曹志紅

2020年是國家國庫條例實施三十周年，預(yù)算法律和法規(guī)將責(zé)任賦予了中國人民銀行。中國人民銀行國庫是預(yù)算執(zhí)行過程的重要組成部分。在預(yù)算的收支過程中扮演監(jiān)控角色。隨著在收入和財政支出中充分利用新技術(shù)和新系統(tǒng)，預(yù)算的收入和支出過程正面臨著新的業(yè)務(wù)形式，對財政事務(wù)的監(jiān)控也不斷受到挑戰(zhàn)。如何做好監(jiān)控國庫的工作是一個永恒的問題，本文針對國庫事中監(jiān)控的制約因素進行分析，然后提出了相應(yīng)的建議。

新業(yè)態(tài)下國庫兩種監(jiān)控方式概述

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷完善，國家預(yù)算收支過程也不斷優(yōu)化。電子稅收的“三方協(xié)議”的簽署、電子退款和免稅的引入以及中央支付的電子化已經(jīng)大大改變了國庫的運行模式。除了人工監(jiān)控外，計算機還可以使用“大數(shù)據(jù)”來監(jiān)控業(yè)務(wù)。

人工監(jiān)控

人工監(jiān)控主要包括現(xiàn)場審核、分層批準以及現(xiàn)場和異地檢查?，F(xiàn)場審核包括對外部證書、數(shù)據(jù)、報告等的合規(guī)性和政策審核。分級審核和批準主要涉及根據(jù)項目的內(nèi)容和金額審核、批準資金的償還?，F(xiàn)場和異地檢查是基于現(xiàn)場執(zhí)法檢查和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的比較分析，以監(jiān)控以商業(yè)銀行為代表的資金業(yè)務(wù)的標(biāo)準化和安全性，并提出糾正措施或調(diào)查和解決發(fā)現(xiàn)的問題。

計算機監(jiān)控

計算機監(jiān)管主要是TIPS和TCBS系統(tǒng)用于預(yù)算收入的審計功能的一部分，并且是通過開發(fā)用于監(jiān)控國庫的系統(tǒng)來實現(xiàn)的。對于所有預(yù)算收入、支出、提款、更正等，使用閾值管理等方法進行一次實時監(jiān)控，以防止人為隨機性，實現(xiàn)計算機控制和人為控制的有機結(jié)合，消除盲點，監(jiān)控和有效保護財政金融安全。

國庫事中監(jiān)控內(nèi)容

監(jiān)控預(yù)算收入

監(jiān)控稅收、非稅收收入和其他預(yù)算收入是否按時、足額和定期地交付給政府國庫。稅收基本上是通過電子方式支付的。通過TIPS系統(tǒng)，從本質(zhì)上檢查了結(jié)算銀行的結(jié)算帳戶是否對應(yīng)于系統(tǒng)中結(jié)算的各個元素，以及轉(zhuǎn)移時間是否及時。在非稅收收入中，收集的一些收入類似于稅收收入的過程。另一部分是供財務(wù)部門下達的《非稅收入繳款書》，這些都是可以通過人為進行入庫處理的。主要檢查收到的資金是否與紙質(zhì)憑證中提到的金額、項目等要素相對應(yīng)。

監(jiān)控預(yù)算支出

這主要分為兩類：實際支出監(jiān)控和集中支付監(jiān)控。實際支出監(jiān)控主要是監(jiān)控是否按照預(yù)算執(zhí)行，同時支出項目與金額是否滿足法律法規(guī)規(guī)定。集中支付主要監(jiān)控集中支付的準確性、正確性和及時性。當(dāng)前，預(yù)算支出在許多領(lǐng)域都是“無紙化的”，付款指令通過系統(tǒng)直接發(fā)送，并且系統(tǒng)會自動批準憑證的簽章、金額等。另外，在實際支出中，有必要集中精力監(jiān)測預(yù)算中該支出憑證的完整性和有效性。在集中支付中，要注意支付額度的充分性以及由運營代理銀行進行的國庫業(yè)務(wù)賬戶結(jié)算的準確性等。

