力量而存在的法律地位。

（二）統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)配合

當(dāng)發(fā)生公共危機(jī)事件時(shí)，地方政府需要在第一時(shí)間成立現(xiàn)場(chǎng)指揮中心，要求各個(gè)部門(mén)最高管理者趕到現(xiàn)場(chǎng)待命，從而整合多種應(yīng)急救援力量，統(tǒng)一指揮，從而充分發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的作用價(jià)值，通過(guò)協(xié)調(diào)配合的方法來(lái)將應(yīng)急處理效果最大化。在這一過(guò)程當(dāng)中，各個(gè)參與部門(mén)需要承擔(dān)相應(yīng)的應(yīng)急救援責(zé)任，并要充分發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的優(yōu)勢(shì)和作用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)部門(mén)與部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、互補(bǔ)，確保危機(jī)處理的有序性與合理性。目前具有法律效益的專(zhuān)業(yè)、兼職救援力量達(dá)到十幾種，且各個(gè)救援力量的職能、裝備技術(shù)等多個(gè)方面均存在一定的交叉性，盲目調(diào)派各個(gè)救援力量奔赴公共危機(jī)事件現(xiàn)場(chǎng)，只會(huì)造成搶險(xiǎn)救援的混亂性，且整體的應(yīng)急救援效率不高，故需要通過(guò)統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)配合的方法，將多個(gè)救援力量整合在一起。

（三）平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化

平戰(zhàn)結(jié)合指的是在日常狀態(tài)下需要保持危機(jī)意識(shí)，要做好面對(duì)大型公共危機(jī)事件的準(zhǔn)備，并結(jié)合轄區(qū)范圍的風(fēng)險(xiǎn)特征，做好相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作，同時(shí)需要強(qiáng)化應(yīng)急救援隊(duì)伍的訓(xùn)練效果，保證在面對(duì)大型公共危機(jī)事件時(shí)能夠有著出色的表現(xiàn)。除此之外，政府相關(guān)部門(mén)需要做好資源規(guī)劃以及后勤保障工作，確保在出現(xiàn)大型公共危機(jī)事件時(shí)能夠及時(shí)調(diào)配資源，保證后勤補(bǔ)給。而“資源優(yōu)化”指的是將多種應(yīng)急救援資源進(jìn)行綜合性優(yōu)化配置，確保資源利用價(jià)值的最大化。在目前的行政管理體系之下，各種應(yīng)急救援資源并非由單一部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理，而是分散在各個(gè)部門(mén)和應(yīng)急救援隊(duì)伍當(dāng)中，為避免在公共危機(jī)事件中出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)的情況，必須在前期階段加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)資源的統(tǒng)計(jì)和整合，并針對(duì)各個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的不同工作任務(wù)安排，進(jìn)行相應(yīng)的資源配給。

三、新型公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理模式的建設(shè)思路

從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來(lái)看，考慮到我國(guó)行政體系的特殊性，故需要從國(guó)家角度構(gòu)建常設(shè)性質(zhì)的應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)—應(yīng)急救援管理委員會(huì)，由常設(shè)性機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)公共危機(jī)事件的處理。

（一）可行性分析

現(xiàn)階段直接負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的機(jī)構(gòu)以各個(gè)地方的應(yīng)急辦為主，其在出現(xiàn)公共危機(jī)事件時(shí)主要負(fù)責(zé)信息匯總、應(yīng)急處理和綜合協(xié)調(diào)，由于應(yīng)急辦的整體處理權(quán)力相對(duì)較低，其在現(xiàn)有行政體系當(dāng)中的地位和話語(yǔ)權(quán)也相對(duì)較弱，多數(shù)情況下其主要起到了輔助職能。除了應(yīng)急辦之外，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)）則是以地方行政管理層為主的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，僅僅在出現(xiàn)公共危機(jī)事件后才臨時(shí)成立，這也意味著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)無(wú)法在發(fā)生公共危機(jī)事件之前發(fā)揮相應(yīng)的職能，更無(wú)法組織各個(gè)部門(mén)、各個(gè)應(yīng)急救援隊(duì)伍參與到應(yīng)急演練和預(yù)防演練等工作。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的應(yīng)急管理機(jī)制存在著協(xié)調(diào)性不足的現(xiàn)狀，考慮到公共危機(jī)事件的處理需求，本著整合資源、降低內(nèi)耗以及提高效率的基本原則，故需要設(shè)置一種常設(shè)性機(jī)構(gòu)，由其直接負(fù)責(zé)各種公共危機(jī)事件的應(yīng)急處理、前期應(yīng)急演練、預(yù)防預(yù)警、調(diào)查評(píng)估以及信息發(fā)布等多項(xiàng)工作，從而在根本上實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的根本目的。[2]

