陶墉錚 林子涵 崔建新

[摘 要]黨的十九大報(bào)告明確指出，要深化金融體制改革，做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范工作。目前，我國(guó)部分地區(qū)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的一大絆腳石，也成為當(dāng)下山東省亟待解決的問題之一。文章在闡述山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析了山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的瓶頸，并提出山東省地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的建議。

[關(guān)鍵詞]山東省;地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.024

1 引言

由于地方政府債務(wù)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有良好的刺激和引領(lǐng)作用，從2008年開始受到各地方政府的偏愛，自此以后地方政府舉債行為成為常態(tài)化。但是隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，政府對(duì)于地方債的依賴程度越來越高。我國(guó)部分地方政府盲目舉債，政府部門的代際交替使得部分地方政府當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)只重視眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，而忽視了未來地方如何去償還債務(wù)，忽視了舉債而產(chǎn)生的成本效益是否合理等問題。同時(shí)，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，極易出現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)越落后，地方債務(wù)越高的惡性循環(huán)。

目前，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重大需要防范的金融風(fēng)險(xiǎn)之一，關(guān)系到“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的整體進(jìn)度，涉及全國(guó)人民奔向小康社會(huì)的步伐。山東省作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省，如果地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高會(huì)嚴(yán)重限制地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，現(xiàn)階段尋求一條控制好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的道路，為山東省加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范管理提供借鑒顯得十分必要。本文在闡述山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)而剖析山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的瓶頸，并提出山東省地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的建議，以期為山東省各級(jí)地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供借鑒。

2 山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

2.1 債務(wù)規(guī)模偏大

由表1可知，2016—2019年的山東省地方債務(wù)余額分別為9444.38億元、10196.85億元、11436.57億元和13127.51億元。從2017年開始，山東省地方政府債務(wù)余額超過1萬億元大關(guān)，債務(wù)總體規(guī)模同時(shí)期在全國(guó)省級(jí)政府中僅次于江蘇省，排名全國(guó)第二。同時(shí)，山東省地方債務(wù)限額在2016—2019年分別為10238.8億元、11216.8億元、12547.8億元和14307.6億元，地方債務(wù)限額也在同時(shí)期省級(jí)政府排名第二，地方債務(wù)限額規(guī)模較為龐大?？傮w來看，近四年山東省地方債務(wù)余額雖同比低于國(guó)家頒布的債務(wù)限額，但由于債務(wù)規(guī)模過大，無疑會(huì)產(chǎn)生較大的償債風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重

2017年山東省地方債務(wù)余額與前一年度相比增加752.47億元，而2018年同比增加1239.72億元，2019年同比增加1690.94億元，債務(wù)余額逐年呈上升趨勢(shì)。與此同時(shí)，2019年山東省政府債務(wù)率為77%，同2018年相比增長(zhǎng)了3.1%，雖然總體政府債務(wù)率略低于全國(guó)平均水平，但仍意味著山東省地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)在提升，債務(wù)負(fù)擔(dān)在加重，預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)狀況依舊不容樂觀。如果放任政府債務(wù)率的提高，無疑會(huì)降低山東省新增債務(wù)的額度，進(jìn)而影響省內(nèi)各地級(jí)市政府的舉債規(guī)模，引發(fā)建設(shè)資金不足、開發(fā)力度不夠、出現(xiàn)大量隱性負(fù)債等一系列問題，嚴(yán)重阻礙山東省整體發(fā)展的腳步。

2.3 償還債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

雖然政府債務(wù)限額一定程度上可以約束各級(jí)地方政府的舉債規(guī)模，但由于山東省債務(wù)規(guī)模較大，各級(jí)政府仍面臨沉重的償債壓力。截至2019年，山東省的地方政府債務(wù)余額是其一般公共預(yù)算收入2倍多，兩者相差達(dá)到7780.6億元。山東省各市一般公共預(yù)算收入均低于地方債務(wù)余額，除了青島市、濟(jì)南市、煙臺(tái)市、東營(yíng)市和日照市地方債務(wù)與一般公共預(yù)算收入的比重在100%～200%區(qū)間，其余各市比重均遠(yuǎn)高于200%。尤其是棗莊市地方債務(wù)為415.4億元，而一般公共預(yù)算收入僅147.26億元，相差接近3倍。由此看來，山東省各地方政府財(cái)政收支缺口加大，面臨著較高的償債風(fēng)險(xiǎn)。

