曲延春

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。這是黨的十八大以來中央全會(huì)首次明確提出要解決相對(duì)貧困問題。2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話中指出：“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)?！?1)習(xí)近平：《在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年2月26日。這不僅表明我國(guó)消除絕對(duì)貧困任務(wù)的完成，而且預(yù)示著我國(guó)正式進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段。

雖然絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)在不同歷史時(shí)期，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同和農(nóng)民收入水平差異而有所不同，但是總體來看是具體且明確的。絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)主要是設(shè)定某一具體收入數(shù)額，在此數(shù)額之下即為農(nóng)村貧困人口。當(dāng)然，測(cè)度絕對(duì)貧困除定量標(biāo)準(zhǔn)外，也有定性標(biāo)準(zhǔn)如“兩不愁三保障”。目前在學(xué)界以及實(shí)踐中，相對(duì)貧困因其“相對(duì)”性，測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)存在較多爭(zhēng)議。但是由爭(zhēng)議的存在也可以看出，在我國(guó)已經(jīng)完成消除絕對(duì)貧困任務(wù)、進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段的時(shí)代背景下，關(guān)于相對(duì)貧困治理的理論研究已經(jīng)落后于我國(guó)相對(duì)貧困治理的實(shí)踐。

一、學(xué)界主要觀點(diǎn)與評(píng)價(jià)

相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定直接關(guān)系到相對(duì)貧困如何治理，因而如何確定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是有效提升相對(duì)貧困治理效能的前提。當(dāng)然也有學(xué)者對(duì)于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定存在質(zhì)疑，如汪晨等認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家一般采用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)減貧奇跡也是基于使用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，如果轉(zhuǎn)型采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)⒚媾R一系列挑戰(zhàn)或問題。在他們看來，中國(guó)在減少絕對(duì)貧困方面具有優(yōu)勢(shì)，因?yàn)榻^對(duì)貧困在很大程度上取決于增長(zhǎng)，中國(guó)在減少相對(duì)貧困方面則處于不利地位，因?yàn)橄鄬?duì)貧困本質(zhì)上與增長(zhǎng)無關(guān)。因此，中國(guó)采用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為時(shí)過早(2)汪晨、萬廣華、吳萬宗：《中國(guó)減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第1期。。當(dāng)然，在相對(duì)貧困治理已經(jīng)成為政策性話語的前提下，這種觀點(diǎn)顯然難以影響學(xué)界討論。

關(guān)于相對(duì)貧困測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界的主要觀點(diǎn)可概括為：

第一，單維貧困標(biāo)準(zhǔn)論。持單維貧困標(biāo)準(zhǔn)論的學(xué)者們將收入水平作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定的依據(jù)。如沈揚(yáng)揚(yáng)、李實(shí)提出，2020年以后相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定可以采取分城鄉(xiāng)制定的方案：一是分城鄉(xiāng)制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；二是將2021—2025年相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為居民中位收入(分城鄉(xiāng))的40%，同時(shí)，周期性調(diào)整相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)(通過調(diào)整收入中位數(shù)的比例來實(shí)現(xiàn))，最終將相對(duì)貧困線穩(wěn)定在收入中位數(shù)的50%，與高收入國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置方法接軌(3)沈揚(yáng)揚(yáng)、李實(shí)：《如何確定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)?——兼論“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”相對(duì)貧困的可行方案》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。。吳振磊、王莉提出，可以采取絕對(duì)貧困相對(duì)化的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的浮動(dòng)區(qū)間，每五年以固定速率(建議5%)上調(diào)區(qū)間值，不斷更新識(shí)別體系，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村相對(duì)貧困的幫扶工作。他們根據(jù)我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的規(guī)劃以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，建議分區(qū)域、分階段實(shí)施農(nóng)村相對(duì)貧困幫扶工作，即中國(guó)扶貧實(shí)踐可分為以下兩區(qū)域、兩個(gè)階段:2021—2035年，東部地區(qū)實(shí)行城鄉(xiāng)收入相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中西部地區(qū)實(shí)行絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)化；2035—2050年，逐步建立城鄉(xiāng)一體的貧困標(biāo)準(zhǔn)(4)吳振磊、王莉：《我國(guó)相對(duì)貧困的內(nèi)涵特點(diǎn)、現(xiàn)狀研判與治理重點(diǎn)》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。由上可以看出，雖然學(xué)者們建議以收入水平作為單維貧困標(biāo)準(zhǔn)，但是同時(shí)也注意到了區(qū)域、城鄉(xiāng)以及不同時(shí)間階段的差異性。

