羅 珵，楊 驍

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

0 引言

近年來(lái)，中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)和財(cái)政科技投入均連年保持較快增長(zhǎng)，為科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)支持。財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)關(guān)系國(guó)家科技發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果和質(zhì)量，其使用效率越來(lái)越多地受到社會(huì)各界關(guān)注。2019年中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入總量22143.6億元，連續(xù)4年保持兩位數(shù)增速；研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度2.23%，已接近高收入國(guó)家平均水平的2.38%；國(guó)家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出10717.4億元，比上年增長(zhǎng)12.6%。但也有研究表明，科技創(chuàng)新投入規(guī)模的擴(kuò)大并未帶來(lái)創(chuàng)新效率和全要素生產(chǎn)率的顯著提升，反而引發(fā)了一些科研經(jīng)費(fèi)分配使用低效、浪費(fèi)甚至腐敗問(wèn)題。在這樣的背景下，探究中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策變化過(guò)程及其發(fā)展規(guī)律和演變邏輯，并據(jù)此探究科研經(jīng)費(fèi)的屬性及作用，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)制度改革以及優(yōu)化財(cái)政科技資源的配置，完善新時(shí)期科研經(jīng)費(fèi)政策，無(wú)疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文通過(guò)分析相關(guān)政策文本，從科研經(jīng)費(fèi)投入和科研經(jīng)費(fèi)管理兩個(gè)維度，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)科研經(jīng)費(fèi)政策演變歷程進(jìn)行回顧，旨在通過(guò)梳理分析各階段的變化，探索背后隱藏的邏輯和規(guī)律，為新時(shí)期中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策制定提供借鑒和啟示。

1 文獻(xiàn)綜述

在本研究中，科研經(jīng)費(fèi)即研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)則指的是科研經(jīng)費(fèi)中來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的部分。從管理的角度來(lái)看，科研經(jīng)費(fèi)管理涉及兩個(gè)層次，即宏觀層面的科研經(jīng)費(fèi)投入和微觀層面的科研經(jīng)費(fèi)管理?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入機(jī)制主要包括投入規(guī)模、投入方向、投入結(jié)構(gòu)、投入渠道、投入方式、投入效率等維度；科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制主要包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、撥付、資助方式、資助范圍和標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)利分配、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面?，F(xiàn)有文獻(xiàn)不乏對(duì)中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策的研究，涉及科研經(jīng)費(fèi)資源配置、使用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效等方面[1-10]，但這些研究主要針對(duì)一個(gè)時(shí)間段內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)政策出現(xiàn)的某些重點(diǎn)問(wèn)題，未對(duì)新中國(guó)成立70年來(lái)科研經(jīng)費(fèi)政策演變進(jìn)行連續(xù)的、全面的回顧與分析。已有研究對(duì)中國(guó)科技體制改革回顧方面的文獻(xiàn)[11-20]也比較豐富，從撥款制度、科技人才政策以及科技成果轉(zhuǎn)化制度等維度的演變歷程對(duì)科技體制改革進(jìn)行回顧，較新的研究成果是薛瀾[20]對(duì)改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)科技體制改革歷程進(jìn)行的回顧與總結(jié)。這些文獻(xiàn)主要研究對(duì)象是整個(gè)科技體制和政策，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)政策僅作為其中一個(gè)組成部分提及，篇幅較小且缺乏對(duì)演變歷程的系統(tǒng)性分析。

已有文獻(xiàn)中專門針對(duì)中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程回顧及演變邏輯的研究甚少，其中與本文研究主題較為相近的文獻(xiàn)有：李麗亞等[21]對(duì) “七五”期間科技三項(xiàng)費(fèi)用的投入、使用和管理情況進(jìn)行了梳理；李燕萍等[22]將1985—2007年科研經(jīng)費(fèi)管理政策變遷劃分為摸索、建立、健全三個(gè)階段，并發(fā)現(xiàn)政策制定從政出多門向各相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文轉(zhuǎn)變，政策價(jià)值與管理原則從較強(qiáng)的計(jì)劃管理向靈活、自主、更具激勵(lì)性的宏觀監(jiān)控轉(zhuǎn)變，政策工具從粗放式向精細(xì)化過(guò)渡等特點(diǎn)；丁輝等[23]將1949—2010年政府科技經(jīng)費(fèi)管理制度劃分為初步建立期、改革試行期、全面改革期、完善期四個(gè)階段，并發(fā)現(xiàn)演變脈絡(luò)體現(xiàn)了從完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制向市場(chǎng)化方向演變的歷史趨勢(shì)。但上述文獻(xiàn)均未將我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策演變區(qū)分為宏觀投入和微觀管理兩個(gè)層面進(jìn)行整體性分析，且受發(fā)表時(shí)間所限，未將進(jìn)入新時(shí)期之后的我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策演變納入研究范圍。

本文在上述文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，以1949—2020年8個(gè)中長(zhǎng)期國(guó)家科技規(guī)劃以及相關(guān)部門發(fā)布的114個(gè)科技經(jīng)費(fèi)相關(guān)政策為樣本，從投入和管理兩個(gè)維度對(duì)政策文本進(jìn)行研究，全面回顧70多年來(lái)我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策的發(fā)展歷程，系統(tǒng)歸納演變邏輯，探索科研經(jīng)費(fèi)的屬性及功能。

2 科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程回顧

2.1 科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制發(fā)展歷程回顧

為了完整回顧我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入政策的發(fā)展歷程，我們對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)8份重要的中長(zhǎng)期國(guó)家科技規(guī)劃中科研經(jīng)費(fèi)投入的相關(guān)表述進(jìn)行了政策文本分析，選取的規(guī)劃分別為 《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱 “十二年規(guī)劃”)、《1963—1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱 “十年規(guī)劃”)、《1978—1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱 “八年規(guī)劃”)、《1991—2000年科學(xué)技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃和 “八五”計(jì)劃綱要》(簡(jiǎn)稱 “八五計(jì)劃”)、《全國(guó)科技發(fā)展 “九五”計(jì)劃和到2010年長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》(簡(jiǎn)稱 “九五計(jì)劃”)、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃科技教育發(fā)展規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱 “十五計(jì)劃”)、《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(簡(jiǎn)稱 “2006國(guó)家中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要”)以及 《 “十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱 “十三五科技規(guī)劃”)。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與科技體制改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(1949年新中國(guó)成立、1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)、2006年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要 增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》發(fā)布)，可將我國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制演變歷程劃分為3個(gè)階段，即科技投入初建及恢復(fù)階段(1949—1978年)、科研投入大幅度增加階段(1978—2005年)、優(yōu)化科研投入結(jié)構(gòu)階段(2006—2020年)。通過(guò)使用微詞云軟件對(duì)8個(gè)中長(zhǎng)期規(guī)劃的政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析，整理了各階段排名前15位的高頻詞，如表1所示。