3 山東省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的瓶頸

3.1 政府擔(dān)保行為存在缺陷

根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》）的規(guī)定，省、市、縣級(jí)地方政府不能成為債務(wù)的擔(dān)保人，但是舉債行為過程中的擔(dān)保環(huán)節(jié)至關(guān)重要，在地方政府的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中， 大部分出資人要求政府提供還款擔(dān)保，這就與《擔(dān)保法》中的法律規(guī)定形成矛盾，嚴(yán)重制約了地方政府舉債行為的合理運(yùn)作，從而影響政府職能的履行。因此，一些地方政府對(duì)部分債務(wù)進(jìn)行了違規(guī)擔(dān)保，導(dǎo)致這些債務(wù)形成了潛在的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，不能在正常地方債務(wù)管理體系中得以體現(xiàn)。

3.2 不法金融機(jī)構(gòu)惡意放債

目前，由于地方政府在投資項(xiàng)目方面有財(cái)政資金支持，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府機(jī)關(guān)存在幻想，即有政府機(jī)關(guān)必然不會(huì)破產(chǎn)。為了快速提升機(jī)構(gòu)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，缺乏最基礎(chǔ)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)，無法做到依據(jù)市場(chǎng)化原則進(jìn)行科學(xué)融資。除此之外，政府建設(shè)項(xiàng)目大部分金額巨大且利率彈性較小，所以存在一些金融機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)取更好的業(yè)績(jī)，放松對(duì)政府項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控，違規(guī)進(jìn)行融資活動(dòng)。這些金融機(jī)構(gòu)盲目地對(duì)政府進(jìn)行放債的行為，大大加重了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提高了地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概率。

3.3 信息披露制度不完善

由于近些年才逐漸開始對(duì)外公布政府的預(yù)算和決算，債務(wù)信息面對(duì)的方向依然是政府內(nèi)部，大量可用消息只在政府內(nèi)部循環(huán)，而外部很難得到有用的消息，各級(jí)政府公布的信息以及標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，所披露的數(shù)據(jù)不能比對(duì)，內(nèi)容的不完整導(dǎo)致社會(huì)無法準(zhǔn)確地獲得有用的信息。山東省政府性債務(wù)沒有統(tǒng)一的計(jì)算方法，各省對(duì)于債務(wù)方面的數(shù)據(jù)收集和評(píng)定方法都略有不同，導(dǎo)致獲得的信息不能很好地反映出山東省政府債務(wù)狀況。因此，山東省政府債務(wù)有很大的隱蔽性，不易發(fā)現(xiàn)潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 舉借資金使用效率不高

政府通過債務(wù)投資確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是絕對(duì)的，政府負(fù)債到一定的程度獲得的效益就會(huì)下降。山東省政府多數(shù)資金使用在收益低或者公益的項(xiàng)目上，投資項(xiàng)目上有很強(qiáng)的外部性，收益期限也會(huì)相對(duì)較長(zhǎng)。部分政府部門在項(xiàng)目的選擇上具有不合理性，并沒有達(dá)到因地制宜，綜合協(xié)商考慮，具有武斷性，導(dǎo)致所投資的項(xiàng)目獲益效果呈現(xiàn)遞減態(tài)勢(shì)。同時(shí)，大部分地方政府缺乏對(duì)債務(wù)投資項(xiàng)目的進(jìn)一步追蹤，影響舉借資金產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，從而加大了政府未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。