第二，多維貧困標(biāo)準(zhǔn)論。持多維貧困標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者們突破了單一的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，從多維角度測(cè)度貧困標(biāo)準(zhǔn)。如王小林、馮賀霞認(rèn)為，2020年后，在基本公共服務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)普惠化、均等化以及城鎮(zhèn)化沒有徹底完成的條件下，中國(guó)應(yīng)制定多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)(5)王小林、馮賀霞：《2020年后中國(guó)多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與政策取向》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第3期。。唐任伍提出，我國(guó)要盡快建立起與國(guó)際接軌的多維動(dòng)態(tài)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，提升貧困治理的精準(zhǔn)度與有效性將成為后小康時(shí)代貧困治理必備的基礎(chǔ)設(shè)施，建議借鑒聯(lián)合國(guó)、世界銀行以及西方發(fā)達(dá)國(guó)家行之有效的貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)體系，將傳統(tǒng)的絕對(duì)貧困治理中所忽視的“社會(huì)排斥”“文化貧困”“精神貧困”“發(fā)展貧困”等因素納入識(shí)別體系之中(6)唐任伍：《貧困文化韌性下的后小康時(shí)代相對(duì)貧困特征及其治理》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。。張傳洲提出，從對(duì)絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)過程以及對(duì)貧困測(cè)度的研究發(fā)展而言，人們已經(jīng)普遍認(rèn)為相對(duì)貧困作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的客觀現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在。因此，相對(duì)貧困的測(cè)度應(yīng)該是多維度的，測(cè)度的基本形式以收入形式或者消費(fèi)形式進(jìn)行體現(xiàn)也是客觀的和現(xiàn)實(shí)必要的(7)張傳洲：《相對(duì)貧困的內(nèi)涵、測(cè)度及其治理對(duì)策》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。。呂新博、趙偉認(rèn)為，多維貧困指標(biāo)具有動(dòng)態(tài)性，應(yīng)因地制宜，考慮地區(qū)差異、層次差異來設(shè)定(8)呂新博、趙偉：《多維貧困視角下農(nóng)村相對(duì)貧困治理路徑研究》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。。林閩鋼雖然也主張多維標(biāo)準(zhǔn)論，但他認(rèn)為，收入依然是衡量貧困的核心指標(biāo)，直接使用多維剝奪指標(biāo)在現(xiàn)階段存在夸大貧困范圍的風(fēng)險(xiǎn)，因而應(yīng)在采用以收入為貧困測(cè)量和識(shí)別的基礎(chǔ)上，綜合使用多維剝奪指標(biāo)來識(shí)別貧困最為適合(9)林閩鋼：《相對(duì)貧困的理論與政策聚焦——兼論建立我國(guó)相對(duì)貧困的治理體系》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。。

第三，基本需求標(biāo)準(zhǔn)論。持基本需求標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者們既不主張單維標(biāo)準(zhǔn)，也不主張多維標(biāo)準(zhǔn)。如汪三貴、曾小溪認(rèn)為，2020年后中國(guó)仍然存在貧困問題?？紤]到世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)和扶貧成效。結(jié)合中國(guó)國(guó)情，應(yīng)根據(jù)“人”的基本需求變化來確定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這既符合大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的通常做法，又能夠體現(xiàn)中國(guó)扶貧成效。要科學(xué)合理地確定社會(huì)公認(rèn)的基本需求水準(zhǔn)并轉(zhuǎn)換成與之相對(duì)應(yīng)的價(jià)值量，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活水平的提高而采用更高的滿足“人”的基本需求或者最低生活需要的貧困標(biāo)準(zhǔn)(10)汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。

從當(dāng)前學(xué)界的主要觀點(diǎn)來看，單維貧困標(biāo)準(zhǔn)是最簡(jiǎn)便的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，特別是收入水平的中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但是，與絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注貧困群體的物質(zhì)需求不同，相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)更關(guān)注社會(huì)整體收入不平等與分配不均衡現(xiàn)象，因而單維貧困標(biāo)準(zhǔn)雖然操作簡(jiǎn)單，但是并不能夠反映相對(duì)貧困的內(nèi)涵。而基本需求標(biāo)準(zhǔn)論亦非學(xué)界主流觀點(diǎn)。多維貧困標(biāo)準(zhǔn)論雖更能體現(xiàn)出相對(duì)貧困的內(nèi)涵，但是并未厘清相對(duì)貧困主體收入之“貧”與發(fā)展之“困”的關(guān)系。