表1 各階段8個(gè)中長(zhǎng)期規(guī)劃政策文本的前15位高頻詞

可以看出，在各階段，科技中長(zhǎng)期規(guī)劃政策關(guān)鍵詞保持了較強(qiáng)的共性，“技術(shù)” “科技” “發(fā)展” “研究” “國(guó)家” “提高/加強(qiáng)”等關(guān)鍵詞始終出現(xiàn)在高頻詞排序的前列，充分體現(xiàn)了我國(guó)科技政策的最終目的是服務(wù)國(guó)家目標(biāo)、推動(dòng)科技發(fā)展、提高研究水平。同時(shí)，各階段的政策關(guān)鍵詞又具有各自的特征，如第一個(gè)階段政策中的特征關(guān)鍵詞為：“問(wèn)題” “必須” “生產(chǎn)” “方法” “工業(yè)” “需要”；第二個(gè)階段政策中的特征關(guān)鍵詞為 “重點(diǎn)” “開(kāi)發(fā)” “經(jīng)濟(jì)” “建設(shè)” “企業(yè)” “社會(huì)”；第三個(gè)階段政策中此前從未進(jìn)入前15位的 “創(chuàng)新”一詞一躍成為排名第二的高頻詞，是這一階段首要的特征關(guān)鍵詞?；诒疚牡难芯恐黝}，我們重點(diǎn)從科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制角度對(duì)各階段特征進(jìn)行分析。

第一階段：科技投入初建及恢復(fù)階段。1949年 《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，要 “努力發(fā)展自然科學(xué)，以服務(wù)于工業(yè)農(nóng)業(yè)和國(guó)防的建設(shè)?！睆男轮袊?guó)成立后到改革開(kāi)放前，科技規(guī)劃中關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)投入的論述均強(qiáng)調(diào) “必要的科學(xué)經(jīng)費(fèi)/規(guī)劃中重大項(xiàng)目所需的資金必須保證”。這主要是由于中國(guó)在此階段正處于戰(zhàn)時(shí)趕超以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，對(duì)于服務(wù)于國(guó)家安全戰(zhàn)略以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技研究任務(wù)(如 “十二年規(guī)劃”中確立的57項(xiàng)科學(xué)技術(shù)任務(wù))，其所需財(cái)力和物資必須予以重點(diǎn)保障和優(yōu)先支持，所以這個(gè)時(shí)期的科技投入帶有極強(qiáng)的計(jì)劃色彩，這與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制也是相適應(yīng)的。

第二階段：科研投入大幅度增加階段。1978年，十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，開(kāi)始改革開(kāi)放，并提出把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(lái)，科技發(fā)展從此進(jìn)入一個(gè)全新階段。這一階段的八五計(jì)劃、九五計(jì)劃、十五計(jì)劃均強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入，提高科技水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)需求。在投入規(guī)模上，提出要大幅度增加科技投入，并在1993年施行的 《科技進(jìn)步法》中明確規(guī)定國(guó)家財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。這主要是由于隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)體系的逐漸建立，科技與經(jīng)濟(jì)融合度不斷增加，在 “面向、依靠、攀高峰”的指導(dǎo)方針下，國(guó)家希望通過(guò)大幅增加財(cái)政科技投入來(lái)加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。在投入方向上，通過(guò)推出知識(shí)創(chuàng)新工程、985/211等科技投入計(jì)劃，加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等科研基地的投入。在投入結(jié)構(gòu)上，著重強(qiáng)調(diào)要增加對(duì)基礎(chǔ)性研究、高技術(shù)研究和社會(huì)公益性研究的投入，根據(jù)不同的發(fā)展目標(biāo)成立了科技攻關(guān)計(jì)劃、863計(jì)劃、973計(jì)劃等。在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域注重兼顧自由探索與經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求導(dǎo)向的重大問(wèn)題研究，同時(shí)運(yùn)用自然科學(xué)基金、攀登計(jì)劃、973計(jì)劃等多種支持方式。在投入渠道上，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，投入渠道從政府財(cái)政單一投入渠道向市場(chǎng)和社會(huì)多元化多渠道投入轉(zhuǎn)變[24]。

第三階段：科研投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段。2006年，隨著自主創(chuàng)新戰(zhàn)略以及建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系的提出，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)政策更加強(qiáng)調(diào)在大幅度增加投入的同時(shí)優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，更好地服務(wù)于提高國(guó)家自主創(chuàng)新能力這一目標(biāo)。在投入方向上，在前一階段支持項(xiàng)目和基地的基礎(chǔ)上，更多關(guān)注科技人員的需求，增加基于知識(shí)價(jià)值導(dǎo)向的分配激勵(lì)機(jī)制，使項(xiàng)目、基地和人才的經(jīng)費(fèi)投入相協(xié)調(diào)。在投入結(jié)構(gòu)上，將中央財(cái)政科技投入分為國(guó)家科技計(jì)劃(基金等)經(jīng)費(fèi)、科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、公益性行業(yè)科研經(jīng)費(fèi)以及科研條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)五類，并重新整合了中央科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)，優(yōu)化科技資源在各類科技計(jì)劃中的配置。在投入渠道上，強(qiáng)調(diào)建立多元化的科技投入體系，合理定位政府和市場(chǎng)功能，政府重點(diǎn)支持市場(chǎng)不能有效配置資源的基礎(chǔ)前沿、社會(huì)公益、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動(dòng)，形成財(cái)政資金、金融資本、社會(huì)資本多方投入的新格局。在投入方式上，提出要完善競(jìng)爭(zhēng)性與穩(wěn)定性相結(jié)合的投入方式，并根據(jù)研究機(jī)構(gòu)類型采用不同的財(cái)政投入方式，如對(duì)公益一類事業(yè)單位根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要給予財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)于公益二類則根據(jù)財(cái)政收支狀況給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，對(duì)于與市場(chǎng)結(jié)合緊密的技術(shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等運(yùn)用財(cái)政后補(bǔ)助等創(chuàng)新性科技投入方式。此階段還增加了對(duì)投入效率的表述，強(qiáng)調(diào)要提高科技投入效率，提高資金使用效益。

