顧 煜

上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院

0 引 言

“十四五”時(shí)期，是我們國家由全面建成小康社會(huì)向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。是上海在新起點(diǎn)上全面深化“五個(gè)中心”建設(shè)、加快建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵五年。過去每個(gè)五年，上海的綜合交通都會(huì)新上一個(gè)臺(tái)階，也都有每個(gè)階段的發(fā)展主線，各個(gè)階段主線不同也體現(xiàn)了歷史階段性特點(diǎn)和城市發(fā)展的特征。

“十四五”時(shí)期，上海綜合交通發(fā)展要立足全局，提高站位，貫徹交通強(qiáng)國和長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略，對(duì)標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，深入貫徹“人民城市人民建設(shè)，人民城市為人民”的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，增強(qiáng)開放樞紐門戶功能、提升全球城市交通品質(zhì)、提高綜合交通管理效能、改善日常出行交通環(huán)境，給人民群眾帶來更多獲得感、幸福感、安全感。著眼于未來5到15年乃至更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，從解決問題的角度，理性分析“十四五”交通體系內(nèi)外環(huán)境要求，評(píng)斷未來五年的發(fā)展階段特征，找準(zhǔn)瓶頸，提出重大政策和重大措施。

1 上海綜合交通的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 對(duì)外交通情況

港口方面，2020年上海港完成集裝箱吞吐量4 350萬標(biāo)準(zhǔn)箱（TEU），連續(xù)11年位居世界首位，集裝箱水水中轉(zhuǎn)比例達(dá)51.6%。洋山深水港區(qū)四期工程投產(chǎn)，成為目前全球最大的集裝箱自動(dòng)化碼頭。在“新華-波羅的?！钡膰H航運(yùn)中心排名中，上海國際航運(yùn)中心位列第三，國際影響力不斷提升，上海獲批全國首個(gè)郵輪旅游示范區(qū)，2019年，郵輪旅客發(fā)送量位居亞洲第一，世界第四。

航空方面，上海兩大機(jī)場(chǎng)擁有四座航站樓、六條跑道，2019年上海機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量達(dá)到1.22億人次，在全球城市中排名第四；貨郵吞吐量達(dá)到406萬噸，成為全球第3個(gè)年航空貨郵吞吐量400萬噸以上的城市。

鐵路方面， 2019年鐵路里程共計(jì)466.5公里，對(duì)外旅客到發(fā)量為2.3億人次，同比增長(zhǎng)5.0%，鐵路貨物到發(fā)量1 054萬噸。隨著2020年滬蘇通鐵路建成通車，上海已形成“三個(gè)方向、六條干線”的對(duì)外通道布局。

公路方面，2019年公路總里程達(dá)13 045公里，其中高速公路845公里，與江浙兩省的多層次對(duì)接路網(wǎng)初步建立。上海市出省道口日均交通流量為60.6萬輛次，其中高速公路分擔(dān)交通量為39.2萬輛次/日。

1.2 城市交通情況

公共交通方面，2017年，上海獲國家首批“國家公交都市示范城市”稱號(hào)，2020年，全市運(yùn)營(yíng)軌道交通線路（含磁浮線）共18條，運(yùn)營(yíng)線路長(zhǎng)度729公里。2019年，全市地面公交運(yùn)營(yíng)線網(wǎng)條數(shù)達(dá)1 575條，線網(wǎng)長(zhǎng)度為8 997公里，公交運(yùn)營(yíng)車輛17 899輛。2019年，全市公共交通日均客運(yùn)量達(dá)到1 647萬乘次，其中，軌道交通日均客運(yùn)量達(dá)到1 064萬乘次。

道路交通方面，2019年，上海城市道路總里程5 494公里，全市實(shí)有小客車至2020年達(dá)到了570萬輛左右（含本市注冊(cè)及長(zhǎng)期在滬外省市號(hào)牌小客車）。通過持續(xù)推進(jìn)擁堵治理專項(xiàng)工程，確保了在小客車持續(xù)增加的情況下，高峰時(shí)段城市道路運(yùn)行水平總體可控。