同時(shí)，盡管已有學(xué)者注意到了相對(duì)貧困治理的城鄉(xiāng)差異問題，但是現(xiàn)有研究成果少有對(duì)農(nóng)村相對(duì)貧困治理的專門研究，而對(duì)城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理的籠統(tǒng)研究較多。實(shí)際上，在我國(guó)，無論是城鄉(xiāng)發(fā)展水平還是居民收入和居民支出水平以及城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平，都有較大差距。在這樣的時(shí)代背景下，對(duì)城鄉(xiāng)相對(duì)貧困進(jìn)行不加區(qū)分的探討已不適宜。城市相對(duì)貧困和農(nóng)村相對(duì)貧困的產(chǎn)生背景、產(chǎn)生原因都有較大不同，從而治理路徑也不盡相同，因而無論是城市相對(duì)貧困治理還是農(nóng)村相對(duì)貧困治理，都應(yīng)具體問題具體分析。

另外，從現(xiàn)有研究來看，農(nóng)村居民收入中位數(shù)的比例確定還存在一定爭(zhēng)議。中位數(shù)比例差異的背后是農(nóng)村相對(duì)貧困人口數(shù)量的差別，脫離相對(duì)貧困人口數(shù)量的中位數(shù)比例確定是沒有意義的，因而應(yīng)根據(jù)相對(duì)貧困人口數(shù)量確定農(nóng)村居民收入中位數(shù)比例。

二、農(nóng)村相對(duì)貧困的測(cè)度原則

相對(duì)貧困，是指在一定的社會(huì)發(fā)展階段，個(gè)體基本生活的物質(zhì)條件雖然能夠得到滿足，但是其收入仍處于較低水平，特別是發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利受到一定程度的限制，從而制約了其獲得較高收入的一種貧困狀態(tài)。作為與絕對(duì)貧困相對(duì)應(yīng)的概念，相對(duì)貧困是一個(gè)復(fù)合體系，不僅是收入之“貧”的問題，更是發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利之“困”的問題。本文基于對(duì)相對(duì)貧困含義的理解以及借鑒學(xué)界已有觀點(diǎn)，構(gòu)建了農(nóng)村相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)(見圖1)。

圖1 農(nóng)村相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)框架

(一)農(nóng)村相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)之“貧”

無論相對(duì)貧困的涵義如何豐富，經(jīng)濟(jì)層面的收入貧困還是首要方面，而測(cè)度物質(zhì)貧困的主要方法或者主要標(biāo)準(zhǔn)就是收入水平。絕對(duì)貧困對(duì)收入水平的測(cè)度主要是設(shè)定某一絕對(duì)數(shù)值，收入水平在這一數(shù)值之下的即為貧困人口；而相對(duì)貧困則主要體現(xiàn)的是在某一時(shí)期或某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，較低收入者與中高收入者收入的對(duì)比情況，即要體現(xiàn)“相對(duì)”，一般為居民收入中位數(shù)的某一比例。

(二)農(nóng)村相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)發(fā)展之“困”

相對(duì)貧困是社會(huì)比較的結(jié)果，這種社會(huì)比較往往與社會(huì)不平等或相對(duì)剝奪高度相關(guān)(11)李棉管、岳經(jīng)綸：《相對(duì)貧困與治理的長(zhǎng)效機(jī)制:從理論到政策》，《社會(huì)學(xué)研究》2020年第6期。。一般而言，社會(huì)比較更多體現(xiàn)在個(gè)體發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利方面，而影響個(gè)體發(fā)展能力和發(fā)展權(quán)利的主要因素包括受教育年限和水平、就業(yè)狀況等體現(xiàn)權(quán)利平等的公共服務(wù)狀況。因而，除了收入水平的中位數(shù)確定外，農(nóng)村相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)該包括受教育年限、就業(yè)狀況、醫(yī)療保障情況等因素，這些因素是個(gè)體發(fā)展之“困”的制約因素。之所以將這些因素作為相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度指標(biāo)，主要是由于以下三方面原因：第一，受教育年限與個(gè)體收入呈正相關(guān)關(guān)系；第二，就業(yè)狀況直接影響個(gè)體收入；第三，公共服務(wù)狀況特別是醫(yī)療保障尤其是病患情況直接影響個(gè)體支出。這三個(gè)方面的因素不僅影響個(gè)體發(fā)展能力，而且體現(xiàn)其發(fā)展權(quán)利，即“相對(duì)貧困的產(chǎn)生既有生計(jì)資本積累及其轉(zhuǎn)換的個(gè)體能動(dòng)性方面的原因，也受結(jié)構(gòu)化制度環(huán)境的影響”(12)許源源、徐圳：《公共服務(wù)供給、生計(jì)資本轉(zhuǎn)換與相對(duì)貧困的形成——基于CGSS2015數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第4期。。

