張希棟 周馮琦

海洋面積約占地球表面積的71%，是地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，具有重要的生態(tài)系統(tǒng)服務功能，為全球生命系統(tǒng)提供了重要支撐。海洋產業(yè)是支撐全球經濟增長的重要產業(yè)之一；海洋漁業(yè)是人類獲取食物的重要來源，為世界16%的人口提供蛋白質；1趙玉杰：《基于生態(tài)文明建設的海洋經濟發(fā)展研究》，《生態(tài)經濟》2020年第1期。海洋不僅為全球貿易提供了海上運輸通道，與海洋相關的產業(yè)也為世界貢獻了大量的就業(yè)崗位。海洋對人類社會的發(fā)展具有重要意義。

然而，當前海洋生態(tài)環(huán)境面臨海水污染、微塑料擴散以及垃圾傾倒等多重生態(tài)環(huán)境威脅。國際社會高度重視海洋生態(tài)環(huán)境保護。早在1992年，聯合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》，就強調要“對海洋環(huán)境及其資源進行保護和可持續(xù)發(fā)展”。1胡勁召、盧徐節(jié)、徐建娣等：《海洋環(huán)境科學概論》，華南理工大學出版社，2018年，第3頁。海洋保護區(qū)（Marine Protected Areas，MPAs）制度作為有效保護海洋生態(tài)環(huán)境的重要管理手段之一，受到世界各國的普遍重視。國際自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）將海洋保護區(qū)定義為“任何通過法律或者其他有效方式設立的，有地理空間上明確定義的，對其中部分或全部的封閉環(huán)境進行保護的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域，包括其上所覆之水體及相關的動植物群落、歷史及文化屬性”。2IUCN, Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas, 2012, http://www.iucn.org.近年來，隨著全球海洋保護區(qū)建設的持續(xù)推進，全球海洋生態(tài)環(huán)境保護力度進一步加強。

然而，我國海洋環(huán)境污染問題不容樂觀，根據《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》，我國近岸海域，特別是部分重點河口、海灣水質較差，如長江口、杭州灣和珠江口水質極差，杭州灣生態(tài)系統(tǒng)常年處于不健康狀態(tài)。國際社會重視海洋生態(tài)環(huán)境保護，如果我國不推進海洋事業(yè)發(fā)展，有可能會成為西方某些別有用心的勢力打壓我們海洋強國戰(zhàn)略的口實。3張曉：《海洋保護區(qū)與國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略》，《南京工業(yè)大學學報（社會科學版）》，2017年第1期。因此，我國在著力推進海洋強國戰(zhàn)略時，應將保護海洋生態(tài)環(huán)境放在重要位置。國外海洋保護區(qū)制度在以往實踐過程中取得了良好的效果、積累了豐富的經驗，對我國完善海洋保護區(qū)制度、保護海洋生態(tài)環(huán)境具有重要的借鑒意義。

一、國際海洋保護區(qū)建設進展

在過去的20年間，全球海洋保護區(qū)建設推進迅速。2000年，全球海洋保護區(qū)總面積約為200萬平方公里，約占全球海洋面積的0.7%；到2021年，全球共建立了18163個海洋保護區(qū)，海洋保護區(qū)總面積為2771.81萬平方公里，占全球海洋面積的7.65%，海洋保護區(qū)的覆蓋面積較2000年增加了10余倍。4UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.全球建立的海洋保護區(qū)數量眾多，初步形成了覆蓋全球的海洋保護區(qū)網絡體系。然而，盡管全球擁有大量的海洋保護區(qū)，但海洋保護區(qū)建設還存在不足。主要表現在兩個方面：第一，全球海洋保護區(qū)建設落后于陸地保護區(qū)，且空間分布不均衡；第二，全球海洋保護區(qū)覆蓋面積與建設目標還存在較大差距。

全球海洋保護區(qū)建設落后于陸地保護區(qū)，且空間分布不均衡。到2021年，全球海洋保護區(qū)面積份額（7.65%）要遠小于陸地保護區(qū)面積份額（15.38%），且國家管轄的海洋區(qū)域（專屬經濟區(qū)）的保護程度（17.78%）明顯高于國家管轄范圍以外區(qū)域（距海岸200海里以上）的保護程度（1.18%）。5UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.此外，海洋保護區(qū)中的禁捕區(qū)約占世界海洋面積的2.2%，而為了實現海洋生態(tài)養(yǎng)護和資源管理目標，禁捕區(qū)面積應該占世界海洋面積的20%~30%。1Diana Serrano Timonet and David Abecasis, An Integrated Approach for the Design of a Marine Protected Area Network Applied to Mainland Portugal, Ocean & Coastal Management, vol.184, 2020.上述數據表明：從全球范圍內來看，海洋生態(tài)環(huán)境保護落后于陸地，海洋保護力度不足，且更加重視國家管轄海域的保護而輕視國家管轄以外海域的保護。綜合而言，海洋生態(tài)環(huán)境保護并沒有引起足夠重視。