可以看出，新中國(guó)成立后科技規(guī)劃中關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的表述，從以投入規(guī)模為唯一內(nèi)容，逐漸演變?yōu)橐?guī)模、結(jié)構(gòu)和效率的改進(jìn)，體現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)政策由增加經(jīng)費(fèi)規(guī)模向提高經(jīng)費(fèi)效益的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。投入結(jié)構(gòu)由第一階段基于國(guó)家安全戰(zhàn)略和國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況的現(xiàn)實(shí)考量主要強(qiáng)調(diào)保障重點(diǎn)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)，到第二階段基于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求增加對(duì)高技術(shù)研究及基礎(chǔ)研究的投入力度，再到第三階段基于自主創(chuàng)新的需求增加對(duì)從事基礎(chǔ)研究類科研機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)投入，體現(xiàn)了科技資源配置在不同階段對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)下、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、自主創(chuàng)新研究與引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)關(guān)系的平衡。此外，關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)定協(xié)調(diào)支持、科研機(jī)構(gòu)分類支持、財(cái)政后補(bǔ)助支持等投入方式的不斷創(chuàng)新，也反映出國(guó)家對(duì)于科技規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化及在此基礎(chǔ)上對(duì)科技資源配置的優(yōu)化。

2.2 科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制發(fā)展歷程回顧

根據(jù)我國(guó)科技體制改革與科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制相關(guān)的4個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)(1949年新中國(guó)成立、1978年全國(guó)科學(xué)大會(huì)召開(kāi)、1985年 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》發(fā)布、2006年 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施科技規(guī)劃綱要 增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》發(fā)布)，可將我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制演變歷程劃分為4個(gè)階段：初步建立期(1949—1978年)、改革試行期(1978—1985年)、全面改革期(1985—2006年)、改革深化與制度規(guī)范化時(shí)期(2006—2020年)。

本文以1949年10月為起點(diǎn)，搜索2020年10月以前中央政府、國(guó)務(wù)院各部門網(wǎng)站及 “北大法寶”網(wǎng)公開(kāi)的與科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的國(guó)家層面政策文本，剔除缺乏關(guān)鍵詞或相關(guān)性低的政策文本，最終篩選出相關(guān)性較強(qiáng)的114份政策文本。通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)分析，整理各階段排名前15位的高頻詞，如表2所示。

表2 各階段科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策文本前15位高頻詞

與科技規(guī)劃政策的情況相似，在1978年之后各階段科研經(jīng)費(fèi)管理政策的關(guān)鍵詞中，“科技” “研究” “國(guó)家” “發(fā)展”等關(guān)鍵詞始終保持在高頻詞排序的前列，體現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)管理的最終目的同樣是服務(wù)國(guó)家目標(biāo)、推動(dòng)科技發(fā)展。初步建立期的科研經(jīng)費(fèi)關(guān)鍵詞未能體現(xiàn)這一共性特征，主要是由于這一時(shí)期科研經(jīng)費(fèi)采用的是 “行政撥款制”，科研經(jīng)費(fèi)管理政策數(shù)量較少。同時(shí)，各階段關(guān)鍵詞也分別呈現(xiàn)出較強(qiáng)的特征。

在初步建立期，科研經(jīng)費(fèi)管理政策的高頻詞 “科技三項(xiàng)費(fèi)用” “部門” “安排” “撥款/撥付” “規(guī)定”等，帶有很強(qiáng)的行政性計(jì)劃管理特點(diǎn)。在改革試行期，開(kāi)啟了多項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)管理改革試點(diǎn)工作，旨在推動(dòng)科技經(jīng)濟(jì)融合，鼓勵(lì)科研成果轉(zhuǎn)化，這些政策主題均在這一階段的高頻詞 “試點(diǎn)” “經(jīng)濟(jì)” “成果”中得到反映。在全面改革期，“項(xiàng)目” “課題” “企業(yè)” “科研機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞的排名上升，體現(xiàn)了這一階段在市場(chǎng)化改革理念的牽引下，科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制一方面通過(guò)減撥科研事業(yè)費(fèi)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與企業(yè)合作創(chuàng)收；另一方面加強(qiáng)項(xiàng)目制資助方式，申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)性課題逐漸成為基礎(chǔ)研究類科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源的雙重趨勢(shì)。在改革深化與制度規(guī)范化時(shí)期，“項(xiàng)目”成為首位高頻詞，標(biāo)志著項(xiàng)目課題制已成為科研經(jīng)費(fèi)資助方式中最重要的方式；同時(shí)，“創(chuàng)新” “預(yù)算” “重大” “專項(xiàng)” “科技計(jì)劃”等一系列高頻詞的出現(xiàn)，反映了在自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出后，政府的 “有形之手”開(kāi)始在科技資源配置中更好地發(fā)揮作用。

2.2.1 第一階段：科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制初步建立期(1949—1978年)

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放這段時(shí)期，科技規(guī)劃和政策的制定主要圍繞服務(wù)于國(guó)家安全以及社會(huì)生產(chǎn)建設(shè)，所產(chǎn)生的科研成果供全社會(huì)無(wú)償使用。與此相適應(yīng)，科技經(jīng)費(fèi)管理實(shí)行的是 “供給制”或稱 “行政撥款制”，即上級(jí)以指令性的形式下達(dá)科技任務(wù)，科研機(jī)構(gòu)根據(jù)科研活動(dòng)實(shí)際發(fā)生所需物資提交申請(qǐng)，財(cái)政根據(jù)收支平衡情況進(jìn)行撥款，實(shí)報(bào)實(shí)銷，年初核定預(yù)算，年終撥款結(jié)余上交，超支部分申請(qǐng)財(cái)政撥款追加。這種高度集中、依據(jù)科技計(jì)劃進(jìn)行分配的科技經(jīng)費(fèi)管理體制，作為統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制的一部分，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在當(dāng)時(shí)國(guó)家資源較為有限且科技基礎(chǔ)較為薄弱的情況下充分發(fā)揮了集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)縮小與國(guó)際科技差距，利用科技進(jìn)行現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了較好的基礎(chǔ)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這種體制的缺點(diǎn)也逐漸顯露：一是由于生產(chǎn)和科研工作都依據(jù)縱向的指令性任務(wù)的形式開(kāi)展，各部門缺乏橫向聯(lián)系，信息封閉，導(dǎo)致生產(chǎn)和科研脫節(jié)，眾多科研成果沒(méi)有轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品的渠道；二是由于資源分配主要運(yùn)用行政手段，經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力高度集中，且缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、責(zé)任制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，財(cái)政科技撥款超支上繳、不足追加，造成任務(wù)和經(jīng)費(fèi)不相掛鉤，科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出存在隨意性，缺少統(tǒng)籌；三是由于科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員收入與工作表現(xiàn)不掛鉤，導(dǎo)致 “吃大鍋飯”的狀況，難以調(diào)動(dòng)科研人員的工作積極性。