在收入中位數(shù)既定的前提下，需要進(jìn)一步將這三方面因素納入到相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。其一，將收入在所界定中位數(shù)之上一定范圍之內(nèi)但接受義務(wù)教育年限低于九年的農(nóng)村人口亦納入相對(duì)貧困人口統(tǒng)計(jì)口徑。其二，因?yàn)楣べY性收入已經(jīng)占到農(nóng)村家庭收入的第一位，就業(yè)狀況直接影響農(nóng)民收入水平，因而可以將雖收入在所界定中位數(shù)之上一定范圍之內(nèi)但家庭成員無外出務(wù)工人員的農(nóng)村人口亦納入相對(duì)貧困人口統(tǒng)計(jì)口徑。其三，雖然農(nóng)民享有的社會(huì)保障政策和待遇是統(tǒng)一的，但是個(gè)體病患等情況將直接導(dǎo)致家庭支出的增加。盡管當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療保障水平不斷提高，部分大病患者即使參加了農(nóng)村醫(yī)療保障，對(duì)于部分農(nóng)民而言，需要個(gè)人支出的醫(yī)療費(fèi)用部分仍然還是較大負(fù)擔(dān)。同時(shí)，門診報(bào)銷比例較低也直接增加了農(nóng)民的看病負(fù)擔(dān)?？梢钥紤]將雖收入在所界定中位數(shù)之上一定范圍之內(nèi)但家庭成員有大病重病的農(nóng)村人口作為相對(duì)貧困人口。另外，農(nóng)民養(yǎng)老保障水平亦是直接影響農(nóng)民收入的重要因素，因而相對(duì)貧困測(cè)度亦應(yīng)將這一方面納入標(biāo)準(zhǔn)之中。

(三)農(nóng)村相對(duì)貧困人口數(shù)量適度

農(nóng)村相對(duì)貧困人口數(shù)量的確定需要客觀，要基于我國(guó)貧困治理取得的成就，根據(jù)實(shí)際情況確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量要適度。有學(xué)者認(rèn)為，如果確定的相對(duì)貧困人口過多，會(huì)給扶貧工作帶來過大壓力，特別是將會(huì)加大財(cái)政負(fù)擔(dān)(13)張琦、沈揚(yáng)揚(yáng)：《不同相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際比較及對(duì)中國(guó)的啟示》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。也有學(xué)者認(rèn)為，將相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)定得太高，會(huì)導(dǎo)致政府角色的模糊和社會(huì)意識(shí)的分歧；反之，則會(huì)使標(biāo)準(zhǔn)缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致貧困治理具體工作的隨意性和社會(huì)意識(shí)的混亂(14)郭之天、陸漢文：《相對(duì)貧困的界定:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。。實(shí)際上，相對(duì)貧困人口過多，不僅會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且會(huì)消解我國(guó)減貧成果?？梢钥紤]按照人口比例劃定中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。參照2015—2019年全國(guó)農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率變化情況，2015—2019年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口分別為5575萬、4335萬、3046萬、1660萬和551萬，貧困發(fā)生率分別為5.7%、4.5%、3.1%、1.7%和0.6%。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人，占63.89%；居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，占36.11%。相對(duì)貧困人口數(shù)量建議以5000萬左右為宜。按照常住人口城鎮(zhèn)化率計(jì)算，5000萬約占農(nóng)村常住人口總數(shù)的10%左右。根據(jù)汪三貴和孫俊娜的研究，依據(jù)2018年中國(guó)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，以30%為農(nóng)村人均可支配收入的中位數(shù)，農(nóng)村貧困規(guī)模為4106萬人，以40%為中位數(shù)，貧困規(guī)模則為7208萬人(15)汪三貴、孫俊娜：《全面建成小康社會(huì)后中國(guó)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)量與瞄準(zhǔn)——基于2018年中國(guó)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第3期。。借鑒以上研究，本文認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村相對(duì)貧困的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村居民人均可支配收入的30%至40%之間，以35%左右為宜。同時(shí)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷調(diào)整中位數(shù)比例，相對(duì)貧困人口總量也將會(huì)相應(yīng)減少。當(dāng)然，5000萬相對(duì)貧困人口只是對(duì)于農(nóng)村而言，若依此依據(jù)，加上城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口，那么全國(guó)相對(duì)貧困人口的絕對(duì)數(shù)也是較為龐大的數(shù)字。