全球海洋保護區(qū)覆蓋面積與建設目標還存在較大差距。2006年，聯合國《生物多樣性公約》中的生物多樣性戰(zhàn)略規(guī)劃提出，到2020年，全球至少10%的沿海及海洋區(qū)域得到保護，特別要通過有效的管理來保護具有重要生態(tài)系統(tǒng)服務功能的海洋區(qū)域。但是從現有統(tǒng)計數據來看，如聯合國環(huán)境規(guī)劃署世界保護監(jiān)測中心（UNEP World Conservation Monitoring Centre，UNEP-WCMC）的最新數據顯示：2021年全球海洋保護區(qū)面積占全球海洋面積的7.65%。還有數據顯示：到2021年，全球海洋保護區(qū)的面積僅占全球海洋面積的6.4%（高度保護的MPAs與其他MPAs分別占2.7%、3.7%），獲得提議的MPAs與待定的MPAs面積分別占全球海洋面積的1.4%、0.6% （如圖1）。無論基于哪種統(tǒng)計口徑，我們發(fā)現當前全球海洋保護區(qū)建設與聯合國《生物多樣性公約》提出的海洋保護區(qū)建設目標存在較大差距，國際海洋保護區(qū)建設任務艱巨。

數據來源：MPAtlas 2Atlas of Marine Protection, http://www.mpatlas.org/.

二、國際海洋保護區(qū)研究新進展

海洋保護區(qū)管理制度是人類社會實現可持續(xù)利用海洋的重要管理措施。近20年來，國際社會對海洋保護區(qū)制度開展了豐富的理論研究以及實踐探索?；诤Ｑ蟊Ｗo區(qū)研究的最新進展以及海洋保護區(qū)建設的最新動態(tài)，本文從管理目標、管理方法、管理模式等三個方面總結了國際海洋保護區(qū)研究的最新進展。

（一）管理目標

海洋保護區(qū)的管理目標是海洋管理的基礎。根據保護目標，解決人類活動與海洋空間的主要矛盾，進而實現人類與海洋的和諧共存。確定目標不僅可以判定當前海洋保護區(qū)建設的成功與否，也可以為海洋保護區(qū)如何進行有效管理提供方向。因此，應首先明確管理目標，根據既定管理目標，才能夠建立針對性的海洋保護區(qū)體系。

海洋保護區(qū)的管理目標具有多重性，如發(fā)展?jié)O業(yè)、旅游觀光、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護等。其中，維護海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整和健康是海洋保護區(qū)建設最重要的管理目標之一。為了實現這一管理目標，需要增加海洋保護區(qū)的覆蓋面積。一方面，由于海洋具有流動性特征，海洋保護區(qū)面積越大對生物多樣性的保護效果就越好；1Graham J.Edgar, Rick D.Stuart-Smith, Trevor J.Willis, et al., Global Conservation Outcomes Depend on Marine Protected Areas with Five Key Features, Nature, vol.506, 2014, p.216.另一方面，國際社會為了達到聯合國《生物多樣性公約》對海洋保護區(qū)域的覆蓋目標，各國紛紛采用建設大型海洋保護區(qū)的手段。因此，近年來國際社會非常關注大型海洋保護區(qū)建設，建立了諸多大型海洋保護區(qū)，如羅斯海地區(qū)海洋保護區(qū)、珊瑚海海洋保護區(qū)、瑪利亞莫納海洋保護區(qū)等，且關于大型海洋保護區(qū)的相關研究逐漸增多。大型海洋保護區(qū)通常是指海域面積超過10萬平方公里的海洋保護區(qū)。2Laurie Richmond, Rebecca L.Gruby, Dawn Kotowicz, et al., Local Participation and Large Marine Protected Areas: Lessons from a U.S.Marine National Monument, Journal of Environmental Management, vol.252, 2019.與小型海洋保護區(qū)相比，大型海洋保護區(qū)管理的范圍更廣，包含的可供開發(fā)資源更豐富，如生物棲息地、礦藏資源、航線資源等；同時為了支撐大型海洋保護區(qū)的保護活動（如教育、執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測），需要更為完善的基礎設施。盡管大型海洋保護區(qū)涉及到的問題多樣且復雜，管理難度也更大，但已經成為推進全球海洋保護區(qū)覆蓋目標的重要方式之一。

