高 暢，路 熙，陳徐梅

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《世界殘疾報告》指出，全世界有超過10 億人（按2010 年全球人口數(shù)量估計）帶有某種形式的殘疾，其中約有2 億人面臨嚴重的功能性障礙，并且由于人口加速老齡化和慢性疾病迅速蔓延，全球殘疾人數(shù)量仍在不斷上升[1]。與此同時，包括中國在內的發(fā)展中國家也面臨著勞動力年齡結構老齡化的挑戰(zhàn)[2]。

國際上對于無障礙設計的研究可以追溯到20世紀30年代初。一戰(zhàn)后，西方國家開始關注為數(shù)眾多的戰(zhàn)爭殘疾人，出現(xiàn)了專門為殘疾人服務的無障礙設計，當時在瑞典、丹麥等國就建有供殘疾人使用的設施[3]。二戰(zhàn)后，世界經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步推動了城市化進程的加快及社會進步，隨著法制的逐步完善，無障礙設計也得到了完善和發(fā)展。1974 年聯(lián)合國提出“無障礙環(huán)境”概念后，無障礙設計的研究及立法更是得到全面提升[4]。至今，全世界已有上百個國家和地區(qū)制定了有關殘疾人的法律和無障礙技術法規(guī)與標準，尤其是歐美、日本等發(fā)達國家和地區(qū)，在無障礙的立法、研究、設施及殘疾人社會保障等方面都已較為完善。目前，構建交通運輸無障礙環(huán)境已成為城市環(huán)境建設中非常重要的一環(huán)，將無障礙設計理念融入交通基礎設施、車輛裝備的規(guī)劃設計中也是體現(xiàn)城市文明程度的重要標志。

為殘疾人、老年人等特殊群體創(chuàng)造平等參與社會活動的便利條件和友好環(huán)境，是衡量一個社會文明程度的重要標尺[5]，也是推動我國社會高質量發(fā)展的重要一環(huán)。老年人、殘疾人不應僅被看作需要贍養(yǎng)的特殊人群，而應被視為社會發(fā)展進步的主體和受益人。他們參與社會生活首先要解決的問題就是出行的便利性，而城市公交是特殊人群城市內中長距離出行的主要交通方式選擇[6]，因此提供優(yōu)良的無障礙公交出行服務將大幅提升社會文明程度，更好地助力和諧社會建設。

1 我國城市無障礙出行環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

21 世紀以來，人口老齡化成為全球不少國家共同面臨的問題。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，我國65 周歲及以上人口為19 059 萬人，占全國總人口的13.5%，占勞動年齡人口數(shù)的19.7%。通過比較我國2001—2020 年的老年人口數(shù)及比例增長情況（見圖1）可看出，65 周歲及以上人口呈逐年上升趨勢，且增長速度逐年加快。其中老年撫養(yǎng)比增速尤為明顯，這意味著我國正在快速進入老齡化社會，老年人照料成本會不斷增加，因此除了需要公共財政提供更多經(jīng)濟支持，還需要更完善的社會保障制度和更人性化的服務設施來滿足老年人的生活出行需要。

圖1 2001—2020年全國老年人口數(shù)量變化情況

據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調查結果，2006 年殘疾人口占全國總人口的6.34%[7]，各類型殘疾人數(shù)量統(tǒng)計見圖2，其中肢體殘疾人數(shù)量最多，約占殘疾人總數(shù)的36.4%。據(jù)推算，2020 年我國殘疾人口約8 910 萬人（2006 年抽樣調查顯示殘疾人口約8 296 萬人，當年末全國總人口為13 1448萬人，2020 年末全國人口數(shù)為141 178 萬人），老年人口、殘疾人口數(shù)量的增加，導致城市公交出行特征發(fā)生了無障礙出行需求總量增加、出行結構多樣化、影響因素多樣化、區(qū)域差異顯著等變化[8]。