三、農(nóng)村相對(duì)貧困治理的路徑選擇

相對(duì)貧困治理所要解決的問題不僅僅是相對(duì)貧困人口的經(jīng)濟(jì)收入問題，更是相對(duì)人口的社會(huì)發(fā)展問題。農(nóng)村相對(duì)貧困治理，不僅要解決農(nóng)村相對(duì)貧困主體“貧”的困境，更要注重解決其發(fā)展“困”的難題,甚至可以說，解決相對(duì)貧困主體“困”的難題比解決其“貧”的困境，對(duì)于農(nóng)村相對(duì)貧困治理更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。加強(qiáng)農(nóng)村相對(duì)貧困治理，需要重點(diǎn)對(duì)標(biāo)農(nóng)村相對(duì)貧困復(fù)合測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，從以下四個(gè)方面入手:

(一)以提高工資性收入為重點(diǎn)解決農(nóng)村相對(duì)貧困人口之“貧”

自2015年起，在農(nóng)民四大收入構(gòu)成中，工資性收入超過經(jīng)營(yíng)凈收入成為農(nóng)民第一大收入來源。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2020)》數(shù)據(jù)，2015年，農(nóng)民人均可支配收入為11421.7元，其中，工資性收入、經(jīng)營(yíng)凈收入、財(cái)產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別為4600.3元、4503.6元、251.5元、2066.3元。基于工資性收入的重要性，應(yīng)重視提高農(nóng)民工資性收入。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》和《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2015—2019年全國(guó)農(nóng)民工總量整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2019年的全國(guó)農(nóng)民工總量為29077萬人，比上年增長(zhǎng)0.8%，其中，外出農(nóng)民工總量為17425萬人，增長(zhǎng)0.9%；本地農(nóng)民工總量為11652萬人，增長(zhǎng)0.7%。但是在新冠肺炎疫情影響之下，2020年的農(nóng)民工總量呈下降趨勢(shì)，是年的全國(guó)農(nóng)民工總量為28560萬人，比上年下降1.8%，其中，外出農(nóng)民工總量為16959萬人，下降2.7%；本地農(nóng)民工總量為11601萬人，下降0.4%。在這一背景下，如何提升農(nóng)民就業(yè)能力、增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)就成為亟待解決的問題。一方面，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民勞動(dòng)技能培訓(xùn)，充分利用相關(guān)政策，扎實(shí)開展農(nóng)民職業(yè)技能提升行動(dòng)。當(dāng)前來看，農(nóng)民工參加勞動(dòng)技能培訓(xùn)的比例還比較低。根據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組在2019年5月對(duì)青島市來自19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)農(nóng)民工的調(diào)查可知，在參與調(diào)查的355名農(nóng)民工中，接受過技能培訓(xùn)的僅為90人。對(duì)于未能接受技能的原因，認(rèn)為“沒必要”“沒有時(shí)間”或“沒有信息和機(jī)會(huì)”的分別占被調(diào)查農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的31.0%、27.8和27.2%(16)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所與青島市人大農(nóng)委聯(lián)合課題組：《構(gòu)建市場(chǎng)化導(dǎo)向的農(nóng)民工技能培訓(xùn)機(jī)制研究——以對(duì)青島市農(nóng)民工的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2021年第1期。。由此可知，提升農(nóng)民工勞動(dòng)技能培訓(xùn)還有很大拓展空間。應(yīng)充分發(fā)揮政府相關(guān)部門、高等院校特別是農(nóng)業(yè)院校和高職院校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及相關(guān)企業(yè)的作用，形成農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的合力；加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的師資力量、場(chǎng)地設(shè)施等建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)過程監(jiān)督，確保培訓(xùn)效果。在培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)為目標(biāo)，減少培訓(xùn)中的形式主義，注重理論與操作技能的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)用性。與此同時(shí)，要繼續(xù)加大農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)宣傳力度，提高農(nóng)民工對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)的認(rèn)知程度(17)雷曉康、汪靜：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村貧困地區(qū)韌性治理的實(shí)現(xiàn)路徑與推進(jìn)策略》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。。另一方面，應(yīng)重點(diǎn)提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要途經(jīng)。李姣媛等基于浙江、湖北和四川省2019年714戶農(nóng)戶實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，采用傾向得分匹配法(PSM)估計(jì)了參與三產(chǎn)融合對(duì)農(nóng)戶家庭人均總收入和各類收入的影響效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)參與三產(chǎn)融合對(duì)農(nóng)戶家庭人均總收入影響凈效益為27.2%，參與三產(chǎn)融合使得農(nóng)戶家庭人均經(jīng)營(yíng)性收入顯著提升164.7%(18)李姣媛、覃誠(chéng)、方向明：《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合:農(nóng)戶參與及其增收效應(yīng)研究》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期。。李云新等根據(jù)在湖北省隨縣345戶的調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算得出如下結(jié)論：產(chǎn)業(yè)融合能使農(nóng)戶收入水平增加59%左右(19)李云新、戴紫蕓、丁士軍：《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)戶增收效應(yīng)研究——基于對(duì)345個(gè)農(nóng)戶調(diào)查的PSM分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第4期。。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)融合不僅能夠使得農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)性收入顯著增加，而且能夠增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其是直接增加農(nóng)民工資性收入。提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，應(yīng)突出鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在縱向上，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品深加工，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值；在橫向上，拓展農(nóng)業(yè)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、康養(yǎng)、生態(tài)等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。