此外，加強海洋的實際控制也是國家，特別是海洋強國海洋管理的重要管理目標。部分國家，尤其是擁有重要海外領土的國家，如美國、法國、英國等國，其在建設遠海海洋保護區(qū)的同時，在海洋保護區(qū)內的島嶼上建立軍事基地，借此加強對海洋保護區(qū)的實際管控。在遠海海洋保護區(qū)設立軍事基地，對環(huán)境保護、資源開發(fā)以及地緣政治等將會產生深遠影響。表面上來看，設立軍事基地的國家可依托軍事基地不僅實現海洋生態(tài)環(huán)境的保護，還能夠利用軍事基地加強對相關海域的資源開發(fā)。3Elizabeth M.De Santo, Militarized Marine Protected Areas in Overseas Territories: Conserving Biodiversity, Geopolitical Positioning, and Securing Resources in the 21st Century, Ocean & Coastal Management, vol.184, 2020.更深層次來看，軍事化的海洋保護區(qū)是世界大國加強海洋空間戰(zhàn)略競爭的外在表現之一。這些具有軍事基地的海洋保護區(qū)將成為地區(qū)重要的軍事力量，一旦地區(qū)緊張局勢爆發(fā)，這些軍事基地將為其提供戰(zhàn)略支點，具有重要軍事和政治意義。1張曉：《國際海洋生態(tài)環(huán)境保護新視角：海洋保護區(qū)空間規(guī)劃的功效》，《國外社會科學》2016年第5期。因此，軍事化的海洋保護區(qū)不僅能夠實現生態(tài)環(huán)境保護的管理目標，更能實現海洋強國劃分勢力范圍、開展空間競爭的管理目標。

（二）管理方法

在明確管理目標的基礎上，尋找合適的管理方法對海洋保護區(qū)管理的有效性至關重要。由于海洋環(huán)境錯綜復雜，它受到海洋地形、洋流、溫度的影響，具有動態(tài)性、立體性的特征。單一海洋保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護效果會受到其他海洋區(qū)域的影響。在吸取海洋保護區(qū)建設得失經驗與教訓的基礎上，運用海洋空間規(guī)劃方法能夠解決海洋保護區(qū)面臨的問題和限制。2Tundi Agardy, Giuseppe Notarbartolo di Sciara, Patrick Christie, Mind the Gap: Addressing the Shortcomings of Marine Protected Areas Through Large Scale Marine Spatial Planning, Marine Policy, vol.35, 2011, pp.226-232.

海洋空間規(guī)劃是海洋保護區(qū)高水平建設的重要方法。海洋空間規(guī)劃不僅有利于保護海洋生態(tài)環(huán)境，還能夠實現對海洋的可持續(xù)開發(fā)利用。3Mae M.Noble, David Harasti, Jamie Pittock, et al., Understanding the Spatial Diversity of Social Uses, Dynamics, and Conflicts in Marine Spatial Planning, Journal of Environmental Management, vol.246, 2019, pp.929-940.基于此，海洋空間規(guī)劃是建立在社會—生態(tài)恢復力理論基礎上的，4Graeme S.Cumming, Tiffany H.Morrison and Terence P.Hughes, New Directions for Understanding the Spatial Resilience of Social-Ecological Systems, Ecosystems, vol.20, 2017, pp.649-664.將海洋生態(tài)系統(tǒng)作為社會—生態(tài)復合生態(tài)系統(tǒng)進行管理的過程。進行空間分區(qū)可兼顧海洋生態(tài)系統(tǒng)保護與社會可持續(xù)發(fā)展。國際社會一般將海洋保護區(qū)分為海洋保存區(qū)、限制海洋保護區(qū)以及其他海洋區(qū)域。海洋保存區(qū)是保護最為嚴格的海洋區(qū)域，不僅禁止一切捕撈活動，也禁止其余對海洋生態(tài)環(huán)境有影響的人類活動；限制海洋保護區(qū)是指允許一定程度人類活動的海洋區(qū)域，針對不同的保護對象，如棲息地、物種等，又可以區(qū)分為保護程度不一的海洋保護區(qū)；其他海洋區(qū)域是限制人類活動最少的區(qū)域，除了限制某些特定海洋生物物種的捕撈以外，其余正常的滿足相關規(guī)范的人類活動都是被允許的。在對海洋保護區(qū)進行空間分區(qū)的基礎上，對海洋空間進行科學的規(guī)劃設計能夠從空間上更有效地管理海洋區(qū)域，最小化對海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的長期影響，達到提升海洋社會—生態(tài)復合系統(tǒng)恢復能力的目的。海洋空間規(guī)劃的設計要基于現有社會信息與生態(tài)環(huán)境信息，探討不同情景方案下合理的海洋空間規(guī)劃設計方式。一方面需要完備的數據信息，因而開發(fā)全球海洋空間規(guī)劃數據庫將為全球海洋空間規(guī)劃設計提供數據基礎；5Jorge G.álvarez-Romero, Morena Mills, Vanessa M.Adams, et al., Research Advances and Gaps in Marine Planning: Towards a Global Database in Systematic Conservation Planning, Biological Conservation, vol.227, 2018, pp.369-382.另一方面，需要相應的研究工具，如地理信息系統(tǒng)（GIS）技術，它能夠集成不同來源的海量數據，幫助決策者建模并對不同管理方案進行比較權衡。6Mae M.Noble, David Harasti, Jamie Pittock, et al., Linking the Social to the Ecological Using GIS Methods in Marine Spatial Planning and Management to Support Resilience: A Review, Marine Policy, vol.108, 2019.海洋空間規(guī)劃設計通過信息集成以及技術工具的應用，結合海洋保護區(qū)的建設目標，能夠從宏觀上提供海洋保護區(qū)的空間設計方案，有利于實現海洋生態(tài)環(huán)境保護與利用的協調發(fā)展。