4 山東省地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

4.1 加大立法監(jiān)督力度

目前省內(nèi)縣、市級(jí)地方政府的債務(wù)總額呈現(xiàn)逐年升高的趨勢(shì)。這就要求省級(jí)政府制定相關(guān)政策來緩解償債壓力，必須要求各級(jí)地方政府要深入了解債務(wù)情況，不僅需要督促融資平臺(tái)做到合理舉債，還需督促銀行等金融機(jī)構(gòu)做好科學(xué)放貸，嚴(yán)格規(guī)范放貸前的審核工作，做到不盲目放貸。尤其是針對(duì)特殊方式舉債和違規(guī)擔(dān)保情況，要進(jìn)行跨部門、不定時(shí)、不定量調(diào)查，促進(jìn)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理借債、科學(xué)借債，并依法督促相關(guān)地方政府和相關(guān)個(gè)人，堅(jiān)決規(guī)避不合理舉債行為的發(fā)生，從源頭上降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。

4.2 規(guī)范政府與融資企業(yè)行為

規(guī)范政府與企業(yè)行為最先要注意的是劃分地方政府和社會(huì)融資平臺(tái)的邊界問題，嚴(yán)格遵守財(cái)政部出臺(tái)的各項(xiàng)文件規(guī)定。明確新預(yù)算法生效后，一方面地方政府債務(wù)的范疇不包括地方國(guó)有企業(yè)及融資平臺(tái)舉措的債務(wù);另一方面地方政府債務(wù)需要嚴(yán)格規(guī)范各部門舉債方式，嚴(yán)禁將政府資產(chǎn)和國(guó)家土地作為舉債的資金來源。此外，政府務(wù)必大力規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的融資行為，在進(jìn)行融資活動(dòng)時(shí)以市場(chǎng)行情為主要出發(fā)點(diǎn)，合理評(píng)價(jià)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，不得違規(guī)接受或要求地方政府提供任何形式的擔(dān)保。

4.3 完善債務(wù)信息披露機(jī)制

政府可以充分利用大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，著手建設(shè)囊括全省各縣、市地方債務(wù)動(dòng)態(tài)變動(dòng)的共享數(shù)據(jù)平臺(tái)。建設(shè)的地方債務(wù)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)的內(nèi)容涉及地方債的余額變動(dòng)、地方債的舉借和償還變動(dòng)以及地方債的實(shí)際用途等信息。通過大數(shù)據(jù)債務(wù)信息平臺(tái)達(dá)到對(duì)省內(nèi)債務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，有關(guān)部門隨時(shí)就債務(wù)情況的實(shí)際變動(dòng)進(jìn)行分析和研究，以降低可能發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概率。同時(shí)，大數(shù)據(jù)債務(wù)信息平臺(tái)向社會(huì)開放，接受社會(huì)各界學(xué)者和人民的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)全省債務(wù)信息的開放和共享。

4.4 強(qiáng)化債務(wù)融資項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理

政府部門在債務(wù)融資資金的使用方面需做到進(jìn)一步的細(xì)化工作。首先，要對(duì)債務(wù)融資項(xiàng)目進(jìn)行充分的考查，征詢相關(guān)專家的意見來確定是否具有實(shí)施的必要性。其次，要做好債務(wù)融資項(xiàng)目在各地市的合理分配，例如棗莊市、菏澤市等經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在一些融資項(xiàng)目上可優(yōu)先傾斜，青島市、濟(jì)南市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平較高的地區(qū)，要評(píng)估債務(wù)融資項(xiàng)目是否已經(jīng)飽和。最后，政府需做好債務(wù)融資項(xiàng)目的追蹤工作，對(duì)于那些投資效率低的融資項(xiàng)目，要進(jìn)行相關(guān)人員的追責(zé)，從而有效降低舉債資金的低效率投資。

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[基金項(xiàng)目]青島理工大學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于可持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)高管績(jī)效考核分析”（項(xiàng)目編號(hào)：2030423）。

[作者簡(jiǎn)介]陶墉錚（1995—），男，山東德州人，學(xué)士學(xué)位，從事債務(wù)治理研究; 林子涵（1996—），男，天津?qū)氎嫒耍瑢W(xué)士學(xué)位，從事債務(wù)治理研究;崔建新（1984—），女，山東煙臺(tái)人，碩士，青島理工大學(xué)副教授，從事公司治理及人力資本研究。