2.2.2 第二階段：科研經(jīng)費(fèi)體制改革試行期(1978—1985年)

針對(duì)上一階段計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制和科技管理體制都存在權(quán)力過(guò)度集中、運(yùn)行封閉僵化等問(wèn)題，1978年十一屆三中全會(huì)提出有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)，推行責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，充分發(fā)揮各方面積極性，提高勞動(dòng)生產(chǎn)力。1982年黨的十二大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)了科學(xué)技術(shù)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用，同年10月，又提出了 “科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針。此后，與科技發(fā)展相適應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)改革試行期開(kāi)始，這一期間比較有代表性的改革舉措是試行預(yù)算包干制和試點(diǎn)有償合同制。

(1)試行預(yù)算包干制：一是給予科研機(jī)構(gòu)更多財(cái)務(wù)自主權(quán)，結(jié)余留用，超支不補(bǔ)，科研機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身特定的科研情況統(tǒng)籌安排科研經(jīng)費(fèi)的使用，增強(qiáng)了科研機(jī)構(gòu)微觀管理能力。二是明確科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出的責(zé)任，促使科研機(jī)構(gòu)重視并加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)分配和使用的管理，在一定程度上避免了年終突擊花錢的浪費(fèi)行為，以及經(jīng)費(fèi)不夠就申請(qǐng)追加的隨意性。三是通過(guò)允許從增收節(jié)支中提取一部分用于集體福利和個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)提高經(jīng)費(fèi)使用效率、促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化的積極性和主動(dòng)性?？蒲袡C(jī)構(gòu)試行預(yù)算包干制作為科研經(jīng)費(fèi)管理的改革，其實(shí)是科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理實(shí)行權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的改革，也是財(cái)政管理體制改革的一部分[25]，與十一屆三中全會(huì)以來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制和財(cái)政管理體制做出的決定一致，即通過(guò) “放權(quán)讓利”改變權(quán)力過(guò)度集中在中央政府的狀況，通過(guò)有領(lǐng)導(dǎo)地下放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和資源配置權(quán)，使微觀主體擁有一定的財(cái)權(quán)，以及由這部分資源配置權(quán)而產(chǎn)生的相應(yīng)利益，從而提高資源配置效率以及通過(guò)利益激勵(lì)調(diào)動(dòng)各主體積極性，在計(jì)劃體制的邊界上隨著地方分配權(quán)的擴(kuò)大、企業(yè)和個(gè)人收入分配比重的提高等，形成以利益為導(dǎo)向、以供求為平衡機(jī)制的市場(chǎng)化體制的雛形[26]。

(2)試行有償合同制：試行有償合同制是對(duì)供給制之外科研經(jīng)費(fèi)管理體制的探索，采用經(jīng)濟(jì)手段管理科研項(xiàng)目，打破用高度集中的計(jì)劃手段管理科技的傳統(tǒng)方法，意義有以下幾點(diǎn)：一是在一定程度上解決供給制下經(jīng)費(fèi)與任務(wù)不相掛鉤的問(wèn)題，有償合同制對(duì)契約雙方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和技術(shù)責(zé)任做出明確歸屬，對(duì)合同的期限、成果歸屬、雙方責(zé)任義務(wù)以及經(jīng)費(fèi)及收益分配等都有明確規(guī)定；二是實(shí)現(xiàn)了由無(wú)償向有償?shù)霓D(zhuǎn)變，允許科技人員從有償技術(shù)合同收入中提取技術(shù)酬金，打破吃大鍋飯的現(xiàn)象，將權(quán)、責(zé)、利相匹配，調(diào)動(dòng)各方發(fā)展科學(xué)技術(shù)的積極性；三是加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的科技合作，科研機(jī)構(gòu)可以接受其他單位委托的科研任務(wù)，打破供給制下完全接受縱向任務(wù)、缺少橫向聯(lián)系的封閉狀態(tài)，有利于科研機(jī)構(gòu)了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際需求，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化以及科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合；四是提高科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)自主性，科研機(jī)構(gòu)可以通過(guò)有償服務(wù)獲得橫向經(jīng)濟(jì)收入，減弱其與上級(jí)主管的依附關(guān)系[27]，為下一階段全面推行科技經(jīng)費(fèi)管理體制改革、削減科學(xué)事業(yè)費(fèi)打下基礎(chǔ)。

2.2.3 第三階段：科研經(jīng)費(fèi)管理全面改革期(1985—2006年)

1985年中共中央 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》的提出標(biāo)志著科技體制改革的全面展開(kāi)，這一階段科研經(jīng)費(fèi)管理的主題是改革科技體制和科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制中與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的部分，建立符合科技發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與科技相融合、科技經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。

(1)減撥事業(yè)費(fèi)，實(shí)行經(jīng)費(fèi)的分類管理。1985年3月中共中央 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》提出對(duì)科研機(jī)構(gòu)的撥款制度進(jìn)行改革，按照不同類型科技活動(dòng)的特點(diǎn)，實(shí)行經(jīng)費(fèi)的分類管理。對(duì)于技術(shù)開(kāi)發(fā)類的科研機(jī)構(gòu)逐步推行技術(shù)合同制，對(duì)于基礎(chǔ)研究類的科研院所逐步試行科學(xué)基金制，對(duì)于從事社會(huì)公益事業(yè)的科研機(jī)構(gòu)實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干制，對(duì)重大科技項(xiàng)目等實(shí)行招標(biāo)制和承包合同管理。經(jīng)費(fèi)的分類管理是逐步完善的，在事業(yè)費(fèi)減撥階段(1985—1991年)通過(guò)將事業(yè)費(fèi)減撥速度與獎(jiǎng)勵(lì)比例相掛鉤，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)加快調(diào)整傳統(tǒng)撥款機(jī)制。1992年在科學(xué)事業(yè)費(fèi)撥款機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制調(diào)整基本到位后，開(kāi)始實(shí)行 “面向依靠攀高峰”和 “穩(wěn)住一頭，放開(kāi)一片”的方針政策，對(duì)技術(shù)開(kāi)發(fā)類的科研機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)其與企業(yè)建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系、創(chuàng)辦科技企業(yè)。