此外，由于大型海洋保護區(qū)是當前海洋保護區(qū)建設的重要方向之一，且大型海洋保護區(qū)與小型海洋保護區(qū)在規(guī)模上有巨大差異，將小型海洋保護區(qū)的管理方法直接應用于大型海洋保護區(qū)時，原有管理方法可能失效。1T.Aulani Wilhelm, Charles R.C.Sheppard, Anne L.S.Sheppard, et al., Large Marine Protected Areas-Advantages and Challenges of Going Big, Aquatic Conservation-Marine and Freshwater Ecosystems, vol.24, 2014, pp.24-30.因此，圍繞如何有效管理大型海洋保護區(qū)成為當前研究的重要熱點之一。根據最新研究以及實踐經驗，有效管理大型海洋保護區(qū)有三點共識。一是明確空間差異。采用信息化技術及應用工具，掌握大型海洋保護區(qū)不同空間的使用與保護信息，制定差異化的空間管理措施。以大堡礁海洋公園為例，大型海洋保護區(qū)涉及的海洋空間范圍巨大，人類對大型海洋保護區(qū)內不同海域的開發(fā)利用方式各異，可采用許可證數據明確不同海洋空間的使用需求，從而采取差異化的管控措施。2Graeme S.Cumming and Kirstin A.Dobbs, Understanding Regulatory Frameworks for Large Marine Protected Areas: Permits of the Great Barrier Reef Marine Park, Biological Conservation, vol.237, 2019, pp.3-11.二是創(chuàng)新管理模式。傳統(tǒng)海洋保護區(qū)的管理經驗部分適用于大型海洋保護區(qū)管理，但是針對大型海洋保護區(qū)的管理必須在傳統(tǒng)基礎上有所創(chuàng)新，從而適應大型海洋保護區(qū)的獨特性。3Laurie Richmond, Rebecca L.Gruby, Dawn Kotowicz, et al., Local Participation and Large Marine Protected Areas: Lessons from a U.S.Marine National Monument, Journal of Environmental Management, vol.252, 2019.三是管理效果評估。部分大型海洋保護區(qū)管理體系不完善，并未起到應有的生態(tài)環(huán)境保護效果。4Alexandre Pereira da Silva, Brazilian Large-scale Marine Protected Areas: Other “Paper Parks”? Ocean & Coastal Management, vol.169, 2019, pp.104-112.應針對不同大型海洋保護區(qū)的管理效果進行評估，明確不同大型海洋保護區(qū)管理體系的短板，據此完善大型海洋保護區(qū)管理體系。5Júlio Lustosa Araújo and Enrico Bernard, Management Effectiveness of a Large Marine Protected Area in Northeastern Brazil, Ocean & Coastal Management, vol.130, 2016, pp.43-49.

（三）管理模式

長期以來，部分國家海洋保護區(qū)的建設習慣于以政府為主導，采取自上而下的方式建設和管理，這種單一主體的管理模式忽略了當地社區(qū)、居民以及其他利益主體的利益訴求和收益損失，也未據此制定相應的解決方案。單一主體的管理模式使得海洋保護區(qū)的長期可持續(xù)性不足，需要激發(fā)利益相關者的積極性，采取多元主體的管理模式。研究已經表明：建設海洋保護區(qū)會對社會相關個體的機會成本、動機、驅動力產生影響，6Stephen Polasky, Catherine L.Kling, Simon A.Levin, et al., Role of Economics in Analyzing the Environment and Sustainable Development, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, vol.116, 2019, pp.5233-5238.這會通過利益相關者的群體博弈行為影響海洋保護區(qū)的設計與管理，而海洋保護區(qū)的設計和管理是否完善是影響海洋保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護效果的重要因素。1David A.Gill, Michael B.Mascia, Gabby N.Ahmadia, et al., Capacity Shortfalls Hinder the Performance of Marine Protected Areas Globally, Nature, vol.543, 2017, pp.665-669.因此，海洋保護區(qū)的建設需要充分考慮利益相關者的利益訴求。