圖2 各類型殘疾人數(shù)量統(tǒng)計

我國人口老齡化速度的加快讓人們對城市無障礙環(huán)境建設產(chǎn)生了廣泛關注。以城市建成區(qū)的交通環(huán)境改善為樣本的無障礙出行環(huán)境建設被提上日程。1985 年的“殘疾人與社會環(huán)境”研討會的召開標志著我國無障礙環(huán)境建設的起步。之后的幾十年間，我國相繼制定并出臺了《殘疾人保障法》以及殘疾人出行保障和無障礙設施的相關法律法規(guī)，中國殘疾人事業(yè)“八五”“九五”“十五”計劃綱要中，也都規(guī)定了建設無障礙設施的任務與措施。無障礙環(huán)境建設在我國全面推行的時間雖然不長，但收效良好，北京、南京等地相繼出臺了城市級的無障礙設施建設管理辦法，推動了城市無障礙設施的發(fā)展[9]。2006 年起，全國范圍內組織開展了無障礙城市創(chuàng)建活動，對公共交通設施無障礙建設與改造提出了多項要求，城市無障礙出行環(huán)境建設初見成效，創(chuàng)建活動的示范效應帶動了更多城市的無障礙出行建設。近年來，殘奧會、特奧會、世博會、亞殘運會等大型國際活動以及即將到來的2022 年冬奧會，為城市無障礙環(huán)境的改造更新、無障礙公共服務的完善創(chuàng)造了良好的契機，為廣大殘疾人參與社會活動創(chuàng)造了便利條件，同時也起到了良好的示范和帶動作用。

近年來，各地在交通運輸無障礙環(huán)境建設方面做了大量工作，但仍不能很好地滿足老年人、殘疾人的特殊交通行為和出行需求。尤其是軟環(huán)境建設方面，當前交通運輸服務體系中仍缺乏有針對性的應對措施。

2 改善城市公交無障礙出行的國際經(jīng)驗

2.1 美國：完善法律法規(guī)，保障公交無障礙出行

美國作為當今無障礙環(huán)境法律法規(guī)最完備的國家之一，其老齡交通政策遵循“立法先行，行政跟進，機構建立，確保資金，引導公眾”的路徑，值得學習借鑒。

（1）從法律層面明確全體社會成員應享有平等的出行權

1990 年，美國國會通過《美國殘疾人法案》（Americans with Disabilities Act of 1990,ADA），明確提出民眾的交通出行權是民權的重要組成部分，公共汽車設施必須為殘疾人提供必要的使用條件，任何接受聯(lián)邦政府資助的交通機構不得以任何借口加以歧視，自此將無障礙工作正式納入法制化軌道。法案規(guī)定提供行規(guī)固定線路（通勤巴士線路除外）的公交公司必須同時為老年人、殘疾人提供輔助公交（Paratransit）和其他特殊交通服務，并且這些輔助公交和其他特殊公交服務在服務水平和服務時間等方面要等同于常規(guī)公交服務[10]。

（2）從法律層面保障穩(wěn)定的無障礙環(huán)境建設經(jīng)費來源

1965 年，美國國會通過了《美國老年人法》（The Older American Act），并在1992 年的修訂中明確了交通在健康老齡化中不可或缺的地位，并要求各州投入相當比例的資金用于老年交通。1986 年國會通過了《稅收調整法案》，明確了用于無障礙技術改造的費用可替代部分稅收的優(yōu)惠條件，以鼓勵實施[11]。美國在20世紀90年代又相繼發(fā)布了《多式聯(lián)運和地面運輸效率法》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act,ISTEA）和《21 世紀交通公平法案》（Transportation Equity Act for the 21st Century,TEA-21），從資金供給、設施配套、駕駛安全性、智能化建設等方面保障特殊人群的無障礙出行權利[12]。表1 所示為美國無障礙環(huán)境健康相關法律規(guī)章匯總。