撥款機(jī)制改革是科技體制改革的切入口，通過(guò)切斷經(jīng)濟(jì)來(lái)源，促使有能力進(jìn)行技術(shù)開(kāi)發(fā)的科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)橫向聯(lián)合，改變生產(chǎn)和科研脫節(jié)的狀況和科研機(jī)構(gòu) “吃大鍋飯”的狀況?！岸伦∫活^”與 “放開(kāi)一片”是相輔相成的，只有在減撥事業(yè)費(fèi)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)對(duì)自主獲取經(jīng)費(fèi)收入的管理使用權(quán)，才能夠進(jìn)一步減弱科研機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)的行政依賴，調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)和人員面向市場(chǎng)和社會(huì)需求開(kāi)展研究與成果轉(zhuǎn)化的積極性。

(2)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)。對(duì)科研機(jī)構(gòu)通過(guò)橫向聯(lián)合獲取的經(jīng)費(fèi)收入，分類安排其自主使用。如1986年國(guó)務(wù)院 《關(guān)于擴(kuò)大科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》規(guī)定，事業(yè)費(fèi)完全自給的研究所，其稅后純收入全部留給本單位用以建立發(fā)展基金、福利基金和獎(jiǎng)勵(lì)基金，其中發(fā)展基金不得少于50%；正在向事業(yè)費(fèi)自給過(guò)渡的研究所實(shí)行差額撥款，其純收入分別用于沖抵事業(yè)費(fèi)撥款，提取發(fā)展基金、福利基金和獎(jiǎng)勵(lì)基金；實(shí)行事業(yè)費(fèi)包干的研究所，在完成國(guó)家或上級(jí)規(guī)定的任務(wù)外，取得的合理收入不超過(guò)本單位當(dāng)年包干事業(yè)費(fèi)10%的全部留給本單位，超過(guò)部分一半用以沖抵下一年度的單位事業(yè)費(fèi)撥款，一半留給單位，留用部分分別用作發(fā)展基金、福利基金和獎(jiǎng)勵(lì)基金，其中發(fā)展基金不得少于50%。隨著運(yùn)行機(jī)制的改革基本到位，賦予的自主權(quán)也在不斷擴(kuò)大，如對(duì)事業(yè)費(fèi)完全自立的科研機(jī)構(gòu)，不再規(guī)定具體的資金分配比例和形式。

(3)引入市場(chǎng)元素，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用。引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)等市場(chǎng)機(jī)制，如建立自然科學(xué)基金，通過(guò)建立平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)支持的資助機(jī)制，鼓勵(lì)科研人員在基礎(chǔ)研究方面進(jìn)行自由探索；在基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的支持、研究課題的立項(xiàng)、學(xué)術(shù)帶頭人的選擇、基礎(chǔ)研究隊(duì)伍的成長(zhǎng)等方面進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使財(cái)政經(jīng)費(fèi)集中支持少數(shù)精干的、高水平的國(guó)家基礎(chǔ)研究基地。同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用，如 “穩(wěn)住一頭，放開(kāi)一片”，在基礎(chǔ)性研究、應(yīng)用研究、高技術(shù)研究、社會(huì)公益性研究和重大科技攻關(guān)活動(dòng)等市場(chǎng)難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，仍以政府投入為主，通過(guò)組織優(yōu)勢(shì)力量，集中財(cái)力、物力，協(xié)同攻克對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)綜合國(guó)力起關(guān)鍵作用的重大科技課題，同時(shí)對(duì)科技成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化工作也給予必要的政策扶持。

(4)國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)行課題制，科研資助轉(zhuǎn)向以項(xiàng)目為主的重點(diǎn)支持。1999年國(guó)家科研計(jì)劃開(kāi)始實(shí)行課題制，財(cái)政對(duì)科技的投入方式由對(duì)科研機(jī)構(gòu)、科技人員的一般支持，改變?yōu)橐皂?xiàng)目為主的重點(diǎn)支持。課題制作為與計(jì)劃任務(wù)制相對(duì)應(yīng)的一種科研管理模式，以課題為基本單位進(jìn)行研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)的組織管理，課題負(fù)責(zé)人可以自主組織科研團(tuán)隊(duì)，并按需進(jìn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)，實(shí)施課題經(jīng)費(fèi)的全成本核算，對(duì)研究過(guò)程中的所有費(fèi)用實(shí)行統(tǒng)一核算，改革了以往事業(yè)費(fèi)、三項(xiàng)費(fèi)等多口徑撥付的財(cái)務(wù)制度[28]，使預(yù)算管理與科研活動(dòng)規(guī)律更加匹配；通過(guò)建立專家評(píng)議和政府決策相結(jié)合的課題立項(xiàng)審批機(jī)制，增強(qiáng)資金分配的公平公正和公開(kāi)性，也從一定程度上改變了行政配置科研資源的狀況，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制的健全完善，強(qiáng)化課題雙方的委托責(zé)任意識(shí)，提高科研資金的使用效益。

總而言之，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)機(jī)制由經(jīng)費(fèi)改革向人才和科研機(jī)構(gòu)改革逐步深入。通過(guò)撥款制度改革，改變傳統(tǒng)高度集中的計(jì)劃科技資源配置方式和科技運(yùn)行方式；通過(guò)鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)長(zhǎng)入經(jīng)濟(jì)以及實(shí)行科研人才分流，改變?cè)胁块T之間、地區(qū)之間、中央與地方以及不同學(xué)科之間封閉的狀態(tài)，建立開(kāi)放流動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)的科研機(jī)制，提高科技資源使用效率；通過(guò)利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整科技力量布局，加快科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的速度[24]。

2.2.4 第四階段：科研經(jīng)費(fèi)管理改革深化與制度規(guī)范化時(shí)期(2006—2020年)

2006年，國(guó)家提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新體系，科技發(fā)展轉(zhuǎn)向以提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力為核心，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的中心環(huán)節(jié)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。為滿足科技發(fā)展需要以及為自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提供支撐，國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制也進(jìn)入改革深化與制度規(guī)范化時(shí)期。