對某一國家而言，海洋保護區(qū)建設對不同社會群體的影響存在差異，需要建立由不同社會群體參與的多元主體管理模式。一方面，海洋保護區(qū)建設在特定條件下會對社會產生較大負面影響，包括制造緊張和沖突、幸福感下降、引起社會不公等問題；2Michelle Voyer, William Gladstone and Heather Goodall, Understanding Marine Park Opposition: the Relationship Between Social Impacts, Environmental Knowledge and Motivation to Fish, Aquatic Conservation, vol.24, 2014, pp.441-462.另一方面，海洋保護區(qū)建設在一定條件下也會對社會產生積極影響，如海洋環(huán)境改善、旅游品質增強、娛樂體驗提升等。3Caroline Hattam, Stephen Mangi, Sarah Gall, et al., Social Impacts of a Temperate Fisheries Closure: Understanding Stakeholder’s Views, Marine Policy, vol.45, 2014, pp.269-278.綜合而言，利益受損的利益相關者會對海洋保護區(qū)建設提出質疑甚至反抗，獲益的利益相關者則會支持甚至推動海洋保護區(qū)建設，利益相關者的損益情況及其話語權的強弱會影響所在地區(qū)海洋保護區(qū)的建設與管理。對澳大利亞大堡礁及相關海洋保護區(qū)的研究顯示：社區(qū)在海洋保護區(qū)建設與管理過程中具有較高的參與度。4Voyer Michelle, Gladstone William and Goodall Heather, Methods of Social Assessment in Marine Protected Area planning: Is Public Participation Enough? Marine Policy, vol.36, 2012, pp.432-439.因而海洋保護區(qū)在管理過程中需要將利益相關者考慮進來，推動建立多元主體管理模式，實現海洋保護區(qū)的長期可持續(xù)管理。

對全球而言，擴大海洋保護區(qū)的全球收益超過其成本的1.4~2.7倍。5Luke M.Brander, Pieter van Beukering, Lynn Nijsten, et al., The Global Costs and Benefits of Expanding Marine Protected Areas, Marine Policy, vol.116, 2020.但是，全球國家眾多，不同國家建設海洋保護區(qū)的收益與損失存在巨大差異，不同國家在推進海洋保護區(qū)建設過程中面臨個人理性與集體理性的選擇困境。因此，更加需要建立多國合作的多元主體管理模式。以公海保護區(qū)建設為例，國家管轄范圍以外區(qū)域（Areas Beyond National Jurisdiction，ABNJ）建立的海洋保護區(qū)僅占所有區(qū)域的1.2%，6UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.是當前國際社會迫切需要加強保護力度的海洋區(qū)域，也是具有巨大保護潛力的海洋區(qū)域。但不同國家對公海的使用需求存在巨大差異，如何規(guī)范公海保護區(qū)建設成為學界研究的重點問題，如北極地區(qū)公海保護區(qū)建設問題。面對眾多全球和區(qū)域層面建立的國際法律機制，如何建立能為各方所接受的公海治理機制、彌合公海保護區(qū)建設的不足和短板、更好地實現海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性綜合養(yǎng)護和管理已經成為國際社會亟待解決的現實問題。7胡斌：《論公海保護區(qū)全球管理機制構建中面臨的機制重疊問題及其解決思路》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2020年第1期。當前，隨著國際社會談判協商的不斷深入，有助于形成各利益相關方均認可的公海保護區(qū)建設全球性法律規(guī)范。引入多個國家共同參與海洋保護區(qū)管理的多元主體管理模式對于防范海洋大國“海洋圈地”，減少公海治理碎片化，形成科學合理的公海保護區(qū)網絡體系具有重要意義。

三、我國海洋保護區(qū)建設現狀及存在的問題

我國海洋保護區(qū)主要分為海洋自然保護區(qū)與海洋特別保護區(qū)兩類。海洋自然保護區(qū)是指以海洋自然環(huán)境和資源保護為目的，依法把包括保護對象在內的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來，進行特殊保護和管理的區(qū)域；海洋特別保護區(qū)是指具有特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源及海洋開發(fā)利用特殊要求，需要采取有效的保護措施和科學的開發(fā)方式進行特殊管理的區(qū)域。1曾江寧、陳全震、黃偉等：《中國海洋生態(tài)保護制度的轉型發(fā)展——從海洋保護區(qū)走向海洋生態(tài)紅線區(qū)》，《生態(tài)學報》2016年第1期。自1963年中國建立了第一個海洋保護區(qū)以來，中國初步建成了以海洋保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)為主體的海洋保護區(qū)網絡體系，總計建成270多個海洋保護區(qū)，占全國海洋水域面積的5%左右。2Li Yunzhou, Yiping Ren and Yong Chen, China Fortifies Marine Protection Areas Against Climate Change, Nature, vol.573, 2019, p.346.3UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.我國海洋保護區(qū)建設取得了一定成績，但是還存在一些問題。主要表現為以下幾個方面：