表1 美國無障礙環(huán)境相關法律規(guī)章匯總

2.2 加拿大：做好換乘銜接，優(yōu)化公交無障礙出行

基于對老年人、殘疾人等特殊人群的尊重和對其尊嚴的維護，加拿大在無障礙出行換乘及提供“門到門”出行服務方面做了大量極為細致的工作，是其無障礙出行環(huán)境建設的亮點。與其他國家不同的是，加拿大主要依靠行為準則（而非法規(guī)）來確保特殊人群的便利出行。政府通過監(jiān)管改革，提升各種交通方式的無障礙出行服務和保障能力。政府在制定完善交通運輸體系的措施時，聚焦于盡可能減少特殊人群出行中的身體、視覺、聽覺、認知和社交障礙；增強特殊人群出行的安全性、保障性和便捷性；整合多種出行方式，便于特殊人群出行換乘；促進社會公平，增強連通性等方面，最大限度地滿足特殊人群無障礙出行需求。同時，所有司法管轄區(qū)、合作伙伴和運營部門的協(xié)同配合，使加拿大的交通系統(tǒng)更便于老年人、殘疾人使用，并使不同交通方式間的出行無縫銜接，以滿足老年人、殘疾人對于“門到門”出行的需求。一方面，部分市政公交運營企業(yè)推出的多種交通工具間的聯(lián)程車票，便于老年人、殘疾人在遠距離出行時換乘市政公共汽車、火車和客運輪渡等多種公共交通方式，通過簡化購票和檢票環(huán)節(jié)，盡可能消除老年人、殘疾人在出行換乘階段可能面臨的障礙，使其享受更順暢便捷的出行換乘過程。另一方面，加拿大的無障礙標準規(guī)范明確規(guī)定機場、車站等應提供專用的助行器，如專門設計和用于航站樓、車站和交通工具內的輪椅、小型摩托車、手杖和助行器，從而方便出行者換乘不同的交通工具[13]。

2.3 歐盟：建立標準規(guī)范，助力公交無障礙出行

歐盟在無障礙服務方面的法規(guī)政策和技術標準的完備程度一直處于世界前列。首先，歐盟優(yōu)先通過強制性的、具有約束力的法規(guī)條例來管理無障礙交通。其無障礙交通條例分為技術（建設）條例和乘客權利條例，每個成員國會對條例提供相應的指導性文件作為補充，以便進一步明確要求從而協(xié)助條例實施。這些指導性文件并非強制執(zhí)行，實施效力類似于標準規(guī)范，但可被法律條款參考。

在標準制定方面，歐盟的無障礙技術標準較詳盡，包含詳細的技術要求，適用于各地城市公交，確保了所有成員國的一致性，并得到了歐盟交通運輸行業(yè)的大力支持，部分原因是在制定這些法規(guī)時采納了他們的意見。

在監(jiān)督和實施方面，歐盟的標準實施遵循輔助性原則，該原則規(guī)定“只有在成員國不能充分實現(xiàn)預期行動目標，而歐盟能夠更好地實現(xiàn)這些目標時，歐盟才可采取行動”。因此，盡管標準適用于整個歐盟，但通常由各成員國實施和執(zhí)行。歐盟無障礙交通標準的實施，是由發(fā)布機構負責執(zhí)行技術條例，由各成員國指定的機構來監(jiān)督和實施乘客權利條例。

2.4 德國：進行設施改造，推動公交無障礙出行

目前德國已進入深度老齡化社會，因此在城市建設中非常重視無障礙公共交通設施的普及和應用，其基于老年化的無障礙公共交通設施建設始終受到政府的高度重視。在法制層面，德國為保障老年人、殘疾人平等出行的權利，先后頒布了《聯(lián)邦殘障人士平等法案》和《聯(lián)邦機會平等法》等一系列法案，大幅改善了城市公交無障礙出行環(huán)境[14]。

車輛方面，柏林在全市范圍內普及低地板公交車輛，截至2006年底，全市已有77%的有軌電車和95%的公交車輛完成更新。除對車輛進行更新?lián)Q代外，德國在站點設置、步行空間、信息服務等方面也都通過更新改造使得無障礙公交出行更加安全、便捷和人性化[15]。車站方面，對新建站臺設置可供輪椅通行的無障礙坡道和扶手，方便輪椅通行；遮蔽空間完全覆蓋公交站臺座位、加裝扶手提高老年人站臺候車點安全性，并將出行信息和時刻表放在較低的位置，確保坐輪椅的人士也可閱讀；進入地鐵也須有坡道或電梯保證無障礙人士通行。線路規(guī)劃方面，考慮到特殊人群換乘可能存在的困難和障礙，在前期的線路規(guī)劃階段就盡可能保證不同路線之間的順暢銜接[16]。德國公交還有著嚴格的發(fā)車時刻表，確保車輛準時到達，并通過制定晚點賠償政策，鼓勵出行者選擇公共交通，也避免了特殊人群等車的不便。