“十三五”期間，上海交通節(jié)能減排建設(shè)取得進(jìn)展，綠色交通環(huán)境日益改善；交通綜合管理水平持續(xù)改進(jìn)，交通保障應(yīng)急能力不斷提升，圓滿完成了三屆“進(jìn)博會(huì)”交通保障任務(wù)，在“新冠疫情”期間，也有效保障城市交通的正常運(yùn)行。

2 上海綜合交通發(fā)展面臨的新要求

第一，進(jìn)一步增強(qiáng)開放樞紐的門戶功能。未來五年，受“新冠疫情”全球持續(xù)化、經(jīng)濟(jì)全球化遭遇更多逆風(fēng)等影響，國際航運(yùn)和航空業(yè)都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不確定性加大。同時(shí)，航運(yùn)中心的國際競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)加劇，航運(yùn)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)紛紛通過港口擴(kuò)建、稅收優(yōu)惠、人才吸引等政策措施提升競(jìng)爭(zhēng)力。上海航運(yùn)中心建設(shè)要立足全球和國內(nèi)視野，提升服務(wù)能級(jí)，擴(kuò)大國際開放度，更多依托自身優(yōu)勢(shì)形成產(chǎn)業(yè)特色，進(jìn)一步增強(qiáng)國際輻射能力，提升全球樞紐地位。

第二，長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略注入新動(dòng)能。長(zhǎng)三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，上海要進(jìn)一步發(fā)揮龍頭帶動(dòng)作用，努力成為“國內(nèi)大循環(huán)”的中心節(jié)點(diǎn)和“國內(nèi)國際雙循環(huán)”的戰(zhàn)略鏈接。上海綜合交通要更好地融入、服務(wù)并引領(lǐng)長(zhǎng)三角，依托高質(zhì)量的城際交通網(wǎng)絡(luò)、共建“軌道上的長(zhǎng)三角”，提高區(qū)域客貨運(yùn)輸服務(wù)和管理水平，助力提升長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的全球輻射能力、城市群之間的高效連通能力，

第三，超大城市交通保障能力要求加大。作為常住人口超過2 400萬的超大型城市，上海已經(jīng)形成了比較龐大的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行體系，要進(jìn)一步優(yōu)化存量設(shè)施，縮小城鄉(xiāng)之間和系統(tǒng)之間發(fā)展的不平衡。同時(shí)，對(duì)標(biāo)人民期盼，對(duì)照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，交通服務(wù)供給和保障水平有待進(jìn)一步提升，交通治理、交通環(huán)境等方面仍需不斷提升品質(zhì)，應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患，保障交通系統(tǒng)安全運(yùn)行的挑戰(zhàn)壓力也不容忽視。

第四，適應(yīng)市民日趨多元化出行需求。隨著上海小康社會(huì)的全面建成，市民多元化、個(gè)性化的交通出行要求逐步增加，“新冠疫情”也給市民的工作和生活方式帶來了新的變化。一方面，未來的交通既要適應(yīng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展要求，不斷提高現(xiàn)代智能科技融合度，關(guān)注人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、5G等新興技術(shù)快速發(fā)展，同時(shí)，也要關(guān)注到市民交通出行的幸福感和獲得感，充分感受到上海的城市魅力和城市溫度。

3 “十四五”上海綜合交通發(fā)展方向

3.1 全球城市交通的相關(guān)啟示

對(duì)標(biāo)倫敦、紐約等全球城市交通發(fā)展歷程和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，總體看來，這些城市交通體系的發(fā)展理念主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是具有功能層次清晰的交通體系，擁有完善的洲際、城際、都市圈和中心城交通系統(tǒng)；二是高度重視交通可持續(xù)發(fā)展，采取交通需求管理降低對(duì)小客車的依賴，倡導(dǎo)慢行交通回歸，致力打造現(xiàn)代化的公交系統(tǒng)；三是重視科技對(duì)交通轉(zhuǎn)型支撐。

倫敦近期緊緊圍繞構(gòu)建和強(qiáng)化綠色低碳交通、交通與空間協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了系列規(guī)劃，新版《大倫敦規(guī)劃2021》和《倫敦市長(zhǎng)交通戰(zhàn)略2018》都分別從交通結(jié)構(gòu)調(diào)整、健康街道打造、公共交通建設(shè)等方面深化并明確了未來交通的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。具體如表1所示。