一是我國海洋保護區(qū)總體覆蓋面積較小，與聯合國《生物多樣性保護公約》的目標還存在較大差距。一般認為，保護區(qū)覆蓋面積越大，越有利于生態(tài)環(huán)境保護，因而增加海洋保護區(qū)的覆蓋面積是加強海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要手段之一。聯合國環(huán)境規(guī)劃署世界環(huán)境保護監(jiān)測中心（UNEP-WCMC）2021年最新的數據顯示：中國海洋保護區(qū)面積占所有海域水域面積的5.48%，而美國、英國、法國、澳大利亞、智利等國海洋保護區(qū)覆蓋面積占其管轄海域面積均超過30%。4UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.因此，中國海洋保護區(qū)總體覆蓋面積與美、英、法等國存在較大差距，總體覆蓋率相對較低。

二是我國海洋保護區(qū)空間布局有待優(yōu)化，我國海洋保護區(qū)主要集中于近海海域，而較少涉及遠海海域。長期以來，受國力和發(fā)展階段的限制，以往我國保護區(qū)的建設主要集中于內陸地區(qū)，對海洋空間的探索不足，我國海洋保護區(qū)的建設相對保守。從空間布局來看，我國海洋保護區(qū)在空間設置上存在失衡，重近海輕遠海。據《中國海洋環(huán)境狀況公報》，絕大部分國家級自然保護區(qū)、國家級海洋特別保護區(qū)、國家級海洋公園等海洋保護區(qū)集中于海岸及近海區(qū)域，沒有涉及遼闊的黃海、東海、南海，甚至是更為遙遠的公海區(qū)域。

三是我國海洋空間規(guī)劃體系不完善，規(guī)劃體系缺乏銜接。我國海洋空間規(guī)劃經歷了從無到有的過程，基本形成了符合我國國情的海洋空間規(guī)劃體系，如《全國海洋主體功能區(qū)劃》《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020）》《全國海島保護規(guī)劃》等。通過上述空間規(guī)劃，初步劃分了我國不同用途的海洋空間，但規(guī)劃的內容粗略，并未就我國海洋保護區(qū)進行總體規(guī)劃，海洋保護區(qū)的布局與設立缺乏系統(tǒng)性、全局性，海洋保護區(qū)覆蓋的面積與全球海洋強國也存在較大差距。我國海洋保護區(qū)總體上呈現顆粒化、分散化特征，不同海洋保護區(qū)之間相互割裂，海洋保護區(qū)空間體系建設進程緩慢。

四是我國海洋保護區(qū)建設與管理的主體較為單一，缺乏利益相關者的參與。海洋保護區(qū)建設的公眾參與度較低。一方面，海洋保護區(qū)建設多由政府推動，其根本是政府意志的體現，規(guī)劃的編制、發(fā)布等往往采取“自上而下”的方式，盡管也存在對社會經濟的調查，但“自上而下”呈現絕對態(tài)勢，忽視了社會公眾對于海洋保護區(qū)建設與管理的合理訴求；另一方面，海洋不同于陸地，在海洋區(qū)域活動的社會公眾較少，僅海洋漁業(yè)、海洋運輸等從業(yè)者直接與海洋開發(fā)利用相關，其對如何開發(fā)利用海洋的話語權較弱，難以影響海洋保護區(qū)的建設與管理。此外，公眾參與在海洋保護區(qū)建設過程中僅存在于公眾聽證、社會公示等環(huán)節(jié)，在海洋保護區(qū)申報、選址等過程如何保障公眾參與的措施不足，公眾意見難以合理表達。然而，社會公眾尤其是利益相關者是保障海洋保護區(qū)后期有效運行的基礎，公眾參與不足容易導致海洋保護區(qū)建成后的運行與管理存在難度。

五是如何在維護我國利益的基礎上參與公海保護區(qū)建設。從全球范圍內來看，國家管轄范圍以外海域建立的海洋保護區(qū)面積僅占該海域面積的1.2%，1UNEP-WCMC, Protected Planet Digital Report, https://www.protectedplanet.net/.是當前國際社會迫切需要加強保護力度的海域，也是具有巨大保護潛力的海域。與此同時，我國在公海存在較大的經濟利益，如從事漁業(yè)捕撈、科研以及航行等經濟活動，若在中國活動頻繁的公海海域建立公海保護區(qū)則極有可能損害我國的利益。而中國也是《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性問題執(zhí)行協定》的談判國，在參與全球海洋治理的過程中面臨如何處理好維護人類共同利益與保護我國海洋權益關系的問題。因此，如何在多邊主義框架下，構建有利于我國的全球海洋治理體系，促進國際社會共同開發(fā)建設公海保護區(qū)，對我國保護本國利益、提升全球海洋治理能力具有重要意義。