2.5 日本：重視通用設計，完善公交無障礙出行

日本政府非常重視城市公交設施的通用設計，隨處可見體現(xiàn)無障礙理念的城市出行設施。早在20 世紀70 年代，日本就頒布了相關技術規(guī)范，針對步道和過街設施進行了大規(guī)模無障礙改造，包括：消除人行道高差，安裝過街語音提示和信號燈控制器等設備[17]。同時，地鐵車站和鐵路系統(tǒng)要求安裝直升電梯，擴寬車站進出口等，方便輪椅進出[18]。近年來針對殘障人士的設計中，日本提出了體驗為主的設計理念，在設計、研發(fā)、施工全過程都邀請老年人、殘疾人等參與其中，與設計師共同完成設計，確保無障礙設計為所有人群使用。比如，公共汽車每到一站停下后，汽車采用空氣懸掛系統(tǒng)，整個車身會向臺階適量傾斜，這樣車門的高度就和臺階的高度接近相等，為行為遲緩的老年人和殘疾人提供了方便。

東京都對公交站點無障礙設施提出的要求包括：①消除人行道上的高差，并在候車區(qū)設地圖、雨棚、座椅等輔助設施；②在公交車廂內明顯位置張貼輪椅標識；③確保人行道堅固平整，避免出現(xiàn)凹陷或松動造成使用輪椅或行走障礙者出行不便；④利用語音播報、文字顯示屏等信息提示設備，為特殊人群出行提供及時準確的交通出行信息服務[19]。

2.6 國際經(jīng)驗總結

（1）建立強力有效的無障礙交通法律法規(guī)制度

歐美等發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，制定具有強制約束力的法律法規(guī)和標準規(guī)范能有效確保城市公交無障礙出行服務體系的建設實施。一方面，應頒布實施交通運輸領域的無障礙專門法和強制標準，通過法律手段對阻礙無障礙建設的行為施以懲罰，保障無障礙交通法律法規(guī)的執(zhí)行和實施。另一方面，通過修訂立法和標準，不斷將無障礙理念應用到頂層設計層面，如普及信息化無障礙服務系統(tǒng)等，以適應社會發(fā)展帶來的變化[20]。

（2）構建通用普惠的無障礙交通運輸體系

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，人們對無障礙出行的認知也在不斷變化，其適用對象從老年人、殘疾人等特殊群體擴展到全體社會成員。發(fā)達國家無障礙設施設計方法和原則也隨之發(fā)生轉變，日本、德國等提倡的互動式設計理念就是通過體驗式的設計更好地滿足使用者的多樣化、個性化需求。日本將交互式體驗應用于公共交通設施的通用設計，并以此改造各類出行設施，全面實現(xiàn)無障礙交通運輸體系的優(yōu)化升級。歐盟則側重于支持更廣泛的包容性交通運輸體系建設，而不止步于制定特殊解決方案來滿足老年人和殘疾人的需求。

（3）運用新技術和新工具提升無障礙服務水平

發(fā)達國家普遍將研發(fā)、推行新技術和新工具作為改善老年人、殘疾人等特殊人群出行困境的方式之一。一方面通過改進升級車輛技術裝備提高特殊人群出行機動性，如：德國通過新購置低地板公交車輛取代原有需二級踏步上車的車輛；另一方面通過研發(fā)智能信息服務系統(tǒng)，在無障礙出行環(huán)境中更好地實現(xiàn)對出行者的引導，如：歐盟、美國和日本都在售票機、視障人士信息獲取、標志系統(tǒng)等方面大量采用電子技術和應用程序管理。