退庫監(jiān)控

監(jiān)控所收獲業(yè)務(wù)的準確性和合規(guī)性。當(dāng)前，退庫操作完全是“電子化”的。稅務(wù)部門通過TCBS系統(tǒng)提交退庫指示和“電子退庫表”，然后由國庫進行審核后進行清算。因此，在監(jiān)控中心，除了要檢查印章外，需要依據(jù)不同的類型進行退庫：對于計劃對國有企業(yè)的補貼，要檢查是否提供了虧損補貼指數(shù)的文件。

其他事項的監(jiān)控

除了上述三種主要業(yè)務(wù)類型之外，對國庫過程的監(jiān)控還包括對改革（國庫調(diào)整）、國債、地方債務(wù)、地方國庫資金管理、特殊金融賬戶以及政府國庫商業(yè)銀行代表的監(jiān)控等。

加強國庫事中監(jiān)控的意義

隨著新技術(shù)和新系統(tǒng)的使用，特別是在國庫業(yè)務(wù)電子化之后，收入和支出的效率有所提高，但是在收支有效運行中對國庫事務(wù)的監(jiān)控很容易出現(xiàn)問題，需要強調(diào)監(jiān)控活動的意義也已經(jīng)凸顯出來。

加強對政府財政的監(jiān)控，建立對預(yù)算收支的全面監(jiān)控鏈

人大批準年度預(yù)算收支計劃，并審查國庫如何執(zhí)行預(yù)算，審計部門在決算后審查預(yù)算收支。這就形成了人大、地方財政、國庫等方面的全面監(jiān)控鏈，這對于國庫的事中監(jiān)控具有重要的作用。

中國人民銀行的獨立地位和過程監(jiān)控的內(nèi)生性確保了預(yù)算收支的落實

各級國庫具有垂直管理、職位獨立和不重利益的好處。在處理預(yù)算收入和支出時，事中監(jiān)控起到了預(yù)算存儲、支出等流程的控制。實時、動態(tài)、逐案監(jiān)控功能強大而有效，有效地維護了各級政府預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性和有效性，并確保了政府財政資金的正確使用。

協(xié)調(diào)財政和貨幣政策，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性

國庫和中國人民銀行是宏觀調(diào)控財政和貨幣政策的兩個主要機構(gòu)。他們加強對預(yù)算收入和支出的監(jiān)控，確保貨幣市場流動性的協(xié)調(diào)管理以及可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟調(diào)控。

深化政府財政監(jiān)控，是確保政府財政資金安全的重要手段

國庫資金的安全性最基本的“底線”是國庫。通過全面檢查和控制整個國庫交易過程，改進和實施國庫會計管理的內(nèi)部控制系統(tǒng)可以最大程度地減少錯誤的發(fā)生，并確保實現(xiàn)國庫資金的安全性。

國庫事中監(jiān)控制約因素分析

監(jiān)管層面的限制

從法律的角度來看，中國人民銀行對國庫資金的臨時監(jiān)管在很大程度上符合1985年頒布的《國家金庫條例》的要求。這些法規(guī)都在1980年代發(fā)布，在稅收、體制改革和國庫改革方面遠遠落后業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，特別是在國庫電子化之后，發(fā)現(xiàn)該條例的適用性具有一點問題。最近發(fā)布的《預(yù)算法施行條例》對事中監(jiān)控表達幾乎沒有變化，無法滿足國家財政的當(dāng)前需求。尤其是對于如何使流程監(jiān)控適應(yīng)政府財政運作的電子化，沒有明確的指導(dǎo)。

使用互聯(lián)網(wǎng)后的流程限制

近年來，大量的財務(wù)費用采用了集中支付方式，財務(wù)管理的資本支出管理也發(fā)生了變化。例如，許多政府基礎(chǔ)設(shè)施投資項目由授權(quán)支付監(jiān)管，許可證范圍進一步擴大。起初，允許的付款額已逐漸從零散的金額轉(zhuǎn)移到了大筆資金，甚至一些地方的財務(wù)支出也已100%進行了集中付款。但是，由于集中支付模型的設(shè)計沒有考慮到監(jiān)控的因素，因此國庫的集中支付比率有所增加，使國庫處于被動清算狀態(tài)并使該流程成為形式。