表1 倫敦交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)

紐約作為最重要的全球城市之一，具有完善的交通體系，紐約2050城市總體規(guī)劃提出建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大且公平的城市。對(duì)外交通方面，注重地區(qū)和國際的聯(lián)系，完善洲際交通，增強(qiáng)航線網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)性，強(qiáng)化對(duì)全球其他城市的輻射。城市交通方面，提出出行更加可靠、安全以及可持續(xù)，讓紐約人不再依賴汽車，實(shí)施CBD擁堵收費(fèi)。打造現(xiàn)代化的公共交通網(wǎng)，提升地鐵性能，提高公交效率。保障街道安全和高可達(dá)性，道路安全“零愿景”。

新加坡是一個(gè)名副其實(shí)的公交城市，無論是公交分擔(dān)率還是公交運(yùn)營(yíng)效率，都是其他城市對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)的標(biāo)桿。新加坡2040陸路交通規(guī)劃以出行效率為導(dǎo)向，提出通過“20、45、90”目標(biāo)，即通過“走、騎、搭”（WCR）方式，實(shí)現(xiàn)到最近鄰里中心的行程能在20分鐘內(nèi)、高峰時(shí)段90%的行程能在45分鐘內(nèi)、高峰通勤比例90%。

3.2 未來五年發(fā)展方向分析

“十四五”時(shí)期，要在延續(xù)過去五年“管為本、重體系、補(bǔ)短板”的指導(dǎo)思想基礎(chǔ)上，理性分析未來五年上海綜合交通體系的內(nèi)外環(huán)境因素和發(fā)展階段特征。初步判斷，“十四五”階段，上海的綜合交通體系發(fā)展要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：（1）進(jìn)一步提升國際樞紐的輻射能力、服務(wù)能級(jí)和集疏效率，保持世界級(jí)水準(zhǔn)；（2）視角突破上海中心城，要著眼服務(wù)全國和長(zhǎng)三角，注重上海都市圈、五大新城（嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯新城）和三大戰(zhàn)略區(qū)域（自貿(mào)區(qū)新片區(qū)、長(zhǎng)三角示范區(qū)、虹橋商務(wù)區(qū)）的交通體系建設(shè)；（3）堅(jiān)持以人為本的“人民城市”理念，落實(shí)“碳達(dá)峰、碳中和”要求，注重發(fā)揮既有設(shè)施存量?jī)?yōu)勢(shì)，提高公共交通服務(wù)品質(zhì)，打造綠色低碳交通環(huán)境；（4）伴隨數(shù)字化城市建設(shè)和科技賦能，提升交通精細(xì)化治理水平，在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

在對(duì)標(biāo)全球城市的基礎(chǔ)上，結(jié)合上海的實(shí)際發(fā)展情況，“十四五”時(shí)期，上海要持續(xù)打造“樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化”的綜合交通體系，推進(jìn)交通高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，全力支撐建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市。實(shí)現(xiàn)國際航運(yùn)中心能級(jí)進(jìn)一步提升，區(qū)域交通服務(wù)水平大幅提高，市域城鎮(zhèn)聯(lián)系更加快捷高效、城市交通集約綠色，交通運(yùn)行安全有序，提供人民更加滿意的出行服務(wù)。

4 “十四五”上海綜合交通發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)

4.1 進(jìn)一步提升上海國際航運(yùn)中心能級(jí)

提升上海港全球輻射能力。（1）加強(qiáng)上海樞紐港輻射引領(lǐng)地位，推進(jìn)設(shè)施能力挖潛和合理擴(kuò)容；統(tǒng)籌岸線資源，完善港口布局，優(yōu)化港區(qū)功能。（2）探索區(qū)域港口協(xié)同合作機(jī)制，支持以資本為紐帶的區(qū)域合作，推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)沿江、沿海多模式合作，加快與長(zhǎng)三角共建輻射全球的航運(yùn)樞紐。（3）優(yōu)化港口集疏運(yùn)系統(tǒng)，積極發(fā)展海鐵聯(lián)運(yùn)，完善長(zhǎng)三角區(qū)域通航設(shè)施和通航能級(jí)，推進(jìn)江海直達(dá)、河海直達(dá)發(fā)展。（4）提升港口開放程度和國際化水平，增強(qiáng)對(duì)外開放程度、國際化程度，繼續(xù)深化港口和口岸改革，創(chuàng)新航運(yùn)政策，打造上海港口、口岸、航運(yùn)方面具有世界水平和影響力的服務(wù)品牌。