（4）營造平等包容的無障礙出行文化氛圍

無障礙環(huán)境建設中的輿論引導和人文關懷是體現(xiàn)一個國家社會文明程度的重要標志。加拿大基于社會發(fā)展需要綜合考慮交通運輸體系的整體構建，強調全出行鏈所有階段的連貫性，并以此推進各層級政府（聯(lián)邦、省、地區(qū)和市）和交通運輸行業(yè)及部門的相應工作，尤其重視各級政府機構、企業(yè)及出行者各方的支持和協(xié)作。加拿大聯(lián)邦政府認為，只有滿足了老年人的多元化出行需求，交通運輸體系才能更好地服務于每一個出行者。因此有必要通過建立普適包容的交通運輸體系和出行文化氛圍，提供通用的無障礙出行服務，使所有出行者都可以輕松實現(xiàn)出行，共同營造平等包容的社會氛圍。

3 國際經(jīng)驗對我國城市公交無障礙出行的啟示與對策建議

3.1 建立無障礙出行服務法制體系

參照美國等發(fā)達國家的無障礙立法經(jīng)驗，建議進一步完善無障礙出行頂層制度設計，建立無障礙出行服務法制體系。法律層面，目前我國的法律體系中交通法和無障礙法分別屬于經(jīng)濟法和福利保障法兩類法律范疇，立法前期的站位出發(fā)點不一致，導致兩類法律法規(guī)政策融合受限，進而影響其實施效果。因此需將無障礙出行保障寫進法律中，提高其執(zhí)行力度。規(guī)章方面，應完善關于交通運輸無障礙服務的相關要求，加快推進出臺《城市公共交通管理條例》，為開展城市公交無障礙環(huán)境建設提供必要的制度保障。同時建立城市公交無障礙環(huán)境建設監(jiān)督考核評價體系，從而保障各項政策落實到位，引導無障礙環(huán)境建設向更精細化、人性化方向發(fā)展。

3.2 構建無障礙出行服務標準體系

參照歐盟的標準體系建設經(jīng)驗，我國城市公交領域應進一步完善無障礙出行服務標準體系。標準制修訂方面，抓緊制修訂城市公交領域無障礙運輸服務規(guī)范，完善城市公交無障礙標準體系建設；積極推進公交信息無障礙的國際標準化工作，為改善特殊人群無障礙出行服務提供標準支撐；鼓勵相關省市和企業(yè)因地制宜制定地方標準和團體標準，進一步規(guī)范和強化無障礙交通設施設備的建設、管理和維護。標準實施方面，各地應加強對相關標準規(guī)范宣貫實施的工作力度，鼓勵公交運營企業(yè)制定、完善相關服務細則和組織相關技能培訓，更好地為特殊人群提供便利服務，提升城市公交服務均等化水平。

3.3 升級改造公交無障礙設施裝備

參照日本、德國等對無障礙設備設施更新改造的經(jīng)驗，結合我國的實際情況，在公交專項規(guī)劃中進一步明確城市公交無障礙基礎設施建設和改造的重點任務和配套政策。一方面，可研究利用新能源車輛退坡補助資金對城市公交無障礙環(huán)境建設及現(xiàn)有設施設備無障礙改造給予資金支持，推進公交車輛逐步完善無障礙配置；新建、改建、擴建公交基礎設施時，應落實無障礙出行相關法律法規(guī)和標準規(guī)范要求。另一方面，充分調動地方和社會各界參與的積極性，鼓勵采用政府與社會資本合作等模式，吸引社會資本參與交通運輸無障礙設施建設和改造，建立支持無障礙環(huán)境建設的穩(wěn)定的資金來源渠道。

升級改造的同時加強對現(xiàn)有公交無障礙設施運行維護的監(jiān)管，開展定期檢查與不定期抽查，加大執(zhí)法力度，整頓無障礙設施被非法占用、破壞等行為。強化無障礙設施所有權人和管理人的責任意識，落實無障礙設施、設備的巡查、檢修制度，及時維修更換損壞的無障礙設施，確保無障礙設施正常使用。