(二)以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革重點(diǎn)解決農(nóng)村相對(duì)貧困人口發(fā)展權(quán)利之“困”

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)之間在基本公共服務(wù)方面還存在較大差距，這些差距不僅在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且制約了農(nóng)民個(gè)人發(fā)展，特別是醫(yī)療、養(yǎng)老、教育三個(gè)方面。醫(yī)療保障水平的提升能夠直接減輕農(nóng)民醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老水平提高能夠切實(shí)增加農(nóng)民收入水平，而教育則是筑牢返貧長(zhǎng)效阻斷機(jī)制的關(guān)鍵，這是保證農(nóng)村相對(duì)貧困人口發(fā)展權(quán)利的重點(diǎn)之舉。

為解決農(nóng)民發(fā)展權(quán)利之“困”，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

首先，切實(shí)提高農(nóng)村醫(yī)療保障水平。已有研究表明，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度具有良好的相對(duì)貧困治理效應(yīng)，能夠顯著、穩(wěn)健地降低農(nóng)村居民陷入相對(duì)貧困的概率(20)鄢洪濤、楊仕鵬：《農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的相對(duì)貧困治理效應(yīng)——基于貧困脆弱性視角的實(shí)證分析》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)，在提高大病報(bào)銷比例的同時(shí)，重點(diǎn)提高農(nóng)村合作醫(yī)療“保小病”的功能。目前，我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以大病保障為主的醫(yī)療保險(xiǎn)，近些年來，我國(guó)對(duì)于大病保險(xiǎn)補(bǔ)償達(dá)到 70%，而對(duì)于門診治療只有30%～60%(21)胡紹雨：《完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度的財(cái)政思考》，《財(cái)政科學(xué)》2020年第12期。。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的財(cái)政投入力度，強(qiáng)力推動(dòng)更多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源包括醫(yī)療衛(wèi)生人才、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備等向農(nóng)村地區(qū)配置，切實(shí)提高農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保障水平。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》可知，2019年我國(guó)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員，城市為11.10人、農(nóng)村為4.96人；每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)，城市為8.78張、農(nóng)村為4.81張。另外，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，2000、2010和2016年的城鄉(xiāng)衛(wèi)生費(fèi)用，城市和農(nóng)村分別為2624.24億元和1962.39億元、15508.62億元和4471.77億元、35485.01億元和10886.87億元；城鄉(xiāng)之比分別為1.34∶1、3.47∶1和3.26∶1(22)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)：《2019中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2019年版，第93頁。。從這幾組數(shù)據(jù)可以看出，城鄉(xiāng)衛(wèi)生費(fèi)用總額差距仍然比較明顯，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置仍然不夠均衡。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村人口不斷減少，要致力于消減這種差距，加大農(nóng)村公共醫(yī)療資源投入，通過提升農(nóng)村醫(yī)療保障水平，切實(shí)解決農(nóng)民看病難、看病貴的問題，保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)利。