六是缺乏海洋保護區(qū)管理機構。目前設有獨立專門的管理機構的海洋保護區(qū)較少，大多數海洋保護區(qū)成立了相應的管理局（處）或領導小組，主要依托于當地海洋與漁業(yè)管理部門，保護區(qū)管理人員不僅需要處理保護區(qū)相關工作，還需要處理海洋與漁業(yè)局內部事宜，人員專業(yè)性不足，且機構編制稀缺，這就導致該類組織機構相對松散、缺乏專業(yè)性，限制了海洋保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展。

七是海洋保護區(qū)法律法規(guī)不完善。一方面，專門針對海洋保護區(qū)的法律缺失，現有關于海洋保護區(qū)的法規(guī)主要為部門規(guī)章，如《海洋自然保護區(qū)管理辦法》《海洋特別保護區(qū)管理辦法》等，該類部門規(guī)章，法律地位和約束力不強；另一方面，法律法規(guī)缺乏可操作性，《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定了海洋保護區(qū)建立的條件，但缺乏對建立條件的認定以及應建而未建的處罰機制，且由于海洋具有流動性特征，如何處理非海洋保護區(qū)導致海洋保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的行為缺乏技術以及法律的保障。

四、對我國的重要啟示

海洋保護區(qū)制度是人類為實現海洋生態(tài)環(huán)境保護與人類社會可持續(xù)發(fā)展所建立的有力制度工具。當前，我國海洋保護區(qū)建設與管理盡管取得了一定成績，但仍然存在不足。本文通過從管理目標、管理方法以及管理模式等三個方面分析以及回顧了國際海洋保護區(qū)研究的最新進展，為我國進一步完善海洋保護區(qū)管理提供了以下幾點啟示：

第一，科學布局海洋保護區(qū)。在海洋保護區(qū)空間規(guī)劃研究過程中，學界普遍意識到海洋具有動態(tài)性、立體性等特點，建立單一海洋保護區(qū)或海洋保護區(qū)空間分布不合理難以起到保護整體海洋生態(tài)環(huán)境的作用。為此，我國應首先制定國家海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)綜合養(yǎng)護和管理的宏觀目標；其次從空間布局出發(fā)合理劃定近海、遠海的海洋保護區(qū)空間分布；最后根據沿海地區(qū)經濟發(fā)展狀況以及區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境本底特征制定特定海洋保護區(qū)的設計與管理方案，實現海洋生態(tài)環(huán)境利用與保護的協調發(fā)展。

第二，注重部門間規(guī)劃的銜接。海洋保護區(qū)的布局需要兼顧經濟發(fā)展，國際海洋保護區(qū)的研究顯示海洋保護區(qū)的設立要建立在社會—生態(tài)恢復理論的基礎之上，而落實到具體的實踐中，則是需要將海洋保護區(qū)的建設規(guī)劃與經濟發(fā)展的相關規(guī)劃和諧相融。編制海洋保護區(qū)建設規(guī)劃不能僅考慮海洋保護區(qū)建設的近、中、遠期海洋保護區(qū)覆蓋面積、總體數量以及空間布局等相關目標，更應在整體層面綜合考慮社會經濟的發(fā)展需求、海洋功能差異以及海洋生態(tài)環(huán)境狀況等，建立海洋保護區(qū)建設規(guī)劃編制與社會經濟發(fā)展規(guī)劃工作編制的協商溝通機制，從而指導不同海洋區(qū)域的開發(fā)利用活動，在此基礎上將海洋保護區(qū)建設規(guī)劃與漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃、海上交通規(guī)劃以及其余用海規(guī)劃相統(tǒng)合，使得不同部門的規(guī)劃相互銜接，達到海洋保護區(qū)建設與經濟發(fā)展相協調的效果。