鞏固亞太航空樞紐港地位。（1）繼續(xù)加強(qiáng)上海機(jī)場(chǎng)設(shè)施建設(shè)，提升客貨運(yùn)服務(wù)保障能力。（2）深化航空空域精細(xì)化管理，增加民用航空空域。（3）提升航空樞紐服務(wù)水平，更加關(guān)注國際份額、連接度、集疏運(yùn)效率、航空安全、航班正常率、機(jī)場(chǎng)運(yùn)行效率、機(jī)場(chǎng)智能化和節(jié)能減排水平等指標(biāo)。（4）發(fā)揮上海航空樞紐對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的服務(wù)引領(lǐng)作用，探索跨區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作機(jī)制，形成長(zhǎng)三角地區(qū)機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展新格局。

4.2 高質(zhì)量打造長(zhǎng)三角一體化城際交通

落實(shí)長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略任務(wù)，加強(qiáng)與蘇浙皖三省對(duì)接，進(jìn)一步提升區(qū)域交通設(shè)施的互聯(lián)互通水平，增強(qiáng)區(qū)域輻射和連通能力。（1）加快干線鐵路規(guī)劃建設(shè)，增強(qiáng)沿江、沿灣服務(wù)，擴(kuò)大鐵路對(duì)外輻射扇面，完善上海鐵路樞紐布局。（2）加快長(zhǎng)三角區(qū)域城際鐵路規(guī)劃和建設(shè)，積極開展長(zhǎng)三角區(qū)域城際鐵路和上海市域（郊）鐵路系統(tǒng)規(guī)劃，促進(jìn)多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的融合發(fā)展。（3）開展多層次道路網(wǎng)銜接，促進(jìn)跨省界地區(qū)干線公路銜接和路網(wǎng)融合。（4）以長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)為試點(diǎn)，開展近滬城市化地區(qū)交通規(guī)劃，探索毗鄰地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸服務(wù)和交通管理模式合作新機(jī)制，形成在長(zhǎng)三角可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

4.3 堅(jiān)持公共交通引導(dǎo)市域空間新格局

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的交通規(guī)劃和建設(shè)，支撐市域空間發(fā)展新格局。（1）響應(yīng)“新城發(fā)力”要求，構(gòu)建新城完整的綜合交通體系，支撐獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市功能。一方面，要結(jié)合長(zhǎng)三角城際鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，引入多模式交通網(wǎng)絡(luò)，規(guī)劃建設(shè)綜合交通樞紐，支撐新城的節(jié)點(diǎn)城市地位。另一方面，要探索適應(yīng)新城的新型公共交通系統(tǒng)，加強(qiáng)局域線、中運(yùn)量公交等規(guī)劃研究，形成多元化的公共交通體系，提升新城內(nèi)部的公共交通服務(wù)品質(zhì)。此外，還要持續(xù)優(yōu)化新城慢行交通出行條件，構(gòu)筑宜居宜業(yè)的新城交通環(huán)境。（2）主城片區(qū)加快完善交通配套，強(qiáng)化公共交通的引導(dǎo)和支撐作用。發(fā)展成熟地區(qū)加強(qiáng)公共交通配套“補(bǔ)短板”，尚未成熟地區(qū)，堅(jiān)持TOD導(dǎo)向，加強(qiáng)公共交通走廊沿線的用地規(guī)劃和開發(fā)。（3）中心城公交優(yōu)先戰(zhàn)略向縱深延展，增強(qiáng)超大城市公共客運(yùn)承載能力和服務(wù)效能。持續(xù)完善城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)線路運(yùn)營(yíng)維護(hù)，確保軌道交通安全可靠運(yùn)行，優(yōu)化乘客出行體驗(yàn)；完善中運(yùn)量及多層次的地面公交系統(tǒng)，推進(jìn)兩網(wǎng)融合，提升公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)效率和品質(zhì)；加強(qiáng)無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造，打造人性化、友好型的公共交通服務(wù)；充分保障公交路權(quán)，提升公交專用道通行效率，全面提高公共交通服務(wù)智能化水平。