3.4 加強公交無障礙出行服務引導

通過學習加拿大在公交換乘銜接方面的先進經(jīng)驗，結合我國實際情況，城市公交無障礙出行服務能力建設中，既要考慮特殊人群出行的特異性，也要考慮全體社會成員出行的普惠性。一方面，可通過試點的方式開展無障礙出行的聯(lián)程聯(lián)運和多式聯(lián)運服務，鼓勵有條件的地區(qū)在機場、火車站等交通樞紐設置“不下車換乘點”，讓老年人、殘疾人或攜帶大件行李的旅客等可以只用在公交場站、地鐵站等處辦理1 次登記手續(xù)，便能無障礙換乘。另一方面要引導特殊人群錯峰出行，避免客流擁擠給殘障人士出行帶來安全隱患；同時應加大對相關從業(yè)人員的培訓力度，確保其充分掌握無障礙設施設備的使用和維護方法，提高其幫助和服務特殊人群的能力。

3.5 提升公交無障礙出行服務水平

學習日本等在無障礙服務中的人文關懷理念，我國在城市公交無障礙出行服務能力建設中也應突出提升出行服務品質、優(yōu)化出行服務模式等“軟服務”舉措，彌補當前階段“硬設施”新建改造的不足。從“軟環(huán)境”入手，創(chuàng)新服務模式、建設出行信息服務體系、保障安全出行，不斷提升無障礙出行服務品質。

一方面，加大對行動不便乘客的服務力度，進一步提升服務的系統(tǒng)化、精細化水平。如，采取專人陪護、定制服務等措施，保障有特殊需求乘客出行的安全、便捷。圍繞“以人為本”和“優(yōu)先服務老年人、殘疾人”的服務理念，在全國打造更多無障礙出行服務品牌，從而發(fā)揮示范帶頭作用，不斷提升無障礙出行服務質量和水平。另一方面，建設無障礙出行信息服務體系，加強信息無障礙通用產(chǎn)品和技術的推廣應用。依據(jù)相關標準要求完善站場、樞紐、車輛設施的盲文標志標識配置、殘疾人通訊系統(tǒng)、語音導航和導盲系統(tǒng)建設。

3.6 營造平等包容的無障礙社會氛圍

參考學習其他國家無障礙平等包容理念下的社會治理經(jīng)驗，在我國城市公交領域應大力推進“無障礙出行”文化建設，普及無障礙法律法規(guī)、先進理念和相關知識，積極發(fā)揮社會團體和行業(yè)組織的推動和監(jiān)督作用，努力營造全社會共同建設無障礙出行環(huán)境的良好氛圍。通過開展“公交都市”“公交出行宣傳周”等專項活動，積極開展“無障礙”文化建設，充分發(fā)揮輿論引導作用，鼓勵各地及相關部門建立宣傳工作機制，創(chuàng)新工作方式，充分利用各種傳媒渠道和手段，在學校、社區(qū)、企業(yè)、公共場所等開展無障礙交通出行宣傳活動，弘揚共享理念，普及法律法規(guī)和無障礙知識，消除隱性歧視，努力營造“建設無障礙，方便你我他”的社會氛圍。鼓勵地方殘聯(lián)、老齡委牽頭組建志愿者團隊，開展專題培訓和宣教活動。鼓勵社會力量參與，開展專業(yè)化、多元化無障礙出行服務。

4 結語

《交通強國建設綱要》中明確提出了2035 年實現(xiàn)無障礙出行服務體系基本完善的戰(zhàn)略目標，對城市交通高質量發(fā)展有著重要的指導意義。部分發(fā)達國家和地區(qū)在完善城市無障礙出行服務體系方面積累了不少成功經(jīng)驗，可供借鑒和參考。新時代下，我國城市公交無障礙出行服務建設應依托制度優(yōu)勢，用發(fā)展的眼光考量社會不斷提升的多元化、個性化的需求，繼續(xù)從建立健全法規(guī)制度、推進無障礙設施設備改造和營造包容平等的出行氛圍等方面開展深入研究，整合社會各方力量，共同努力創(chuàng)造完善的城市無障礙出行服務體系，為推進具有中國特色的社會主義和諧社會建設作出貢獻。