2006—2020年作為科技經(jīng)費(fèi)的改革深化階段，主要的科研經(jīng)費(fèi)管理政策有57項(xiàng)。根據(jù)政策重點(diǎn)變化，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制演變歷程又可以分為三個(gè)小階段：2006—2011年通過(guò)加大穩(wěn)定支持適應(yīng)自主創(chuàng)新的需要，并初步建立科研經(jīng)費(fèi)管理制度；2012—2015年整合科技計(jì)劃優(yōu)化資源配置，并通過(guò)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過(guò)程管理，完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度；2016—2020年通過(guò)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和評(píng)估機(jī)制等優(yōu)化資源配置，并通過(guò)擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、簡(jiǎn)化經(jīng)費(fèi)管理流程等加強(qiáng)以人為本的經(jīng)費(fèi)管理制度，更好地為創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。

第四階段三小階段的高頻詞可視化分布如圖1所示。三小階段的高頻詞在 “科技” “項(xiàng)目” “課題” “創(chuàng)新” “管理”等共同關(guān)鍵詞的基礎(chǔ)上，也分別呈現(xiàn)出各自階段的主題特征，如第一小階段的 “自主創(chuàng)新” “建立” “公益” “專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，第二小階段的 “統(tǒng)籌” “規(guī)范” “公開(kāi)” “使用” “監(jiān)督” “評(píng)價(jià)” “預(yù)算”，第三小階段的 “績(jī)效” “高?！?“科研院所” “科研人員” “科技成果” “責(zé)任” “激勵(lì)”等。可以看出，第二小階段主要關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用管理各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范性，側(cè)重于過(guò)程化和精細(xì)化管理，而第三小階段則更加關(guān)注創(chuàng)新主體的績(jī)效，通過(guò)完善激勵(lì)與考核機(jī)制，提高科技成果產(chǎn)出，側(cè)重于結(jié)果管理。

圖1 第四階段三小階段高頻詞可視化分布圖

(1)2006—2011年，科研經(jīng)費(fèi)制度化初步建成階段。這一段時(shí)期科研經(jīng)費(fèi)的政策走向主要有兩方面，一方面，在自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出的背景下優(yōu)化財(cái)政科技投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)研究、社會(huì)公益研究和前沿技術(shù)研究，通過(guò)設(shè)立科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公益性行業(yè)科研經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等，建立對(duì)基礎(chǔ)研究類和公益性行業(yè)科研的穩(wěn)定支持機(jī)制，克服這些領(lǐng)域資助項(xiàng)目小型化、分散化、短期化的問(wèn)題，加強(qiáng)整體協(xié)作、力量集成和團(tuán)隊(duì)建設(shè)，形成項(xiàng)目、基地、人才相協(xié)調(diào)的經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)。另一方面，由于 “漢芯事件”等科研腐敗行為的發(fā)生，引起各界對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)依法規(guī)范使用的重視，科研經(jīng)費(fèi)管理的改革完善也提上日程，逐步建立對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和嚴(yán)格監(jiān)管制度，頒布了眾多科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理辦法及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，使科研經(jīng)費(fèi)制度化初步形成。

從表3可以看出，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)政策主題，一是為了貫徹落實(shí)自主創(chuàng)新戰(zhàn)略而調(diào)整優(yōu)化科技資源配置，二是建立和完善科技經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度。

表3 2006—2011年科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策概況

(2)2012—2015年，科研經(jīng)費(fèi)全過(guò)程精細(xì)化管理階段。2012年十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，從表4可以看出這個(gè)階段科研經(jīng)費(fèi)管理政策主題主要集中于兩個(gè)方面，一是加強(qiáng)資源統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置，逐步探索與不同科研活動(dòng)規(guī)律相符合的評(píng)價(jià)考核以及資金投入管理方式；二是加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全過(guò)程管理，改進(jìn)和規(guī)范從科研項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)資金結(jié)轉(zhuǎn)涉及的項(xiàng)目資金使用流程，制定相應(yīng)的計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)管理辦法，明確資金使用違規(guī)行為，增強(qiáng)財(cái)政科技資金支出的透明度和使用安全。這一階段的不足是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)于精細(xì)化管理，不利于發(fā)揮微觀主體的創(chuàng)新積極性。

表4 2012—2015年科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策概況

(3)2016—2020年，科研經(jīng)費(fèi)管理制度放權(quán)優(yōu)化管理階段。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)即人才驅(qū)動(dòng)，要尊重人才，遵循人才發(fā)展規(guī)律，自2016年起國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)政策更多地體現(xiàn)了以人為本以及簡(jiǎn)政放權(quán)的思路。這一階段的政策主要有四方面的舉措：一是簡(jiǎn)化科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理流程，減少過(guò)程檢查；二是擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)自主權(quán)；三是發(fā)揮科研項(xiàng)目資金的激勵(lì)引導(dǎo)作用；四是加強(qiáng)評(píng)估機(jī)制和績(jī)效評(píng)估。這四個(gè)方面的舉措不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，如充分發(fā)揮科研項(xiàng)目資金激勵(lì)引導(dǎo)作用的前提是設(shè)立科學(xué)合理的科研評(píng)價(jià)考核體系，擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)，同時(shí)也要求科研機(jī)構(gòu)要落實(shí)法人責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。代表性政策措施見(jiàn)表5，可以看出，這一階段國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理方式由過(guò)程管理向結(jié)果管理轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費(fèi)分配導(dǎo)向由科研成果數(shù)量向質(zhì)量和影響轉(zhuǎn)變，政府在財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用由直接管理向制定宏觀標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)造創(chuàng)新環(huán)境轉(zhuǎn)變，通過(guò)減少不必要的行政干預(yù)，給予專業(yè)機(jī)構(gòu)和科研院所更多自主權(quán)，有利于激發(fā)廣大科研人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，更好地為推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。

表5 2016—2020年科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策概況

3 科研經(jīng)費(fèi)政策演變邏輯

3.1 科研經(jīng)費(fèi)政策的目標(biāo)由服務(wù)國(guó)家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向提高國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)變

科研經(jīng)費(fèi)服務(wù)于科技發(fā)展，根據(jù)不同階段國(guó)家目標(biāo)對(duì)科技需求的變化，科研經(jīng)費(fèi)政策的主要導(dǎo)向也隨著變化。如表6所示。在新中國(guó)成立初期，科技發(fā)展以服務(wù)國(guó)防和國(guó)家生產(chǎn)力建設(shè)為目標(biāo)，科研經(jīng)費(fèi)的主要作用在于集中優(yōu)勢(shì)資源，統(tǒng)籌組織有限的資源和財(cái)力優(yōu)先保證科技任務(wù)完成所需物資。之后，隨著國(guó)家工業(yè)體系的建立健全，科研經(jīng)費(fèi)政策的內(nèi)容也在不斷充實(shí)和豐富。