4.4 積極構(gòu)筑宜行宜走的城市活力交通

結(jié)合城市更新、功能升級(jí)等要求，優(yōu)化完善城市道路網(wǎng)絡(luò)和功能，提升道路運(yùn)行保障度和可達(dá)性。（1）進(jìn)一步完善市域高等級(jí)骨干路網(wǎng)，推進(jìn)公路與城市道路的網(wǎng)絡(luò)融合。（2）彌補(bǔ)路網(wǎng)短板，優(yōu)化交通功能，提高城市道路交通保障度。繼續(xù)完善快速路網(wǎng)和越江過河通道，加強(qiáng)越江跨河通道路網(wǎng)對(duì)接，完善重點(diǎn)地區(qū)（如黃浦江兩岸、蘇州河地區(qū)、北外灘地區(qū)）路網(wǎng)體系。（3）提高道路使用效率和公平性。不斷優(yōu)化步行和自行車等綠色交通路權(quán)分配。倡導(dǎo)“道路”到“街道”觀念的轉(zhuǎn)變，提高慢行網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性和功能性，優(yōu)化慢行交通出行環(huán)境，營(yíng)造適宜人與人交往的公共空間，為城市活力提高創(chuàng)造條件。

4.5 加快打造生態(tài)友好的綠色低碳交通

積極推動(dòng)交通領(lǐng)域碳達(dá)峰行動(dòng)和環(huán)境污染治理。（1）推進(jìn)低碳交通體系建設(shè)，加快交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進(jìn)大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”、“公轉(zhuǎn)水”模式發(fā)展。（2）鼓勵(lì)和扶持新能源汽車發(fā)展，在公共汽（電）車、巡游出租車、郵政等領(lǐng)域加快更新應(yīng)用。（3）持續(xù)提升交通行業(yè)能效水平，完善交通能耗及碳排放管理機(jī)制。（4）加強(qiáng)交通環(huán)境協(xié)同治理，持續(xù)開展高污染燃油車輛清潔化和航運(yùn)污染治理，完善交通排放監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，推進(jìn)交通設(shè)施生態(tài)建設(shè)。

4.6 強(qiáng)化交通領(lǐng)域的科技創(chuàng)新策源功能

加快交通領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)智慧交通和新型基礎(chǔ)設(shè)施，積極打造交通新技術(shù)示范應(yīng)用高地。（1）推進(jìn)自動(dòng)駕駛、車路協(xié)同等技術(shù)的試點(diǎn)和應(yīng)用，完善自動(dòng)駕駛測(cè)試場(chǎng)景布局；推進(jìn)智慧高速和城市快速路智慧化改造；打造智能化“?？铡睒屑~設(shè)施、智慧港口、智慧航道、智慧客運(yùn)樞紐場(chǎng)站。（2）提升自動(dòng)化載運(yùn)工具和裝備的應(yīng)用；推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、5G技術(shù)、北斗系統(tǒng)、量子通訊、區(qū)塊鏈技術(shù)等應(yīng)用。（3）加快出行信息融合，積極開展一站式出行（MaaS）的推廣應(yīng)用。（4）搭建行業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)，依托長(zhǎng)三角示范區(qū)、臨港新片區(qū)等，探索交通科技創(chuàng)新策源發(fā)展。

5 結(jié) 語

“十四五”時(shí)期是上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，國家也賦予上海更多機(jī)遇和使命，上海要努力打造具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市，緊緊把握長(zhǎng)三角一體化的時(shí)代機(jī)遇，打造更高質(zhì)量的綜合交通體系，更好地為“十四五”發(fā)展謀劃藍(lán)圖。