（二）應(yīng)急救援管理委員會(huì)的構(gòu)建

首先，應(yīng)急救援管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)屬于應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，列入政府機(jī)構(gòu)序列，隸屬于國(guó)務(wù)院管理。整個(gè)應(yīng)急救援管理委員會(huì)需要采取行政首長(zhǎng)責(zé)任制，由國(guó)務(wù)院高層擔(dān)任第一負(fù)責(zé)人，各個(gè)部門(mén)第一負(fù)責(zé)人參與其中，共同構(gòu)成整個(gè)委員會(huì)。應(yīng)急救援管理委員會(huì)下屬需要設(shè)置突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急職能部門(mén)，包括災(zāi)害預(yù)防局、監(jiān)測(cè)預(yù)警局、相應(yīng)處置局、恢復(fù)和重建局、災(zāi)害評(píng)估辦公室、物資后勤保障局、指揮調(diào)度中心等。這其中，指揮調(diào)度中心是在出現(xiàn)公共危機(jī)事件后的主要指揮部門(mén)，其不僅負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)的指揮決策和物資調(diào)度，且要兼顧其他各個(gè)部門(mén)的綜合管理，一旦出現(xiàn)公共危機(jī)事件，其有權(quán)直接管理其他部門(mén)。此外，應(yīng)急救援管理委員會(huì)需要通過(guò)多種途徑吸納應(yīng)急管理專(zhuān)家人員，從而為應(yīng)急救援管理委員會(huì)提供決策咨詢和工作建議，保證各項(xiàng)工作決策的可靠性與科學(xué)性。整個(gè)應(yīng)急救援管理委員會(huì)需要采取垂直管理的基本原則，下屬省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)三級(jí)管理機(jī)構(gòu)，并分別負(fù)責(zé)相應(yīng)區(qū)域和職責(zé)的應(yīng)急救援管理工作。

（三）應(yīng)急救援管理委員會(huì)的作用分析

1.整合救援力量

應(yīng)急救援管理委員會(huì)的設(shè)置可以在最大程度上整合應(yīng)急救援力量。其本質(zhì)上是由國(guó)務(wù)院直接管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要用于面對(duì)公共危機(jī)事件，故需要具有調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén)、整合信息的基本權(quán)利。[3]

2.實(shí)現(xiàn)條塊化管理向集中化管理發(fā)展

在現(xiàn)有行政體系的影響之下，難以將多個(gè)應(yīng)急救援力量整合在一起。為實(shí)現(xiàn)集中化管理的發(fā)展需求，則可以通過(guò)調(diào)整管理方式的方法，將多個(gè)應(yīng)急救援力量間接性整合在一起。在這種管理模式之下，各個(gè)應(yīng)急救援力量依然分屬于原有的部門(mén)和機(jī)制，但需要接受應(yīng)急救援管理委員會(huì)統(tǒng)一調(diào)配和管理，這也意味著各種應(yīng)急救援力量不僅可以在原有轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)揮作用和價(jià)值，一旦發(fā)生大型公共危機(jī)事件，還能夠進(jìn)一步協(xié)調(diào)支援周?chē)渌貐^(qū)。

3.明確應(yīng)急救援職責(zé)

這種管理模式主要依據(jù)公共危機(jī)事件種類(lèi)進(jìn)行職能劃分，這種管理模式的最大優(yōu)勢(shì)在于能夠建設(shè)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的管理隊(duì)伍，且能夠進(jìn)一步明確災(zāi)害處理程序，明確各個(gè)部門(mén)的具體工作責(zé)任，避免出現(xiàn)互相推諉責(zé)任，效率低下的狀況。

四、結(jié)語(yǔ)

綜合來(lái)看，考慮到我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理的現(xiàn)狀，構(gòu)建應(yīng)急救援管理委員會(huì)具有一定可行性，其能夠有效改變現(xiàn)有的管理現(xiàn)狀，提高管理效率和面對(duì)大型公共危機(jī)事件時(shí)的處理能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭其云，夏一雪.公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)問(wèn)題初探[J].中國(guó)應(yīng)急救援，2013（2）：42-44.

[2]郭鐵男.政府公共危機(jī)管理與消防綜合應(yīng)急救援力量建設(shè)[J].消防科學(xué)與技術(shù)，2007，26（1）：1-8.

[3]袁菲，鄭春媛.政府公共危機(jī)管理與消防綜合應(yīng)急救援力量[J].科技風(fēng)，2015（6）：276.