表6 不同階段科研經(jīng)費(fèi)政策與國(guó)家目標(biāo)對(duì)應(yīng)

改革開(kāi)放后，科研經(jīng)費(fèi)政策堅(jiān)持 “面向、依靠”、科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的思路，如1995年 《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要以科技進(jìn)步為主要推動(dòng)力，科技工作要把解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題作為首要任務(wù)?！笨梢?jiàn)在這一階段，科技工作還是以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的實(shí)際問(wèn)題為主要目標(biāo)，科技改革在很大程度上還是從屬于經(jīng)濟(jì)體制改革，科技政策的應(yīng)用性很強(qiáng)。因此，這一階段的科技經(jīng)費(fèi)政策也更強(qiáng)調(diào)實(shí)際效益，而不是鼓勵(lì)科學(xué)研究的探索性和原創(chuàng)性。這一階段的科技資源分配通過(guò)引入市場(chǎng)化原則，減少科學(xué)事業(yè)費(fèi)，用競(jìng)爭(zhēng)、招標(biāo)等政策手段有效推動(dòng)科技力量由計(jì)劃封閉走向開(kāi)放流動(dòng)，逐步融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2006年自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出后，科技發(fā)展的核心轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣邍?guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力。此時(shí)科研經(jīng)費(fèi)政策的導(dǎo)向也轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱萍及l(fā)展規(guī)律，服務(wù)于自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和國(guó)家創(chuàng)新體系的建設(shè)，所以財(cái)政加大對(duì)于基礎(chǔ)研究類機(jī)構(gòu)以及公益性行業(yè)科研機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定支持，為其穩(wěn)定服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)、持續(xù)增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力以及培養(yǎng)高水平研究隊(duì)伍提供保障，逐漸形成競(jìng)爭(zhēng)性與穩(wěn)定性相結(jié)合的科研經(jīng)費(fèi)投入格局。

3.2 科研經(jīng)費(fèi)配置的方式由政府財(cái)政主導(dǎo)向政府市場(chǎng)共同配置轉(zhuǎn)變

從新中國(guó)成立以來(lái)科研經(jīng)費(fèi)政策的演變可以看出，科技資源配置方式由政府財(cái)政主導(dǎo)行政手段配置，逐步向政府與市場(chǎng)共同配置科技資源的方式轉(zhuǎn)變，政府與市場(chǎng)邊界更加明晰。這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程可以分為四個(gè)階段：①引入市場(chǎng)元素(1978—1991年)；②加強(qiáng)市場(chǎng)力量建設(shè)(1992—2005年)；③完善政府市場(chǎng)分工(2006—2013年)；④明晰政府市場(chǎng)邊界(2014—2020年)。

具體而言，新中國(guó)成立后的重大經(jīng)濟(jì)體制改革為科研經(jīng)費(fèi)改革提供了方向，科研資源配置方式的轉(zhuǎn)變同時(shí)也反映了經(jīng)濟(jì)資源配置方式的變化：

(1)在十一屆三中全會(huì)提出改革開(kāi)放之后，科技資源配置進(jìn)入第一個(gè)階段(1978—1991年)，即引入市場(chǎng)元素，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、實(shí)行科研承包責(zé)任制、擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)等方式，嘗試運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和市場(chǎng)調(diào)節(jié)配置科技資源，逐步擺脫科研機(jī)構(gòu)僅依賴上級(jí)部門行政分配科技資源的封閉狀態(tài)，使科技體制適應(yīng)有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的需要。

(2)在黨的十二大提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的原則之后，進(jìn)入第二個(gè)階段(1992—2005年)，即加強(qiáng)市場(chǎng)力量建設(shè)，通過(guò)人才分流推動(dòng)科技力量進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)市場(chǎng)建設(shè)，逐步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置科技資源方面的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用。

(3)在黨的十四大提出市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用后，進(jìn)入第三個(gè)階段(2006—2013年)，即完善政府市場(chǎng)在科技資源配置領(lǐng)域的分工，通過(guò)優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)，使財(cái)政投入主要用于支持市場(chǎng)機(jī)制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會(huì)公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開(kāi)發(fā)等公共科技活動(dòng)。

(4)在黨的十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用后，進(jìn)入第四個(gè)階段(2014—2020年)，即明晰政府市場(chǎng)邊界，通過(guò)完善政府在科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評(píng)估、監(jiān)管等方面的職能，并通過(guò)后補(bǔ)助等間接投入方式的創(chuàng)新，積極營(yíng)造激勵(lì)創(chuàng)新的環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用和企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。

科技資源配置方式的轉(zhuǎn)變也可以從創(chuàng)新主體的變化來(lái)理解，在科技體制改革早期，國(guó)家科研主體和創(chuàng)新主體主要為科研機(jī)構(gòu)和高校，所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)科技資源主要通過(guò)行政手段，以自上而下的形式在科研機(jī)構(gòu)和高校間進(jìn)行分配。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)和市場(chǎng)力量逐步強(qiáng)大，企業(yè)憑借其廣泛的知識(shí)源網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系[29]，日益成為國(guó)家創(chuàng)新體系的中心和技術(shù)創(chuàng)新主體。因此，科技資源的配置方式也相應(yīng)改變，由財(cái)政直接投入科研經(jīng)費(fèi)向營(yíng)造良好創(chuàng)新環(huán)境轉(zhuǎn)變。

3.3 科研經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)由外在制度約束逐步向內(nèi)在蘊(yùn)含規(guī)律理念轉(zhuǎn)變