第三，增加海洋保護區(qū)覆蓋面積。國際海洋保護區(qū)研究顯示，海洋保護區(qū)面積與海洋生態(tài)環(huán)境的保護效果成正相關。我國與美、法、英等海洋強國在海洋保護區(qū)覆蓋率方面存在較大差距。因此，我國應增加海洋保護區(qū)覆蓋面積，著重加強4個方面的工作：一是加大對海洋保護區(qū)的財政扶持力度，根據海洋保護區(qū)空間規(guī)模、具體區(qū)位以及保護難易情況劃撥海洋保護區(qū)日常管理所需資金，為海洋保護區(qū)建設與管理提供資金保障；二是完善市場主體參與海洋保護區(qū)建設的投融資渠道以及市場主體與政府的利益分享機制，進而擴大海洋保護區(qū)的融資渠道，在保證海洋生態(tài)系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性的前提下，鼓勵開展與海洋保護區(qū)建設管理目標相一致的開發(fā)活動；三是采用“自上而下”與“自下而上”相結合的方式確定新增海洋保護區(qū)，在原有海洋保護區(qū)網絡體系的基礎上分階段、分步驟增設海洋保護區(qū)，進一步完善我國海洋保護區(qū)網絡體系；四是研究建設大型海洋保護區(qū)的可行性，大型海洋保護區(qū)建設有助于提高我國海洋保護區(qū)覆蓋面積，但也有可能對我國海洋開發(fā)利用造成限制，應綜合權衡各方利益，嚴格論證建設大型海洋保護區(qū)的可行性和必要性。

第四，完善利益協調機制。國際海洋保護區(qū)的相關研究已經顯示：不同利益相關者在建設海洋保護區(qū)方面發(fā)揮了重要作用。長期以來，我國在海洋保護區(qū)規(guī)劃、管理方面往往采取“自上而下”的方式，忽略了社區(qū)、居民以及其他利益相關者的利益訴求，造成海洋保護區(qū)后期管理存在困難，其生態(tài)環(huán)境保護效果難以充分發(fā)揮。因此，未來海洋保護區(qū)建設，應采取“自上而下”與“自下而上”相結合的方式，使得政府在建設與管理海洋保護區(qū)時能充分吸收利益相關者的訴求，完善海洋保護區(qū)管理的利益協調機制，形成多元主體共同參與的海洋保護區(qū)管理模式。

第五，重視海洋保護區(qū)管理機構建設，提升海洋保護區(qū)管理水平。專業(yè)化的海洋保護區(qū)管理機構是確保海洋保護區(qū)有效管理的基礎。應首先設立獨立的海洋保護區(qū)管理機構，將海洋保護區(qū)管理人員從當地海洋與漁業(yè)管理部門中獨立出來，成立專門的海洋保護區(qū)管護科室；其次，制定海洋保護區(qū)編制標準，根據所設海洋保護區(qū)空間規(guī)模和數量，形成與海洋保護區(qū)管理需求相匹配的管理崗位數量以及專業(yè)人才；最后，加強海洋保護區(qū)管理機構人員培訓，增強員工專業(yè)技術能力以及崗位業(yè)務能力，提升機構人員的依法依規(guī)履職能力。

第六，設立軍事化海洋保護區(qū)。國際海洋保護區(qū)的研究與實踐表明：在海洋保護區(qū)內的島嶼設立軍事基地不僅能有效加強海洋保護區(qū)的管理從而保護海洋生態(tài)環(huán)境，還具有重要的軍事和政治意義。與美、英、法等具有海外領土的國家不同，我國不具有大量的海外領土，但我國海域邊界與周邊國家存在諸多爭議，加之部分域外國家介入南海問題，如何維護我國的海洋權益成為重大現實問題。而軍事化的海洋保護區(qū)不僅能夠起到保護海洋生態(tài)環(huán)境的作用，還能夠加強我國對海洋領土的實際控制，對域外勢力形成震懾。因此，我國應在重點爭議海域探索建立軍事化海洋保護區(qū)，加強海域的實際控制，掌握區(qū)域海洋治理的話語權。

第七，加強公海保護區(qū)研究。與公海面積相比，公海保護區(qū)覆蓋面積相對較小，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。許多國家或出于環(huán)境保護的目的，或出于本國利益的考量，在公海推動設立海洋保護區(qū)，但公海保護區(qū)很有可能對我國的遠洋漁業(yè)或其他潛在利益造成負面影響。因此，我國應著力研究公海保護區(qū)的相關國際海洋立法、全球與區(qū)域層面的機制構建、跨國海洋合作等問題，明確有利于我國海洋事業(yè)發(fā)展的原則、標準與框架，從而在公海保護區(qū)建設中掌握主動權。

第八，完善海洋保護區(qū)法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)體系是海洋保護區(qū)長期可持續(xù)運行的保障。在國內，應針對海洋保護區(qū)進行立法，制定海洋保護區(qū)內建設、管理、開發(fā)等活動的行為規(guī)范，使海洋保護區(qū)的各相關工作有法可依，完善海洋保護區(qū)環(huán)境損害事故處理辦法，成立環(huán)境損害應急保障工作科室，建立海洋環(huán)境損害事故處理的標準化流程；在國際上，積極參與全球海洋國際立法，加強資金及人才投入，保障我國海洋權益的國際立法談判。