其次，切實(shí)提升農(nóng)村養(yǎng)老水平。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)方面，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施雖然使農(nóng)民享受到了政府的養(yǎng)老服務(wù)，但是目前養(yǎng)老金數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足農(nóng)民需求。有學(xué)者采用Ologit模型，對(duì)基于2012—2015年5省10縣1253個(gè)樣本的調(diào)查分析，對(duì)于“您認(rèn)為新農(nóng)保在老年人貧困方面能發(fā)揮什么樣的作用”這一問題，有431人選擇“作用較小”，占樣本的34.4%；有434人選擇“作用一般”，占樣本的 34.64%；有388人選擇“作用較大”，占樣本的30.97%(23)馮華超：《農(nóng)民分化與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度減貧作用評(píng)價(jià)——基于5省10縣1253個(gè)樣本的實(shí)證分析》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2020年第2期。。整體來看，農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保的減貧作用評(píng)價(jià)不高，認(rèn)為“作用較大”的比例不足三分之一。這在一個(gè)側(cè)面反映出農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要繼續(xù)完善，農(nóng)民滿意度有待提高，并且農(nóng)民養(yǎng)老金水平與城鎮(zhèn)居民存在較大差距。大幅度提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額，這不僅能夠直接提高農(nóng)民收入水平和養(yǎng)老水平，而且能夠提高農(nóng)民的消費(fèi)能力，這對(duì)于構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)具有重要意義，因?yàn)檗r(nóng)民只有具有穩(wěn)定的收入預(yù)期，才能具有消費(fèi)的能力和消費(fèi)的意愿。并且，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)保障支出總體處于較低水平，從橫向?qū)Ρ葋砜?，全?guó)社會(huì)保障支出占比中央財(cái)政總支出長(zhǎng)期保持在11%左右，這一比例相比發(fā)達(dá)國(guó)家仍顯不足，如法國(guó)政府社會(huì)保障支出占比中央財(cái)政為30%，奧地利、德國(guó)則為70%，希臘、波蘭甚至達(dá)到90%(24)劉中海：《農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的福利效應(yīng)研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2020年第1期。。所以，我國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出還有很大的增長(zhǎng)空間。

再次，切實(shí)提升農(nóng)村教育水平。城鄉(xiāng)之間教育資源配置失衡是長(zhǎng)期存在的問題，根據(jù)《2019年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》，2019年雖然累計(jì)已有2767個(gè)縣通過了國(guó)家基本均衡認(rèn)定，占比95.32%，但是存在的主要問題仍很明顯，包括教育經(jīng)費(fèi)投入仍然不足、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在短板、教師隊(duì)伍建設(shè)仍有困難等。其中，35個(gè)基本均衡實(shí)地核查縣中，有25個(gè)縣不同程度地缺少音樂、體育、美術(shù)、英語、科學(xué)、信息技術(shù)等學(xué)科教師，此問題在農(nóng)村學(xué)校更為突出(25)《2019年全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》，http:∥www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/51997/sfcl/202005/t20200519_456057.html。。因此，應(yīng)以教育公平為目標(biāo)，通過以財(cái)政資源為重點(diǎn)的教育資源優(yōu)化配置保障農(nóng)村教育的發(fā)展，切實(shí)提升農(nóng)民發(fā)展權(quán)利。

(三)以志智雙扶為重點(diǎn)解決農(nóng)村相對(duì)貧困人口發(fā)展能力之“困”

激發(fā)農(nóng)民脫貧的內(nèi)生動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困治理的關(guān)鍵，而激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)扶志與扶智相結(jié)合。一方面，通過積極扶志提高相對(duì)貧困主體的脫貧意愿。積極扶志的關(guān)鍵是做好脫貧攻堅(jiān)的宣傳工作。2020年3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話中指出：“脫貧攻堅(jiān)不僅要做得好，而且要講得好?！?26)習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年3月7日。講好脫貧故事，除了宣傳好貧困地區(qū)人民群眾艱苦奮斗的感人故事外，還應(yīng)講好相對(duì)貧困主體身邊的脫貧事跡，以現(xiàn)實(shí)中的生動(dòng)案例激發(fā)相對(duì)貧困主體的內(nèi)生動(dòng)力。與此同時(shí)，還要加大力度消解傳統(tǒng)扶貧工作中貧困戶的“福利依賴”現(xiàn)象，完善貧困治理的正向激勵(lì)機(jī)制。另一方面，通過教育扶智提高相對(duì)貧困主體的脫貧能力。教育能夠提升勞動(dòng)者人力資本，是阻斷貧困代際傳遞的重要方式，也是相對(duì)貧困治理的重要措施。如果說扶志主要是幫助相對(duì)貧困主體樹立發(fā)展志向的話，那么扶智則重在促使相對(duì)貧困主體在科學(xué)、教育、文化、藝術(shù)、體育等領(lǐng)域樹立尺度、加強(qiáng)引導(dǎo)、建立規(guī)范。教育不僅能夠提高受教育者的文化水平和專業(yè)技能從而增加其就業(yè)機(jī)會(huì)，而且能夠開拓受教育者的視野和眼界，提高受教育者的思想認(rèn)識(shí)水平，從而從根本上激發(fā)相對(duì)貧困主體的內(nèi)生動(dòng)力。我國(guó)貧困地區(qū)存在的突出問題之一就是貧困人口整體上受教育程度低、文化素養(yǎng)不高，易導(dǎo)致貧困主體不思進(jìn)取、因循守舊，最終引致發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力缺失。應(yīng)進(jìn)一步降低相對(duì)貧困人口家庭從義務(wù)教育到高等教育的成本，特別是應(yīng)著力減輕從初中到大學(xué)階段的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、資料費(fèi)、交通費(fèi)等直接教育成本，從而減輕其教育負(fù)擔(dān)。需要優(yōu)先加大對(duì)貧困農(nóng)村的教育投入力度，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)學(xué)校布局和資源配置，實(shí)現(xiàn)普惠性農(nóng)村基礎(chǔ)教育，同時(shí)，高等教育應(yīng)設(shè)立更多針對(duì)農(nóng)村學(xué)生的普惠性項(xiàng)目(27)蒙澤察、郝文武、洪松松、王中曉：《教育對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重要作用——西北連片特困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與教育發(fā)展關(guān)系的實(shí)證分析》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2020年第12期。。總之，應(yīng)進(jìn)一步通過制度設(shè)計(jì)減輕城市務(wù)工農(nóng)民子女的負(fù)擔(dān)，使其享受均等化的教育。