監(jiān)控方法不符合電子過程的限制

目前，監(jiān)控流程的主要方法仍然是手動操作，無法滿足電子預(yù)算收支執(zhí)行的基本需求。 “3T”系統(tǒng)的監(jiān)控和審核都不能完全滿足目前的業(yè)務(wù)，無法建立一個綜合的國家監(jiān)控系統(tǒng)。在監(jiān)控和性能狀況不佳的情況下，各個地區(qū)都采用了自己的監(jiān)控系統(tǒng)來進行補償，但是它們不能從根本上解決問題。

相應(yīng)對策分析

法規(guī)修訂應(yīng)列入議程

《國家金庫條例》是國務(wù)院發(fā)布的條例，闡明了國庫的職責(zé)和權(quán)力。并規(guī)范了國庫的監(jiān)控。《條例》的目的是統(tǒng)一國家收支組織，完善國家財政體系。國庫監(jiān)控是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要組成部分。因此，隨著金融和國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展，各個部門必須摒棄偏見，提出修改建議，以適應(yīng)全球在財資工作中使用信息技術(shù)的情況，并盡快修改相應(yīng)法規(guī)。政府部門牽頭國庫，全國人民代表大會必須重新監(jiān)測國庫的收支，以增強對政府國庫的監(jiān)控效果。

建立統(tǒng)一的中央國庫監(jiān)控系統(tǒng)

四川、山東等省份都依據(jù)自身國庫監(jiān)控需求，開發(fā)了使用系統(tǒng)，可以改善活動期間的被動監(jiān)控狀況，并根據(jù)實際情況不斷開發(fā)所需的即時監(jiān)控系統(tǒng)。但是，系統(tǒng)開發(fā)的特點是單一和倉促的。為了做好監(jiān)控工作，需要實施國家統(tǒng)籌，進行總體規(guī)劃，優(yōu)化3T系統(tǒng)的性能，并創(chuàng)建與3T系統(tǒng)連接的集成監(jiān)控系統(tǒng)。

國庫支付關(guān)口前移

集中支付對審查國庫支出政策構(gòu)成了最大的挑戰(zhàn)，但是中央國庫支付系統(tǒng)已經(jīng)使用了很多年，很難完全改變應(yīng)用流程。因此，應(yīng)對支付關(guān)口前移，這是超越集中付款審核閾值并設(shè)置閾值的好方法。在銀行付款之前檢查國庫并管理負面清單，這具有較好的推廣意義。

完善政府獎補制度模塊

疫情爆發(fā)后，各種各樣的救濟金和獎勵基金的發(fā)行已經(jīng)成為一種新的國庫業(yè)務(wù)形式，覆蓋范圍廣，能夠及時進行操作。付款系統(tǒng)應(yīng)以問題為導(dǎo)向，并反復(fù)升級在線獎勵和補貼模塊，連接到支付系統(tǒng)，并列出有資格支付的獎勵和補貼，進入集中式支付流程并安全直接地向公司發(fā)放補貼。國庫可以使用該系統(tǒng)來審查獎補是否符合國家政策，以實現(xiàn)直接在線訪問和監(jiān)控的統(tǒng)一。

人員素質(zhì)應(yīng)符合電子化的要求

信息在財資業(yè)務(wù)中的全面應(yīng)用是當(dāng)今的趨勢，國庫從業(yè)人員必須遵循這一趨勢。我們必須遵守業(yè)務(wù)的基本原則，這是監(jiān)控國庫的基礎(chǔ)。無論資金業(yè)務(wù)的表面特點如何，基本面都不會改變。還必須全面提高使用信息技術(shù)的能力，并確定各種業(yè)務(wù)形式的業(yè)務(wù)標(biāo)準化和實施策略。

結(jié) 語

綜上所述，在新業(yè)態(tài)下國庫監(jiān)管的方式出現(xiàn)了一定變化，在這種情況下，就必須針對出現(xiàn)的問題找出合理的解決對策，保證國庫財政安全穩(wěn)定運行。

（江蘇省建湖縣財政審核支付中心）