我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理政策的發(fā)展歷程可以分為制度化、精細(xì)化、人性化三個(gè)階段，管理的側(cè)重點(diǎn)由完善經(jīng)費(fèi)管理本身的制度化建設(shè)(技術(shù)層面)，逐漸向經(jīng)費(fèi)管理所承載的科學(xué)規(guī)律和社會(huì)意義追尋(理念層面)轉(zhuǎn)變。在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)并未建立系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，直到1972年和1986年才分別形成對(duì)于科技三項(xiàng)費(fèi)用和科學(xué)事業(yè)費(fèi)的管理?xiàng)l例。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，通過(guò)頒布一系列對(duì)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用辦法的說(shuō)明，明確科研機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)使用中的職責(zé)與權(quán)限，逐步建立經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)規(guī)范，隨后通過(guò)組建國(guó)家科技評(píng)估中心，對(duì)攻關(guān)計(jì)劃、火炬計(jì)劃、863計(jì)劃、973計(jì)劃開(kāi)展第三方評(píng)估等[24]，初步形成制度化的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。2006年后，通過(guò)對(duì)科研申報(bào)、評(píng)審、立項(xiàng)、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)管理流程予以完善改進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)資金的全過(guò)程管理，科研經(jīng)費(fèi)管理政策逐步精細(xì)化。2014年后，通過(guò)減輕科研人員報(bào)銷等繁復(fù)負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)等方式，由過(guò)程管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果管理，在科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)上凸顯以人為本的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)理念。

3.4 科研經(jīng)費(fèi)政策演變圍繞兩個(gè)原則：遵循規(guī)律和提高效率

從科研經(jīng)費(fèi)政策的演變歷程可以看出，不同時(shí)期的科研經(jīng)費(fèi)政策既要服務(wù)于當(dāng)時(shí)的國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)需求，也要與當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平以及財(cái)政治理水平相適應(yīng)。因此，科研經(jīng)費(fèi)政策的演變必須圍繞兩個(gè)原則來(lái)進(jìn)行：一是遵循科技和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)需求；二是提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率，以符合公共資金有效使用的要求。我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策遵循規(guī)律和提高效率的具體演變路徑如圖2和圖3所示。

圖2 科研經(jīng)費(fèi)政策演變遵循規(guī)律原則路徑圖

圖3 科研經(jīng)費(fèi)政策演變提高效率路徑圖

在政策演變過(guò)程中，遵循規(guī)律和提高效率這兩個(gè)原則不是互相割裂的，而是互相促進(jìn)的，如根據(jù)科研規(guī)律，對(duì)科研機(jī)構(gòu)和科研活動(dòng)進(jìn)行分類評(píng)價(jià)并予以不同支持，能夠提高科研經(jīng)費(fèi)的效率；給予符合條件的科研機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)更多經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，在提高經(jīng)費(fèi)使用效率的同時(shí)，也能夠使不同類型的研究活動(dòng)得以按照各自的學(xué)科規(guī)律開(kāi)展。

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié)論

(1)科研經(jīng)費(fèi)政策變遷的主題是改革與發(fā)展。改革與發(fā)展是新中國(guó)成立以來(lái)的兩大主題，也是科研經(jīng)費(fèi)政策變遷的主題。科研經(jīng)費(fèi)政策改革與經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制和科技體制的改革都有密切關(guān)系，受到多重因素的共同作用?？傮w上，新中國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革為科研經(jīng)費(fèi)的改革確定了大方向，科技體制改革為科研經(jīng)費(fèi)改革提供了動(dòng)力和依據(jù)，財(cái)政體制改革為科研經(jīng)費(fèi)改革提供了形式和框架。同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展變遷過(guò)程也是科研經(jīng)費(fèi)管理逐步科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的過(guò)程。

(2)科研經(jīng)費(fèi)政策變遷的原則是提高效率與遵循規(guī)律。在提高效率方面，通過(guò)減少信息不對(duì)稱、增強(qiáng)激勵(lì)引導(dǎo)、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境等方式不斷創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理方式，提高經(jīng)費(fèi)使用和分配效率，體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)政策的經(jīng)濟(jì)屬性。在遵循規(guī)律方面，根據(jù)科技和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，通過(guò)改變財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)投入和管理政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府在科技資源配置中的作用，保證科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性與公平性，體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)政策的科學(xué)和社會(huì)屬性。

(3)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)政策的作用是引導(dǎo)激勵(lì)與宏觀調(diào)控。作為科研經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)在支持科學(xué)研究活動(dòng)、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)方面發(fā)揮著不可或缺的作用。在引導(dǎo)激勵(lì)方面，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)政策通過(guò)給予微觀科研主體經(jīng)費(fèi)使用分配自主權(quán)、逐步明確科研經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任、引入競(jìng)爭(zhēng)等正向與負(fù)向激勵(lì)措施，提高科研資金使用效率，調(diào)動(dòng)科研人員積極性與創(chuàng)造性。在宏觀調(diào)控方面，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段需要，既能夠運(yùn)用舉國(guó)體制集中優(yōu)勢(shì)資源，滿足國(guó)家戰(zhàn)略的不同需求，又能夠通過(guò)調(diào)節(jié)投入結(jié)構(gòu)，優(yōu)化科技資源配置，協(xié)調(diào)平衡長(zhǎng)遠(yuǎn)與當(dāng)下、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系。

4.2 啟示

(1)科研經(jīng)費(fèi)政策并不是一套獨(dú)立的政策體系，其發(fā)展演變過(guò)程與國(guó)家科技體制、財(cái)政體制以及經(jīng)濟(jì)體制的變遷歷程息息相關(guān)，因此，科研經(jīng)費(fèi)政策的實(shí)際效果同樣也受制于其他領(lǐng)域政策影響。為了更好地達(dá)到科研經(jīng)費(fèi)政策的預(yù)期目的，應(yīng)從更宏觀的視角考慮政策的配套銜接，加強(qiáng)各主管部門之間的政策協(xié)調(diào)，完善與科技發(fā)展相適應(yīng)的人事、收入分配等政策措施，加快構(gòu)建新發(fā)展階段的國(guó)家科技創(chuàng)新政策體系。

(2)市場(chǎng)在科技資源和創(chuàng)新資源配置中發(fā)揮著越來(lái)越積極的作用，但科技領(lǐng)域有其特殊性，對(duì)于市場(chǎng)無(wú)法有效配置資源的領(lǐng)域，仍需政府發(fā)揮調(diào)控和配置作用，不斷完善科研經(jīng)費(fèi)投入與管理機(jī)制中與科技發(fā)展規(guī)律不相適應(yīng)的部分，探索更加科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)支持方式，推動(dòng)國(guó)家科技創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化。

(3)現(xiàn)階段，在通過(guò)國(guó)家財(cái)政直接投入支持科技發(fā)展的同時(shí)，還應(yīng)注重發(fā)揮財(cái)政科技投入的引導(dǎo)調(diào)控作用，通過(guò)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境、完善科研績(jī)效評(píng)價(jià)、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、鼓勵(lì)社會(huì)共同參與，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率和效益，為科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供更有力的支撐。