(四)構(gòu)建以“貧”與“困”為主要內(nèi)容的防止返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制

對(duì)易返貧致貧人口要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶，這是防止脫貧人口返貧的重要措施，特別是對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的農(nóng)村脫貧人口、雖已脫貧但患有較重疾病等就業(yè)困難人口更要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。對(duì)于易返貧致貧人口進(jìn)行分級(jí)預(yù)警，特別是對(duì)于已經(jīng)脫貧但處于貧困線邊緣的人口進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。不僅要監(jiān)測(cè)收入狀況，而且要監(jiān)測(cè)支出狀況。2019年底，國(guó)務(wù)院扶貧辦對(duì)建檔立卡的已脫貧但不穩(wěn)定戶，還有收入略高于扶貧標(biāo)準(zhǔn)這樣的邊緣戶進(jìn)行了摸底，分別是近200萬人、近300萬人(28)《扶貧辦：2019年底脫貧邊緣戶仍有近300萬人三項(xiàng)政策防返貧》，http:∥m.news.cctv.com/2020/04/24/ARTIN983r0Cryfg3g7cwMsKl200424.shtml。。脫貧不穩(wěn)定戶和脫貧邊緣戶是脫貧人口中最為脆弱的群體，最具返貧風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)這兩類群體進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注分散供養(yǎng)人員、大病重病患者、重度殘疾人、失能老人等特殊群體。除發(fā)揮基層政府和村兩委班子的監(jiān)測(cè)作用，通過入戶采集方式核實(shí)家庭基本情況之外，也要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，比如對(duì)于住院就醫(yī)農(nóng)村脫貧人口，可以通過相關(guān)費(fèi)用審核來監(jiān)測(cè)其支出情況；對(duì)于就業(yè)困難人口，可以通過相關(guān)部門就業(yè)信息統(tǒng)計(jì)予以監(jiān)測(cè)。通過大數(shù)據(jù)的運(yùn)用不僅可以及時(shí)監(jiān)測(cè)易返貧致貧人口，而且可以提高監(jiān)測(cè)的精準(zhǔn)度。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注城市務(wù)工農(nóng)民子女教育，根據(jù)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》可知，對(duì)于義務(wù)教育階段的隨遷兒童，47.5%的農(nóng)民工家長(zhǎng)反映在城市上學(xué)面臨一些問題，本地升學(xué)難、費(fèi)用高、孩子沒人照顧是農(nóng)民工家長(zhǎng)認(rèn)同度最高的三個(gè)主要問題，認(rèn)同率分別為29.6%、26.4%和21.5%(29)《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604232.htm。。

四、研究展望

在現(xiàn)實(shí)中，相對(duì)貧困治理問題不僅涉及農(nóng)村居民，而且涉及城市居民。當(dāng)前，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響和制約，城鄉(xiāng)居民相對(duì)貧困的形成機(jī)理還不盡相同，雖然都有經(jīng)濟(jì)之“貧”的困境，但是與農(nóng)村相對(duì)貧困人口發(fā)展權(quán)利和發(fā)展能力之“困”相比，城市相對(duì)貧困人口更多的是發(fā)展能力之“困”，而沒有發(fā)展權(quán)利之“困”。因而，本文僅具體對(duì)農(nóng)村相對(duì)貧困問題進(jìn)行分析。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理必然趨于政策的統(tǒng)一。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，到2035年，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，中等收入群體顯著擴(kuò)大，基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。因此，本文建議，2021—2035年為城鄉(xiāng)相對(duì)貧困分策治理與不斷融合時(shí)期，2035年以后，在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)相對(duì)貧困治理政策的統(tǒng)一。